IL PARLAMENTO

Il Parlamento

Sezione I: La Struttura

Il Parlamento – espressione diretta della volontÀ e della sovranitÀ popolare – si presenta in posizione di primato fra gli organi costituzionali dello Stato.

Nella scelta dell’organizzazione del Parlamento si È preferito il bicameralismo (scartando il monocameralismo). Una volta scelto il bicameralismo doveva precisarsi il ruolo delle due Camere potendo ipotizzarsi paritÀ di posizione (bicameralismo perfetto o paritario) o disparitÀ, nel senso della preminenza di una delle due Camere (bicameralismo imperfetto o differenziato).

Nel nostro ordinamento si assiste al cosiddetto bicameralismo perfetto, in cui le due Camere hanno assoluta identitÀ di funzioni e di poteri, seppure con qualche correttivo si È assistito a numerose critiche per le inutile duplicazioni di questo sistema, che d’altra parte garantisce una maggiore ponderazione delle scelte legislative.

Nel nostro sistema vigente il Parlamento si compone della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. Entrambe le Camere sono elette, oggi, per 5 anni e per il periodo intercorrente di una Camera e il suo scioglimento (anche se anticipato) viene detto legislatura (art. 60 della Cost.).

La durata della legislatura puÃ’ essere prorogata solo in caso di guerra e mediante legge formale, mentre la fine anticiapata della legislatura puÃ’ essere disposta dal Presidente della Repubblica mediante scioglimento delle Camere di una sola di esse (art. 88 della Cost.).

La Camera dei Deputati È eletta a suffragio universale e diretto. È composta da 630 deputati.

Sono eleggibili a deputati tutti i cittadini elettori che abbiano compiuto il 25°anno di etÀ nel giorno delle elezioni; sono elettori della Camera coloro che hanno il diritto di voto (cioÈ tutti i cittadini, uomini e donne, che abbiano raggiunto la maggiore etÀ) ai sensi dell’art. 48 della Costituzione.

Per le elezioni della Camera, il territorio nazionale È attualmente diviso in 26 circoscrizioni. A ciascuna di esse È attribuito un numero di deputati determinato dividendo il numero degli abitanti della Repubblica (dato dall’ultimo censimento) per 630 e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ciascuna circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei piÙ alti resti.

Il Senato della Repubblica È eletto, secondo la Costituzione, a base regionale. Il numero dei senatori elettivi È 315.

Ogni Regione ha almeno 7 senatori, salvo il Molise che ne ha 2 e la Valle d’Aosta che ne ha 1.

La ripartizione fra i seggi si effettua in proporzione alla popolazione delle singole Regioni (data dall’ultimo censimento) sulla base dei quozienti interi e dei piÙ alti resti.

Sono eleggibili a senatori tutti i cittadini elettori che abbiano compiuto nel giorno delle elezioni il 40°anno di etÀ. Sono elettori del Senato tutti i cittadini elettori che abbiano compiuto il 25°anno di etÀ. Accanto ai senatori elettivi si hanno sentori di diritto, a vita, e senatori a vita nominati dal presidente della Repubblica.

Sono senatori di diritto a vita coloro che abbiano ricoperto la carica di presidente della Repubblica.

Il presidente della Repubblica puÃ’ nominare senatori a vita 5 cittadini che abbiano illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico, letterario.

IneleggibilitÀ: quando il candidato, attuale o potenziale, si trovi in una situazione, prevista dalla legge, per la quale non puÃ’ essere eletto; qualora vi sia egualmente la candidatura, e il candidato venga eletto, l’elezione È invalida e priva di efficacia (art. 65 della Cost.).

Cause di ineleggibilitÀ nell’ordinamento vigente:

coloro che ricoprano determinate cariche o uffici di natura burocratica, per non influenzare eventualmente l’elettorato;

tutti i magistrati (tranne quelli presso le giurisdizioni superiori) delle circoscrizioni sottoposte, in tutto o in parte, alla giurisdizione degli uffici ai quali si sono trovati assegnati nei sei mesi precedenti la candidatura, per non impedire l’imparzialitÀ nell’esercizio della funzione giurisdizionale;

coloro che ricoprano uffici presso governi esteri tanto in Italia quanto all’estero, questa causa È operante solo quando il candidato ricopra l’ufficio all’atto dell’accettazione della candidatura; mira ad evitare possibili interessi tra lo Stato italiano e quelli degli altri stati;

coloro che per la posizione ricoperta in societÀ o imprese private che abbiano rapporti di affari con lo Stato si presume non potrebbero, se eletti parlamentari, esercitare il loro mandato con sufficienti garanzie per l’interesse pubblico.

IncompatibilitÀ: quando il deputato o senatore si trovi in una situazione per la quale, se vuole conservare la carica che È stata validamente assunta, deve rinunziare ad altra carica, incompatibile, con quella parlamentare (art. 65 della Cost.).

Sono cause di incompatibilitÀ (previste dalla Costituzione):

quando si ha la carica di deputato e ci si candida per la carica di senatore (e viceversa), art. 65;

la carica di deputato o senatore con quella di Presidente della Repubblica, art. 84;

la carica di deputato o senatore con quella di componente del Consiglio superiore della Magistratura o della Corte costituzionale (art. 104 e 135);

la carica di deputato o senatore con quella di consigliere regionale, art. 122.

La ratio di tali disposizioni risiede nella presunzione che il parlamentare non possa svolgere con il dovuto impegno due o piÙ incarichi, oppure che la contemporanea posizione di membro del Parlamento e di dirigente o amministratore o consulente di aziende, societÀ, enti che abbiano rapporti con lo Stato, possa compromettere la necessaria obiettivitÀ del parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni.

I membri del Parlamento non possono neppure ricoprire cariche o uffici in enti pubblici o privati per designazione del governo o di organi dell’amministrazione dello Stato. In questo caso la ratio risiede nell’opportunitÀ sia di evitare che il parlamentare possa ottenere gli incarichi in forza dell’autoritÀ che gli deriva dalla sua posizione, sia di evitare che il governo o l’amministrazione statale possano limitare l’obiettivitÀ e la libertÀ della funzione del parlamentare con tali incarichi.

