1 Aspecte generale

Uniunea Europeana a fost creata prin Tratatul de Uniune Europeana din 07.02.1992 (Tratatul UE, denumit si "Tratatul de la Maastricht"; intrat in vigoare la 011993).

Tratatul UE reprezinta o noua etapa pe calea spre o tot mai stransa uniune intre popoarele Europei. Baza UE este reprezentata de Comunitatile Europene - Comunitatea Europeana (CE) si Comunitatea Europeana a Energiei Atomice (Euratom). Pana la data de 23 iulie 2001, din Comunitatile Europene facea parte si Comunitatea Europeana a Carbunelui si Otelului (CECO), infiintata prin tratat pentru o perioada de 50 de ani, dupa trecerea careia si-a incetat existenta (Euratom si CECO au fost mentionate in scopul asigurarii unei enumerari complete; nu au nici un rol in practica politiei de frontiera). Uniunea Europeana se completeaza prin doua noi politici si forme de colaborare: Politica Externa si de Securitate Comuna si Cooperarea in domeniile Justitiei si Afacerilor Interne.

La ora actuala, UE are in componenta 15 state: Austria, Belgia, Danemarca, Finlanda, Franta, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Marea Britanie, Regatul Tarilor de Jos, Portugalia, Suedia, Spania.

14 state din centrul si estul Europei (SCEE) au depus cereri de aderare: Bulgaria, Cipru, Estonia, Lituania, Letonia, Malta, Polonia, Republica Ceha, Romania, Slovacia, Slovenia, Turcia, Ungaria - iar in februarie 2003 si Croatia.

Cipru, Estonia, Lituania, Letonia, Malta, Polonia, Republica Ceha, Slovacia, Slovenia si Ungaria urmeaza sa intre in UE la data de 005.2004 (vezi nr. 5)

Cei trei piloni ai Uniunii Europene

Intr-o exprimare plastica, putem spune ca UE se sprijina pe trei piloni. Primul pilon este format din Comunitatile Europene (CE, Euratom, iar pana in 2002 si CECO). Cel de-al doilea pilon este reprezentat de Politica Externa si de Securitate Comuna, iar cel de-al treilea pilon consta in Cooperarea in domeniile Justitie si Afaceri Interne (vezi la Ilustratii).

Primul pilon

Activitatea Comunitatilor Europene - care formeaza primul pilon al UE - cuprinde, pe langa numeroase domenii de politica economica si juridica (printre altele: colaborarea in domeniul dezvoltarii, comert, agricultura, protectia mediului, protectia consumatorului, monetar, economie, concurenta, vama - vezi art. 3 TCE) si crearea Pietei Interne ca spatiu fara frontiere interne, in care este asigurata libera circulatie a bunurilor, persoanelor, serviciilor si capitalurilor (vezi art. 14 TCE). In acest context, pentru Politia de Frontiera prezinta relevanta reglementarile privind dreptul la libera circulatie a persoanelor in spatiul Pietei Interne, precum si competentele de reglementare in domeniile vize, azil, imigrare si circulatia persoanelor.

Tratatul CE reglementeaza componenta, atributiile si competentele organelor UE (Consiliul de Ministri, Comisia, Parlamentul, Curtea Europeana de Justitie etc.), precum si elaborarea si eficienta legislatiei UE (in special a Regulamentelor, Directivelor si Deciziilor). Important este ca UE poate asigura reglementari cu caracter obligatoriu, adica Regulamentele si Directivele care prevaleaza asupra legilor nationale.

Exemplu Intrarea in vigoare a Regulamentului CE 539/2001 la data de 10.04.2001 a avut ca efect eliminarea obligativitatii vizei in cazul cetatenilor bulgari la intrarea in Germania pe la o frontiera externa UE, pentru sederi de pana la trei luni, chiar daca legea germana nu prevedea o asemenea exceptare.

De asemenea, Tratatul CE contine unele prevederi cu aplicabilitate nemijlocita (self executing), cum sunt nediscriminarea conf. art. 12 TCE (vezi nr. 3.2.3) si drepturile la libera circulatie (vezi nr. 4). Prevederile cu aplicabilitate nemijlocita sunt superioare dreptului national, ceea ce inseamna ca se va tine seama de acestea la aplicarea si interpretarea dreptului national.

Exemplu: Daca un cetatean UE doreste sa intre intr-o tara UE in scopul de a participa la o demonstratie interzisa si i se refuza intrarea, iar unui cetatean din propria tara, care urmareste acelasi scop, i se permite continuarea calatoriei, s-ar crea o situatie incompatibila cu interdictia de discriminare (nediscriminarea) de la art. 12 TCE.

2.2 Al doilea pilon

In cadrul Politicii Externe si de Securitate Comune (PESC) - cel de-al doilea pilon al UE - sunt stabilite in special linii directoare comune pentru politica externa si de securitate, inclusiv pentru cea de aparare. Acesta este cadrul in care se hotaraste, printre altele, in privinta misiunilor externe ale functionarilor de politie europeni si ale cadrelor militare (de ex. in Bosnia-Hertegovina si in Kosovo). Hotararile luate in cadrul celui de-al doilea pilon se pot referi si la dreptul strainilor:

Exemplu: Pe baza a doua masuri din cadrul PESC, s-a hotarat instituirea interdictiei de intrare/de eliberare a vizelor impotriva anumitor cetateni bielorusi (Pozitia Comuna din data de 09.07.1998 [98/448/PESC] Jurnalul Oficial CE nr. L 195 pag. 1 din 107.1998), precum si impotriva fostului presedinte iugoslav Milosevici si a sprijinitorilor acestuia (Pozitia Comuna din 10.12000 Jurnalul Oficial CE ibid., pag. 2). Reglementarile din cadrul PESC au efectul obligatiilor internationale asumate, dar nu reprezinta baza legala nemijlocita pentru instituirea masurii de nepermitere a intrarii persoanei in cauza. Astfel de masuri trebuie luate in baza dreptului national.

In Germania, art. 7 alin. 2 nr. 3 Legea strainilor permite luarea masurii de neacordare a vizei daca intrarea persoanei ar afecta interesele Germaniei. Cu alte cuvinte, ar contraveni intereselor Germaniei daca s-ar permite intrarea persoanei in ciuda obligatiei asumate in comun in cadrul PESC. Baza legala pentru o astfel de nepermitere a intrarii se gaseste, de exemplu: la art. 10 alin. 2 Legea strainilor din Austria; la art. 20 alin. 1, coroborat cu art. 9 alin. 1, 4 Legea strainilor din Slovenia.

