INSTITUTIILE COMUNITARE

Tratatul de la Paris (1951) a prevazut, pentru CECO, o arhitectura institutionala constand din:

un Consiliu reprezentand guvernele statelor membre

Inalta Autoritate reprezentand "interesul comun"

Adunare reprezentand "popoarele"

Curte de Justitie supranationala care sa asigure suprematia legii

Comunitatile (CEE si EURATOM) infiintate ulterior au primit aceeasi arhitectura institutionala (cu diferente de denumiri: "Comisie" in loc de "Inalta Autoritate"; "Parlament" in loc de "Adunare"), care a fost ulterior consolidata prin Tratatul de Fuziune din 1965.

In anii '70, acestei structuri i-au fost adaugate noi elemente: Curtea de Conturi; si Consiliul European.

Structura institutionala a UE, ca si raporturile statornicite intre institutii, permit conturarea analogiei cu o entitate federala, in cadrul careia:

Comisia ar avea rolul unui Executiv colegial (similar celui elvetian, bunaoara)

Consiliul ar fi echivalentul camerei superioare a legislativului dintr-un stat federal (similar Bundesrat-ului german sau Senatului american)

Parlamentul ar corespunde camerei legislative inferioare

Curtea de Justitie ar fi echivalentul unei Curti Supreme

Aceasta analogie, desi sugestiva si utila din punct de vedere didactic, nu trebuie luata à la lettre:

pe de-o parte, grila de lectura institutionala a unei constructii federale nu se suprapune perfect pe contururile constructiei speciale care este UE

pe de alta parte, functiile indeplinite de institutiile comunitare cele mai importante (Comisia si Consiliul) au o complexitate mai mare, amalgamand prerogative tipice ale Executivului cu cele ale Legislativului

COMISIA EUROPEANA

("Comisia Comunitatilor Europene")

In viziunea lui Jean Monnet, "inalta" autoritate supranationala trebuia sa furnizeze principalul impuls pe calea integrarii europene, fiind totodata "constiinta supranationala" a acestei intreprinderi. Aceste aspiratii sunt reflectate de principalele functii exercitate de Comisie:

Initiativa legislativa

Comisia are, formal, un drept exclusiv de a initia legislatie cu privire la intrega problematica acoperita de "pilonul comunitar". Nici o propunere legislativa nu poate sa fie concretizata daca Comisia nu decide sa si-o insuseasca si sa o introduca in procesul legislativ. Aceasta prerogativa confera o mare influenta Comisiei si ii da posibilitatea sa contribuie esential la stabilirea agendei UE.

In practica, insa, Comisia exercita aceasta functie si altfel decat din proprie initiativa:

dand curs unor solicitari exprese care emana de la alte institutii comunitare (Consiliul European, in primul rand, dar si, tot maifrecvent, Parlamentul European): 20-25% din cazuri

pentru a pune in aplicare angajamente asumate prin acorduri internationale: 30% din cazuri

pentru amendarea legislatiei existente: 20% din cazuri

pentru a aplica dispozitii ale Tratatelor (legislatia primara) sau ale altor acte normative (legislatia secundara): 10-15% din cazuri

O alta importanta limita a dreptului de initiativa legislativa al Comisiei decurge din aceea ca, odata initiat un act, Comisia nu mai are autoritate asupra continutului sau, care poate fi modificat de "organele legislative2 intr-un sens nedorit de Comisie. De aceea, in Cartea sa Alba asupra "Guvernantei Europene" din iulie 2001, Comisia a propus sa i se dea dreptul sa retraga un proiect legislativ care primeste amendamente incompatibile cu scopul avut in vedere de initiator.

Depozitar al "interesului comun"

Comisia este cel mai bine plasata pentru a identifica si proteja acest interes din doua motive:

impartialitatea sa

competenta sa, la care contribuie expertiza detinuta in problemele respective si informatiile avute de la actorii interesati (din toate tarile membre)

In mod traditional, statele membre mai mici au vazut in Comisie un aparator al intereselor lor si au sustinut ideea unei comisii puternice. In cadrul reformelor institutionale, ele au fost dispuse sa cedeze din puterea lor de vot in cadrul Consiliului in schimbul pastrarii dreptului de a desemna cate un cetatean propriu ca membru al Comisiei.

