LA TRANFORMATION DU SYSTEME ROUMAIN DE LA FUNCTION PUBLIQUE (II)

LA TRANFORMATION DU SYSTEME ROUMAIN DE LA FUNCTION PUBLIQUE (II)

UN COMPARISON DE 1999

LE SYSTEME COMMUNISTE

- une institution de droit du travail;

- une institution dépendante fortement, soumisse fortement a la pouvoir politique;

- le subordination de l’administration publique au gouvernement et au parti unique;

- l’intégration entre la fonction publique et la politique;

- le loyalisme des fonctionnaires publiques;

- le contrat de travail et le statut contractuel pour les fonctionnaires publiques;

- les conditions politiques pour la nomination et pour l ’avancement;

- les limitations des droits des hommes;

- la centralisation administrative excessive.

LE SYSTEM DE 1999

- une institution de droit publique autonome;

- une institution indépendante de pouvoir politique;

- la neutralité politique des fonctionnaires publiques;

- un statut et un system légal pour les fonctionnaires publiques;

- les droits et les obligations régis par le statut et par les lois;

- le system de la cariera de f .p.;

- l’acte administratif de nomination;

- le critÈre de permanence dans l’administration publique;

- la décentralisation administrative et l’autonomie des

Le statut des fonctionnaires publiques adopté en 1999 a posé les principes fondamentaux du systÈme de la carriÈre de la fonction publique; pour notre démonstration s’impose d’analyser les principes sur lesquelles est construite la fonction publique roumaine et quelles sont les défauts et inadéquations du cet acte normatif;

A. LES PRINCIPES DU NOUVEAU STATUT

- le principe signifie une idée directrice, un élément fondamental, un point de vue théorétique bien établit dans un domaine ;

- pour le statut, nous pensons que les principes correspondent aux éléments fondamentaux sur lesquelles est construit le systÈme roumain de la fonction publique

- les principes sont regroupés dans l’art. 3 a à 3 d, dans des termes intéressants, qui regardent plutôt des objectifs politiques et de gestion que des rÈgles juridiques : la légalité, l’impartialité et l’objectivité, la transparence, l’efficacité, la responsabilisation conformément aux dispositions légales, l’orientation vers les citoyens, la stabilité dans l’exercice de la fonction publique et la subordination hiérarchique;

1. La légalité, l’impartialité et l’objectivité :

- ces trois volets, du ce premier principe, représentent des conditions sine qua non pour l’activité des fonctionnaires publiques aprÈs la chute du régime communiste;

- toutes des activités effectuées par les fonctionnaires publiques doivent obéir au principe de la légalité, l’impartialité et l’objectivité;

- toutefois, la notion d’objectivité se retrouve dans le contenu de la notion d’impartialité et nous croyons qu’il n’était pas nécessaire d’Être prévu séparément.

2 : La transparence

- la transparence dans l’activité des fonctionnaires publiques signifie surtout la transparence de la décision administrative; ce principe doit Être mis en relation avec les dispositions de la Loi nr. 52/2003 relatives à la transparence décisionnelle dans l’administration publique;

- ainsi, la transparence signifie l’obligation des autorités de l’administration publique de renseigner et de soumettre au débat public les projets d’actes normatifs, de permettre l’accÈs à la prise de décisions administratives;

- les fonctionnaires doivent renseigner les citoyens sur les problÈmes qui sont d’intérÊt public et qui seront analysés par l’administration.

3. L’efficacité

ce principe ne concerne pas une rÈgle juridique, parce que c’est un aspect de l’activité de tous, non seulement du fonctionnaire;

- par rapport au statut des fonctionnaires publiques, l’efficacité pourrait Être appréciée tenant compte de l’obligation prévue par l’art. 47 alinéas 1, conformément à laquelle les fonctionnaires publiques doivent solutionner leurs taches dans un délai établi par les supérieurs hiérarchiques.

4. La responsabilisation des fonctionnaires conformément aux dispositions légales

ce principe est plutôt un principe éthique que juridique, parce qu’il concerne la conscience du fonctionnaire, qui doit réaliser qu’il faut accomplir ses taches conformément à la loi.