2.3 Al treilea pilon

La categoria cooperarea in domeniile Justitie si Afaceri Interne - cel de-al treilea pilon al UE - intra, printre altele, colaborarea politieneasca si judiciara in materie penala (in special in cadrul Europol), facilitarea procedurilor de extradare a infractorilor, introducerea mandatului de arestare european, imbunatatirea cooperarii intre Justitie si Politie, combaterea terorismului, a crimei organizate si a traficului cu stupefiante. In acest context, este prevazuta o extindere a spectrului de competente ale autoritatii Europol.

In domeniile politice ale pilonilor doi si trei se realizeaza o colaborare interguvernamentala. Despre chestiunile in materie de politica externa, securitate, afaceri interne si justitie se discuta la reuniunile Consiliului de Ministri (de regula, patru reuniuni pe an, eventual reuniuni suplimentare in situatii exceptionale) de catre ministrii de resort din domeniile Externe, Aparare, Afaceri Interne si Justitie. Cu aceste ocazii sunt stabilite Pozitii Comune si se iau hotarari-cadru sau hotarari, al caror efect juridic este diferit (pentru detalii, vezi nr. 3.6). Spre deosebire de Regulamentele CE, pe care le poate emite UE in cadrul competentelor sale legislative (conform Tratatului CE), legislatia elaborata in cadrul colaborarii interguvernamentale nu fundamenteaza drepturi sau obligatii nemijlocit valabile pentru cetatean (vezi in special art. 34 alin. 2b si 2c TUE). Aceasta legislatie produce, periodic, numai obligatii internationale pentru guvernele statelor UE, iar pentru individ pot fi fundamentate drepturi si obligatii doar dupa ce legislatia respectiva este preluata in dreptul national.

Exemplul 1: In cadrul Cooperarii in domeniile Justitie si Afaceri Interne s-a decis asupra unei Pozitii Comune in privinta interpretarii notiunii de refugiat in sensul Conventiei de la Geneva cu privire la refugiati (Jurnalul Oficial CE 1996 nr. L 63 pag. 2). Respectiva Pozitie Comuna nu modifica legislatia nationala daca nu se procedeaza la o modificare a acesteia. Pozitiile Comune nu sunt obligatorii pentru instantele administrative.

Exemplul 2: In cadrul CJAI a fost emisa Hotararea cu privire la unele inlesniri pentru elevi din state terte, cu domiciliul intr-un stat UE (Jurnalul Oficial CE 1994 nr. L 327 pag. 1), care prevede eliberarea de obligativitatea vizei a elevilor straini terti, atunci cand acestia se afla in excursie cu clasa. Hotararea nu a avut efect nemijlocit, adica nu a rezultat eliberarea de obligativitatea vizei in cazul respectivilor elevi, ci doar aparitia obligatiei internationale de a prelua aspectul acesta in dreptul national. Drept urmare, Germania a modificat normele nationale de aplicare a Legii strainilor (art. 4 alin. 3 din normele de aplicare a Legii strainilor).

3 Continutul Tratatului de Uniune Europeana

Tratatul UE descrie obiectivele UE (art. 2 TUE), acestea fiind, in special, promovarea progresului economic si social, afirmarea identitatii sale pe plan international printr-o politica externa si de aparare comuna si prin crearea unui spatiu al libertatii, securitatii si justitiei.

Consiliul European - constituit din sefii de stat si de guvern ai tarilor UE, precum si din presedintele Comisiei Europene - trebuie sa dea impulsurile necesare pentru dezvoltarea sa si defineste orientarile politice generale ale UE (art. 4. TUE). Consiliul European se reuneste cel putin de doua ori pe an. Reuniunile sunt denumite si reuniuni europene la varf.

Exemple: La reuniunea Consiliului European de la Tampere, in octombrie 1999, au fost stabilite liniile directoare si un program de lucru pentru procesul legislativ in domeniul dreptului strainilor si al azilului. Consiliul European de la Laeken (14-15.12.2001) a hotarat convocarea unei Conventii pentru Viitorul Europei, care si-a inceput activitatea in februarie 2002. Conventia elaboreaza un Tratat cu privire la o Constitutie pentru UE, pregatind astfel conferinta interguvernamentala planificata sa aiba loc in 2004, pentru a hotari asupra unui nou tratat de modificare a dreptului UE.

UE apeleaza la organele CE (Parlamentul European, Consiliul, Comisia, Curtea Europeana de Justitie, Curtea de Conturi) care isi indeplinesc atributiile in conformitate cu Tratatul CE si Tratatul Euratom, precum si cu Tratatul UE (art. 5 TUE).

UE este fondata pe principiile libertatii, democratiei, respectarii drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, statului de drept, acestea fiind principii comune tuturor statelor membre. UE respecta drepturile fundamentale, asa cum sunt acestea garantate de Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si libertatilor fundamentale (CDLO) si cum rezulta ele din traditiile constitutionale comune statelor membre, ca principii generale ale dreptului comunitar (art. 6 TUE).

O parte importanta a Tratatului UE contine modificarile aduse Tratatelor de instituire a Comunitatii (art. 8-10 TUE). Prin Tratatul de la Maastricht sunt incluse in Tratatul CE (la data respectiva art. 100c TCE) primele competente in domeniul dreptului strainilor, mai precis in ceea ce priveste politica de acordare a vizelor.

Exemplu In conformitate cu competentele acordate in baza art. 100c TCE (in forma de la 011993), UE a emis in 1995 un Regulament (Regulamentul CE 2317/95) cu privire la anumite tari terte ale caror cetateni trebuie sa detina vize la trecerea frontierei externe a statelor UE (Ulterior, Regulamentul a fost declarat nul de catre Curtea Europeana de Justitie, din cauza unui viciu de procedura in procedura legislativa; in 1999 a fost inlocuit cu Regulamentul CE 574/99, iar in 2001, prin Regulamentul CE 539/2001 care este valabil la ora actuala.). Prin Regulamentul CE 2317/95, cetatenii peruani au fost obligati sa detina viza la trecerea frontierelor externe UE. Legea germana nu prevedea aceasta obligatie pentru peruani, iar modificarea legislativa s-a afacut abia in 1999. Cu toate acestea, s-a aplicat Regulamentul CE, pornind de la principiul superioritatii dreptului UE.