Organism de administrare a politicilor publice

Este o functie pe care Comisia o exercita in mod neuniform in diferitele domenii de competenta (domeniile in care functia de punere in aplicare a Comisie este cea mai dezvoltata sunt cele ale politicii de concurenta si politicii comerciale).

Aceasta functie revine in principal palierului birocratic al Comisiei (asa-numitele "servicii ale Comisiei", in care lucreaza circa 15000 de persoane), care trebuie distins de "Colegiu" (din care fac parte membrii Comisiei).

Cu trecerea timpului, raportul dintre functia de formulare a politicilor si cea de punere in aplicare s-a modificat in favoarea celei din urma, care necesita actualmente aproximativ 60% din resursele de personal ale Comisiei, fata de doar 25% in urma cu circa 25 de ani.

Organism de reprezentare in exterior

La ora actuala, aceasta functie este indeplinita doar cu privire la acele domenii in care Comunitatea are competente (exclusive sau partajate), astfel incat titulatura de "ambasador", "ambasada" a UE este nepotrivita si nu corespunde celei oficiale (de "Delegatii ale Comisiei").

Potrivit Tratatului Constitutional, insa, Comisia ar urma sa devina reprezentantul legal al Uniunii fata de statele terte si organizatiile internationale.

Organizare si desemnare

La ora actuala, Comisia este constituita din 25 de membri, fiecare fiind propus de un Stat membru. Pana in 2004, statele membre mari desemnau cate doi membri. Potrivit tratatului de la Nisa, acest aranjament urmeaza sa fie revizuit, "odata ce Uniunea are 27 de State membre", pentru ca numarul membrilor Comisiei sa devina mai mic decat al statelor membre. Tratatul Constitutional prevede ca, incepand din 2014, numarul "comisarilor" sa reprezinte 2/3 din cel al Statelor Membre, desemnarea urmand a se face potrivit unui principiu de rotatie "egalitar".

Este un organism colegial, in care deciziile sunt sustinute solidar de toti membrii, chiar daca ele pot fi luate prin vot (cu majoritate simpla). Cazurile in care se recurge la vot, ca si rezultatul acestor voturi, nu sunt dezvaluite public. Diferitele Comisii au recurs la acest procedeu mai mult sau mai putin frecvent (Comisia Santer a apelat la procedura votului mai des decat Comisiile Delors si Prodi).

Membrii Comisiei au, prin Tratat, obligatia de a nu cere si a nu primi instructiuni de la autoritatile din statul lor de origine. Caracterul colegial al deciziilor in cadrul Comisiei este susceptibil de a intari aceasta independenta si a minimiza presiunile asupra membrilor Comisiei.

In prezent, mandatul membrilor Comisiei este de 5 ani, identic cu cel al Parlamentului European. Pana la Tratatul de la Maastricht, mandatul era de 4 ani, dar cu acel prilej s-a luat decizia sincronizarii cu Parlamentul.

Pana la Tratatul de la Maastricht, desemnarea membrilor Comisiei era de resortul exclusiv al Consiliului, care trebuia sa ajunga la un acord comun in aceasta privinta.

Incepand cu Maastricht, toate tratatele au adus amendamente procedurii de desemnare, toate mergand in directia conferirii de puteri sporite Parlamentului si Presedintelui Comisiei.

Maastricht

Parlamentul este "consultat" cu privire la desemnarea Presedintelui si trebuie sa dea votul de investitura intregului Colegiu

Ceilalti membri ai Comisiei sunt desemnati de Statele Membre, dar Presedintele desemnat trebuie consultat in privinta lor

Amsterdam

Parlamentul primeste dreptul sa voteze cu privire la acceptarea Presedintelui desemnat de Consiliu

Presedintele Comisiei primeste dreptul de a da celorlalti membri ai Comisiei "orientarea politica", iar o Declaratie anexata Tratatului prevede ca el trebuie sa se bucure de o larga libertate de decizie in privinta alocarii sarcinilor in cadrul Colegiului

Nisa

Consiliul nu mai trebuie sa ajunga la un "acord comun" pentru desemnarea Presedintelui Comisiei si a celorlalti membri ai Colegiului, fiind posibila desemnarea prin vot cu majoritate calificata

Declaratia-anexa de la Amsterdam a fost introdusa in corpul Tratatului

Numirile celorlalti membri ai Comisiei nu mai necesita doar "consultarea" presedintelui desemnat, ci "acordul" acestuia

Presedintele primeste si dreptul de a remania portofoliile individuale ale membrilor Comisiei in timpul mandatului, ca si pe acela de a le cere demisia.

