Yhteiskuntapolitiikan suunnanmuutos

Sisällysluettelo

Johdanto

Tutkimustehtävän asettaminen

Valtion kuntiin kohdistama ohjaus

- suhteen erilaiset jaottelut

- hajautus ja keskitys: jälleen erilainen tapa järjestää asia?

- ulkoinen ohjaus vs sisäinen itseohjautuvuus

Tapahtunut muutos: deregulaatio osana yhteiskuntapolitiikan suunnanmuutosta, kaksi tulkintaa

4.1. yhteiskuntapoliittinen

4.2. talouspoliittinen (uusi julkisjohtaminen)

Deregulaation vaikutukset eri toimialoilla

5.1. Valtion valvonta

5.1.2. Itsehallinto suhteessa valtion ohjaukseen

5.2. Valtionosuusjärjestelmä

5.3. Tehtäväkohtainen lainsäädäntö

- monitasosuunnittelu?

6. Johtopäätökset

1. Johdanto ja 2.

Valtion kuntiin kohdistama ohjaus muuttui 1990-luvulla. Valtio ohjasi keskitetyn päätösvallan turvin kuntien toimintaa 1990-luvulle saakka, jolloin päätösvallan hajauttaminen lievensi valtion ohjausta. Sääntelyn purkaminen, deregulaatio, oli osa suunnanmuutosta, joka vaikutti erityisesti sosiaalipolitiikan linjauksiin. Tutkimuskysymykseni kuuluukin: kuinka yhteiskuntapolitiikan suunnanmuutokseen liittynyt deregulaatio vaikutti valtion kuntiin kohdistamaan ohjaukseen? Suunnanmuutosta voidaan tulkita kahdesta näkökulmasta, sekä sosiaalipolitiikan että talouspolitiikan. Pyrin molempien kautta ymmärtämään valtion kuntiin kohdistamaa ohjausta. Tutkimusotteenani on historiallinen institutionalismi.

3. Ohjaussuhde

Valtion ja kuntien välinen suhde voidaan jaotella monella eri tavalla. Yksi mahdollisuus on jakaa suhde seuraaviin osatekijöihin: 1. kuntien ja valtion välinen tehtävienjako, 2. kuntien ja valtion välinen kustannusten jako, 3. päätösvallan jako kuntien ja valtion kesken ja 4. kuntiin kohdistuva valtion ohjaus- ja valvonta. (Anttiroiko ym., 2003, 21)

Toinen näkökulma korostaa julkisen vallan erilaisia ohjausulottuvuuksia (Vedung) (ohjauskeinot, kyseessä ohjauksen muoto, ei suhde tai jompi kumpi osapuolista: Oulasvirta 23), joita ovat säädökset, taloudellinen ohjaus ja informaatio-ohjaus. Säädösohjaukseen liittyy vahva auktoriteetti. Valtio ohjaa kuntien toimintaa perustuslain, kuntalain ja erityislainsäädännön avulla. Taloudelliseen ohjaukseen kuuluu sekä taloudelliset resurssit että säädökset, joilla taloudellisia panostuksia säädellään. Keskeisin taloudellisen ohjauksen väline on valtionosuusjärjestelmä. Taloudellinen ohjaus ei pakota toimimaan määrätyllä tavalla, vaan luo tilanteen, jossa ohjauksen suuntainen toiminta on houkuttelevaa. Informaatio-ohjauksen muotoja ovat muun muassa neuvonta, kouluttaminen ja valistus. (Mäki-Lohiluoma, 2000, 10-12)

Kolmas mahdollisuus jaotella suhdetta on jakaa se puiteohjaukseen ja yksityiskohtaiseen ohjaukseen. Puiteohjaus edellyttää vahvaa paikallista demokratiaa; kuntien itsehallinnollinen asema korostuu. Yksityiskohtainen ohjaus on keskitetyn järjestelmän työkalu, se edellyttää standardisointia, yhtenäisvaltioajattelua ja palvelujen tasavertaista saatavuutta. (Mäki-Lohiluoma, 2000, 12-13)