L’incompatibilitÀ puÃ’ essere originaria o sopravvenuta qualora la situazione che la determina non esista al momento dell’elezione, ma si verifichi successivamente.

La presenza di una causa di incompatibilitÀ pone il deputato o senatore nella necessitÀ di optare per il mandato parlamentare o per la carica di quello incompatibile.

La formazione e il funzionamento delle Camere sono ovviamente condizionati dal sistema elettorale adottato, che puÃ’ essere uninominali o plurinominali, maggioritari o proporzionali:

sistemi uninominali: il territorio È diviso in collegi e in ogni collegio si presenta un solo candidato per simbolo o per gruppo politico, e l’elettore puÃ’ scegliere uno solo dei candidati;

sistemi plurinominali: i candidati si presentano candidati in liste, nelle quali È spesso prescritto un minimo e talora un massimo di candidature, e l’elettore sceglie non la persona ma la lista, pur potendo esprimere una o piÙ preferenze tra i candidati della lista;

sistemi maggioritari: possono essere plurinominali o uninominali; i seggi sono attribuiti al candidato, o alla lista, che abbia riportato il maggior numero di voti;

sistemi proporzionali: sono necessariamente plurinominali; i seggi sono ripartiti fra le diverse liste in competizione in proporzione ai voti ottenuti.

Nella realtÀ esistono numerose varianti a seconda delle combinazioni dei vari sistemi.

La differenza fra i diversi sistemi È che

quello maggioritario corrisponde alla finalitÀ di assicurare, in societÀ omogenee, il piÙ efficiente funzionamento del sistema, che conduce a un sostanziale bipartitismo con l’eliminazione a livello parlamentare, di qualsiasi altro raggruppamento che non partecipi dei due piÙ forti e con un conseguente affievolimento della capacitÀ rappresentativa dell’Assemblea eletta;

quello proporzionale consentono, soprattutto in societÀ divise in una pluralitÀ di forze politiche, una piÙ articolata rappresentanza e dunque un maggior livello di democrazia.

In Italia si sono affermati nel corso del tempo sistemi maggioritari e sistemi proporzionali.

Ripristinata la democrazia dopo il regime fascista ritornÃ’ il sistema proporzionale. In questo caso l’Assemblea costituente preferÃŒ non inserire nella Costituzione disposizioni in materia di sistemi elettorali, limitandosi a prescrivere il suffragio universale e diretto. La decisione era volta ad evitare di impegnare le future Camere costringendole a una revisione della Costituzione nel caso che volessero in avvenire adottare un altro sistema. Infatti con la crescente instabilitÀ politica, si sentÃŒ l’esigenza di una revisione del sistema elettorale: con la riforma del 1993 decisa dagli italiani con un referendum popolare si introdusse tanto per la Camera quanto per il Senato un meccanismo di votazione a turno unico con attribuzione di 3/4 dei seggi con sistema maggioritario e del restante quarto con sistema proporzionale.

L’elezione del Senato della Repubblica, sulla base della riforma del 1993, avviene mediante un sistema elettorale di tipo maggioritario uninominale con parziale recupero proporzionale dei voti non utilizzati, a livello regionale:

ad ogni regione viene assegnato un numero di seggi in ragione della popolazione residente quale risulta dall’ultimo censimento, tenendo conto che nessuna regione puÃ’ avere meno di 7 seggi, con l’eccezione della Valle d’Aosta che ne ha 1 e del Molise che ne ha 2 (art. 57 della Cost.);

i seggi attribuiti ad ogni regione vengono assegnati per i 3/4 ad altrettanti collegi uninominali, con l’eccezione della Valle d’Aosta costituita da un solo collegio uninominale e del Molise ripartito in 2 collegi uninominali;

il restante quarto dei seggi viene ripartito proporzionalmente nell’ambito di ogni circoscrizione regionale fra i gruppi di candidati concorrenti nei collegi uninominali.

Ai fini dell’elezione uninominale, vengono costituiti in ogni Regione tanti collegi quanti sono i seggi uninominali assegnati.

In ogni collegio si presentano singoli candidati quali, se intendono partecipare al riparto proporzionale dei seggi residui, debbono collegarsi per gruppi che comprendono un numero di candidati non inferiore a 3 e non superiore al numero dei collegi della Regione.

All’elezione dei senatori partecipano gli elettori che hanno compiuto il 25° anno di etÀ.

Chiuse le votazioni ed effettuato lo spoglio delle schede, viene proclamato eletto per ciascun collegio il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi.

Per l’assegnazione dei seggi residui (1/4) da attribuirsi con sistema proporzionale, l’ufficio regionale procede:

alla determinazione della cifra elettorale di ciascun gruppo di candidati nei collegi uninominali, detratti i voti dei candidati giÀ proclamati eletti (c.d. scorporo);

alla determinazione della cifra individuale dei singoli candidati data dalla percentuale dei voti validi ottenuti in rapporto ai voti validi espressi nel collegio;

all’assegnazione dei seggi spettanti ad ogni gruppo dividendo la cifra elettorale di ogni gruppo successivamente per uno, due, tre, ecc… sino alla concorrenza dei senatori da eleggere e scegliendo quindi tra i quozienti cosÃŒ ottenuti i piÙ alti in numero uguale ai senatori da eleggere, con conseguente assegnazione dei seggi ai gruppi in corrispondenza dei quozienti (metodo d’Hondt e delle divisioni successive);

a proclamare eletti i candidati di ogni gruppo che abbiano conseguito la piÙ alta cifra individuale.

L’elezione della Camera dei Deputati È stata profondamente modificata dalla 1.4 agosto 1993, introducendo un sistema molto simile a quello adottato per l’elezione del Senato e quindi con una combinazione del metodo uninominale maggioritario con quello proporzionale per l’assegnazione dei seggi residui.

Il territorio del paese viene ripartito in 26 circoscrizioni elettorali piÙ la Valle d’Aosta, e ad ognuna di esse viene assegnato un numero di seggi in ragione della popolazione residente quale risulta dall’ultimo censimento.

