LA COMPETENCE DE LA COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE POUR RENDRE L’AVIS CONSULTATIF DEMANDE

LA COMPETENCE DE LA COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE POUR RENDRE L’AVIS CONSULTATIF DEMANDE

2. La République de Géorgie démontrera que la Cour est compétente et qu’il n’existe pas de raison décisive qui pourrait l’empêcher de donner son avis. Elle observe la compétence de l’Assemblée générale pour demander un avis consultatif (I). Elle établira ensuite la nature juridique du problème (II). En outre, la République de Géorgie met en évidence que le litige contentieux entre la République de Géorgie et la Russie n’empêche pas la procédure consultative de la Cour (III). Par conséquent, la République de Géorgie affirme le devoir de la Cour de donner l’avis consultatif (IV).

I. La compétence de l’Assemblée générale pour demander un avis consultatif

3. La Cour est saisie d’une demande pour avis consultatif présentée par l’Assemblée générale des Nations Unis qui porte sur les question suivantes : « les entités de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud sont-elles devenues des Etats au mois d’août 2008, conformément au droit international? Dans l’hypothèse ou la réponse à la question 1 devait s’avérer négative, quelles en seraient les conséquences juridiques pour les Etats sur le plan de leurs relations avec l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud? [et] dans l’hypothèse ou la réponse à la question 1 devait s’avérer positive, quels seraient les principes juridiques qui devraient dicter la délimitation des frontières des deux nouveaux Etats? »

4. La compétence consultative de la Cour est fondée sur deux textes internationaux. Selon le paragraphe 1 de l’article 96 de la Charte des Nations Unies, l’Assemblée générale (comme le Conseil de sécurité), contrairement aux autres organes et institutions spécialisées autorisés, «peut demander à la Cour internationale de Justice un avis consultatif sur toute question juridique»[2]. La Cour a confirmé qu’il y avait lieu de donner une interprétation large à cet article, lequel reflète le caractère particulièrement étendu de la compétence que l’Assemblée générale tient des articles 10, 11 et 13 de la Charte des Nations Unies, et, par voie de conséquence, la liberté quasi totale qu’elle a de demander un avis à la Cour . En outre, la compétence consultative de la Cour est fondée sur l’article 65 de son Statut. Il ressort clairement du texte de l’article 65, paragraphe 1, que la Cour a le droit de donner l’avis consultatif demandé : « La Cour peut donner un avis consultatif sur toute question juridique, à la demande de tout organe ou institution qui aura été autorisé par la Charte des Nations Unies, ou conformément à ses dispositions, à demander cet avis » . En ce qui concerne ces aspects, la Cour a déjà eu l’occasion d’indiquer que :

« pour qu’[elle] ait compétence, il faut que l’avis consultatif soit demandé par un organe dûment habilité à cet effet conformément à la Charte, qu’il porte sur une question juridique et que, sauf dans le cas de l’Assemblée générale et du Conseil du sécurité, cette question se pose dans le cadre de l’activité de cet organe »

5. En matière de compétence, la jurisprudence de la Cour dispose que « pour être à même de se prononcer sur des questions juridiques, un tribunal doit avoir connaissance des faits correspondants, les prendre en considération et, le cas échéant, statuer à leur sujet » . La République de Géorgie souligne que la Cour a toutes les connaissances nécessaires pour rendre l’avis sollicité et que le manque de connaissance des faits ne pourrait jamais être invoquée comme argument contre la compétence de la Cour. On fait appel à l’activité de la Mission d’observation des Nations Unies en Géorgie et aux rapports du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies sur la situation en Géorgie .

6. La requête de l’Assemblée générale soumise à la Cour est contenue dans la résolution 63/3bis, valablement adoptée le 10 octobre 2008, par 139 voix (dont la Géorgie) pour, 6 contre (Russie, Nicaragua, Somalie, Biélorussie, Tadjikistan, Arménie) et 12 abstentions (dont la Serbie)[9]. On constate l’existence de la majorité nécessaire pour l’adoption de la résolution et on fait aussi appel à la position exprimée par la Cour sur cet aspect : « toute résolution émanant d’un organe des Nations Unis régulièrement constitué, prise conformément à son règlement est déclarée adoptée par son Président, doit être présumée valable »[10].