Neljäs jaottelu korostaa suoran ja epäsuoran ohjauksen välistä eroa (Lundqvist). Suora ohjaus voidaan jakaa edelleen erityiseen ja yleiseen ohjaukseen. Suora ohjaus tarkoittaa Lundqvistin mukaan substanssiohjausta, jossa määritetään julkisen hallinnon toimenpiteen sisältö. Toisin sanoen suora ohjaus rajoittaa kohteen toimintavapautta. Epäsuora ohjaus puolestaan vaikuttaa ohjauksen kohteen toimintakykyyn. Valtio tukee suoraa sääntöohjausta epäsuoran ohjauksen muodoilla, joita ovat rekrytointiohjaus, määrärahaohjaus, organisointiohjaus ja informaatio-ohjaus. (Oulasvirta ym., 2002, 19-21)

Nykyinen ohjausajattelu korostaa valtion ja kuntien välistä kumppanuutta. Ohjaajan ja ohjattavan välillä on kaksipuolinen vuorovaikutussuhde, vaikka lopulta valtio lainsäätäjänä ja resurssien haltijana onkin vahvemmassa asemassa (Oulasvirta ym., 2002, 42)

Tasapainoisen ohjauksen malli (BSM eli Balanced Steering Model) jäljittelee tasapainotettua mittaristomallia (Balanced Score Card), jota on sovellettu julkishallinnossa 1990-luvulta lähtien. Tasapainoisen ohjauksen mallin mukaan kestävä ohjaus edellyttää suunnitelmallista ohjausta ja ohjauskeinojen valintaa. Systemaattinen ohjauksen suunnittelu vaatii tuekseen ohjauksen lähtökohta-analyysia, tavoite-keinoanalyysia sekä ohjausvälineiden riskianalyysia. Ja arviointia ja seurantaa. (Oulasvirta ym., 2002, 49)

Hajautettu vai keskitetty

Hajautetussa (desentralisaatio) järjestelmässä toimivaltaa, päätöksentekovaltaa ja vastuuta on annettu useammalle kuin yhdelle yksikölle tai henkilölle. Desentralisaation yksi laji on dekonsentraatio, joka tarkoittaa, että esimerkiksi valtio siirtää tehtäviä alueellisille tai paikallisille yksiköilleen. Pohjoismaissa desentralisaatiolla tarkoitetaan usein vertikaalia vallanjakoa ja vallan luovuttamista kunnallisille itsehallintoyksiköille. Sentralisaatio puolestaan tarkoittaa, että valtio hoitaa keskitetysti kyseisen toiminnan. (Oulasvirta ym., 2002, 41) Desentralisoidussa järjestelmässä ohjaussuhde ulottuu valtionhallinnosta autonomisiin itsehallinnollisiin kuntiin sekä edelleen yksityiselle ja kolmannelle sektorille (Oulasvirta ym., 2002, 17,).

Fiskaalinen federalismi tarkoittaa julkisia tuloja ja menoja koskevan päätöksenteon hajauttamista vähintään kahdelle hallinnon tasolle. Suomen kaksitasoinen järjestelmä on kansainvälisessä katsannossa poikkeus, useimmissa maissa on käytössä kolmiportainen malli (Anttiroiko ym., 2003, 237-240).

Fiskaalinen federalismi pohjautuu Oatesin hajauttamismalliin, jonka mukaan paikallinen julkinen tarjonta on aina vähintään yhtä tehokasta kuin sellainen, jossa keskusvalta tarjoaa saman määrän kaikille kansalaisille. Tarjonnan keskittämisen hyötynä ovat ainoastaan tuotannon skaalaedut sekä joidenkin julkishyödykkeiden ominaisuuksiin liittyvät ulkoisvaikutukset. Hajautetun järjestelmän etuna voidaan pitää myös paikallistason parempaa tietämystä kansalaisten preferensseistä. Keskusvalta tuntee huonommin alueiden kysynnän kuin paikallistaso. (Anttiroiko ym., 2003, 236-237)