Tratatul de la Amsterdam a modificat Tratatul UE si, din nou, cele trei tratate ale Comunitatii. Pentru politie este relevant ca Tratatul de la Amsterdam trece in competenta UE stabilirea de reglementari - cu efect nemijlocit pentru toate statele UE - in domeniile vize, azil, imigratie si alte politici referitoare la libera circulatie a persoanelor (vezi art. 61 si urmat. TCE).

Exemplu Acum, UE este abilitata sa stabileasca regulile obligatorii (prin Regulament CE) cu privire la vize, inclusiv lista tarilor terte ale caror cetateni trebuie sa aiba viza la intrarea intr-un stat UE pe la o frontiera externa, precum si lista tarilor ale caror cetateni sunt exceptati de la aceasta obligativitate (vezi art. 62 nr. 2b i TCE). O astfel de reglementare inlatura prevederile contrare din legile nationale. Acest Regulament (Regulamentul CE 539/2001 - vezi si nr. 5.15) a intrat in vigoare la 10.04.200

Exemplu: UE este abilitata sa stabileasca normele si procedurile care trebuie respectate de catre statele UE la efectuarea controlului persoanelor la frontierele externe (vezi art. 62 nr. 2a TCE).

Printr-un Protocol Schengen la Tratatul de la Amsterdam, intregul acquis Schengen (format din Tratatele Schengen, Acordurile de aderare, hotararile si declaratiile Comitetului Executiv - vezi Anexa la Protocolul Schengen) a fost preluat in cadrul juridic al UE. CAPAS este acum o componenta a dreptului european, dar isi pastreaza caracterul international.

In ceea ce priveste aspectele formale, in Tratatul de la Amsterdam s-a procedat la o renumerotare a articolelor TUE si TCE, pentru a asigura o mai buna evidenta si claritate. Ca urmare a modificarilor anterioare prin adaugarea de articole, Tratatul CE era greu de parcurs, iar structurarea, pe litere, a Tratatului UE era considerata necomprehensiva.

Tratatul UE si cele doua Tratate ale Comunitatii ramase in vigoare (TCE, TEuratom) sufera noi modificari, prin Tratatul de la Nisa. Astfel, Tratatele de la Amsterdam si de la Nisa sunt doar tratate care le modifica pe cele existente, fara a avea, practic, o importanta de sine statatoare.

Tratatul UE reglementeaza detaliat cooperarea din domeniile PESC (art. 11-28 TUE) si JAI (art. 29-42 TUE). Din moment ce Tratatul de la Amsterdam transfera domeniul dreptului strainilor si al azilului in sfera de competenta a Tratatului CE, cooperarea in domeniile Justitie si Afaceri Interne cuprinde, in esenta, numai cooperarea politieneasca si judiciara in materie penala.

In fine, Tratatul UE contine prevederi pentru statele membre, in vederea unei mai stranse colaborari intre ele in cadrul UE si cu respectarea obiectivelor comune (art. 43-45 TUE). Astfel, este posibil ca o majoritate a statelor membre (la ora actuala, cel putin 8 din 15) sa stabilesca - tinand cont de principiile de la art. 43 TUE si in cadrul competentelor UE - reglementari pe care nu vor sau nu pot (inca) sa le stabileasca toate statele membre (ultima ratio; art. 43a TUE).

4 Personalitatea juridica a Uniunii Europene si a Comunitatii Europene

In doctrina actuala, Uniunea Europeana este denumita organizatie similara unui stat (vezi explicatiile de la Rojahn, in v. Mnch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar /Comentariu pe marginea Constitutiei/, vol. II, editia a 5-a, art. 23 din Constitutia RF Germania, nr. 8). Notiunile uzuale in stiintele politice nu se potrivesc in cazul Uniunii Europene. Aceasta nu poate fi comparata nici cu un stat in sens clasic (ii lipsesc, printre altele, o Constitutie si un popor european pentru statul respectiv), nici cu o organizatie internationala tipica. Spre deosebire de o organizatie internationala clasica, UE are putere legislativa proprie, cu efect nemijlocit in statele membre, asa incat UE mai este denumita si organizatie supranationala.

UE este un hibrid intre o organizatie internationala, in sens clasic, si un stat federal. Curtea Constitutionala a RF Germania foloseste pentru UE denumirea de asociere de state (Curtea Constitutionala a RF Germania, Culegere de sentinte, vol. 89, 155 [181, 188] "Sentinta Maastricht"). Predomina acceptiunea conform careia UE, cu 25 sau mai multe state membre, nu va deveni nici in viitorul previzibil un stat federal european, ci va ramane o "asociere de state" deschisa spre dezvoltare, in care statele membre isi vor pastra specificul lor inconfundabil (Oppermann "Vom Nizza-Vertrag 2001 zum Europischen Verfassungskonvent 2002/2003", in: Deutsches Verwaltungsblatt 2003, pag. 1 [8]).

De la fondarea sa prin Tratatul de la Maastricht, UE cuprinde cele trei Comunitati Europene - CE, Euratom si CECO (tratatul CECO a expirat in iulie 2002, iar CECO s-a desfiintat). Continua sa existe CE si Euratom care sunt subiecte de drept international. Inca exista controverse in legatura cu intrebarea: are UE personalitate juridica?

CE, principalul pilon al UE, este recunoscuta ca subiect de drept international de catre statele membre UE in relatiile dintre ele, cat si de catre aproximativ 150 de state ale lumii. Un subiect de drept international are drepturi si obligatii internationale. Astfel, CE poate sa fie parte contractanta in tratate internationale (CE a incheiat numeroase tratate internationale cu alte state, cum ar fi Acordul de asociere cu Turcia, statele central- si est-europene, precum si cu Elvetia). De asemenea, CE are si drept de legatie, atat activ, cat si pasiv, si raspunde pentru actiuni care contravin dreptului international.

5 Extinderea teritoriala a Uniunii Europene

Dintre cele 14 state care au facut cerere de aderare la UE, se preconizeaza ca 10 sa intre in UE incepand cu data de 005.2004.