7. La possible affirmation que l’Assemblée générale, en demandant l’avis consultatif, n’a pas respecté les dispositions de l’article 12 § 1 de la Charte des Nations Unies ne présente aucun fondement. Selon l’article 12 § 1, si le Conseil de sécurité remplit ses fonctions sur un différend ou une situation, « l'Assemblée générale ne doit faire aucune recommandation sur ce différend ou cette situation, à moins que le Conseil de sécurité ne le lui demande »[11]. Le Conseil et l’Assemblée générale ont tous deux des compétences dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales . Alors que ceux du Conseil sont principaux, les pouvoirs de l’Assemblée sont secondaires. Sur ces aspects, dans l’affaire relative aux Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé (2004) la Cour relève :

« […] l’existence d’un tendance croissante à voir l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité examiner parallèlement une même question relative au maintien de la paix et de la sécurité internationale (voir, par exemple, le cas de Chypre, de l’Afrique du Sud, de l’Angola, de la Rhodésie du Sud et, plus récemment, de la Bosnie-Herzégovine et de la Somalie) »[13].

8. En outre, la même jurisprudence de la Cour dispose qu’ « une requête pour avis consultatif ne constitue pas en soi une recommandation de l’Assemblée générale sur [un] différend ou [une] situation »[14].

9. Le Conseil de sécurité a rempli ses attributions à l'égard de la situation en Géorgie en émettant plusieurs résolutions[15]. Toutefois, l’Assemblée générale n’adopte pas de recommandations mais elle formule simplement une requête pour avis consultatif en vertu du pouvoir qui lui est reconnu par l’article 96 § 1 de la Charte. Dès lors, l’Assemblée est légalement habilitée à saisir la Cour de la situation dans les régions de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud.

II. La nature juridique du problème

10. La Géorgie soutient qu’il est impossible que des « raisons décisives » qui obligerait la Cour à ne pas répondre peuvent être invoquées. Ce serait le cas des questions qui ne seraient pas juridiques, ou qui concerneraient des « affaires relevant essentiellement de la compétence nationale » des Etats ou encore qui devrait la conduire à trancher au fond un litige pendant[16].

11. L’Assemblée générale demande à la Cour un avis consultatif sur une question d’ordre juridique. L’article 96 de la Charte des Nations Unies donne à l’Assemblée générale et au Conseil de sécurité le droit inconditionnel de demander à la Cour de donner un avis consultatif sur toute question juridique qui se poserait dans le cadre de leur activité.

12. La Géorgie soutient que prétendue incapacité de la Cour de donner l’avis consultatif demandé par l’Assemblée générale ne peut pas être invoquée. De même, le motif que les questions considérées sont de nature politique, et non de nature juridique, et que par conséquent, la Cour n’a pas la compétence pour donner un avis en l’espèce, ne peut avoir aucune base juridique.

13. L’Assemblée générale prie la Cour de dire si les entités de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud « sont devenues des Etats [] conformément au droit international au mois d’août 2008 [] », quelles sont « les conséquences juridiques pour les Etats » si la réponse à la première question devrait s’avérer négative et « quels seraient les principes juridiques qui devraient dicter la délimitation des frontières des deux nouveaux Etats » . Comme les termes soulignés l’indiquent clairement, ces trois questions sont, par leur nature, susceptibles de recevoir une réponse fondée en droit et portent sur l’interprétation et l’application des normes internationales. Les questions soumises par l’Assemblée générale ont été « libellé[es] en termes juridiques et soulèv[ent] des problèmes de droit international [elles sont], par [leur] nature même, susceptibl[es] de recevoir une réponse fondée en droit »  ; il s’agit donc des questions présentant un caractère juridique.