Fiskaalisen federalismin periaatteisiin kuuluu Järjestelmän toimivuuden kannalta keskeinen kysymys on: Kuinka eri tasojen taloudellinen epätasapaino voidaan kattaa erilaisilla tasojen välisillä tulonsiirtomekanismeilla, kuten valtionosuujärjestelmillä? (Anttiroiko ym., 2003, 240)

Keskusvallan tulonsiirrot valtionosuuksien muodossa ovat keskeisiä kuntien rahoituslähteitä. Valtionosuuksilla pyritään tasoittamaan alueiden välisiä eroja, joten ne ovat tärkeitä horisontaalisen oikeudenmukaisuuden turvaajina. (Tuomala, 1999, 296-297) Itsehallinnosta huolimatta kunnat ovat taloudellisesti hyvin riippuvaisia valtion harjoittamasta valtionapupolitiikasta, esimerkkinä 1990-luvun leikkaukset (Anttiroiko ym., 2003, 244)

Hajautetun mallin etuna voidaan pitää sitä, että informaation kerääminen ja käsittely voidaan suorittaa paremmin ja halvemmalla kuin keskitetyssä järjestelmässä. Riskinä keskusvallan näkökulmasta puolestaan on hajautetussa järjestelmässä se, että kunnat voivat pyrkiä keskusvallasta poikkeaviin, omiin tavoitteisiinsa. (Tuomala, 1997, 296)

4. Yhteiskuntapolitiikan suunnanmuutos

Deregulaatiolla tarkoitetaan säännöstelyn purkamista. Valtio ohjasi keskitetyn päätösvallan turvin kuntien toimintaa 1990-luvulle saakka. Päätösvallan hajauttaminen lievensi valtion ohjausta. Valtio on varmistanut kansalaisten yhdenvertaisuuden ja alueellisen tasa-arvon toteutumisen säätämällä tietyt peruspalvelut ja etuudet kansalaisten subjektiivisiksi oikeuksiksi. (Anttiroiko ym., 2003, 22)

4.1. Yhteiskuntapoliittinen tulkinta

Raija Julkunen kutsuu 1990-luvulla rakennettua sosiaalipolitiikan regiimiä jälkiekspansiiviseksi. Termi tarkoittaa hyvinvointivaltion laajenemisen jälkeistä toimintatapaa, jossa menoja kontrolloidaan jatkuvasti. Olennaista on, ettei termi keskity laman aikaansaamiin muutoksiin, vaan korostaa jo 1980-luvulta lähtien toteutettuja hallinnan rakenteiden muutoksia, jotka ovat tähdänneet menojen kontrolliin ja rajoittamiseen. (Julkunen, 2001, 291)

Suomi jatkoi hyvinvointivaltiota laajentavaa politiikkaa aina 1990-luvun lamaan saakka. Kuitenkin jo 1980-luvulla rahoitusmarkkinoiden instituutiot muutettiin äkillisesti. Hallituksen tavoitteena oli hallittu rakennemuutos, jonka avulla oli tarkoitus sopeutua kansainvälistyvään jälkiteolliseen informaatiotalouteen. (Julkunen, 2001, 57-58) Hallittu rakennemuutos ei kuitenkaan toteutunut.

Valtionhallinnon taloudellinen suunnittelukeskus arvioi vuonna 1990, että hyvinvointivaltion voimakkain kasvu oli takana, joten oli aika tehostaa julkista hallintoa ja palveluja sekä harkita tulontasausta uudelleen. (Julkunen, 2001, 62). Lamaa ei kyseisessä arviossa osattu odottaa. Lama kuitenkin antoi mandaatin toteuttaa epäsuosittuja muutoksia, kuten markkinaehtoisuuden läpilyönnin, tulonjakosuhteiden käännöksen pääomatulojen ja voittojen hyväksi, viennin kilpailukyvyn palautuksen, valtion tehtävien uudelleenarvioinnin ja julkisen sektorin laajenemisen pysäytyksen. (Julkunen, 2001, 63)

Lama seurauksineen sai aikaan hyvinvointivaltion arvosteluaallon. Jyrkimmän kannan mukaan hyvinvointivaltio oli aiheuttanut laman. Esimerkiksi Immo Pohjola pitää itsestään selvänä, että julkisen sektorin liiallinen kasvu aiheuttaa ongelmia, joihin on reagoitava talouden tehostamisella ja verorasitusta alentamalla (Pohjola, 2000, 33).

