INTRODUCTION DANS LE PROBLEMATIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE

INTRODUCTION DANS LE PROBLEMATIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE

1 LA EVOLUTION DE LA ROUMANIE DANS LA PHASE DE TRANSITION

- aprÈs la Révolution de 1989, la Roumanie est entrée dans une période de transition vers la construction de l’Etat de droit et de l’économie de marché; cela se traduit par une évolution de son institution politique et de ses structures économiques et sociales;

- cette transition institutionnelle s’est caractérisée par trois étapes : l’étape des institutions provisoires, l’étape des élections pour le Parlement bicaméral et l’étape de mise en place de l’Etat constitutionnel pluraliste;

- aprÈs la chute du communisme, l’évolution est marquée tout d’abord par une transition institutionnelles : le cycle de changements départ par le décomposent partiellement ou entiÈrement de la structure institutionnelle qui se recompose à partir de certains rÈgles et valeurs politiques et sociales nouvelles : de mécanismes; de symboles et de mentalités du nouvel systÈme; on connait que la révolution à changé essentiellement la structure institutionnelle du pouvoir politique;

- cette phase doit également s’accompagner d’une refonte de son systÈme politico administratif pour respecter les exigences de l’Etat de droit, mettre en œuvre certains principes fondamentaux tirés des modÈles occidentaux et pour mettre fin à l’opacité et à l’instabilité juridique;

- cette restructuration de l’administration roumaine passe, en premier lieu, par une réorganisation de sa fonction publique qui, conçue dans l’optique d’une régime socialiste, se relÈve inadaptée aux exigences nouvelles et qui suppose en deuxiÈme lieu l’adoption des nouveaux textes normatives de l’acquis communautaire et la révision de la codification de la législation civile et du droit de travail;

- la transition de la Roumanie ne peut pas dissociée du contexte général de la transition des pays de l’Europe de l’Est qui à supposé les préoccupés de redéfinir la relation public privé, de changer le rôle de l’Etat, de reconstruire le cadre juridique et d’utiliser les solutions étrangÈres;

- la réforme de l’Etat ne s’est pas révélée facile compte tenu du discrédit des institutions publiques qui sont considéré comme une force de coercition; de plus, le pouvoir étatique a été amené à jouer une rôle disproportionné et à se substituer souvent à des forces sociales faible et hésitantes;

- mais, la réforme avait un point de départ : la période d’ascension vers les valeurs de l’Etat de droit (qui est le point d’arrivée), vers un intérÊt publique qui ne se confonde pas avec l’intérÊt du gouvernants, vers le passage a une économie de marché et vers une forte décentralisation de l’administration publique;

2 : LA SITUATION DE LA FONCTION PUBLIQUE ET LA NECESSITE DE LA REFORMER

- dans la période de transition, on est parti d’une fonction publique marquée par le modÈle socialiste et d’un dispositif féminisé (les femmes représente 64% des fonctionnaires de l’administration publique centrale el locale) assez faible pour une pays assez peuplé et souvent sous rémunérée;

- dans ce contexte, la transition et la reforme de cette fonction publique entiÈre a représente une nécessité; elle a été liée inévitablement à la réforme entiÈre de l’administration publique, ce corps social qui est, par définition, toujours, en retard sur la société qu’elle gÈre;

- le succÈs de la réforme a supposé la volonté politique nécessaire pour poser les problÈmes et pour assurer les risques d’échec de la réforme; elle, la réforme, suppose l’intéresse du pouvoir, les moyens financiÈres, un effort dépose continue par des programmes de réforme adéquates.

3. LES PRIORITES DE LA REFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE

elles ont posé à l’Etat le problÈme de savoir comment abandonner l’ancien systÈme socialiste, qui ne correspond plus aux nouvelles réalités, mais offrait des situations acquises et comment adapter de la fonction publique roumain au modÈle occidental et aux besoins du pays;

- l’ancien systÈme socialiste reposait à la fois sur la totale soumission de l’administration au pouvoir politique, sur l’absence de l’autonomie locale, de sorte que l’administration territoriale n’avait pas d’agents propres, indépendants du centre et n’avait aucun pouvoir de décision, se bornant seulement à appliquer des décisions prises par l’administration centrale, sur l’intégration de la fonction publique au systÈme de l’économie planifiée, dépendante du Plan de l’Etat, qui ne tenant pas compte de la loi de l’offre et de la demande;