14. Le caractère juridique des questions soumises à la Cour n’est pas affecté par l’éventuelle implication politique des problèmes mis en discussion. De cette manière, la Cour a déclaré que les aspects politiques d’une question ne suffisent pas à lui « enlever une compétence qui lui est expressément conférée par son Statut » . La jurisprudence de la Cour confirme ces aspects dans l'avis qu'elle a donné en 1980 au sujet de l’Interprétation de l'accord du 25 mars 1951 entre l'OMS et l'Egypte 

En fait, lorsque des considérations politiques jouent un rôle marquant il peut être particulièrement nécessaire à une organisation internationale d'obtenir un avis consultatif de la Cour sur les principes juridiques applicables à la matière en discussion, surtout quand ces principes peuvent mettre en jeu l'interprétation de sa constitution»[20].

15. Un autre motif qui pourrait être invoqué par certains Etats pour contester la compétence de la Cour est celui de la manière dite « floue et abstraite » dans laquelle l’Assemblée générale a posé les questions. Cet argument est combattu par la jurisprudence de la Cour qui a affirmé en plusieurs occasions que l'allégation selon laquelle elle ne pourrait connaitre d'une question posée en termes abstraits n'est qu' « une pure affirmation dénuée de toute justification », et qu'elle «peut donner un avis consultatif sur toute question juridique, abstraite ou non »[21].

16. Le même problème des aspects politiques des questions posées, ainsi que la potentielle existence des raisons décisives est pris en compte par la Cour en 1996 dans l’avis consultatif concernant la Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires. A cette occasion la Cour a statué que :

« dès lors que l'Assemblée a demandé un avis consultatif sur une question juridique par la voie d'une résolution qu'elle a adoptée, la Cour ne prendra pas en considération, pour déterminer s'il existe des raisons décisives de refuser de donner cet avis, les origines ou l'histoire politique de la demande, ou la répartition des voix lors de l'adoption de la résolution »[22].

17. Pour conclure, étant donnée l’autorisation de l’Assemblée générale à demander un avis consultatif de la Cour en vertu de l’art. 96 § 1 de la Charte des Nations Unies et la nature juridique des questions posées, la République de Géorgie constate que la Cour est compétente pour rendre l’avis sollicité.

III. Le litige contentieux entre la République de Géorgie et la Russie n’empêche pas la procédure consultative de la Cour

18. La Géorgie considère que l’existence du litige contentieux entre la République de Géorgie et la Russie concernant l’Application de la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ne peut pas constituer un « raison décisive » qui obligerait la Cour à ne pas répondre aux questions de l’avis consultatif. Comme on le sait, le 12 août 2008 la République de Géorgie a déposé une requête introductive d’instance contre la Fédération de Russie pour violations de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale de 1965. Il est nécessaire de relever qu’il s’agit de l’une des situations les plus délicates pour toute demande d’avis consultatif de la Cour. Toutefois, la République de Géorgie souligne qu’on ne peut pas parler de l’existence d’un potentiel conflit entre la compétence judiciaire de la Cour et sa compétence consultative. Dans des cas pareils, la Cour doit, comme Conforti Benedetto l’a à juste titre fait remarquer , rendre une décision claire, car l’existence d’un différend entre Etats ou entre un Etat et l’Organisation des Nations Unies ne doit d’aucune façon empêcher la Cour d’exercer sa compétence consultative. En effet, rien ne peut justifier que la Cour sacrifie sa compétence consultative à sa compétence judiciaire.

19. On ne doit pas oublier le cadre général de la compétence de la Cour. Elle

« exerce la fonction de tribunal mondial. Sa compétence est double : elle règle, conformément au droit international, les différends juridiques qui lui sont soumis par les Etats (compétence contentieuse) et donne des avis consultatifs sur les questions d'ordre juridique que lui posent les organes de l'ONU et les institutions spécialisées dûment autorisés à le faire (compétence consultative) »

20. Etant donné la complexité de la situation, la République de Géorgie considère comme nécessaire d’évoquer la distinction faite par la Cour entre les deux genres de juridiction en ce qui concerne le rôle du consentement des Etats. Comme la Cour l'a fait observer en 1950:

« Le consentement des Etats parties à un différend est le fondement de la juridiction de la Cour en matière contentieuse. Il en est en matière d'avis, alors même que la demande d'avis a trait à une question juridique actuellement pendante entre Etats. La réponse de la Cour n'a qu'un caractère consultatif: comme telle, elle ne saurait avoir d'effet obligatoire. Il en résulte qu'aucun Etat, Membre ou non membre des Nations Unies, n'a qualité pour empêcher que soit donné suite à une demande d'avis dont les Nations Unies, pour s'éclairer dans leur action propre, auraient reconnu l'opportunité[26]».