4.2. Talouspoliittinen tulkinta

Hyvinvointivaltion kritiikki voidaan jakaa kahteen ryhmään. Ensimmäisen pääteesi kuuluu: hyvinvointivaltion edut nakertavat kansalaisten taloudellisia kannustimia. Toisen mukaan hyvinvointivaltion rahoittaminen veroilla ja velalla on tullut liian kalliiksi. (Tuomala, 1997, 336)

(sitten veronalennukset: jalava, 2005, 140)

talouspoliittinen tulkinta vallalla, johtanut tähän:

Uusi julkisjohtaminen (New Public Management) vakiintui Suomessa 1990-luvulla vallitsevaksi doktriiniksi. Uusi julkisjohtaminen suhtautuu joustavasti julkisen vallan vastuulla olevien tehtävien erilaisiin hoitamistapoihin. Rahoituksen ja valvonnan suorittaa julkinen valta, mutta tehtävän voi suorittaa joko yksityinen tai kolmas sektori. Uuden johtamisopin myötä ohjausproblematiikka ulottuu yhä enemmän kolmannelle ja yksityiselle sektorille. (Oulasvirta ym., 2002, 18) Rönkkö s. 131

5. Deregulaation vaikutukset

Valtion ja kuntien suhde alkoi muuttua 1980-luvulla kuntien itsehallintoa korostavaan suuntaan. Muutoksen ensimmäisiä merkkejä oli 1980-luvun lopulla toteutettu vapaakuntakokeilu. Keskitetyn ohjauksen purkaminen johti siihen, että 1990-luvulla muun muassa lakkautettiin keskusvirastot, uudistettiin valtionosuusjärjestelmä, remontoitiin aluehallintoa ja säädettiin uusi kuntalaki. (Julkunen, 2001, 116-117) Lisäksi siirryttiin uuteen johtamisjärjestelmään (tulosjohtaminen), ja omaksuttiin markkinaperusteisia palvelustrategioita. Tuottavuus- ja laatuprojektien avulla pyrittiin tehostamaan kunnan toimintoja (Rönkkö, 2001, 130-131).

5.1. Valtion valvonta

Kuntien valtionvalvonnan tavoitteena on kuntien itsehallinnon laillisuuden turvaaminen. Lisäksi pyritään varmistamaan, että kunnan tehtävät tulevat suoritetuiksi. Sen sijaan tarkoituksenmuaisuusarviointi kuuluu kunnallisen itsehallinnon piiriin.

Suomi liittyi 1991 paikallisen itsehallinnon peruskirjaan, mikä johti valtionvalvonnan olennaiseen lieventämiseen (Ryynänen, 2002, 103). Peruskirjan mukaan kunnallinen itsehallinto tarkoittaa kuntien oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Ennen vuotta 1992 voimassa ollut tehtäväkohtainen valtionosuusjärjestelmä, joka sisälsi yksityiskohtaisen kontrollin, oli peruskirjan periaatteiden vastainen. Peruskirjan mukaan kunnat ovat kansallisen talouspolitiikan rajoissa oikeutettuja riittäviin omiin taloudellisiin voimavaroihin, joiden käytöstä ne voivat vapaasti määrätä toimivaltuuksiensa rajoissa. Taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa tai muussa laissa.

Vuonna 1995 voimaan tulleen uuden kuntalain myötä kunnan sisäisen valvonnan järjestelmää muutettiin olennaisesti siirtymällä ammattitilintarkastusjärjestelmään ja ottamalla käyttöön tarkastuslautakunta. Muutos liittyi valtionhallinnon vaatimukseen kunnan sisäisen valvonnan vahvistamisesta valtionosuusjärjestelmän uudistukseen liittyen. (Ryynänen, 2002, 104)

