LA TRANFORMATION DU SYSTEME ROUMAIN DE LA FONCTION PUBLIQUE (I)

LA TRANFORMATION DU SYSTEME ROUMAIN DE LA FONCTION PUBLIQUE (I)

Des considérations introductives

- depuis la fin du régime socialiste, il est vit apparu qu’il existait une incompatibilité entre le systÈme ancienne de la fonction publique et la volonté de la Roumanie d’évoluer vers un régime politique de mÊme nature qu’en Europe occidentale;

- ce modÈle ancienne apparait inconciliable avec le modÈle occidental en raison, parmi d’autres, d’une part, de l’assimilation des fonctionnaires publiques aux salariés et, d’autre part, de la forte politisation de la fonction publique;

- l’abandon du systÈme ancienne de la fonction publique a nécessité un long processus pour opérer les changements radicaux qui ont impliqué une évolution vers un régime de démocratie libérale, l’adoption de textes permettant la place d’un statut de la fonction publique, qui a été adopté le 8 décembre 1999;

- la nécessité de la réforme a été imposée par des facteurs internes (économiques, politiques, sociaux) et des facteurs externes (l’européanisation de l’administration publique, le développement des technologies de l’information);

- la réforme a tendu à assurer : la dépolitisation de la fonction publique et l’élimination du clientélisme politique, la création d’une fonction publique fondée sur le systÈme de la carriÈre, et ayant comme objectif d’Être neutre et compétente, la décentralisation administrative et l’autonomie des autorités locales, la transparence et l’amélioration de la relation avec les administrés;

Les évolutions avant l’adoption du nouveau statut (1990-1999)

- les évolution jusqu’à l’adoption du nouveau Statut ont été orientée autour d’un certain nombre de principes qu’il convient de présentÈrent premier lieu;

- le premier vise à concevoir la fonction publique comme une institution de droit public autonome par rapport au régime des salariés de droit commun;

- le second vise de créer une fonction publique indépendante de pouvoir politique;

La fonction publique - institution de droit public autonome

- les changements politiques, économiques et sociaux on conduit à la différencier la fonction publique du droit du travail et à la nécessité de l’affirmation de celle-ci comme une institution appartenant au droit public, avec trois conséquences importantes :

- la recherche d’une définition juridique de la fonction publique et du fonctionnaire;

- la détermination du régime juridique applicable à la fonction publique qui ressort de droit administratif et non de droit du travail;

- l’émergence et consécration de l’idée qu’il fallait un Statut légal des fonctionnaires

a) La définition juridique de la fonction publique et du fonctionnaire

- la définition juridique de la fonction publique a conduit à abandonner le systÈme socialiste de l’emploi, qui subordonnait la fonction publique au régime contractuel du droit du travail;

- peu à peu, ont abouti que la fonction publique soit régie par le droit administratif et elle est définie comme la situation juridique d’une personne physique investie, par la loi, d’attributions permettant de réaliser la compétence d’une autorité publique, situation qui consiste dans ensemble des droits et obligation qui organisent le rapport juridique complexe entre la personne physique et l’autorité qui l’a investie;

- la fonction publique redéfinie doit présenter les traits suivants :

A 1) le fonctionnaire publique doit Être mis dans une situation juridique établie par la loi, avec des attributions visant à mettre en œuvre la compétence d’une autorité publique; il à été considéré que les activités qui ne sont pas celles qui ressortent des pouvoirs publics, ne sont pas fonctions publiques;

A 2) les droits et les obligations des agents doivent Être régis, de maniÈre unilatérale, par des normes juridiques et non par contrat; donc, la fonction publique n’est plus une institution du droit du travail, et supposant l’accord de volonté de l’autorité et du fonctionnaire;

A 3) il doit exister une continuité de la fonction publique qui signifie l’existence des droits et obligations aussi longtemps qu’il existe la compétence réalisé par la fonction publique

- à partir des ces caractéristiques et de la définition de la fonction publique, le fonctionnaire publique a été définie comme la personne physique investie légalement, par l’acte unilatéral d’une autorité publique ou par des citoyens, de la mission d’accomplir une fonction publique, afin de réaliser la compétence de l’organisme;