- l’ancien systÈme socialiste a conduit, moins dans la théorie peut-Être qu’en réalité, à une la limitation des droits de l’homme, limitation fondée sur des objectifs visant à la liquidation de l’exploitation de l’homme par l’homme; dans le domaine spécifique de la fonction publique, il comportait l’assimilation des fonctionnaires aux travailleurs et l’application du régime juridique du Code de travail;

- la nécessité d’adapter la fonction publique aux nouvelles réalités internes et européennes était évidente; elle a comme conséquences mais aussi comme condition la réforme de la fonction publique, qui nécessite que celle-ci s’adapte, d’une part, au modÈle occidental et, d’autre part; aux besoins de la Roumanie;

- le prix des prestation était fixé par l’Et et n’était pas l’expression du coÛt du marché; le droit de la propriété socialiste, sous ses deux formes, la propriété d’Etat et la propriété coopérative, était considéré supérieur au droit de propriété privé; en fait; la propriété privée était une exception;

- si plusieurs modÈles pouvaient Être envisagés dont celui ultra libéral de l’externalisation de nombreux services publics, la construction de la fonction publique en Roumanie a visé à en faire une institution de droit public, une institution soumise au régime du droit administratif et fondée une institution sur certains principes, tels que le recrutement et la promotion selon mérite, la neutralité politique du fonctionnaire, la stabilité du fonctionnaire, la formation et le professionnalisme et une rémunération raisonnable, attractive;

- selon ses objectifs, en 1999, a été adoptée le Statut des fonctionnaires publics sur la forme d’une loi-cadre concernant seulement les fonctionnaires de l’administration de l’Etat et de l’administration locale;

- dans ce contexte, on peut dire que la structure de la fonction publique roumaine est double : la fonction publique de l’Etat et la fonction publique locale;

- mais, en dépit du fait, que la fonction publique est conçue comme une institution de droit public, les dispositions du Statut des fonctionnaires publics prévoient que le régime juridique de la fonction publique est complété par le régime du droit du travail, s’est à dire le droit privé, ce qui faire de la fonction publique roumaine un systÈme hybride de nature mixte publique et privée;

- nous croyons qu’il y a là un véritable reste de l’ancienne législation socialiste de la fonction publique, qui assimilait le régime du fonctionnaire au régime du salarié.

- le prix des prestation était fixé par l’Etat et n’était pas l’expression du coÛt du marché; le droit de la propriété socialiste, sous ses deux formes, la propriété d’Etat et la propriété coopératisme, était considéré supérieur au droit de propriété privé; en fait; la propriété privée était une exception;

- si plusieurs modÈles pouvaient Être envisagés dont celui ultra libéral de l’externalisation de nombreux services publics, la construction de la fonction publique en Roumanie a visé à en faire une institution de droit public, une institution soumise au régime du droit administratif et fondée une institution sur certains principes, tels que le recrutement et la promotion selon mérite, la neutralité politique du fonctionnaire, la stabilité du fonctionnaire, la formation et le professionnalisme et une rémunération raisonnable, attractive;

- selon ses objectifs, en 1999, a été adoptée le Statut des fonctionnaires publics sur la forme d’une loi-cadre concernant seulement les fonctionnaires de l’administration de l’Etat et de l’administration locale;

- dans ce contexte, on peut dire que la structure de la fonction publique roumaine est double : la fonction publique de l’Etat et la fonction publique locale;

- mais, en dépit du fait, que la fonction publique est conçue comme une institution de droit public, les dispositions du Statut des fonctionnaires publics prévoient que le régime juridique de la fonction publique est complété par le régime du droit du travail, s’est à dire le droit privé, ce qui faire de la fonction publique roumaine un systÈme hybride de nature mixte publique et privée;

- nous croyons qu’il y a là un véritable reste de l’ancienne législation socialiste de la fonction publique, qui assimilait le régime du fonctionnaire au régime du salarié.