Nell’ambito delle singole circoscrizioni si procede alla ripartizione dei 3/4 dei seggi in altrettanti collegi uninominali, mentre il restante quarto È attribuito in ragione proporzionale mediante riparto fra liste concorrenti. A tal fine:

vengono costituiti in ogni circoscrizione tanti collegi quanti sono i seggi da assegnarsi con metodo uninominale;

in ogni collegio si presentano singoli candidati i quali si collegano a liste concorrenti per l’assegnazione dei seggi da attribuirsi con metodo proporzionale; ogni candidato puÃ’ collegarsi con piÙ liste fino a un massimo di 5;

in ogni circoscrizione, si presentano liste formate da un numero di candidati non superiore a 1/3 dei seggi assegnati in ragione proporzionale. Tendendo conto di tali seggi, le liste proporzionali non potranno essere composte da piÙ di 4 candidati.

All’elezione dei deputati partecipano tutti gli elettori iscritti nelle liste elettorali. Sono eleggibili , salvo le cause di ineleggibilitÀ, gli elettori che abbiano compiuto il 25° anno entro il giorno delle elezioni.

Le votazioni si effettuano in un solo giorno. Ogni elettore utilizza due schede, una per la votazione del candidato nel collegio uninominale, l’altra per la votazione della lista per l’assegnazione dei seggi a livello circoscrizionale.

Esaurite le votazioni si procede alla spoglio delle schede e viene proclamato eletto a livello circoscrizionale, in ciascun collegio uninominale, il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi.

Si passa quindi a livello nazionale e l’Ufficio centrale nazionale:

determina la cifra nazionale di ogni lista, risultante dalla somma delle cifre elettorali circoscrizionali;

esclude le liste che non abbiano riportato sul piano nazionale almeno il 4% dei voti validi espressi (clausola di sbarramento);

procede al riparto delle restanti liste dei seggi in base alla cifra elettorale nazionale con un sistema proporzionale puro; eventuali seggi residui sono assegnati alle liste con maggiori resti;

distribuisce nelle singole circoscrizioni i seggi assegnati alle varie liste attribuendo a ciascuna lista tanti seggi quanti quozienti circoscrizionali interi essa ha conseguito in quella circoscrizione.

Gli Uffici circoscrizionali o quelli regionali procedono, sulla base dei conteggi effettuati, a proclamare l’elezione dei deputati e dei senatori. Tale proclamazione, che determina subito uno status giuridico peculiare comportando l’assunzione delle funzioni, non ha perÃ’ efficacia definitiva essendo subordinata al risultato della cosiddetta verifica dei poteri, o come chiamata nella Costituzione (art. 66): giudizio dei titoli di ammissione attribuita alle stesse Assemblee.

La durata delle Camere nel nostro ordinamento È di 5 anni, ai sensi dell’art. 60 della Cost. Il periodo di durata in carica di una Camera È correntemente definito legislatura.

La durata della legislatura puÃ’ essere prorogata solo in caso di guerra e mediante legge formale, mentre la fine anticipata della legislatura puÃ’ essere disposta dal presidente della Repubblica mediante scioglimento delle Camere o di una sola di esse (art.88 Cost.).

Si osserva che mentre le prime quattro legislature repubblicane hanno avuto la prevista durata di 5 anni, a partire dalla V legislatura si sono succeduti ben 8 scioglimenti anticipati delle Camere, sintomo e conseguenza dell’instabilitÀ politica del nostro Paese.

Divieto di mandato operativo: la libertÀ delle scelte del parlamentare non puÃ’ essere limitata in alcun modo, né da parte degli elettori che lo hanno votato né da parte del partito di appartenenza. Che potrebbero aspettarsi dal proprio rappresentante determinati comportamenti. Ad ogni modo il parlamentare È responsabile, non solo nei confronti dei propri elettori, ma di tutto il corpo elettorale, e il partito, se tradito dal parlamentare, puÃ’ emettere sanzioni punitive o censure verso di lui, che tuttavia non lo privano dello status di parlamentare.

Prerogative e immunitÀ dei parlamentari: con la legge costituzionale 29 ottobre 1993 È stato sostituito l’art.68 Cost. e sono stati modificati i diritti dei parlamentari i parlamentari sono insindacabili per le opinioni espresse ed i voti dati nell’esercizio delle proprie funzioni, ed È necessaria l’autorizzazione della Camera di appartenenza per le perquisizioni personali o domiciliari, per gli arresti o altre privazioni della libertÀ personale, per mantenere in detenzione un parlamentare, per sottoporlo ad intercettazioni, qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza (non È piÙ richiesta per la sottoposizione a procedimento penale).

IndennitÀ parlamentari: secondo l’art.69 Cost. i membri del Parlamento ricevono un’indennitÀ stabilita dalla legge, diretta a garantire il libero svolgimento del mandato, che comprende il rimborso delle spese di segreteria e di rappresentanza. Essa È determinata dagli uffici di presidenza delle Assemblee in misura tale che non superi il trattamento complessivo dei presidenti della Sezione della Corte di Cassazione.

Sezione II: L’organizzazione

L’organizzazione interna delle Camere (e del Parlamento in seduta comune) nonché le procedure per il loro funzionamento sono in parte disciplinate dalla stessa Costituzione ed in parte dai regolamenti parlamentari cui la Costituzione rinvia (art.64 e 72 Cost.).

La Costituzione repubblicana stabilisce (art. 64) che ciascuna Camera adotta il proprio regolamento interno a maggioranza assoluta dei suoi componenti, mentre l’art. 72 Cost. riserva ai regolamenti delle Camere la disciplina del procedimento legislativo, fatte salve, le sole disposizioni direttamente dettate dalla Costituzione i regolamenti parlamentari si pongono quindi in posizione subordinata alla sola Costituzione e a loro favore È fissata una riserva che non potrebbe essere violata con disposizioni di legge ordinaria.

Gli attuali regolamenti delle Camere sono stati adottati nel febbraio del 1971 e sono entrati in vigore, entrambi, il 1°maggio di tale anno. Con tali regolamenti, successivamente modificati in vari punti, sono state introdotte importanti innovazioni nella procedura parlamentare, il cui significato investe la complessiva posizione delle Camere nel nostro ordinamento e spiega una rilevante influenza sulla stessa concreta articolazione del sistema di governo, confermando l’importanza di questa fonte normativa.

I regolamenti delle Camere prescrivono la loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, facendo tra l’altro decorrere da tale pubblicazione la vacatio per la loro entrata in vigore.