Parlamentul European are dreptul de cenzura Comisia doar in bloc, printr-un prin vot de neincredere, care determina demiterea intregului Colegiu. Pana acum, acest eveniment nu s-a produs, dar in 1999 Comisia Santer a demisionat din proprie initiativa.

Individual, membrii Comisiei pot fi demisi ("retrasi obligatoriu") de Curtea de Justitie.   

CONSILIUL DE MINISTRI

("Consiliul Uniunii Europene")

Potrivit Tratatului CE, Consiliul asigura coordonarea politicilor economice generale ale Statelor Membre si "dispune de o putere de decizie".

Consiliul este constituit din reprezentantii la nivel de ministri ai Statelor Membre si se reuneste in sesiuni inchise publicului, cu participarea membrului Comisiei care are responsabilitati in problematica abordata. Potrivit Tratatului Constitutional, acele parti ale reuniunilor de Consiliu care sunt dedicate adoptarii de acte legislative ar urma sa se deschida participarii publicului.

Din punct de vedere legal, exista un singur Consiliu. In practica, insa, el se reuneste in 9 "formatii" diferite (numar redus recent, anterior era de 15-20), in functie de problematica abordata. Unicitatea legala a Consiliului face insa ca decizii asupra unor probleme care nu figureaza in portofoliul ministrilor reuniti intr-un anumit format sa fie sanctionate legal de acestia.

Nu toate "formatiile" Consiliului au aceeasi "greutate". Din punct de vedere formal, cea mai importanta este formatia cu participarea ministrilor de externe, reuniti sub denumirea de "Consiliu Afaceri Generale si Relatii Externe", care are responsabilitatea de a coordona activitatea Consiliului in ansamblul sau. In practica, insa, aceasta responsabilitate este tot mai putin indeplinita:

a)     deoarece Consiliul European s-a implicat masiv in stabilirea agendei, ceea ce reduce CAGRE la rolul de executant

b)     pentru ca volumul problematicii "generale" abordate este tot mai mare, in acelasi timp in care problemele PESC, de care sunt direct responsabili ministrii de externe, devin si ele tot mai numeroase

Tratatul Constitutional prevede scindarea intr-un Consiliu Afaceri Generale distinct de cel dedicat Relatiilor Externe. In literatura de specialitate se vehiculeaza tot mai mult si ideea ca statele membre sa fire reprezentate in Consiliul Afaceri Generale de ministri cu rang de viceprim-ministru, eventual rezidand la Bruxelles.

Alte "formatiuni" importante ale Consiliului sunt cele ale ministrilor economiei/ finantelor (Ecofin) si, respectiv, agriculturii. Toate cele trei formatiuni susmentionate se reunesc, de regula, lunar. Celelalte au o frecventa a intalnirilor mai mica, de circa 2-4 ori pe an:

justitie, afaceri interne

ocupare, politica sociala, sanatate, afaceri ale consumatorilor

competitivitate

transport, telecomunicatii, energie

agricultura si pescuit

mediu

educatie, tineret, cultura

Problematica aflata pe agenda fiecarui Consiliu fiind foarte vasta, ea trebuie pregatita din timp, astfel incat dezbaterile sa priveasca doar acele (putine) puncte de divergenta ramase. Aceasta pregatire reclama sprijinul unor organisme auxiliare ale Consiliului, si anume:

Secretariatul Consiliului, un organism neutru constituit din functionari internationali, care ofera sprijinul tehnic, logistic si administrativ. Odata cu dezvoltarea "pilonului doi", Secretariatul a primit responsabilitati speciale, iar Secretarul General a devenit si "Inaltul Reprezentant" al UE pentru PESC (functie creata in 1999 si ocupata de Javier Solana), facand necesara infiintarea unei pozitii de Secretar General Adjunct, insarcinat cu supervizarea activitatilor curente.