21. La requête introductive d’instance contre la Fédération de Russie pour violations de la CIEDR est fondée sur l’article 36 §§ 1 du Statut de la Cour. Conformément à ces dispositions : « La compétence de la Cour s'étend à toutes les affaires que les parties lui soumettront, ainsi qu'à tous les cas spécialement prévus dans la Charte des Nations Unies ou dans les traités et conventions en vigueur ».

22. En tant qu’Etats Membres de l’Organisation des Nations Unies, la République de Géorgie et la Fédération de Russie sont parties au Statut de la Cour. Elles sont également parties à la CIEDR. L’URSS a déposé son instrument de ratification le 6 mars 1969, date à partir de laquelle les obligations prévues par la convention se sont imposées à l’ensemble du territoire de l’Union soviétique, et notamment au territoire géorgien. La Fédération de Russie a succédé aux obligations conventionnelles contractées par l’ex-URSS, et ce, à compter de la date de la dissolution de celle-ci, en 1991. Sans préjudice des questions de succession automatique aux traités relatifs aux droits de l’homme, la Géorgie a déposé un instrument d’adhésion à la CIEDR le 2 juillet 1999. Aucune des parties n’a émis de réserve à l’article 22 de cette convention, qui prévoit que :

«[t]out différend entre deux ou plusieurs Etats parties touchant l’interprétation ou l’application de la présente convention qui n’aura pas été réglé par voie de négociation ou au moyen des procédures expressément prévues par ladite convention sera porté, à la requête de toute partie au différend, devant la Cour internationale de Justice pour qu’elle statue à son sujet, à moins que les parties au différend ne conviennent d’un autre mode de règlement».

23. Au contexte du litige contentieux il est essentiel de préciser que :

« le Gouvernement de la République de Géorgie prétend, en son nom propre et en tant que parens patriae, que la Fédération de Russie, en raison des actes commis par l’intermédiaire de ses organes et agents et d’autres personnes et entités exerçant une autorité gouvernementale, ainsi que par l’intermédiaire des forces séparatistes d’Ossétie du Sud et d’Abkhazie et d’autres agents opérant sur ses instructions et sous sa direction et son contrôle, s’est rendue responsable de violations graves des obligations fondamentales que lui impose la CIEDR, notamment en ses articles 2, 3, 4, 5 et 6 »[27].

Il s’agit des obligations internationales comme : «poursuivre par tous les moyens appropriés et sans retard une politique tendant à éliminer toute forme de discrimination raciale»[28], «prévenir, à interdire et à éliminer … toutes les pratiques» de ségrégation raciale, « éliminer toute incitation à une telle discrimination, ou tous actes de discrimination [] fondées sur la supériorité ou la haine raciale, toute incitation à la discrimination raciale » , « à interdire et à éliminer la discrimination raciale sous toute ses formes et à garantir le droit de chacun à l'égalité devant la loi sans distinction de race, de couleur ou d'origine nationale ou ethnique » et assurer « à toute personne soumise à leur juridiction une protection et une voie de recours effectives, devant les tribunaux nationaux et autres organismes d'Etat compétents, contre tous actes de discrimination raciale » que la Russie est tenue à respecter.

24. La République de Géorgie souligne la différence d’objet entre le litige sur l’application de la CIEDR et les problèmes juridiques soulevés par la requête d’avis consultatif[33]. Par conséquent, on constate que l’avis consultatif n’a pas la vocation à «  trancher au fond un litige pendant » .

IV. Le devoir pour la Cour de donner un avis consultative : le pouvoir discrétionnaire de la Cour

25. Il est devenu habituel, même dans les procédures consultatives, que les Etats, en plaidant des exceptions préliminaires, s’efforcent de convaincre la Cour de ne pas rendre un avis sur le fond de la question même si toutes les conditions requises sont remplies.