Organizzazione interna delle camere: gli organi

La Costituzione si limita (art. 63) a stabilire che ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l’ufficio di Presidenza. Maggiori dettagli sono forniti necessariamente dai regolamenti parlamentari i quali indicano gli organi delle Assemblee e ne stabiliscono modalitÀ di costituzione. In sintesi, ogni Camera ha:

un presidente eletto dagli appartenenti alla singola Assemblea con modalitÀ diverse fra Camera e Senato. La rilevanza del presidente si evidenzia sia nei mementi dell’organizzazione del lavoro dell’Assemblea, sia nella garanzia del corretto funzionamento delle assemblee, dei loro organi e nella tutela della posizione di ciascuno dei componenti.

Il presidente non ha piÙ solo funzioni di direzione dei lavori, ma anche funzioni di direzione politica il suo ruolo È quindi di natura super partes e proprio per questo non puÒ votare.

4 vice presidenti, 3 questori e 8 segretari.

Un ufficio di presidenza (definito Consiglio di presidenza al Senato) del quale fanno parte il presidente dell’Assemblea, che lo presiede, i vice presidenti, i questori e i segretari.

Gruppi di parlamentari costituiti in base alle dichiarazioni rese dai singoli senatori o deputati. Per la costituzione di un gruppo parlamentare al Senato sono necessari almeno 10 senatori, mentre alla Camera almeno 20 deputati. I deputati o i senatori che non aderiscono ad alcun gruppo sono iscritti automaticamente al cosiddetto gruppo misto.

Le giunte (per il regolamento, per le elezioni e per le immunitÀ parlamentari e per la biblioteca al Senato; per il regolamento, per le elezioni, per le autorizzazioni di cui all’art. 68 Cost., alla Camera).

Si tratta di organi a carattere permanente le cui funzioni principali risultano dalla loro stessa denominazione. Le giunte sono nominate dal Presidente dell’Assemblea il quale È formalmente libero di seguire i criteri che ritiene preferibili salvo qualche eccezione.

Le commissioni permanenti. Costituite in ogni Camera con competenze legislative, di controllo politico e conoscitive (13 sia alla Camera che al Senato). La ripartizione di senatori e deputati nelle diverse commissioni deve ispirasi all’esigenza di rispettare, in proporzione, la composizione delle Assemblee. I regolamenti di entrambe le Camere ammettono la possibilitÀ di costituire le commissioni speciali ove ne occorra la necessitÀ.

Esistono commissioni permanenti bicamerali, composte da deputati e senatori, come la commissione per le questioni regionali, la commissione per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, il Comitato bicamerale per la messa in stato di accusa del presidente della Repubblica.

Il funzionamento delle camere

Sul funzionamento numerose disposizioni si ritrovano nella stessa Costituzione, tuttavia È molto ampia l’autonomia delle Camere stesse ovviamente espressa attraverso i regolamenti parlamentari.

In quanto organi collegiali, alle Camere, si applicano i principi generali che disciplinano il funzionamento dei collegi.

Il periodo che intercorre fra l’insediamento delle Camere e la loro scadenza (per fine del mandato o per scioglimento anticipato) si denomina legislatura, e la sua durata, per Costituzione, È di 5 anni. L’ultima legislatura È iniziata con le legislazioni del 1996 (attualmente in corso) ed È identificata come XIII legislatura repubblicana.

Nell’ambito della legislatura non si parla piÙ di sessioni, periodi di effettivo lavoro delle Assemblee, con eccezione della sessione parlamentare di bilancio, ma esistono solo periodi di seduta delle Camere, peraltro di notevole durata, cosicché puÃ’ dirsi che le Camere sono di fatto in attivitÀ per tutto il corso della legislatura.

La convocazione delle sedute delle Camere spetta sempre al presidente, che vi procede mediante apposito avviso e con la diramazione dell’ordine del giorno. Le sedute delle Camere possono essere ordinarie o straordinarie.

In via ordinaria (art. 62 Cost.) le Camere riuniscono il primi giorno non festivo di febbraio e di ottobre.

In via straordinaria, ogni Camera si riunisce per iniziativa o del suo presidente o del presidente della Repubblica o di 1/3 dei suoi componenti (non ha potere di convocazione il Governo) la convocazione in via straordinaria di una Camera provoca l’automatica convocazione anche dell’altra.

Secondo l’art. 64 della Cost. le deliberazioni (e non le sedute!) di ciascuna Camera “non sono valide se non È presente la maggioranza dei loro componenti e se non sono adottate a maggioranza dei presenti”. Tanto alla Camera che al Senato, le votazioni possono avvenire a scrutinio palese o a scrutinio segreto e la maggioranza normale prescritta dalla Costituzione per le deliberazioni parlamentari È la maggioranza semplice (50% piÙ uno dei presenti). Per quanto riguarda la Camera sono considerati validi e presenti solo favorevoli e contrari, e non gli astenuti; mentre il regolamento del Senato afferma che tutti i senatori, siano favorevoli, contrari o astenuti, siano da ritenersi presenti.

Programmazione dei lavori delle Camere: i lavori delle Camere sono organizzati secondo programmi che si articolano su alcuni momenti essenziali tra i quali i contatti fra i presidenti delle Camere con il Governo e la formazione del programma cui provvede la conferenza dei capigruppo. Se tale programma È adottato all’unanimitÀ dalla conferenza dei presidenti dei gruppi diviene impegnativo dopo la comunicazione all’assemblea e alle commissioni permanenti: l’Assemblea puÃ’ comunque, al termine di ogni seduta, apportare le necessarie modificazioni all’ordine dei lavori giÀ stabilito.

L’art 65 della Costituzione stabilisce che il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, ma aggiunge che il Parlamento puÃ’ riunirsi anche “in seduta comune dei membri delle due Camere” e deliberare autonomamente. Tale ipotesi È prevista solo nei casi tassativamente previsti dalla Costituzione ed un suo ampliamento sarebbe possibile solo mediante legge costituzionale. Il presidente, l’ufficio di presidenza, il regolamento e la sede del Parlamento in seduta comune sono quelli della Camera dei deputati.