Comitetul Reprezentatilor Permanenti (COREPER), constituit din reprezentantii statelor membre pe langa institutiile comunitate. La acest nivel are loc cea mai mare parte a negocierilor care preced realizarea acordurilor asupra punctelor de pe agenda diverselor reuniuni ale Consiliului

diverse grupuri de lucru, constituite din functionari publici din statele membre, care se ocupa de probleme care necesita un grad mai mare de expertiza tehnica

Un rol important il joaca Presedintia Consiliului, care este detinuta, prin rotatie, pentru perioade de cate 6 luni, de catre fiecare stat membru. Aceasta are posibilitatea de a decide asupra prioritatilor in programul de lucru al Consiliului si are de jucat un rol important in facilitarea consensului asupra documentelor supuse dezbaterii. O buna presedintie trebuie sa puna la dispozitie resurse corespunzatoare cantitativ si calitativ (o cerinta tot mai greu de indeplinit de catre statele mici, al caror numar a crescut) si sa fie impartiala, in sensul de a nu abuza de pozitia avuta pentru a-si promova propriile interese (este ceea ce a facut Franta in semestrul II 2000, atragandu-si numeroase critici).

In cazul in care problemele de pe agenda Consiliului necesita adoptarea prin vot a unei decizii, functioneaza doua reguli de ponderare a voturilor detinute de Statele Membre:

pentru deciziile care necesita o majoritate simpla (de regula, probleme procedurale, unele dintre ele importate insa, precum decizia de adoptare a unor masuri de aparare comerciala: antidumping sau compensatorii): fiecare stat are un vot

pentru deciziile care necesita o majoritate calificata, regulile actualmente in vigoare, stabilite prin Tratatul de la Nisa, cer o tripla majoritate:

o majoritate de 255 din cele 345 de voturi in Consiliu (74%)

o majoritate de State Membre

o "clauza de verificare" (ceruta de Germania), in sensul ca voturile pentru sa apartina statelor care, cumulat, au o populatie egala cu cel putin 62% din populatia totala a UE.

Intelegerea realizata la Nisa a intarit puterea de vot a statelor mari, dar a facut matematic mai putin probabila intrunirea majoritatii calificate (doar 2.1% din toate combinatiile posibile de tari).

Tratatul Constitutional prevede o simplificare a cerintelor majoritatii calificate, in sensul realizarii doar a Unei "duble majoritati": 55% din numarul statelor membre, reprezentand 65% din populatia Uniunii.

Activitatea Consiliului UE releva cateva aspecte interesante:

a)  desi, potrivit definitiilor clasice ale termenului, Consiliul UE ar trebui calificat fara rezerve drept entitate supranationala, particularitatile arhitecturii institutionale a UE face a el sa fie privit in interiorul UE mai degraba drept exponent al inter-guvernamentalismului: au existat destule dispute intre Comisie si Consiliu asupra intinderii sferei de competente comunitare, in cadrul carora Consiliul a sustinut teza minimalista (in cel mai cunoscut caz, legat de competenta aprobarii Acordurilor OMC din 1994, Consiliul s-a adresat Curtii de Justitie)

b)    intre statele membre intervin numeroase intelegeri privind utilizarea puterii de vot si "negocierea" acesteia; nu exista insa un tipar conturat al aliantelor, ci ele se configureaza si se reconfigureaza in functie de interesele concrete legate de fiecare decizie (si, eventual, de tranzactiile inter-probleme sau inter-temporale facute intre diversi membri)

c)     interactiunile repetate in cadrul proceselor colective de luare a deciziilor conduc la dezvoltarea unei culturi comune si a unor solidaritati intre omologii din statele membre care transcend fidelitatile fata de anumite familii politice

d)    caracterul confidential al dezbaterilor poate fi utilizat de diferitele guverne pentru a promova pozitii care nu corespund preferintelor majoritare ale clasei politice din propria tara

CONSILIUL EUROPEAN

Este o institutie speciala, neprevazuta initial de Tratatele constitutive si care nici la ora actuala nu este mentiona in enumerarea institutiilor comunitare continuta de Art.7 TCE.