Tratatul de aderare pentru aceste 10 state a fost semnat la Atena, pe 16.04.2003. Fiind un tratat international, trebuie "ratificat" de catre statele membre UE si de catre statele candidate, in conformitate cu prevederile lor constitutionale. Tratatul de aderare este publicat in Internet la adresa:

https://www.europa.eu.int/comm/enlargement/negotiations/treaty_of_accession_ 2003/index. htm

Deoarece este vorba despre state din estul Europei - cu exceptia Maltei si a Ciprului - procesul de aderare se mai numeste si extinderea spre est a UE.

Pana la momentul aderarii, aceste state vor indeplini criteriile politice si economice pentru aderarea la UE, stabilite de Consiliul European la reuniunea sa din iunie 1993 de la Copenhaga (Catalogul de Criterii de la Copenhaga). Este vorba, in principal, despre urmatoarele trei domenii

"Criteriul politic": stabilitate institutionala, ordine democratica si de drept, respectarea drepturilor omului, precum si respectarea si protectia minoritatilor.

"Criteriul economic": economie de piata functionala si capacitatea de a face fata concurentei pe Piata Interna a UE.

"Criteriul acquis-ului": Capacitatea de a-si insusi obligatiile si obiectivele care rezulta din calitatea de membru al UE, adica: preluarea normelor juridice comunitare, a "acquis-ului comunitar", (adica aproximativ 80.000 de pagini de texte de lege).

Cele zece state care adera, vor participa, ca membre, la alegerile din 2004 pentru Parlamentul European. Dupa aderarea de la 005.2004, Comisia actuala va fi extinsa cu membrii din noile state membre. Dupa ce Consiliul European va desemna un nou presedinte al Comisiei, nou alesul Parlament European va valida o noua Comisie care isi va incepe activitatea la 012004. In acelasi timp, intra in vigoare prevederile Tratatului de la Nisa cu privire la Comisie si la luarea deciziilor in Consiliu.

Bulgaria si Romania inca nu indeplinesc criteriile economice, iar Turcia nu indeplineste criteriile politice si economice pentru aderare. Aderarea la UE a Bulgariei si a Romaniei este preconizata pentru anul 2007. In privinta aderarii Turciei, deocamdata nu s-a anuntat oficial o data concreta. In decembrie 1999, Consiliul European de la Helsinki a inclus Turcia pe lista candidatelor la aderare. Pe 08.03.2001, Consiliul a incheiat cu Turcia un parteneriat pentru aderare, obiectivul fiind sprijinirea Turciei in cadrul pregatirilor pentru intrarea in UE si pentru indeplinirea criteriilor de aderare. Consiliul European intentioneaza ca pe baza unui raport si a unei recomandari din partea Comisiei, sa decida, in decembrie 2004, daca Turcia indeplineste criteriile politice de la Copenhaga. Daca da, UE va incepe neintarziat tratativele de aderare cu Turcia (Concluziile Consiliului European din 12/13.12.2002 de la Copenhaga). Este putin probabil ca Turcia sa intre in UE in acest deceniu. Inca nu s-a luat o decizie in privinta cererii de aderare, pe care a depus-o Croatia in februarie 2003.

Tratatele de aderare vor contine numeroase reglementari tranzitorii (denumite si "clauze de protectie"), care au fost solicitate de catre tarile candidate (de ex. cu privire la dobandirea de terenuri), dar si de catre statele UE. In domeniul dreptului strainilor, este relevant faptul ca vor exista termene de tranzitie de mai multi ani (de cel mult 7 ani) pana la asigurarea liberei circulatii a fortei de munca, asa cum s-a procedat si in anii '80, cand a avut loc extinderea spre sud a UE (prin aderarea Greciei, Portugaliei si Spaniei). In consecinta, cetatenii noilor state membre nu vor putea merge imediat la lucru in vechile state membre.

Totusi, aderarea va contribui la o privilegiere substantiala din punct de vedere al dreptului strainilor, deoarece libera circulatie a serviciilor (atat ca drept pasiv, cat si ca drept activ), libertatea de stabilire si libera circulatie general valabila nu produc efecte odata cu aderarea. Nu sunt planificate reglementari tranzitorii in legatura cu aceste drepturi, iar daca exista astfel de reglementari, ele au numai o importanta marginala.

Calatoria turistica a unui cetatean UE intra la categoria dreptului pasiv la libera circulatie a serviciilor (Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 02.02.1989 - "Cowan" - Dosarul 186/87). Intrarea in scopul unei sederi mai indelungate, fara desfasurarea de activitati economice, are acoperire prin dreptul la libera circulatie, prevazut la art. 18 TCE, adica in conditiile in care sunt asigurate mijloacele de intretinere si exista protectie printr-o asigurare de sanatate. La intrare, cetateanul UE nu este obligat sa declare scopul sederii sale (Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 30.05.1991 Comisia/Regatul Tarilor de Jos, dosarul C-68/89). Astfel, autoritatea de frontiera nu are dreptul sa verifice daca cetateanul UE doreste sa intre (eventual chiar neautorizat in perioada de tranzitie) dintr-un nou stat membru, pentru a lucra sau pentru a face uz de alte drepturi la libera circulatie. Nepermiterea intrarii si masurile de incheiere a sederii vor putea fi luate fata de cetateni din noile state membre doar in conditii foarte stricte, care, in general, sunt valabile in cazul cetatenilor UE (vezi si nr. 4.11).

Conventia de punere in Aplicare a Acordului Schengen (CAPAS) nu este aplicabila imediat dupa aderare. Noile state membre trebuie sa preia si acquis-ul Schengen (art. 8 Protocolul Schengen la Tratatul de la Amsterdam), insa pentru aplicarea CAPAS este necesara o hotarare separata a Consiliului JAI, prin care sa intre in vigoare Conventia (vezi nr. 5.3). Astfel, Consiliul are posibilitatea sa reactioneze corespunzator la capacitatea propriu-zisa a noului stat membru de a efectua controale la frontierele externe conform cu standardul Schengen, si, eventual, sa hotarasca intrarea in vigoare a CAPAS la o data ulterioara. In documentul strategic din 09.10.2002, Comisia UE porneste de la ideea ca, la frontierele interne, controalele "se desfiinteaza abia dupa un anumit timp de la aderare", decizia respectiva luandu-se separat, pentru fiecare nou stat membru in parte.