3. l’orientation vers les citoyens

- ce principe pouvait manquer, parce qu’en général l’activité de l’administration publique concerne le citoyen;

- mémé, l’étymologie du terme ad minister signifie le servant du citoyen.

4. Stabilité dans l’exercice de la fonction publique

- la stabilité dans l’emploi est considérée comme une caractéristique essentielle de la fonction publique;

- elle représente l’impossibilité de cesser le rapport juridique de service pour des raisons non imputables aux fonctionnaires publics et protége le fonctionnaire publique de l’arbitraire du chef de service et des influences politiques qui pourraient affecter la carriÈre professionnelle;

- la stabilité n’a pas un caractÈre absolu; ainsi, peuvent Être appliquées aux fonctionnaires des sanctions disciplinaires la plus grave, comme étant la révocation de fonction.

5. La subordination hiérarchique

la subordination hiérarchique tien de l’essence de l’organisation administrative et elle n’était pas nécessaire d’Être réglementé comme un principe distinct de la fonction publique.

B. LES INSUFFISANCES DU STATUT

- malgré ses principes, le Statut roumain de 1999 ne répond pas en totalité aux principes qui régissent le systÈme dit de la carriÈre, tel que le connait le droit français;

- ils existe avec celui-ci des inéquations qui concerne tant la définition de la fonction publique et du fonctionnaire, que le champ d’application du Statut, la conception retenu en droit roumain de la dignité publique et la nature mixte ( droit public et droit privé) qui concerne certains pans de la fonction publique;

1. La définition de la fonction publique et du fonctionnaire

la définition du fonctionnaire est contenue dans l’art. 2 lin. 2 du Statut : est fonctionnaire public la personne nommée dans une fonction publique dans les conditions de la présente loi;

- selon le Statut, la seule voie de recrutement dans la fonction publique est la nomination, par l’acte unilatéral de l’administration; d’ici, en résulte qu’un agent recruté par contrat n’est pas fonctionnaire public;

- dans notre opinion, la définition retenue du fonctionnaire public n’est pas complÈte, parce qu’il est important, dans la systÈme de la carriÈre, que le fonctionnaire soit nommé dans un emploi permanent, à temps complet ou non et qu’il soit titularisé dans un grade de la hiérarchie administrative;

- il résulte, par ailleurs, de la définition donnée, que les personnes qui sont élues aux fonctions publiques ne sont pas fonctionnaires; en cet sens, l’art. 6 dispose que le Statut ne s’applique pas aux personnes nommées ou élues aux fonctions de dignité publique; on peut dire que les personnes élues qui ne remplissent pas des fonctions de dignité publique peuvent Être régies par le Statut;

- la doctrine roumaine considÈre comme fonctionnaire la personne nommée ou élue dans une fonction publique; dans ce sens, il faut voire que la fonction publique est définie comme un ensemble des attributions et des responsabilités, conformément à la loi, afin de réaliser les compétences de pouvoir public par l’administration publique centrale et locale;

- la notion de responsabilité, dans le langage juridique roumain, a une signification plus philosophique que juridique et la retenir dans la définition de la fonction publique n’a pas de portée précise sur le terrain du droit, parce que la responsabilité représente, en fait, une obligation d’avoir une attitude active et militante vis-à-vis de la collectivité;

- en résulte que la définition de la fonction publique devrait retenir les critÈres de la permanence de l’activité, du professionnalisme et de la titularisation; ainsi, on peut définir la fonction publique comme l’ensemble des activités exercées par une personne titulaire, de maniÈre permanente et à titre professionnel, afin de réaliser la compétence d’une autorité publique.