- il faut observé que aucune définition, de la fonction publique et du fonctionnaire publique, ne retiens toutefois, pas encore, l’idée de titularisation, qui est un élément important du systÈme de la carriÈre, l’élément introduit par le Statut des fonctionnaires de 1999;

- dans ce contexte, étant donné que le Statut n’avait pas encore été adopter, les auteurs de droit privé ont toutefois continué de revendiquer l’appartenance de la fonction publique au droit du travail fonctionnaires;

- il a été affirmé que les fonctionnaires continuaient également à Être soumis au Code de travail et qu’ils exerçaient leurs attributions en vertu du contrat du travail; selon cette analyse, l’acte de nomination aux fonctions ne serait donc un acte administratif d’autorité, puisque la nomination ne peut pas Être faite sans l’accord du fonctionnaires;

- mais, le rapport spécifique de subordination entre le fonctionnaire et l’autorité publique serait toutefois maintenu; en fait, la nomination et la révocation de la nomination des fonctionnaires publiques traduisent seulement une différence de terminologie, en ce sens que la nomination représente, selon les cas, soit la conclusion du contrat individuel de travail du fonctionnaire publique, soit la modification de ce contrat, et la révocation représente résiliation ou la modification du contrat individuel de travail du fonctionnaire publique;

- la Constitution prévoit, en plus, l’adoption des autres lois organiques, y compris des statuts pour le personnel enseignant, pour le personnel qui assurent l’assistance médicale, pour les cadres militaires, pour les policiers et pour le personnel du Gouvernement, des Conseille locaux, des conseilles départementaux, de la Cour Constitutionnelle, de l’Avocat du Peuple et de la Cour des Comptes;

- la Constitution régit, aussi, les conditions d’accÈs a la fonction publique : conformément a l’art. 16, les fonctions et les dignités publiques, civiles ou militaires, ne peuvent Être remplies que par les personnes ayant la citoyenneté roumaine et domiciliée dans le pays;

* quant a la condition de citoyenneté, on consider que l’exercice d’une function par une personne qui aurait une double citoyenneté conduirait à une impossibilité juridique, le cumul de fidélité étant, par sa nature, une simple hypocrisie contraire à l’impératif moral qui représente l’essence de tout temps des rÈgles du droit constitutionnel;

* quant a la condition de domicile, si on ne le trouve pas dans la plupart des systems constitutionnels, elle a été justifié dans les termes suivantes : le domicile represent une garantie de l’attachement de la personne

b) Contribution des lois et des statuts spéciaux

- autre la Constitution, le régime de droit public applicable à la fonction publique et son Statut résultent, aussi, de lois et statuts spéciaux adoptés pour quelques catégories de fonctionnaires :

- ainsi, le Loi nr. 37/ 1990 relative à l’organisation et fonctionnement du Gouvernement de la Roumanie établie, dans l’art. 3 lin. 2, une distinction entre l’exercice d’une fonction publique et une fonction ou activité professionnelle salariée; la distinction montre que la fonction publique a un autre régime que l’emploi privé, un régime qui ne peut Être que de droit public;

- cet aspect est révélé, aussi, par article nr. 9, qui se réfÈre au personnel du cabinet du Premier ministre et aux conseillers de celui-ci, qui ont un régime de droit public par l’adoption de l’ArrÊté gouvernemental nr. 515/1993 qui concerne la structure gouvernemental et les fonctionnaires de son cabinet et par ArrÊté gouvernemental nr. 667/1991 relatif à certains mesures visant à assurer le prestige social du fonctionnaire comme la personne nommée à une fonction public, présentant un caractÈre de permanence dans les services des autorités de l’administration publique centrale et locale;

- la définition retient le critÈre de permanence dans les services des autorités de l’administration publique centrale et locale, qui est un élément important de la carriÈre du fonctionnaire;

- l’idée que les fonctionnaires sont soumis au régime de droit public va Être également affirmé, de maniÈre progressive, par les loi sur l’administration publique locale et par les statuts spéciaux :

* la loi nr. 69/1991 sur l’administration publique locale: elle contient de nombreuses dispositions applicables aux fonctionnaires locaux; le secrétaire du Conseil local et celui du Conseil départemental sont qualifiés par la loi des fonctionnaires publics et ils sont soumis aux rÈgles contenues dans le Statut du fonctionnaire public;