Pe de alta parte, definitia data Consiliului - de formatiune constituita din reprezentanti la nivel ministerial, abilitati sa angajeze guvernele statelor membre - este satisfacuta de Consiliul European, care poate astfel sa ia decizii rezervate prin Tratat Consiliului. In unele cazuri, Tratatul insusi cere ca decizia sa se ia de catre Consiliu in componenta la nivel inalt (sefi de stat/ guvern): deciziile privind indeplinirea criteriilor de intrare in UEM (adoptarea monedei unice).

Reprezinta o reuniune a sefilor de stat si/sau de guvern, care a capatat acest nume in decembrie 1974, la Paris. Nu este supusa regulilor de procedura ale Consiliului si nici nu are o componenta identica: presedintele Comisiei este membru de jure al Consiliului European.

A fost inclus in Tratatul CE prin Actul Unic European, dar functiile sale au ramas sub-specificate in ciuda unor (modeste) precizari ulterioare. Potrivit Articolului 4 TUE, Consiliul European da Uniunii "impulsul necesar pentru dezvoltarea sa si ii defineste liniile directoare politice generale". Singura mentiune explicita a unei functii indeplinite de Consiliul European care se regaseste in tratate este cea referitoare la faptul ca acesta este nivelul la care se poate lua (prin vot unanim) decizia de sanctionare a unui State Membru care incalca principiile democratiei, libertatii, drepturile omului etc.

S-a incetatenit practica reuniunilor trimestriale ale Consiliilor Europene, la mijlocul si sfarsitul fiecarei presedintii. Uneori, reuniunea de la mijlocul mandatului este una tematica (e.g., Tampere octombrie 1999 pentru justitie si afaceri interne; Lisabona martie 2000 si Stockholm martie 2001 pentru politica economica si sociala etc). La capatul fiecarui Consiliu European, sunt date publicitatii "Concluziile Presedintiei" care, in ciuda numelui, reflecta termenii agreati de toate statele membre. Desi aceste concluzii nu au putere legala obligatorie, ele sunt instrumente de "soft law", luate in considerare si respectate de institutiile comunitare.

Consiliile Europene sunt foruri de luare a deciziilor care au luat fiinta pe fundalul:

a) dificultatilor procesului "clasic", rezultate de pe urma Compromisului de la Luxemburg

b) opozitiei Frantei de a lasa orice organism comunitar sa ia parte la dezbaterea unor subiecte tinand de domenii neaflate sub competenta Comunitatii (politica externa, in particular)

c) dificultatii in crestere a Consiliului Afaceri Generale de a isi exercita eficient functia de coordonare a activitatii Consiliului

Particularitatile Consiliului European (nivel de reprezentare, frecventa a intalnirilor, procedurile ad hoc) il fac mai potrivit pentru rolul de orientare generala si antamare de noi proiecte pentru Uniune (exemple: cooperarea in domeniul luptei contra terorismului si crimei organizate, decisa de Consiliul de la Roma, decembrie 1975; constituirea UEM, initiata prin infiintarea unui grup de lucru de Consiliul de la Hanovra, iunie 1988; crearea "celei mai competitive economii bazae pe cunoastere din lume", decisa de Consiliul de la Lisabona, martie 2000) decat pentru cel de adjudecare in ultima instanta a unor probleme sensibile cu privire la care nu a fost posibila realizarea unui acord la niveluri mai joase de decizie. In practica insa, ultimul rol este tot mai pregnant, cu consecinte negative:

a) legiferarea de o maniera necoordonata si riscanta (practica negocierilor de texte in ultimul moment duce la contradictii intre prevederile agreate, care necesita apoi negocieri la niveluri mai joase: e.g., detaliile procedurii majoritatii calificate potrivit Tratatului de la Nisa)

b) slabirea pozitiei statelor mai mici, care nu se mai pot baza in aceeasi masura pe protectia oferita de prevederi legale explicite si reguli de procedura stricte

c) caracterul ireversibil al erorilor tactice, care nu mai pot fi corectate la niveluri superioare de decizie (deoarece nu mai exista)

Tratatul Constitutional nu aduce noutati in ceea ce priveste functionarea acestui organism, dar prevede instituirea functiei distincte de Presedinte al Consiliului European, exercitata pe parcursul unui mandat de 2.5 ani (reinnoibil) de o personalitate aleasa.