2. Le champ d’application du Statut

- le Statut contient une disposition expresse pour les agents des autorités et des institutions publiques qui n’exercent des activités de secrétariat administratif, protocole, administration, entretien, réparations et services qui sont embauchés avec contrat individuel du travail et qu’ils n’ont pas la qualité de fonctionnaires publiques;

aussi, les agents qui n’exercent pas des compétences de pouvoir public, les salariés, les magistrats, les enseignants, ainsi que les personnes nommées ou élue aux fonctionnes de dignité publique ne tombent pas sous l’incidence des dispositions du Statut;

- donc, le champ d’application du Statut concerne tous les fonctionnaires publiques, à l’exception des fonctionnaires qui ont des Statuts spéciaux;

- s’agissant des personnes nommés ou élues aux fonctions de dignité publique, dans notre opinion, leur exclusion du champ d’application du Statut est normale, parce que de telles fonctions ne supposent ni la stabilité, ni le concours, ni la sélection selon le critÈre de la compétence et en dehors des pressions politiques, mais, au contraire, elles sont remplies exclusivement selon des critÈres politiques et indépendamment de la structure de la carriÈre des fonctionnaires publiques.

C. LA DEFINITION DE LA DIGNITE PUBLIQUE ET LA NOTION DE DIGNITAIRE

- une autre lacunes le la loi consiste dans l’absence de la définition de la fonction de dignité publique et des précisions relatives à des catégories de ces fonctions publiques;

- il s’agit, en principe, des fonctions mentionnées dans la Loi nr. 115/1996 relative à la déclaration et au contrôle des biens : des dignitaires, des magistrats, des fonctionnaires publics et des certains personnes ayant des fonctions dirigeants et dans la Loi nr. 154/1998 relatives au systÈme de fixation des salaires de base dans le systÈme budgétaire et des indemnités pour les personnes qui remplissent des fonctions de dignités publique;

- les deux lois considÈrent que sont dignitaires publics: le Président de la Roumanie, les députes, les sénateurs, les membres du Gouvernement, les secrétaires et les sou secrétaires d’Etat, les concentrés départementaux et locaux; les maires, les préfets et les sou préfets;

- nous devrons voire que ni le législateur, ni la doctrine n’ont formulé une définition générale de la dignité publique ou du dignitaire; mais, a partir de la contenu des leurs activités, qui couvrent l’exercice du pouvoir politique, résultant du jeu politique, nous pouvons définir le dignitaire comme la personne nommée ou élue pour l’exercice d’un mandat politique, suite à l’accÈs au pouvoir.

D. UN REGIME MIXTE (encore) POUR LA FONCTION PUBLIQUE ROUMAINE

- les imperfections du Statut concernent aussi le régime juridique applicable à la fonction publique, parce que l’art. 93 du Statut prévoit que ces dispositions sont complétées par les réglementations de la législation du travail, ainsi que les réglementations de droit commun civil ou pénal, selon le cas, si elles ne contreviennent pas à la législation spéciale de la fonction publique;

- le Statut permet, donc, l’application du droit du travail aux fonctionnaires, ce qui représente une grave discordance avec les principes de la réforme de la fonction publique roumaine et de la construction du systÈme de la carriÈre;

- on peut dire, étant donné le contenu de cette disposition de l’art. 93, que la fonction publique roumaine n’est pas exclusivement et complÈtement une institution de droit public, mais elle constitue un régime mixte de droit public et de droit privé;

- nous considérons que ceci est une nouvelle inconséquence du législateur, qui ne pas sorti de l’esprit de l’ancienne réglementation socialiste et reste attaché à certains principes de l’ancien systÈme.

- il existe une polémique entre les auteurs de droit publique et ceux de droit privé, notamment de droit du travail en ce qui concerne le régime juridique de la fonction publique :