Sezione III: Le funzioni

1) La funzione legislativa

La funzione dello Stato costituzionale che si condidera prevalente nell’attivitÀ del Parlamento È la funzione legislativa, cioÈ la deliberazione delle leggi.

Nei tempi passati, ma anche fino ai secoli XIII e XIV, la legge e la volontÀ stessa del sovrano, mentre l’assemblea rappresentativa non ha ingerenza sul punto e la sua funzione principale consiste nel consentire la tassazione. Successivamente il potere legislativo È ancora del re, ma condizionato dalla assemblee: con il tempo la vera volontÀ legislativa si concentra nel Parlamento, e al sovrano spetta ancora un potere formale sanzionatorio.

Il movimento rivoluzionario francese rivendica, attraverso il principio della separazione dei poteri, la competenza legislativa del Parlamento, diretta espressione della volontÀ generale e quindi abilitato a esprimere con la legge tale volontÀ generale.

La nostra Costituzione stabilisce che la funzione legislativa È esercitata collettivamente dalle due Camere, statuendo che la legge in senso formale È risultato della concorde approvazione delle due assemblee parlamentari, caratterizzata da un particolare procedimento formale e da una apposita forma differenziata.

Accanto alla funzione legislativa le Camere hanno anche poteri di controllo e di indirizzo.

Caratteristiche delle leggi: le leggi sono fonti a competenza residuale, destinate a disciplinare le materie che la Costituzione non ha riservato a se stessa o ad altre fonti, e destinate a rispettare i regolamenti regionali e quelli parlamentari. Altri limiti incontrati dalla legge sono la riserva di legge, che le impone di regolare una data materia, e l’irretrottivitÀ, secondo il principio che le leggi ordinarie non sono efficaci nei casi avvenuti nel periodo a loro precedenti.

Solitamente le leggi presentano caratteri di generalitÀ e astrattezza, tuttavia possono anche essere l’esatto contrario, ovvero puntuali e concrete: prendono cosÃŒ il nome di provvedimento.

La legge È inoltre caratterizzata dalla cosiddetta forza legge, che si traduce in:

idoneitÀ ad abrogare leggi precedenti;

capacitÀ di resistere all’abrogazione di fonti successive sottoordinate.

Leggi speciali: esprimono un rapporto con un’altra fonte, quando un rapporto generale/speciale, e ammettono ripetitivitÀ.

Leggi eccezionali: disposizioni dettate per disciplinare situazioni che derogano alla generalitÀ e in termini che non ammettono ripetitivitÀ.

Leggi temporanee: leggi la cui efficacia nel tempo È circoscritta dalla legge stessa, o indicando un termine, o un evento al cui verificarsi perderanno efficacia. Derogano al principio secondo cui l’efficacia dovrebbe cessare solo in seguito ad abrogazione o dichiarazione di illegittimitÀ.

Fase di iniziativa legislativa

La legge formale ordinaria si pone come la fattispecie conclusiva di un complesso procedimento giuridico articolato nelle fasi instaurativa, preparatoria, costitutiva, integrativa dell’efficacia del provvedimento legislativo.

La fase instaurativa: quella che attiva il procedimento, dando l’avvio alle ulteriori procedure necessarie a giungere alla emanazione della legge.

Iniziativa legislativa: la prima fase È la formulazione della legge. Secondo l’art. 71 della Cost. il potere di iniziativa spetta al Governo, al popolo, al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, a ogni consiglio regionale e ai Comuni.

Le proposte (o testi) presentati dal Governo sono detti disegni di legge, mentre tutti gli altri vengono chiamate proposte di legge. Quando ci si riferisce alla ipotesi generale di iniziativa legislativa si parla di progetti di legge.

La presentazione dei disegni di legge da parte del Governo da luogo a un subprocedimento che si articola in 4 momenti:

presentazione di uno schema di disegno di legge da parte di uno o piÙ ministri;

deliberazione del disegno di legge da parte del Consiglio dei ministri;

autorizzazione da parte del presidente della Repubblica alla presentazione del disegno;

presentazione a una delle Camere del disegno di legge accompagnato dal decreto presidenziale di autorizzazione.

Nel caso di proposte di legge di iniziativa parlamentare ogni deputato e senatore puÒ presentarne seguono procedure molto piÙ rapide.

Le proposte di legge di iniziativa popolare devono essere sottoscritte da almeno 50 mila elettori per la Camera dei deputati, accompagnate da accompagnate da una relazione che ne illustri le finalitÀ e le norme.

L’iniziativa di proposte di legge del C.N.E.L. (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro) devono riferirsi a questioni di economia e lavoro.

L’iniziativa regionale È prevista dall’art. 121 della Cost. che ne attribuisce l’esercizio ai Consigli regionali circoscritta a materie di diretto interesse regionale.

L’iniziativa legislativa spetta ai Comuni nel caso di mutamento di circoscrizioni provinciali o di istituzione di nuove province nell’ambito della stessa Regione.

La Costituzione stabilisce che l’iniziativa legislativa potrÀ essere attribuita anche ad altri organi o enti, purchÈ ciÃ’ avvenga con legge costituzionale.

I progetti di legge possono essere presentati indifferentemente a una delle due Camere, ad eccezione di senatori e deputati che sono vincolati alla camera di appartenenza.

Fase istruttoria (o d’esame)

Dopo la presentazione del progetto di legge, si inizia la fase di esame e di eventuale approvazione di esso, che puÃ’ svolgersi, secondo la Costituzione, con 3 diverse procedure:

Procedura normale (art.72 Cost.): composta da 2 fasi 1) esame da parte di una delle Commissioni permanenti in sede referente (fase preparatoria), 2) esame e deliberazione da parte della Camera (fase costitutiva).

Secondo questo schema, una delle Commissioni, ricevuto il progetto da una delle Camere, lo discute, formula nel caso un testo modificato e riferisce alla Camera. Successivamente, la Camera procede alla discussione del progetto a e a votazione a scrutinio palese che avviene prima articolo per articolo e poi sul testo complessivo. In caso di approvazione, la proposta di legge viene trasmessa all’altra Camera mediante messaggio del Presidente e dopo, eventualmente, dalla seconda Camera al Governo, sempre con messaggio, per la promulgazione da parte del Capo dello Stato.