Le systÈme de l’emploi

- celui-ci est considéré plus ouvert; les fonctionnaires n’ont pas le droit à la carriÈre et le recrutement s‘effectue en vue d’une emploi déterminé;

- l’accÈs à la fonction publique se fait par concours, sur titres ou par nomination;

- d’autre part, s’agissant de pourvoir à un seul emploi, le procédé de recrutement est le contrat passé par l’administration avec l’intéressé, contrat qui peut Être de droit public ou de droit privé;

- il n’existe pas le systÈme statutaire de promotion, mais le contrat peut prévoir un avancement financier;

- les conditions de travail des fonctionnaires sont établies dans des conventions collectives, dans le cadre de négociations entre les autorités et les syndicats;

- le systÈme de rémunération est soumis aux régimes des conventions collectives;

- le systÈme de l’emploi est représenté notamment par les Pays-Bas, le Danemark, la Finlande et la SuÈde

6. L’ancien systÈme de la fonction publique dans la Roumanie

- le systÈme socialiste roumain de la fonction publique était fondé sur l’assimilation des fonctionnaires aux salariés, marqué par une forte politisation de la fonction publique, par l’application du régime contractuel de droit privé et par la méconnaissance du systÈme de la carriÈre pour les fonctionnaires; ainsi, il ne garantissait pas une certain neutralité des agents publics par rapport au pouvoir politique;

- l’idée du statut des fonctionnaires publics fut contre prévue pour le premiÈre fois dans la Constitution le 19 juin 1923, dans le Loi relative au statut de fonctionnaires publiques de 1923, dans le RÈglement de la loi relative au Statut des fonctionnaires publiques et dans la Loi du contentieux administratif;

- ces dispositions, qui ont consacré un statut légal et un systÈme de carriÈre pour les fonctionnaires publiques, ont resté en vigueur jusqu’en 1940; donc, dans la période 1923-1949, en Roumanie, la fonction publique a eu un statut légal, caractérisé par le régime de droit public;

- le régime communiste a entrainé un changement fondamental de la conception de la fonction publique, qui était incompatible avec le droit à la carriÈre du fonctionnaires publiques, avec les principes du professionnalisme et de la garantie de la stabilité de la fonction par le contentieux administratif; explication repose sur la principe de l’unité du pouvoir d’Etat socialiste qui; toutefois, il n’a pas exclu totalement une distinction entre les organismes du pouvoir d’Etat et les organismes exécutifs qui formaient l’administration d’Etat;

- la fonction publique a été assimilée et interprétée comme une prestation de travail et en conséquence, les fonctionnaires publiques devaient avoir le mÊme régime juridique que toutes les personnes qui effectuent un travail; on ne pouvaient faire une distinction entre le régime juridique des fonctionnaires et celui des salariés

- donc, le Code du travail de 1950 est devenu la loi-cadre applicable à toute personne qui effectue un travail et prévoit la conclusion du contrat de travail, les droits et les obligations des personnels, la formation professionnelle, la responsabilité, les syndicats et la juridiction du travail;

- l’art. 25 permettait l’adoption d’actes normatifs spéciaux pour certains rapports de travail dans l’administration, qui constituaient des régimes spéciaux de droit de travail et non de droit administratif; mais, en fait, le personnel de l’appareil administratif était nommé aux emploi et n’a jamais été reconnue l’existence d’une spécificité du régime du personnel de l’administration et donc des fonctionnaires;

- de plus, les fonctionnaires ont été considérés comme une catégorie particuliÈre de travailleurs chargés par le peuple de remplir les fonctions administratives;d’ailleurs, la grand masse des employés de l’appareil administratif ne prend pas de décisions; les cadres dirigeants disposant des pouvoirs sur les administrés, mais ils ont peu nombreux; chaque personne qui est employée dans une unité socialiste obtiens la qualité de membre du collectif du travail de l’unité et les fonctionnaires ont toujours considérés comme gens du travail;

- on peut dire que l’histoire constitutionnelle de la Roumanie communiste met en évidence la modification brutale des principes et des mécanismes de fonctionnement des pouvoirs dans l’Etat et l’instauration d’un systÈme politique qui a remplacé le principe de la séparation des pouvoirs;

- la rapport juridique des fonctionnaires avec l’administration a été analysé comme la relation par la quelle une partie s’oblige de fournir à l’autre partie un travail; en échange de la rémunération; il nait donc un rapport de travail;

- les fonctionnaires ne se distinguer pas des autres personnes exerçant un travail; ils n’ont pas une situation juridique privilégiée vis-à-vis d’autres personnes qui travaillent;

- ce qui marque le deuxiÈme Code du travail communiste de 1972, par rapport de l’ancienne, est la disposition qui prévoit l’adoption d’un statut du personnel de l’Etat; mais ce Statut n’a jamais été adopté;