Uusi kuntalaki muutti myös lääninhallituksen aseman yleisenä toiminnan laillisuuden valvojana. Lääninhallituksella ei ole enää lakiin perustuvaa yleistä toimivaltaa puuttua oma-aloitteisesti kuntien toimintaan. Erityislaeissa lääninhallituksille on kuitenkin säädetty lukuisia ohjaus- ja valvontatehtäviä. Lisäksi vuonna 2000 lääninhallitusten tehtäväksi osoitettiin kunnan palveluiden arviointi. Tämä on johtanut lääninhallituksen tehtävien muuttumiseen entistä enemmän arvioivaan suuntaan valvonnan ja tiukan ohjauksen sijaan. Kuntien suorittaman itsearvioinnin on tarkoitus muodostaa perusta, jota lääninhallituksen arviointi täydentää. (Ryynänen, 2002, 104-105)

5.2. Valtionosuusjärjestelmän muutos

Valtion ja kuntien suhdetta 1990-luvulla muutti eniten uusi valtionosuusjärjestelmä. Vuoden 1992 loppuun saakka oli voimassa kustannusperusteinen valtionosuusjärjestelmä. Järjestelmä koostui yleisistä ja tehtäväkohtaisista valtionosuuksista. Yleisiin valtionosuuksiin kuului varsinainen yleinen valtionosuus, verotulojen täydennys sekä harkinnanvarainen avustus. Järjestelmä painottui tehtäväkohtaisten valtionosuuksien varaan. Niihin kuuluivat sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet. Kantokykyluokituksen avulla määriteltiin valtion ja kuntien välinen kustannustenjako sekä kuntien taloudellinen kantokyky. (Laasanen, 1999, 49-50) Menoperusteinen valtionapujärjestelmä palkitsi kuntia palvelujen laajentamisesta. Samalla luotiin yhdenmukainen palvelujärjestelmä kaikkiin kuntiin.

Valtionosuusuudistuksen suuntaviivat määriteltiin jo 1976 julkaistussa kunnallistalouden neuvottelukunnan mietinnössä. Tavoitteena oli lisätä kuntien omavastuuta palvelujen tuottamisessa ja siirtyä yleisluonteiseen valvontaan. Molemmat tavoitteet korostavat kuntien itsehallinnollista asemaa. Taustalla oli ajatus, että valtio tukisi keskimääräisen palvelutason ylläpitämistä kunnissa. Tällöin kunnat saisivat tehokkaasta toiminnasta syntyvät lisähyödyn itselleen. (Laasanen, 1999, 58-59)

Vuosien 1993-1996 valtionosuusjärjestelmä oli eräänlainen laskennallisen järjestelmän välivaihe, jossa valtionosuusperusteita muutettiin jatkuvasti. Koska uuteen järjestelmään siirtymisen oletettiin aiheuttavan kunnille ongelmia, yritettiin muutoksen vaikutuksia tasata siirtymäsäännöksien avulla. (Laasanen, 1999, 61)

Myös laskennalliseen valtionosuusjärjestelmään sisältyy sekä yleistä että tehtäväkohtaista valtionosuutta. Valtionosuusjärjestelmää täydentävät harkinnanvaraiset rahoitusavustukset kunnille, jotka ovat tilapäisten vaikeuksien vuoksi taloudellisen tuen tarpeessa. Lisäksi järjestelmään kuuluvat erilliset investointien ja kehittämishankkeiden valtionavut. (Laasanen, 1999, 67)

Kuntien kustannusrasitusta valtionosuusjärjestelmässä tasataan määrittelemällä tehtävä-

kohtaiset valtionosuudet laskennallisten kustannusten ja kaikille kunnille yhtä suuren

asukaskohtaisen omarahoitusosuuden erotuksena. Lisäksi olosuhdetekijöiden avulla korvataan poikkeuksellisen korkeita palvelukustannuksia muun muassa harvaanasutuilla ja syrjäisillä alueilla. Omarahoitusosuus koskee sosiaali- ja terveydenhuoltoa sekä opetus- ja kulttuuritointa. Sisäasiainministeriön yleinen valtionosuus määräytyy asukasluvun ja olosuhdetekijöiden perusteella. (Valtio ja kunnallisen toiminnan rahoitus, 2003, 32)

Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmä

Valtionosuuksien määräytymisessä käytetään niin kutsuttua kuntien omarahoitusosuus -käsitettä. Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset valtionavut tasoittavat kokonaan kuntien laskennallisten menojen erot siten, että jokaisen kunnan omarahoitus euroa/asukas on sama (laskennallinen meno – valtionapu = omarahoitus euroa/as).