Procedure semplificate

Commissioni in sede deliberante ( o in sede legislativa): la Commissione È investita dell’esame del progetto in sede legislativa, procede a votazione prima articolo per articolo e poi con votazione sul testo finale, e si limita a riferire alla Camera. Fino all’approvazione definitiva da parte della Commissione, la Camera ha il potere di “riappropriarsi” del procedimento.

Per alcune materie È escluso il procedimento in esame, ma È ammesso solo il procedimento ordinario: so tratta di disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione di ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi (art. 72 Cost.).

Commissioni in sede dirigente: il potere della Commissione È piÙ marcato rispetto al procedimento ordinario, ma meno marcato rispetto alla prima procedura semplificata. Alla Commissione competente È assegnato il potere di formulare gli articoli in un disegno di legge e di approvare gli articoli, riservando alla Camera l’approvazione finale del progetto, o al Senato la votazione finale con sole dichiarazioni di voto. Anche questo procedimento non È ammesso per tutti i disegni di legge.

Fase di deliberazione

Ogni progetto di legge, per divenire legge perfetta, deve essere approvato nell’identico testo da entrambe le Camere (bicameralismo perfetto). In alcuni casi puÃ’ accadere che il testo di un progetto approvato da una Camera non trovi il consenso dell’altra Camera. PuÃ’ accadere : a)che la seconda Camera non passi all’esame del progetto, cioÈ che lo “insabbi”; b) che la seconda Camera respinga il progetto votando il non passaggio agli articoli o bocciandolo nella votazione finale; c) che lo modifichi, introducendo “emendamenti” al testo approvato dalla prima Camera. In quest’ultima ipotesi il testo emendato deve tornare alla prima Camera perché questa valuti le modificazioni apportate e le accolga (nel qual caso si È realizzato il consenso sul medesimo testo e il progetto diventa legge), le respinga (e il progetto cade) o introduca ulteriori modificazioni (nei limiti consentiti dai regolamenti, cioÈ attinenti agli emendamenti adottati) e in questo caso il progetto torna alla Camera precedente. Questi passaggi, chiamati navette, si concludono con l’accordo delle due Camere sullo stesso testo o con l’abbandono del progetto.

Alla fine della legislatura tutti i progetti di legge giacenti dinanzi alle Camere decadono. Per fare in modo che non decadano anche i progetti prossimi all’approvazione si ricorre al principio della continuitÀ legislativa: la decadenza dei progetti pendenti alla fine della legislatura non È assoluta.

Fase di promulgazione

Approvata dalle due Camere nello stesso testo, la legge esiste ed È perfetta. Non È perÒ ancora in grado di spiegare gli effetti che le sono propri.

Il procedimento legislativo si conclude, infatti, con la promulgazione del testo deliberato cui segue la pubblicazione e la vacatio legis. Solo dopo il compimento di tali atti e il trascorrere della vacatio legis la legge entra in vigore.

La promulgazione È l’atto, dovuto, con il quale il capo dello Stato attesta solennemente che un certo testo È stato approvato quale legge e ne ordina la pubblicazione e l’osservanza, in qualitÀ di supremo garante della costituzionalitÀ dell’ordinamento.

La promulgazione È atto dovuto, ma il presidente della Repubblica, qualora non ritenga di procedere alla promulgazione, puÒ rinviare la legge alle Camere, con messaggio motivato, per chiedere una nuova deliberazione: rinvio presidenziale unico strumento che ha il capo dello Stato per intervenire nel procedimento legislativo. Tale atto si inquadra nelle procedure di controllo mediante richiesta di riesame.

Il rinvio presidenziale riapre il procedimento legislativo; la legge rinviata deve essere riesaminata dalle Camere secondo le procedure consuete, e quindi sottoposta a votazione articolo per articolo.

Le Camere non sono tenute a riesaminare la legge rinviata, e questo È quello che accade spesso per non creare contrasti fra Parlamento e capo dello Stato.

Qualora la legge sia riapprovata, con o senza le modifiche proposte dal presidente, essa deve essere promulgata; cioÈ il presidente non puÃ’ opporre ulteriori remore all’esercizio di un atto che diviene obbligatorio. PuÃ’ discutersi sulla possibilitÀ di rinvio, qualora le Camere abbiano riapprovato la legge, ma in un testo diverso da quello originario e senza adeguarsi alle richieste del presidente.

Fase di pubblicazione e di vacatio legis

La legge promulgata non entra ancora in vigore, essa infatti deve essere conosciuta dai soggetti cui È destinata e a tal fine ne È prescritta la pubblicazione.

Con l’approvazione delle due Camere la legge È esistente nell’ordinamento parlamentare, con la promulgazione viene ad esistere nell’ambito dell’organizzazione costituzionale, mentre solo con la pubblicazione diventa efficace per l’ordinamento generale dello Stato.

La pubblicazione si effettua subito dopo la promulgazione, ed il testo È inserito nella “Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica italiana” e l’annuncio della pubblicazione (e pure il testo) nella “Gazzetta ufficiale della Repubblica”. L’entrata in vigore È prevista per il 15° giorno (in genere) dalla data di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale. Per questioni di urgenza o di conoscibilitÀ il periodo di vacatio legis puÃ’ essere ridotto o prolungato.

Dopo essere entrata in vigore, la legge È destinata ad essere vigente fino a che non si verifichi una situazione che ne faccia venire meno la vigenza.

Quando la vigenza di una legge sia esplicitamente subordinata alla durata di una particolare situazione, alla scadenza di una data o al verificarsi di un determinato avvenimento si parla di leggi ad tempus.

La legge puÒ perdere efficacia anche in caso di dichiarazione di illegittimitÀ costituzionale.

La legge puÃ’ anche perdere vigenza a seguito di abrogazione esplicita o implicita.

La Costituzione prevede un meccanismo di abrogazione della legge attraverso la partecipazione popolare (principio della sovranitÀ del popolo): referendum abrogativo, cioÈ un’apposita consultazione popolare per conoscere se una legge, o una sua parte, deve essere abrogata o no.

La Costituzione (art. 75) ammette il referendum abrogativo per tutte quelle leggi e quegli atti aventi valore di legge, ad eccezione per le leggi tributarie, di bilancio, di amnistia, di indulto e di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali.