- par contre, des statuts spéciaux ont été adoptés pour la poste et télécommunications, la banque, la recherche, les militaires, etc. et il ils prévoit :

- les rÈgles spécifiques aux rapports de travail,

- les droits et les obligations du personnel,

- les responsabilités,

- les critÈres de recrutement et de promotion,

- la discipline, le programme à réaliser et

- d’autres rÈgles spécifiques au domaine d’activité;

- le Code du travail de 1972 ne reconnait pas un statut du fonctionnaire public différent de celui de salarié, le recrutement et l’avancement ne garantissent pas un droit à la carriÈre, les fonctionnaires ne jouissent pas de la stabilité et pour certaines fonctions hiérarchiques les publications, la mobilité et de la cessations des fonctions s’effectuent selon les rÈgles du Code du travail applicable à tous les salariés;

- de l’examen de la réglementation de la fonction publique dans la période 1949-1989 il résulte qu’il n’existait pas encore de distinction conceptuelle entre la fonction publique et le contrat de travail, entre le rapport juridique de fonction publique et le rapport juridique de travail et qu’en outre il y avait intégration entre la fonction publique et le pouvoir politique;

- l’assimilation des fonctionnaires aux salariés prenait, donc, deux aspects : l’application à la fonction publique du régime du droit du travail (des fonctionnaires ont mÊme statut que les salariés) et la méconnaissance d’un systÈme de carriÈre pour les fonctionnaires publiques qui signifie :

- le recrutement est qualifié d’embauche au poste et il se fait en fonction des besoins de l’administration; elle suppose la vérification des aptitudes et des qualifications professionnelles par une épreuve pratique, un examen, un concours ou une période d’essai, dans les conditions prévues par la loi;

- l’embauche au poste est soumise à la conclusion d’un contrat individuel de travail qui contient les obligations, les droits et d’autres clauses convenues par les parties;

- la nomination directe aux fonctions est réglementée comme une exception de la rÈgle du concours et les autorités compétentes ont les dirigeants des unités socialistes, mais aussi l’organe suprÊme du pouvoir d’Etat ou un organe local du pouvoir d’Etat; le Président de la République, les conseils départementaux;

- la répartition dans un poste représente une modalité de recrutement sans examen ou concours, directement à la fin des études scolaires ou universitaires; l’acte de répartition dans un poste était considéré acte administratif émis par une unité scolaire, par la Direction départementale pour les problÈmes de travail et protection sociale ou par les commissions gouvernementales;

- l’élection aux certains fonctions n’avait évidement pas comme effet la conclusion du contrat; elle était considérée comme du ressort des organes du pouvoir d’Etat;

- la promotion : on distinguait traditionnellement, l’avancement aux grades superiores, l’avancement aux fonctions ou catégorie supérieures et l’avancement aux fonctions dirigeantes;

- l’avancement aux grades supérieurs signifiait, en fait, l’augmentation de la rémunération, tout en laissant l’agent concerné sur le mÊme post;

- l’avancement aux fonctions ou catégorie supérieures tenait compte des besoins de l’unité, des conditions d’accÈs au poste, des qualités personnelles du candidat et des résultats obtenus dans l’exercice de sa fonction; le passage dans une fonction supérieure était considéré comme une vraie promotion; elle était réalisé aprÈs le passage d’un examen ou concours et par rapport aux aptitudes professionnelles, au rendement au travail et aux qualifications politiques du fonctionnaire, ce dernier critÈre jouant un rôle déterminant;

- le régime des droits et de obligations :

- art : 19 du Code du travail reconnaissait les mÈmes droits sans distinction, pour les fonctionnaires et pour les travailleurs :

-le droit à un poste selon les aptitudes et a la formation professionnelle;

- le droit à une rétribution, la stabilité de l’emploi ;

- le droit de participer à la direction ;

- le droit d’élire et d’Être élu dans les organes de direction collective ;

- le droit de bénéficier des conditions accordées par la réglementation légale, y compris des congés d’études ;

- le droit d’Être promu et

- le droit syndical;

- De mÊme, le régime juridiques des obligations ne prévoyait aucune délimitation entre fonctionnaires et travailleurs; mais, pour les fonctionnaires de l’Etat il était prévu de servir les intérÊt du peuple, de militer avec fermeté pour la légalité, de contribuer effectivement au bon déploiement des toutes activités,