Exemplu: Un stat din grupul SCEE adera la UE la 005.2004, dar inca nu poate sa asigure, in totalitate, controlul frontierei externe conform standardului Schengen. Astfel, Consiliul stabileste data de 27.03.2005 ca moment al intrarii in vigoare a CAPAS.

Cu toate acestea, noile state membre trebuie sa aplice deja o serie de dispozitii ale acquis-ului Schengen inca din momentul aderarii (printre altele articolele 3, 5 alin. 1 [cu exceptia art. 5 alin. 1d], 6, 7, 26, 39 CAPAS) si sa asigure, la frontiera externa, controale care sa corespunda standardului Schengen (vezi Documentul Consiliului UE 14313/02 SCH-EVAL 33 COMIX 655 din 14.12002).

Aderarea unor noi state are consecinte din punct de vedere politienesc, in ceea ce priveste aplicabilitatea CAPAS, a normelor privind competenta de solutionare a unei cereri de azil (conf. Conventiei de la Dublin, inlocuita la 002.2003 cu Regulamentul CE 343/2003 [Jurnalul Oficial CE nr. L 50 pag. 1 din 25.02.2003] cu privire la criteriile si procedurile de stabilire a statului care are competenta solutionarii unei cereri de azil [in practica, acest Regulament se mai numeste si "Dublin II"]), a Regulamentului EURODAC (Regulamentul CE 2725/2000; Jurnalul Oficial nr. L 316 pag. 1 din 112.2000) si a intregii legislatii din domeniul Titlului IV TCE si din domeniul cooperarii politienesti (conf. art. 29 si urmat. TUE).

Exemplu: Ungaria a intrat in UE. O familie afgana intra in spatiul UE, trecand ilegal frontiera romano-ungara, ajunge in Germania via Austria si depune o cerere de azil la Hamburg. Conf. art. 10 din Regulamentul "Dublin II", Ungaria are acum competenta solutionarii cererii de azil. Familia afgana va fi returnata in Ungaria.

In plus, intrarea in UE are ca efect o crestere considerabila a privilegierii cetatenilor din noile state membre, inclusiv a membrilor de familie ai acestora. Privilegierea are legatura cu dreptul strainilor, asa ca, de exemplu, nepermiterea intrarii nu mai poate fi motivata prin existenta unei interdictii de intrare/sedere, instituita conf. legii nationale cu privire la straini intr-o perioada in care strainul nu era inca beneficiar al dreptului la libera circulatie (interdictii de intrare: art. 8 alin. 2 Legea strainilor din Germania; art. 36 Legea strainilor din Austria; art. 13 alin. 1a Legea strainilor din Polonia). Semnalarile de genul NPI din sistemul national vor trebui verificate, pentru a se stabili daca masura corespunde normelor UE (vezi 4.11 - cu privire la conditiile de limitare a dreptului la libera circulatie pentru cetateni UE). Nu este permisa nici semnalarea cetatenilor UE in SIS in vederea nepermiterii intrarii.

Exemplu Dupa aderarea Poloniei la UE, trebuie sterse din SIS toate semnalarile NPI care privesc cetatenii polonezi, deoarece art. 96 CAPAS prevede ca este permisa numai semnalarea cetatenilor straini terti, nu si a cetatenilor UE.

6 Evolutii viitoare

Tratatul de la Nisa

Tratatul de la Nisa (Jurnalul Oficial CE nr. C 80 pag. 1 din 10.03.2001) a intrat in vigoare la 002.2003. Asemeni Tratatului de la Amsterdam, el modifica tratatele deja existente (TUE, TCE, TEuratom) si pregateste UE pentru extindere (deocamdata adera 10 state), punandu-se accentul pe patru domenii centrale (reforma institutionala). Astfel, se adapteaza dimensiunea si componenta Comisiei, se modifica raportul ponderii voturilor in Consiliu, un numar mai mare de domenii politice se subordoneaza deciziilor majoritatii calificate si se extinde posibilitatea unei mai stranse colaborari intre statele UE.

Conventul european

Incepand cu 28.02.2002, Conventul pentru noua Constitutie formuleaza, in decurs de 12 luni, propuneri pentru o Constitutie europeana comuna, lucrarile ajungand sa fie in intarziere (vezi stadiul lucrarilor http//www.european-convention.eu.int). Obiectivul este de a propune pentru UE un cadru si structuri care sa corespunda evolutiilor de pe plan mondial, cerintelor cetatenilor europeni si viitoarei extinderi a UE. Conventul trebuie sa elaboreze un Tratat cu privire la o Constitutie pentru Europa, pregatind astfel conferinta interguvernamentala, planificata sa aiba loc in 2004. Din acest Tratat face parte si Carta Europeana a drepturilor fundamentale (Jurnalul Oficial CE nr. C 364 pag. 1 din 18.12.2000). Carta se bazeaza pe o initiativa germana din timpul presedintiei germane a Consiliului; sugestia in acest sens a fost prezentata la reuniunea Consiliului European de la Kln, in iunie 1999, si a fost elaborata in interval de un an. Pe 07.12.2000, la Consiliul European de la Nisa, a fost semnata si proclamata solemn de catre Presedintia Consiliului, presedinta Parlamentului European si presedintele Comisiei Europene.

Conferinta interguvernamentala din 2004

Intr-o Declaratie cu privire la viitorul Uniunii Europene (declaratie anexata Tratatului de la Nisa), conferinta interguvernamentala cere o dezbatere mai detaliata si extinsa despre evolutia viitoare a Uniunii Europene. In 2004 urmeaza sa aiba loc o noua conferinta interguvernamentala care va aborda, printre altele, urmatoarele subiecte

delimitarea mai precisa a competentelor intre UE si statele membre,

statutul Cartei Europene a drepturilor fundamentale,

simplificarea tratatelor pentru ca acestea sa fie mai clare si mai inteligibile, fara a le schimba continutul si

rolul Parlamentelor nationale in ansamblul UE.

Aceasta conferinta interguvernamentala va fi puternic influentata de proiectul de Constitutie care trebuie elaborat pana atunci.

Organele Uniunii Europene

Ca organizatie supranationala, UE are organe proprii, carora le sunt conferite drepturi si atributii (vezi in special art. 7 TCE). Mai jos, prezentam cele mai importante organe ale UE.