La richiesta per indire il referendum deve provenire da 500.000 elettori o da 5 Consigli regionali.

Per fare in modo che il referendum produca l’abrogazione È necessario: a) che abbia partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e b) che la proposta abrogativa abbia ottenuto la maggioranza dei voti validamente espressi.

Le richieste per il referendum vanno depositate tra il 1° gennaio e il 30 settembre di ciascun anno presso la Cancelleria della Corte di Cassazione; sull’ammissibilitÀ del referendum decide poi la Corte Costituzionale entro il 20 gennaio con sentenza da pubblicarsi entro il 10 febbraio.

Se il giudizio della Corte È nel senso dell’ammissibilitÀ, il presidente della Repubblica indice con proprio decreto il referendum, fissandone la data in una data compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno.

Se i risultati del referendum sono favorevoli all’abrogazione, il presidente della Repubblica dichiara, con proprio decreto, l’avvenuta abrogazione del testo legislativo sottoposto a referendum, avviando la pubblicazione sulla “Gazzetta ufficiale” e l’abrogazione decorre dal giorno successivo alla pubblicazione.

Qualora, invece, il referendum dia risultato contrario all’abrogazione, ne È data notizia e non puÃ’ proporsi nuova domanda per sottoporre a referendum lo stesso testo prima di 5 anni.

Egualmente È data notizia sulla “Gazzetta Ufficiale” dell’eventuale invaliditÀ della consultazione per mancata partecipazione al voto della maggioranza degli aventi diritto.

Possibili riforme del referendum: nel corso degli anni la Corte Costituzionale ha sempre piÙ richiesto la necessitÀ che la formulazione dei quesiti da sottoporre a referendum sia semplice e chiara. Il ricorso ai referendum non deve comunque rivelarsi eccessivo, e in futuro si puÃ’ ipotizzare l’aumento del numero minimo di firme necessario per la richiesta, e una piÙ precisa definizione delle condizioni di ammissibilitÀ dei referendum. Bisognerebbe inoltre tutelare maggiormente i sostenitori del “no”, evitando che le posizioni di chi È contrario all’abrogazione non siano conosciute apertamente dagli elettori, e introdurre una diminuzione del numero minimo dei votanti oggi richiesto per la validitÀ della consultazione referendaria. Si È anche teorizzata una revisione piÙ ampia, con l’introduzione di referendum consultivi e deliberativi, con i quali gli elettori non sarebbero chiamati a dire cosa non vogliono, ma cosa vogliono, dando dunque al referendum un valore positivo, che potrebbe cosÃŒ coinvolgere maggiormente i cittadini.

Posizione gerarchica del referendum: l’opinione prevalente È che la disposizione contenuta nel risultato del referendum È un “frammento di norma”, destinato a saldarsi con quella abrogata. CosÃŒ resta il problema della peculiare forza giuridica del referendum, cioÈ se È tale da impedire alle Camere di adottare con legge ordinaria un testo identico o almeno analogo a quello abrogato, frustando cosÃŒ la decisione popolare. Da un punto di vista formale la decisione popolare dovrebbe ritenersi fornita della forza di legge (ordinaria) con la conseguenza che non potrebbe attribuirsi ad essa la capacitÀ di resistenza nei confronti degli atti equiordinati e cosÃŒ, in particolare, nei confronti della legge formale.

La caratteristica del referendum È di essere fonte del tutto atipica e unica: la volontÀ popolare deve prevalere per un principio organizzativo essenziale del sistema, giuridicamente rilevante e vincolante, e pregiudica le eventuali deliberazioni che le Camere volessero adottare sulla stessa materia.

Si puÃ’ dire che l’espressione popolare diretta priva, almeno temporaneamente, le Camere dello stesso potere di decidere sull’argomento giÀ deciso dal popolo.

“Referendum di indirizzo”: nel 1989 si È deciso di sottoporre a voto consultivo popolare l’idea di trasformare le ComunitÀ europee in vera Unione, con Governo, Parlamento e Costituzione propri e a tal fine si È indetto un apposito referendum. Il referendum puÃ’ definirsi consultivo perché si richiede un consiglio, o meglio un “indirizzo”, con un contenuto doveroso assai piÙ vincolante di un semplice parere, destinato certamente ad assumere un notevole valore politico (rafforzato dall’88,1% a favore del “si”), ma privo della forza tipica delle direttive.

2) La funzione di controllo

Le funzioni di controllo e di indirizzo hanno acquistato, e stanno progressivamente acquistando, un rilievo crescente accentuazione della specializzazione.

Il controllo di maggior rilevanza È quello che le camere esercitano nei rapporti con il Governo attraverso i vari aspetti in cui si concreta la constatazione della presenza, o della mancanza, del rapporto fiduciario.

Negli atti e nelle procedure attraverso le quali le Camere concedono o negano la fiducia si riscontra una procedura di controllo il cui momento valutativo si incentra sul dibattito parlamentare e il cui momento sanzionatorio si manifesta nella concessione o nel rifiuto della fiducia, in conformitÀ allo schema generale dei procedimenti organizzatori dei controlli giuridici.

L’attivitÀ di controllo delle Camere sul Governo e sulla Pubblica Amministrazione in generale si attua attraverso i seguenti strumenti ispettivi:

Interrogazione: consiste nella semplice domanda, rivolta per iscritto, per sapere se un fatto sia vero, se alcuna informazione sia giunta al Governo o sia esatta, se il Governo intenda comunicare alla Camere (o al Senato) documenti o notizie, o abbia preso o stia per prendere alcun provvedimento su un oggetto determinato. L’interrogazione puÃ’ essere:

a risposta orale, quindi il Governo risponde durante la seduta stabilita a termini di regolamento e l’interrogante puÃ’ replicare per dichiarare se sia stato o no soddisfatto;

a risposta scritta, quindi il Governo fornisce la risposta entro 20 giorni ed essa È inserita nel resoconto stenografico della seduta in cui È annunziata;

L’interrogazione È piÙ uno strumento conoscitivo che non ispettivo in senso proprio.