1. D’une part, les auteurs de droit administratif, et nous sommes d’accord avec cette opinion, ont critiqué la disposition de l’art. 93 du Statut, affirmant que le régime de droit publique n’est pas conciliable avec les réglementations du droit du travail; ainsi, ils considÈrent que les fonctionnaires sont placés sous l’empire des certaines rÈgles qui, avec quelques exceptions, différent de celles qui s’appliquent en matiÈre d’engagement particuliers, par :

a) Le rapport de service du fonctionnaire, prévu dans le Statut, ne signifie pas la réalisation d’un accord de volonté contractuelle entre le fonctionnaire et l’autorité de nomination;

b) La rémunération du fonctionnaire est dénommée, aussi, salaire, mais elle n’a pas le régime contractuel de la rémunération du salarié, pars que, dans le cas du fonctionnaire, elle est établie par la loi et ne peut pas Être négociée;

c) La subordination du fonctionnaire n’est pas identique à celle du salariée dans le cadre du contrat du travail, parce que la subordination du fonctionnaire est l’expression du principe hiérarchique selon lequel est construit le systÈme d’administration publique;

d) Les causes de la cessation du rapport de service du fonctionnaire ont un régime spécifique de droit public et ne peuvent pas Être comparées avec les causes de la rupture du contrat de travail;

e) Le rapport de service du fonctionnaire n’est pas fondé sur le contrat de travail, mais sur l’acte administratif de nomination et, d’autre part, les litiges concernant les fonctionnaires sont de la compétence des instances de contentieux administratif et non de la juridiction du droit du travail; dans le Statut existe des dispositions expresses qui prévoient l’application de la loi du contentieux administratif (voir l’art. 68, 73 lin. 2, l’art. 87 lin. 7);

f) La compétence de la juridiction administrative, pour connaitre des litiges de la fonction publique, a été reconnue mémé par certains auteurs de droit du travail : chaque conflit entre le fonctionnaire et l’autorité de nomination doit Être solutionné par les instances de contentieux administratif ;

- pour conclure, nous sommes autorisées d’affirmer (on peut dire) que la fonction publique et le fonctionnaire public sont des institution juridique du droit public, en général, et du droit administratif, en particulier.

2. Les auteurs de droit du travail, d’autre part, reconnaissent que, selon le Statut, les fonctionnaires publics exercent leurs attributions conformément à un rapport juridique de travail et, malgré le fait que le rapport de service est distinct de contrat de travail, il n’existe pas des différences essentielles selon les spécialistes de droit du travail; les argumentes avancées pour sus tenir set opinion sont, permis d’autres, les suivantes :

a) Il est évidente que les auteurs de droit du travail soutiennent que pour le fonctionnaire existent deux rapports juridiques ( le contrat individuel de travail et le rapport de service);

b) Les deux rapports juridiques, dans cet opinion, ont une nature conventionnelle parce qu’elles font suite à l’accord de volonté entre partis;

c) La prestation de travail et le salaire sont objet et cause aussi bien dans le contrat de travail, que dans le rapport de service il est vrais que le Statut prévoit le droit de percevoir un salaire en contrepartie de la prestation fournie par les fonctionnaires (voire l’art. 29) mais il est aussi évidente que les salariés ont aussi le droit de salaire pour leur travail;

d) L’engagement donnant lieu au contrat de travail et la nomination à la fonction publique présupposent la subordination de la personne engagée ou nommée vis-à-vis de l’autorité publique que vis-à-vis de l’angarien privé;

e) La stabilité des fonctionnaires publiques et la loyauté se retrouvent également dans la situation juridique des salariés; dans ce sens, on peut invoqué que le Code du travail reconnait ainsi dans l’art. 19 lettres c) le droit du salarié à la stabilité dans le travail, qui signifie que le contrat de travail ne peut ni cesser, ni Être modifié que dans les cas prévus par la loi;

f) Le régime des droits de sécurité sociale et de la retraite sont identiques pour les fonctionnaires et pour les salaries;

g) Entre les causes de la cessation de la fonction publique ( qui sont prévues dans les art. 84-89 du Statut) et celles de la rupture du contrat du travail il y a seulement une différence de terminologie: par ex. révocation de fonction au lieu de résiliation du contrat à l’initiative de l’employeur ou démission au lieu de rupture de contrat à l’initiative du salarié, etc.

- en conclusion, les auteurs de droit du travail soulignent que le contrat individuel de travail et le rapport de service du fonctionnaire sont des deux formes du rapport juridique de travail soumis à la législation du travail, mais qu’elles ont la mémé nature, opinion que nous ne pouvant pas accepté.