Consiliul European

In Consiliul European se reunesc sefii de stat si de guverne din tarile membre, precum si presedintele Comisiei Europene (art. 4 TUE). Consiliul European da UE impulsurile necesare dezvoltarii si stabileste obiectivele politice generale pentru aceasta dezvoltare. Consiliul European formuleaza linii definitorii, linii directoare sau concluzii, dar (conf. art. 4 TUE) nu poate da dispozitii obligatorii pentru statele membre sau organele CE si nici nu poate emite acte legislative.

Pe baza atributiilor speciale conferite, Consiliul European are posibilitatea ca in PESC sa dea dispozitii obligatorii sau sa ia decizii (vezi art. 13 alin. 1, art. 17 alin. 1 TUE). Pe langa aceasta, Consiliul European este implicat in anumite proceduri de colaborare si coordonare a UE, CE si a statelor membre (de ex. art. 99 alin. 2 TCE - Politica economica, art. 128 alin. 1 TCE - Politica de ocupare).

Consiliul European se reuneste cel putin de doua ori pe an (de la intrarea in vigoare a Tratatului de la Nisa se reuneste periodic la Bruxelles), sub presedintia sefului de stat ori de guvern al statului membru care asigura presedintia.

Consiliul (de Ministri)

Baza legala: art. 202 si urmat. TCE. Consiliul (denumit si Consiliul de Ministri) este format din cate un reprezentant al fiecarui stat membru, la nivel ministerial. In functie de domeniul politic, Consiliul de Ministri se reuneste ca - de exemplu - Consiliu de Mediu, Consiliu de Economie si Finante, Consiliu pentru Justitie si Afaceri Interne. Se poate reuni si avand in componenta sefii de stat si de guverne. Consiliul este sprijinit de un comitet (cu sediul la Bruxelles) compus din reprezentanti permanenti, cu rang de ambasadori, si este asistat de un secretariat general cu circa 2000 de colaboratori. Alaturi de acestea, exista circa 180 de comisii si grupe de lucru.

Consiliul, impreuna cu Parlamentul, este legiuitorul Uniunii Europene. Hotaraste asupra Directivelor si Regulamentelor UE, pe baza propunerii Comisiei Europene si dupa audierea, aprobarea si codecizia Parlamentului. Consiliul mai este organ decizional in ceea ce priveste legislatia pilonilor 2 si 3 ai UE.

Tratatul CE prevede ca, in cadrul deliberarilor Consiliului, masurile se adopta cu majoritate simpla a membrilor sai, cu majoritate calificata sau cu unanimitate de voturi.

Pentru deliberarile care se fac cu majoritate calificata, statele dispun - pana la 312.2004 - de urmatoarea pondere individualizata a voturilor (art. 205 TCE): Austria 4, Belgia 5, Danemarca 3, Finlanda 3, Franta 10, Germania 10, Grecia 5, Irlanda 3, Italia 10, Luxemburg 2, Marea Britanie 10, Regatul Tarilor de Jos 5, Portugalia 5, Spania 8 si Suedia 4. Deliberarile sunt adoptate cu majoritate calificata daca intrunesc cel putin 62 de voturi dintr-un total de 87.

De la 002005, ponderea va fi urmatoarea: Austria 10, Belgia 12, Danemarca 7, Finlanda 7, Franta 29, Germania 29, Grecia 12, Irlanda 7, Italia 29, Luxemburg 4, Marea Britanie 29, Regatul Tarilor de Jos 13, Portugalia 12, Spania 27 si Suedia 10.

Unele particularitati exista in cazul procesului decizional din domeniul Titlului IV TCE, deoarece Danemarca, Irlanda si Marea Britanie nu participa la aceste masuri, asa ca aici nu au drept de vot (vezi art. 1 din Protocolul la TUE cu privire la pozitia Marii Britanii si Irlandei, precum si a Danemarcei).

Ponderea individualizata a voturilor pentru statele care vor intra in UE [vezi Declaratiile 20 si 21 /Nisa 2000/ 1) Declaratia cu privire la extinderea UE si 2) cu privire la pragul pentru majoritatea calificata si numarul de voturi pentru minoritatea de blocaj intr-o Uniune extinsa]: Polonia 27, Romania 14, Republica Ceha 12, Ungaria 12, Bulgaria 10, Slovacia 7, Lituania 7, Letonia 4, Slovenia 4, Estonia 4, Cipru 4, Malta 3.

Comisia

Baza legala: art. 211 si urmat. TCE. Sediul la Bruxelles. Actualmente, Comisia este formata din 20 de membri propusi de guvernele statelor membre si numiti pentru un mandat de 5 ani. Comisarii nu se angajeaza fata de tarile lor, ei isi exercita functia in deplina independenta, in interesul general al Comunitatii. Comisia este sprijinita de un aparat administrativ format din circa 15.000 de functionari (din care mai bine de 2.200 de translatori). Este structurata in 23 de Directii Generale cu un director general in frunte si aproximativ 15 Servicii Specializate. Directiile Generale sunt subordonate membrilor Comisiei, care poarta raspunderea politica si operationala pentru una sau mai multe Directii Generale. Comisia are reprezentante (comparabile cu ambasadele) in mai bine de 100 de state.

Conform Tratatului de la Nisa, Consiliul, reunit la nivel de sefi de stat si de guvern, desemneaza candidatul pentru functia de presedinte al Comisiei Europene, decizia luandu-se cu majoritate calificata. La propunerea statelor membre, se intocmeste lista candidatilor pentru comisie, prin decizie luata cu majoritate calificata si de comun acord cu presedintele desemnat. Dupa ce aproba Parlamentul European, presedintele si comisarii sunt numiti de catre Consiliu, tot cu majoritate calificata.

Incepand cu 002005, Comisia va avea in componenta cate un cetatean al fiecarui stat membru (pana acum, fiecare dintre cele cinci mari state UE asigura cate 2 comisari). Atunci cand UE va fi formata din 27 de state membre (prin aderarea Bulgariei si a Romaniei, preconizata sa aiba loc in 2007), numarul comisarilor va fi mai mic decat numarul statelor membre si se va introduce o procedura de rotatie.

Principalele atributii ale Comisiei sunt:

Dreptul de initiativa: Comisia intocmeste proiectele de Regulamente si Directive ale UE. Fiecare Regulament sau Directiva a Consiliului trebuie sa fie precedat(a) de o propunere a Comisiei. Comisia, in calitate de motor al Integrarii Europene, trebuie sa faca propuneri pentru dezvoltarea UE.