Opetustoimen valtionosuusjärjestelmä

Oppilaskohtaiset valtionosuudet maksetaan kaikilla koulutustasoilla suoraan opetustoimen tuottajalle. Valtionosuus lisätään kunnan muihin valtionosuuksiin, kun opetuspalvelun tuottaja on yksittäinen kunta. Kuntayhtymille maksetaan suoraan yksikköhinnan suuruinen hinta. Valtion ja kunnan työnjaon kannalta tällainen ylläpitäjämalli tarkoittaa, että valtio kantaa oppilaiden lukumäärän muutoksista aiheutuvaa riskiä, kun taas yksikkökustannusten vaihtelun osalta riski on kunnalla. Oppilaskohtaisiin yksikköhintoihin perustuva valtionosuusjärjestelmä on kustannustehokkaampi kuin ennen vuotta 1993 voimassa ollut kustannusperusteinen järjestelmä, koska nykyjärjstelmässä tuetaan palvelusuoritetta eikä kustannuksia. (Valtio ja kunnallisen toiminnan rahoitus, 2003, 33-34)

5.3. Tehtäväkohtainen lainsäädäntö

Sosiaalitoimi

1990-luvulla Kansaneläkelaitokselle (Kela) on siirtynyt yhä suurempi vastuu perustoimeentuloturvan jakamisesta (Ruotsalainen, 1999, 14). Yleinen asumistuki ja opintoihin liittyvät tuet ovat siirtyneet Kelan hoidettaviksi.

6. Johtopäätökset

Lähteet:

Anttiroiko, Ari-Veikko; Haveri, Arto; Karhu, Veli; Ryynänen, Aimo ja Siitonen, Pentti 2003. Kuntien toiminta, johtaminen ja hallintasuhteet. Tampere

Laasanen, Juhani 1999. Valtionaputasoitus. Tampere.

Mäki-Lohiluoma, Kari-Pekka 2000. Valtion ja kuntien välisen neuvottelujärjestelmän kehitysvaiheet Suomessa. Teoksessa Mäki-Lohiluoma, Kari-Pekka ja Oulasvirta, Lasse (toim.): Tuleeko neuvottelemalla tulosta? Tampere.

Julkunen, Raija 2001. Suunnanmuutos 1990-luvun sosiaalipoliittinen reformi Suomessa. Tampere: Vastapaino.

Pohjola, Immo 2000. Julkisen talouden tasapainottaminen. Teoksessa Mäki-Lohiluoma, Kari-Pekka ja Oulasvirta, Lasse (toim.): Tuleeko neuvottelemalla tulosta? Tampere.

Paloheimo, Heikki ja Wiberg, Matti 1997. Politiikan perusteet. Porvoo.

Oulasvirta, Lasse; Ohtonen, Jukka ja Stenvall, Jari 2002. Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon ohjaus. Tasapainoista ratkaisua etsimässä. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja. Helsinki.

Tuomala, Matti 1997. Julkistalous. Tampere.

Ruotsalainen, Pekka 1999. Sosiaaliturvaetuudet tuloerojen tasaajina 1990-luvun lama-Suomessa. Sosiaali- ja terveysalan tutkimuksia 45. Helsinki.

Valtio ja kunnallisen toiminnan rahoitus 2003. Valtiovarainministeriö, työryhmäraportti.

Ryynänen, Aimo 2002. Kuntiin kohdistettavan valtionvalvonnan oikeutus. Teoksessa Ryynänen, Aimo (toim.): Kuntien oikeus itsehallintoon. Tampere.

Rönkkö, Pentti 2001. Kunnallishallinto ja hyvinvoinnin strategia. Teoksessa Hoikka, Paavo (toim.): Kunnat 2000-luvun kynnyksellä. Tampere.