26. Comme la Cour l'a souligné à maintes reprises, l’article 65 de son Statut[35] lui laisse aussi le pouvoir discrétionnaire de décider si elle doit ou non donner l'avis consultatif qui lui a été demandé, une fois qu'elle a établi sa compétence pour le faire. De même, dans son avis consultatif sur le Sahara occidental , elle a indiqué que le paragraphe 1 de l’article 6 du Statut, qui confère à la Cour le pouvoir de donner des avis consultatifs, était «permissif et [que] le pouvoir qu’il lui attribu[ait] ainsi a[vait] un caractère discrétionnaire» . Dans ce contexte, la Cour a déjà eu l'occasion de noter que: « L'avis est donné par la Cour non aux Etats, mais à l'organe habilité pour le lui demander; la réponse constitue une participation de la Cour, elle-même « organe des Nations Unies », à l'action de l'organisation et, en principe, elle ne devrait pas être refusée » .

27. La Cour a toujours été consciente de ses responsabilités en tant qu'«organe judiciaire principal des Nations Unies » (Charte, art. 92). Lors de l'examen de chaque demande, elle garde à l'esprit qu'elle ne devrait pas, en principe, refuser de donner un avis consultatif. Conformément à sa jurisprudence constante, seules des « raisons décisives » pourraient l'y inciter[39]. Aucun refus, fondé sur le pouvoir discrétionnaire de la Cour, de donner suite à une demande d'avis consultatif n'a été enregistré dans l'histoire de la présente Cour.

28. On peut trouver un exemple dans la jurisprudence de la Cour qui nous parle du refus de donner un avis consultatif et qui pourrait être invoqué par certains Etats. Toutefois, ce refus n’est pas lié au pouvoir discrétionnaire de la Cour et ne peut pas être retenue comme argument. Il s’agit de l’avis sur la Licéité de l'utilisation des armes nucléaires par un Etat dans un conflit armé. En l’espèce, la Cour statue sur la compétence de l’Organisation mondiale de la Santé[40], autorité directrice et coordonnatrice, dans le domaine de la santé, des travaux ayant un caractère international au sein du système des Nations Unies de solliciter un avis consultatif sur ce problème de droit. La Cour voit qu’ :

Etant parvenue à la conclusion que la demande d'avis consultatif présentée par l'OMS ne porte pas sur une question qui se pose « dans le cadre de [l']activité» de cette organisation conformément au paragraphe 2 de l'article 96 de la Charte, la Cour constate qu'une condition essentielle pour fonder sa compétence en l'espèce fait défaut et qu'elle ne peut, par suite, donner l'avis sollicité. En conséquence, la Cour n'a pas à examiner les arguments qui ont été développés devant elle concernant l'exercice de son pouvoir discrétionnaire de donner un avis »[41].

29. La Géorgie considère que la situation dans l’affaire Statut de la Carélie Orientale ne peut pas être invoquée dans la présente affaire. Il est vrai que, lors de l’avis sur le Statut de la Carélie Orientale, la Cour permanente de Justice internationale a estimé qu'elle ne pouvait répondre à la question que le Conseil de la Société des Nations lui avait posée. Elle a qualifié comme des « raisons péremptoires » le fait que la demande concernait directement un différend déjà né entre la Russie et la Finlande, que la Russie n’était pas membre de la Société des Nations, qu’elle s’était constamment opposée à la procédure de la Société des Nations pour régler ce conflit, qu’elle refusait de participer à l’instance consultative ainsi qu’à une enquête, et qu’elle a empêchée la Cour d’accéder aux éléments de faits nécessaires pour se prononcer sur la question de fait qui lui a été soumise[42]. La différence est faite aussi par le fait que la Russie et la Géorgie sont des parties du Statut de la Cour, la seule condition nécessaire pour consentir à la procédure consultative.

30. Après avoir exposé tous ses arguments, la République de Géorgie souligne que la Cour est tenue par ses buts et par sa jurisprudence à exercer son pouvoir de répondre aux questions présentées par l’Assemblée générale.