Protector al Tratatelor: Comisia vegheaza asupra respectarii Tratatului si a dreptului UE. In cazul in care constata incalcari ale acestora, poate sesiza Curtea Europeana de Justitie, in vederea efectuarii unei proceduri cu privire la violarea tratatului (art. 226 TCE).

Organ executiv pentru realizarea politicii comunitare: Administrarea mijloacelor bugetare UE si supravegherea indeplinirii politicilor UE. Fireste ca asigurarea aplicarii legislatiei UE cade in sarcina administratiilor statelor membre. Comisia ia decizii individuale si poate formula Opinii si Recomandari. Trebuie sa transpuna in practica noua legislatie adoptata si poate emite normele de aplicare necesare pentru aceasta (in masura in care Consiliul nu isi rezerva acest drept).

Participare la politica externa a UE: Comisia reprezinta UE - partial, impreuna cu statele membre si/sau presedintia UE - si in chestiuni privind PESC.

Parlamentul European

Baza legala: art. 189 si urmat. TCE. Sediul la Strasbourg. Parlamentul European este compus din deputati ai statelor UE, iar din iunie 1979 este ales direct. Conform Declaratiei nr. 20 de la Nisa cu privire la extinderea UE, numarul parlamentarilor nu poate depasi 732 (pana la data Declaratiei - 700). Deputatii sunt alesi pentru o perioada de 5 ani in fiecare din statele membre, prin vot universal direct, fiecare stat UE avand un numar fix de locuri in Parlamentul European.

Deputatii au format fractiuni supranationale, cum sunt, de exemplu, Fractiunea Partidului Social-Democrat al Europei (PSE), Fractiunea Partidului Popular European (PPE), Fractiunea Uniunea pentru Europa (UPE), Fractiunea Partidului Liberal si Democrat al Europei (PLDE), Fractiunea Verzilor in Parlamentul European (Verts).

La ora actuala, exista 17 Comisii permanente.

Tratatul de la Amsterdam si de la Nisa confera o intarire a competentelor Parlamentului European. In plan legislativ, TCE prevede pentru Parlamentul European - in functie de materia supusa reglementarii - proceduri de audiere, aprobare si codecizie. In procedura de audiere si aprobare, Consiliul este cel care hotaraste, in final, daca sa fie emis un act normativ - iar Parlamentul European nu poate sa il impiedice. In procedura de codecizie, Regulamentul sau Directiva are nevoie, in mod obligatoriu, de acordul Parlamentului European.

Exemplu: Directivele si Regulamentele in domeniul fortei de munca se supun procedurii de codecizie (art. 40 coroborat cu art. 251 TCE).

Exemplu: De regula, la adoptarea legislatiei in conformitate cu Titlul IV TCE cu privire la vize, azil, imigratie si alte politici privind libera circulatie a persoanelor, Parlamentul European are doar drept de consultare (vezi art. 67 alin. 1-3 TCE). In schimb, reglementarile cu privire la procedurile si conditiile de eliberare a vizelor, precum si regulile in materie de viza uniforma (art. 62 nr. 2b ii si 2b iv TCE) sunt supuse procedurii de codecizie (art. 67 alin. 4 TCE).

Parlamentul European are si alte puteri decizionale importante:

drept de decizie la numirea presedintelui Comisiei si a comisarilor (art. 214 alin. 2 TCE),

inlocuirea Comisiei printr-o motiune de cenzura (art. 201 TCE),

aprobarea planului bugetar (art. 272 TCE),

control democratic asupra tuturor organelor UE si activitatilor comunitare, inclusiv dreptul de a constitui comisii de ancheta (art. 193 TCE).

Tratatul de la Nisa consacra Parlamentului competenta formularii plangerilor in legatura cu incalcari ale Tratatului (art. 230 alin. 2 TCE), ceea ce inseamna o extindere apreciabila a campului de actiune in plan politic si legislativ pentru Parlamentul European.

Exemplu: Parlamentul respinsese proiectul de Directiva pentru recunoasterea deciziilor de returnare, motivand, printre altele, ca in acest sens nu exista o baza legala in tratatele europene. Cu toate acestea, Directiva a fost adoptata de Consiliu (Directiva CE 2001/40 din 28.05.2001 Jurnalul Oficial CE nr. 149 pag. 34 din 02.06.2001). In viitor, Parlamentul ar avea posibilitatea ca in astfel de cazuri sa sesizeze Curtea Europeana de Justitie pe motiv de incalcare a TCE si sa ceara anularea Directivei.

Spre deosebire de parlamentele nationale, Parlamentul European nu are competenta globala in plan legislativ, inclusiv in planul initiativei legislative. Insa, Parlamentul poate cere Comisiei sa prezinte propuneri corespunzatoare cu privire la chestiunile despre care considera ca necesita elaborarea unui act comunitar (art. 192 TCE).

Curtea de Justitie a Uniunii Europene

Baza legala: Art. 220 si urmat. TCE. Curtea de Justitie a Uniunii Europene (Curtea Europeana de Justitie) cu sediul in Luxemburg este formata din 15 judecatori (este prevazut ca de la 005.2004 sa aiba 25 de judecatori si asistata de opt avocati generali care sunt numiti de comun acord pentru sase ani de catre guvernele statelor UE.

Curtea Europeana de Justitie poate fi sesizata pe doua cai: prin procedura prejudiciala si prin plangere directa. In cazul procedurii prejudiciale (art. 234 TCE), tribunalele nationale (de orice instanta) adreseaza Curtii Europene de Justitie intrebari cu privire la interpretarea dreptului UE, in legatura cu chestiuni relevante pentru cauze pendinte. Competenta pentru plangerile directe este prestabilita, acestea putand fi, de exemplu, plangeri cu privire la incalcarea Tratatului (art. 226 TCE - Comisia vs. unele state membre; art. 227 TCE - plangerea unui stat membru impotriva altuia).

In ceea ce priveste Titlul IV (vize, azil, imigratie, libera circulatie a persoanelor), procedura prejudiciala se admite doar daca au fost epuizate toate nivelurile instantelor nationale, adica numai cele mai inalte instante au dreptul de a sesiza Curtea Europeana de Justitie. Consiliul, Comisia sau un stat membru au dreptul sa inainteze Curtii de Justitie intrebari cu privire la interpretarea Titlului IV sau a legislatiei care se bazeaza pe acest Titlu (art. 68 TCE).