- De militer pour une plus grande efficacité du travail; de combattre toute manifestation de bureaucratie; de contribuer au perfectionnement continuel de son activité; en plus, était réglementée l’obligation de loyauté, concrétisée par le serment envers l’Etat socialiste pour accomplir dans les meilleurs conditions la politique du Parti et de l’Etat dans son domaine d’activité;

- la mobilité constitue un problÈme majeur pour la conception d’un systÈme de fonction publique, car elle assurent l’adaptation des services administratifs et l’évolution de leurs taches; l’art. 66 du Code du travail disposait que la personne embauchée peut Être déléguée ou détachée par la direction de l’unité pour l’accomplissement d’une mission hors de cette direction, dans les conditions prévues par la loi;

- la cessation de la fonction publique pose le problÈme du licenciement et la mise à la retraite; les rapports de travail cessaient soit à l’expiration du délai convenu aprÈs rupture du contrat convenu entre l’agent et l’unité ou par la rupture unilatérale du contrat; cependant, le licenciement pour motifs politiques pouvait Être dissimulé dans la rupture unilatérale du contrat à l’initiative de l’unité; la mise à la retrait ne tenait compte, en principe, que de l’age et de l’ancienneté: l

- la forte politisation de la fonction publique a signifié l’allégeance vis-q-vis du pouvoir politique et l’intervention du politique dans la fonction publique; dans le systÈme socialiste, les fonctionnaires sont dépendants du Gouvernement et du Parti;

- la forte politisation de la fonction publique a signifié l’allégeance vis-à-vis du pouvoir politique et l’intervention du politique dans la fonction publique;

- depuis la fin du régime socialiste, il est vit apparu qu’il existait une incompatibilité entre le systÈme ancienne de la fonction publique et la volonté de la Roumanie d’évoluer vers un régime politique de mÊme nature qu’en Europe occidentale;

- ce modÈle apparait inconciliable avec le modÈle occidental en raison, d’une part, de l’assimilation des fonctionnaires publiques aux salariés et, d’autre part, de la forte politisation de la fonction publique;

- l’abandon du systÈme ancienne de la fonction publique a nécessité un long processus pour opérer les changements radicaux qui ont impliqué une évolution vers un régime de démocratie libérale, l’adoption de textes permettant la place d’un statut de la fonction publique, qui a été adopté le 8 décembre 1999;

- la nécessité de la réforme a été imposée par des facteurs internes (économiques, politiques, sociaux) et des facteurs externes (l’européanisation de l’administration publique, le développement des technologies de l’information);

- la réforme a tendu à assurer : la dépolitisation de la fonction publique et l’élimination du clientélisme politique, la création d’une fonction publique fondée sur le systÈme de la carriÈre, et ayant comme objectif d’Être neutre et compétente, la décentralisation administrative et l’autonomie des autorités locales, la transparence et l’amélioration de la relation avec les administrés;

4. UNE ANALYSE COMPARATISTE POUR MIEUX COMPRENDRE

- les problÈmes juridiques de la fonction publiques roumain ne peuvent Être mieux compris que par une analyse comparatiste; nous présenterons un l’étude comparée avec le modÈle occidental, en particulier avec la situation de France, pour mieux voir dans quelle mesure la Roumanie peut réussir à passer d’un fonction publique soumise au pouvoir politique à une fonction publique indépendante;

- la comparaison avec l’occident et avec la France se justifie également par le fait que les éléments du systÈme de carriÈre, comme le concours le recrutement selon le mérite, l’indépendance à l’égard du pouvoir politique, l’appartenance à un corps; etc., qui sont la base du systÈme roumain ; s’expriment d’une façon convaincante dans le modÈle français;

- la France est, sans doute, le pays qui personnalise le mieux un systÈme fondé sur la carriÈre et ou les principes de la fonction publique sont bien assis et garantissent la neutralité du fonctionnaire;

- notre démonstration à pour but de rechercher :

- si le systÈme roumain de fonction publique est adapté aux besoins du notre pays,

- si le droit actuel, correspondant encore à une phase de transition, marque une évolution vers le systÈme de carriÈre, du l’Etat de droit ou, au contraire, une stagnation,

- si la fonction publique roumaine s’adapte au modÈle occidental

si les solutions du modÈle français sont applicables aux réalités roumaines; - -- évidement, nous irons voir les rapports, les similitudes et les différences entre les problÈmes des deux pays, en particulier, le problÈme du statut des fonctionnaires et celui de l’organisation de carriÈre;