- par exemple, le secrétaire du Conseil départemental est nommé par le Département de l’administration publique locale, sur proposition du Conseil départemental et à la initiative du président du Conseil départemental, conformément au concours ou à un examen;

- ainsi, les fonctionnaires du cabinet du Conseil local, du Conseil départemental et de la préfecture sont soumis aux réglementations du Statut du fonctionnaire public, conformément aux arts. 54 et 115;

- des dispositions identiques, adoptant la nouvelle conception des fonctionnaires publics, vont se retrouver dans le Décret nr. 93/1990 relatifs à la fondation de l’Office pour l’administration publique locale et ensuite dans ArrÊté gouvernemental nr. 748/1991 relatifs à la fondation du Département pour l’administration publique locale et dans ArrÊté gouvernemental nr. 383/1997 sur l’organisation des préfectures;

* Statuts spéciaux : aprÈs 1989, ce régime de base va Être complété par des Statuts spéciaux adoptés pour quelques catégories des fonctionnaires, qui illustrent l’importance de l’idée du statut légal et du régime de droit public : le personnel aéronautique de l’aviation militaire, les cadres militaires, les pompiers militaires, les policiers, les douaniers, le personnel enseignant etc.

* la loi nr. 69/1991 sur l’administration publique locale: elle contient de nombreuses dispositions applicables aux fonctionnaires locaux; le secrétaire du Conseil local et celui du Conseil départemental sont qualifiés par la loi des fonctionnaires publics et ils sont soumis aux rÈgles contenues dans le Statut du fonctionnaire public;

- par exemple, le secrétaire du Conseil départemental est nommé par le Département de l’administration publique locale, sur proposition du Conseil départemental et à la initiative du président du Conseil départemental, conformément au concours ou à un examen;

- ainsi, les fonctionnaires du cabinet du Conseil local, du Conseil départemental et de la préfecture sont soumis aux réglementations du Statut du fonctionnaire public, conformément aux arts. 54 et 115;

- des dispositions identiques, adoptant la nouvelle conception des fonctionnaires publics, vont se retrouver dans le Décret nr. 93/1990 relatifs à la fondation de l’Office pour l’administration publique locale et ensuite dans ArrÊté gouvernemental nr. 748/1991 relatif à la fondation du Département pour l’administration publique locale et dans ArrÊté gouvernemental nr. 383/1997 sur l’organisation des préfectures;

* Statuts spéciaux : aprÈs 1989, ce régime de base va Être complété par des Statuts spéciaux adoptés pour quelques catégories des fonctionnaires, qui illustrent l’importance de l’idée du statut légal et du régime de droit public : le personnel aéronautique de l’aviation militaire, les cadres militaires, les pompiers militaires, les policiers, les douaniers, le personnel enseignant etc.

c) L’idée du statut légal des fonctionnaires

- l’adoption d’un statut des fonctionnaires de l’administration a été assez complexe : entre 1991 et 1998, le Gouvernement à élaboré trois projets de Statut qui n’ont été pas adopté par le Parlement ;

- en 1999, a été élaboré un autre projet de Statut adopté le 29 novembre 1999, sans débats parlementaires, aprÈs que le Gouvernement ait engagé sa responsabilité devant le Parlement sur ce projet de loi;

- le dernier projet de loi à éliminer la frase qui précisait que les dispositions de la présente loi sont complétées par les réglementations de la législation du travail, qui signifiait le retour au régime du droit du travail;

d) La recherche d’une fonction publique indépendante du pouvoir politique :

- la Constitution de 1991, en son art. 16, prévoit l’égalité d’accÈs aux fonctions pour tous les citoyens, qui représente un élément importante de la neutralité si on s’en réfÈre à la tradition juridique française;

- cette neutralité politique résultant également de l’art. 37 relatif au droit d’association qui dispose que ne peuvent pas appartenir à des parties politiques les juges de la Cour Constitutionnelle, les Avocats du Peuple, les magistrats, les membres actifs de l’armée, les policiers et d’autres catégories de fonctionnaires publics, déterminées par une loi organique;