Curtea Europeana de Justitie a avut o influenta enorma asupra dezvoltarii dreptului UE. Deciziile sale deschizatoare de drumuri - luate de multe ori in ciuda existentei unor indoieli sau rezerve nationale - au influentat dreptul UE. Curtea a reusit sa impuna dezvoltarea dreptului UE de la stadiul de drept international (care, in principiu, nu contine decat obligatii ale statelor) la stadiul de drept cu caracter supranational, care, fara sa fie preluat in dreptul national, produce efecte pentru cetatean. De asemenea, a reusit sa impuna primatul dreptului UE asupra celui national.

Prin Tratatul de la Nisa se stabileste ca fiecare stat membru asigura cate un judecator pentru Curtea Europeana de Justitie, ceea ce inseamna ca odata cu aderarea tarilor din grupul SCEE (preconizata a avea loc la data de 005.2004), numarul acestor judecatori va creste la 25. Completele de judecata ale Curtii Europene de Justitie au o noua componenta, iar Tribunalul de Prima Instanta devine independent si are competente in plus.

Pana la intrarea in vigoare a Tratatului de la Nisa (002.2003), Curtea era ajutata de un Tribunal de Prima Instanta care acum este independent si are competente suplimentare. Si pentru acest Tribunal va fi trimis cel putin cate un judecator din fiecare stat membru. Curtea Europeana de Justitie are competenta in special in cazul plangerilor legate de intarzieri ale organelor comunitare si in cazul litigiilor dintre Comunitate si personalul acesteia, dar si in ceea ce priveste procedurile prejudiciale in domenii pe care Consiliul UE le stabileste cu unanimitate in Statutul Curtii Europene de Justitie.

In viitor, Curtea Europeana de Justitie va decide in Camere formate din trei sau cinci judecatori si nu se va reuni in plen, cu toti membrii sai, decat in cazul anumitor proceduri de eliberare din functie. In toate celelalte cazuri, acestea vor fi inlocuite de o "Mare Camera", cu 11 judecatori. Modificarile care privesc Curtea Europeana de Justitie si Tribunalul de Prima Instanta vor fi supuse unei evaluari dupa trei ani de la intrarea in vigoare a Tratatului de la Nisa.

Sentinte ale Curtii Europene de Justitie cu privire la dreptul strainilor, care sunt relevante pentru politia de frontiera:

sentinta din 14.07.1977 - "Sagolu" - Dosarul 8/77 - permisiunea de rezidenta-UE are numai importanta declarativa.

sentinta din 27.10.1977 - "Bouchereau" - Dosarul 30/77 - Limitarea dreptului la libera circulatie numai in caz de pericol propriu-zis si suficient de grav la adresa ordinii publice, care ar aduce atingere unui interes fundamental al societatii.

sentinta din 03.07.1980 - "Piek" - Dosarul 157/79 - Pentru trecerea frontierei, cetateanul UE nu are nevoie nici de viza, nici de alte permisiuni.

sentinta din 18.05.1982 - "Adoui" - Dosarul 115 si 116/81 - Limitatea dreptului la libera circulatia din motive de ordine publica, numai cu respectarea nediscriminarii, efectul unei interdictii de intrare.

sentinta din 02.02.1989 - "Cowan" - Dosarul 186/87 - Turistii trebuie priviti ca beneficiari de servicii, deci ca persoane care au dreptul la libera circulatie.

sentinta din 05.03.1991 - "Giagounidis" - Dosarul C-376/89 - Dreptul la libera circulatie poate fi invocat si cu o carte de identitate, care nu da dreptul la trecerea frontierei.

sentinta din 30.05.1991 -"Comisia/Regatul Tarilor de Jos" - Dosarul C-68/89 - Singura conditie pe care o poate pune politia de frontiera pentru permiterea intrarii unui cetatean UE este ca acesta sa prezinte o carte de identitate sau un pasaport valabil. Nu i se poate cere sa dovedeasca faptul ca indeplineste conditiile fiecaruia dintre drepturile la libera circulatie. Nu se admit intrebari legate de scopul sederii si mijloacele financiare.

sentinta din 07.07.1992 - "Singh" - Dosarul C-370/90. Daca un cetatean UE, impreuna cu sotul sau care este cetatean strain tert, face uz de dreptul la libera circulatie in alt stat UE, trebuie ca, la intoarcere, sotului sa i se asigure cel putin un regim juridic care sa corespunda dreptului la libera circulatie.

sentinta din 09.08.1994 - "Vander Elst" - Dosarul C-43/93 - Cetatenii straini terti, angajati legal si permanent la o firma din UE, pot presta servicii transfrontaliere pentru respectiva firma, fara sa aiba nevoie de vreo aprobare (viza, permisiune de munca).

sentinta din 05.05.1997 "Uecker" - Dosarul C-64/96 si C-65/96 - Dreptul la libera circulatie pentru membri de familie din state terte este aplicabil numai in celalalt stat UE.

sentinta din 19.01999 - "Calfa" - Dosarul C-348/96 - O condamnare penala in sine nu justifica nici un fel de limitare a dreptului la libera circulatie. Interdictia de intrare din motiv de delict in legatura cu stupefiante se poate institui numai daca atitudinea personala a cetateanului UE reprezinta un pericol grav si iminent pentru securitatea si ordinea publica, care aduce atingere unui interes fundamental al societatii.

sentinta din 25.07.2002 - "MRAX" - Dosarul C-459/99 - Dreptul la libera circulatie pentru cetateni straini terti casatoriti cu cetateni UE rezulta nemijlocit din dreptul european, indiferent daca un stat membru a acordat sau nu o permisiune de rezidenta. Cetateanului strain tert care poate dovedi la frontiera ca este casatorit cu un cetatean UE, nu trebuie sa i se refuze intrarea pe motiv ca ii lipseste pasaportul sau legitimatie, resp. viza (pentru intrare).

Alte organe ale Uniunii Europene

Alte organe ale UE sunt: Curtea de Conturi, Comitetul Economic si Social, Comitetul Regiunilor, Banca Europeana de Investitii, Banca Centrala Europeana.