Secondo la procedura question time, introdotta nel 1983, ogni mercoledÃŒ di norma la seduta È dedicata alla discussione di “interrogazioni a risposta immediata”, cioÈ domande al Governo, con limiti di tempo estremamente limitati (1 minuto per l’interrogante, 3 minuti per la risposta del Governo e 2 minuti per la replica dell’interrogante). Va aggiunto che interrogazioni a risposta immediata possono oggi rivolgersi anche in commissione.

Interpellanza: consiste nella domanda, risposta per iscritto, per conoscere i motivi o gli intendimenti della condotta del Governo in questioni che riguardino determinati aspetti della sua politica. L’interpellante, nel giorno fissato a termini di regolamento, ha il diritto di svolgere l’interpellanza e, dopo le dichiarazioni del Governo, puÃ’ esporre le ragioni per le quali sia rimasto o no soddisfatto.

Qualora l’interpellante si dichiari insoddisfatto e intenda promuovere una discussione sulle spiegazioni date dal Governo, puÃ’ presentare una mozione.

L’interpellanza È uno strumento di carattere piÙ intensamente ispettivo e sindacatorio nei confronti della politica del Governo o dell’attivitÀ della Pubblica Amministrazione spesso l’interpellanza È infatti usata dall’opposizione.

Risoluzione: puÃ’ essere presentata sia in Aula che in Commissione, e con essa vengono manifestati orientamenti o definiti indirizzi su specifici argomenti.

Mozione: È un testo che puÃ’ essere presentato da un presidente di un gruppo o da almeno 10 deputati alla Camera, o almeno 8 senatori al Senato. Essa mira a promuovere una deliberazione dell’Assemblea su un determinato argomento.

Come tale la mozione rientra piÙ fra gli atti di indirizzo che non fra quelli di controllo o di informazione e il suo carattere ispettivo e sindacatorio nei confronti dell’esecutivo È variabile nelle singole situazioni. I regolamenti parlamentari non definiscono la mozione ma risulta evidente che deve esprimere una volontÀ che l’Assemblea potrÀ adottare o respingere.

La mozione si distingue da interrogazioni e interpellanze per tre aspetti:

sulla mozione si apre una discussione generale;

sulla mozione possono essere presentati emendamenti;

sugli emendamenti eventualmente presentati e poi sul testo complessivo della mozione l’Assemblea si esprime mediante votazione.

L’attivitÀ di controllo si manifesta anche nelle inchieste parlamentari: la stessa Costituzione (art. 82) disciplina la materia, stabilendo che ciascuna Camera puÃ’ disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tele scopo nomina fra i propri componenti una Commissione formata in modo di rispecchiare la proporzione fra i vari gruppi, che procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’attivitÀ giudiziaria.

Si possono distinguere fra inchieste conoscitive (o legislative) come per esempio l’inchiesta sulla miseria, sulle condizioni di vita nelle fabbriche, sulla condizione sociale dell’anziano; e inchieste ispettive (o politiche) come per esempio: inchiesta sul fenomeno della mafia in Sicilia, sulla criminalitÀ in Sardegna. Entrambe possono essere disposte dalle Camere.

Le commissioni di inchiesta possono essere istituite separatamente da ognuna delle Camere (atto monocamerale) o da entrambe le Camere congiuntamente (detti anche atti bicamerali non legislativi), oppure l’inchiesta puÃ’ essere deliberata con apposita legge.

A conclusione dei lavori, le Commissioni devono riferire alla Camera da cui sono state nominate, mediante una o piÙ relazioni, a seconda che i risultati dell’inchiesta siano adottati all’unanimitÀ o a maggioranza sarÀ poi la Camera ad assumere le decisioni conseguenti.

3) La funzione di indirizzo

Tale funzione corrisponde alla natura delle Camere in quanto espressive in via diretta della volontÀ popolare. Appartengono all’attivitÀ di indirizzo le mozioni e le risoluzioni, ma possono essere comprese anche le leggi di autorizzazione e di approvazione, che esercitano un’efficacia condizionante non solo per l’attivitÀ successiva del Governo, ma anche per quella dello stesso Parlamento che rimane perciÃ’ vincolato alla loro osservanza, a meno di non derogarvi in modo espresso.

Sono collegati alle leggi di autorizzazione e di approvazione la legge di bilancio, il principio secondo il quale ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farne fronte e l’obbligo delle Camere di approvare annualmente, oltre al bilancio dello Stato, anche il rendiconto consuntivo presentato dal Governo.

Oltre a questi atti ve ne È un altro che concreta la funzione di indirizzo politico delle Camere: gli ordini del giorno, che possono essere presentati nel corso della discussione di un progetto di legge; tali ordini del giorno contengono indicazioni su problemi specifici e vincolano, sul piano politico, il Governo a comportarsi di conseguenza.

4) Altre funzioni delle Camere

Alle Camere spetta di delegare al Governo l’esercizio della funzione legislativa, deliberare lo stato di guerra (conferendo al Governo i poteri necessari), autorizzare con la legge la ratifica dei principali trattati internazionali.

Le Camere hanno anche il dovere di esaminare le petizioni che i cittadini hanno ad esse rivolte, per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessitÀ, e il potere di svolgere, attraverso le commissioni, indagini conoscitive che possono concretarsi in udienze conoscitive.

5) Funzioni del Parlamento in seduta comune

Le sedute “tassativamente previste” dalla Costituzione per il Parlamento in seduta comune sono:

di natura elettorale. Spetta infatti al Parlamento eleggere: il presidente della Repubblica (in questo caso il collegio È integrato da rappresentanti regionali), 1/3 dei componenti del Consiglio superiore della Magistratura, 1/3 dei componenti della Corte Costituzionale, i 45 cittadini che formano l’elenco dal quale verranno estratti a sorte, quando necessario, i 16 giudici aggregati della Corte Costituzionale per i giudici di accusa. In tutti questi casi si vota soltanto, senza che vi sia consentita discussione (collegio elettorale imperfetto).

di natura processuale-penale. Il presidente della Repubblica puÃ’ essere posto, con deliberazione del Parlamento in seduta comune, in stato di accusa dinanzi alla Corte Costituzionale per i reati previsti dalla Costituzione (art. 90 Cost.).

di accertamento. Il presidente della Repubblica prima di assumere le sue funzioni, deve prestare giuramento dinanzi al Parlamento in seduta comune.