- dans mémé article, la liberté syndicale est indirectement reconnue aux fonctionnaires;

- la Loi nr. 54/1991 relatives aux syndicats énumÈrent les personnes qui n’ont pas le droit d’association syndicale ; c’est sont :

- les salariés qui exercent des fonctions dirigeantes ou des fonctions qui impliquent l’exercice de l’autorité de l’Etat dans la structure du Parlement, du Gouvernement, des ministÈres, d’autres organismes centraux de l’administration d’Etat, des préfectures et des mairies,

- les salariés qui exercent les fonctions de procureur ou de juge, le personnel militarisé des unités qui sont la subordination de la MinistÈre de la Justice,

- le personnel du MinistÈre de la Defance Nationale, du MinistÈre de l’Intérieur et des unités qui leurs sont subordonnées, à l’exception du personnel civil;

- la Constitution reconnait, aussi, le droit de grÈve pour défendre l’intérÊt professionnel, économique et social, mais détermine les conditions et les limites de l’exercice de ce droit, ainsi que les garanties nécessaires pour assurer les services essentiels à la société :

- le droit de grÈve est reconnu aux fonctionnaires, mais son exercice n’est pas absolu et il peut Être limité par la loi;

- les limitations du droit de grÈve doivent s’analyser au regard de l’art 49 de la Constitution relatif à la restriction de l’exercice de certains droits ou de certains libertés;

- l’exercice des droits peut Être restreint: uniquement par la loi et seulement s’il s’impose pour protéger la sécurité nationale, l’ordre , la santé ou la morale publique, les droits et les libertés des citoyens, le déroulement de l’instruction pénale, prévenir les conséquences d’une calamité naturelle ou d’un sinistre extrÊmement grave;

- il existe encore deux conditions : la restriction doit Être proportionnelle à la situation l’ayant déterminaient elle ne peut pas porter atteinte à l’exercice du droit ou de la liberté;

- la recherche d’une fonction publique conçue sur le modÈle occidental apparait également à l’art. 2 de la Constitution relatif à la liberté de pensée et à la liberté d’opinion et dans l’art. 30 qui concerne la liberté d’expression; ces libertés font désormais partie de l’organisation de la carriÈre des fonctionnaires;

- la recherche de la neutralité politique de la fonction publique roumaine se retrouve, également, dans l’art. 51 de la loi nr. 69/1991 sur l’administration publique locale; il est écrite que le secrétaire du Conseil local ne peut pas Être membre d’un parti ou d’une formation politique, sous peine de révocation; l’art. 52 complÈte : le secrétaire du Conseil local jouit de la stabilité et est soumis aux rÈgles du Statut des fonctionnaires publics;

- la neutralité de la fonctions publique va Être précisées dans les textes ultérieurs; ainsi, l’ArrÊté gouvernemental nr. 667/1991 relatifs au prestige social du fonctionnaire public définit ainsi l’obligation de neutralité : les fonctionnaires publics sont obligés de s’abstenir de tout fait qui pourrait créer un préjudice à l’institution ou il exercent l’activité et doivent éviter d’exprimer leurs opinions politiques et d’avoir un comportement capable d’affecter le prestige de leur fonction, tant dans le service qu’en dehors de celui-ci.

LE SYSTEME SOCIALIST

- une institution de droit du travail;

- une institution dépendante fortement, soumisse a la pouvoir politique;

- le subordination de l’administration publique au gouvernement et au parti unique;

- l’intégration de la fonction publique et de la politique; - le loyalisme des fonctionnaires publiques;

- le contrat de travail et le statut contractuel pour les fonctionnaires publiques;

- les conditions politiques pour la nomination et pour l ’avancement;

- les limitations des droits des hommes

LE SYSTEM ACTUEL:

- une institution de droit publique autonome;

- une institution indépendante de pouvoir politique;

- la des centralisation administrative et l’autonomie des autorités locales;

- la neutralité politique des fonctionnaires publiques;

- un statut et un system légal pour les fonctionnaires publiques;

- le system du cari erre de pf;

- l’acte administratif de nomination;

- le critÈre de permanence dans l’AP;

- les droits et les obligations régis par le statut et par les lois;