Institutia sefului statului si puterea executiva

Institutia sefului statului si puterea executiva

Datorita formelor diferite pe care puterea executiva le imbraca in cadrul sistemelor politice nationale, trebuie pornit cu precizarea ca notiunea de government, de exemplu, nu are aceeasi semnificatie peste tot in lume. Chiar daca government simbolizeaza, oriunde si oricand, ,,incarnarea puterii (Meny, 1993), in Statele Unite si in Marea Britanie are un sens mai larg, cuprinzand practic toate mecanismele decizionale si structurile de putere din stat (in SUA, prin government se intelege administratia prezidentiala in general, cu departamentele si agentiile aferente), in timp ce in Franta sau Germania termenul se refera strict la echipa de ministri, negociata politic si investita prin votul de incredere al parlamentului.

Termenul executiv are, de asemenea, continut variabil in diverse tari, in Statele Unite vizand Presedintele si colaboratorii sai (secretarii departamentali), in Franta fiind echivalent cu Guvernul (de Gaulle a insistat chiar ca termenul de ,,executiv sa fie folosit doar pentru Guvern, desi doctrina constitutionala descrie fara echivoc executivul bicefal in cazul regimurilor semi-prezidentiale), in Marea Britanie cu Cabinetul iar in Italia cu Consiliul de Ministri.

,,Cele mai pure si, in acelasi timp, cel mai puternic contrastante sisteme politice sunt cele din Statele Unite si Marea Britanie. Intre aceste doua extreme ale clasificarii constitutionale (,,prezidential si ,,parlamentar, n.n.), exista un spectru intreg de variante (Meny, 1993).

Seful statului, presedinte sau rege, indeplineste in sistemele democratice contemporane (cel putin) trei functii constitutionale, existand si situatii in care acesta (in special cand e vorba de un presedinte intr-un sistem prezidential sau chiar semi-prezidential, asa cum vom vedea mai tarziu) este investit cu puteri considerabil mai mari.

Functiile minimale ale sefilor de stat sunt, in viziunea lui Yves Meny

functia simbolica (din care decurge prerogativa de reprezentare a tarii),

functia de garant al constitutiei si

functia de mentinere a balantei puterilor in stat.

Functia simbolica se refera la vocatia sefului statului de a reprezenta ,,identitatea tarii, fiind vazut ca o intruchipare a tuturor virtutilor publice si private ale conationalilor (Meny, 1993).

Functia de garant al constitutiei urmeaza, logic am putea spune, in prelungirea vocatiei sefului statului de a reprezenta natiunea in ansamblul sau, indicand obligatia acestuia de a veghea la respectarea cu strictete a documentului fundamental al natiunii (contractul intre cetateni) care reglementeaza raporturile politice si institutionale majore din tara respectiva.

Functia de mentinere a echilibrului puterilor a facut cariera in special in regimurile semi-prezidentiale, unde presedintele (desi, conform doctrinei constitutionale, este parte a executivului) mediaza de multe ori intre guvern si parlament. Medierea nu lipseste nici dintre atributiile regilor sau presedintilor de republici parlamentare, dar este mult mai putin caracteristica acestor sefi de stat cu rol predominant ceremonial.

SUA

Executivul american are o structura monocefala: Presedintele SUA este, in acelasi timp, seful statului si seful guvernului (prim-ministru). Functiile complete ale liderului de la Casa Alba sunt, in conformitate cu art. 2 din Constitutia federala, urmatoarele:

Sef al Statului

Sef al Executivului

Sef al Diplomatiei

Sef (Comandant) al Fortelor Armate

Legiuitor (Legislative Leader)

Functia de sef al statului implica indeplinirea obligatiilor ceremoniale de catre aceeasi persoana care este si seful guvernului, spre deosebire de democratiile europene care prefera, asa cum vom vedea, separarea celor doua categorii de atributii. In virtutea acestei functii, Presedintele american ,,confera titluri de onoare, deschide sezonul de baseball prin aruncarea primei mingi, organizeaza receptii in onoarea demnitarilor straini, ilumineaza bradul de Craciun de la Casa Alba etc

Functia de sef al executivului este, din perspectiva actiunii politice, cea mai consistenta, cea mai ,,plina de substanta dar si, cu siguranta, cea mai importanta pentru evaluarea performantelor din timpul mandatului. Presedintele american este singurul sef de stat din democratiile occidentale consacrate care este ,,judecat de alegatori pentru evolutia economiei, pentru starea sistemului educational si a celui de sanatate, pentru nivelul somajului, pentru cresterea sau descresterea criminalitatii, pentru pretul energiei sau pentru problemele din agricultura. Acest fapt se datoreaza modului in care este format si condus executivul american: secretarii (sefii departamentelor sau ,,ministrii”, in acceptiunea europeana) sunt numiti de Presedinte, validati de catre Senat si actioneaza in calitate de consilieri personali ai acestuia, fiind la dispozitia liderului de la Casa Alba, care ii poate demite oricand.

Incepand din 1951, in urma adoptarii celui de-al 22-lea amendament adus versiunii initiale a Constitutiei, nici o persoana nu poate detine functia de Presedinte al Statelor Unite mai mult de doua mandate. Singurul sef de la Casa Alba care a dispus de patru mandate a fost Franklin Delano Roosevelt. Mandatul Presedintelui american este de patru ani.

Secretarii din structura Cabinetului prezidential conduc urmatoarele departamente:

Stat (Ministerul de Externe)    Departament infiintat in 1789

Finante    1789 Aparare 1789 Justitie 1789 Afaceri interne 1849 Agricultura 1862 Comert 1913 Munca 1913 Sanatate si servicii sociale 1953 Constructii urbane si locuinte 1965 Transport 1966 Energie 1977 Invatamant 1979

Datele au fost preluate din Emil Boc, Separatia puterilor in stat, Ed. Presa Universitara Clujeana, Cluj-Napoca, 2000, pag. 78

Functia de Comandant al Fortelor Armate (practic, al celei mai mari puteri militare din lume, incepand din secolul XX) raspunde unei convingeri democratice profunde a civilizatiei euro-atlantice, aceea de a supune armata controlului civil si de a-i asigura o comanda politica (legitima din punct de vedere democratic) si nu una militara, specifica dictaturilor. Chiar si asa, prerogativele politice in domeniul razboiului sunt impartite, pentru mai multa precautie, intre executiv si legislativ, Constitutia americana facand distinctia intre ,,puterea de a face razboiul”, pe care o are Presedintele, si ,,puterea de a declara razboiul”, pe care o are Congresul. Controversa traditionala din sistemul politic american, legata de aceasta reglementare constitutionala, este daca Presedintele are sau nu dreptul de a trimite trupe americane pe teritoriul altei tari, fara aprobarea Congresului. Cei care spun ca raspunsul este ,,da” argumenteaza ca nu este obligatoriu sa se declare razboi unei tari pentru a trimite trupe intr-o zona de conflict, exemplificand cu misiunile de pace internationale la care iau parte militarii americani. Totusi, in secolul trecut au existat mai multe ,,situatii delicate”, in care presedintii au fortat limitele atributiilor lor constitutionale, trimitand trupe (in Coreea, 1951) sau purtand chiar razboi (in Vietnam) fara votul Congresului, pentru a nu mai comenta istoricul refuz al Congresului de a ratifica Tratatul de la Versailles, ramas doar cu semnatura presedintelui Woodrow Wilson. Din acest motiv, in 1973 Congresul a adoptat The War Powers Act (Legea Responsabilitatilor de Razboi) care defineste mult mai riguros situatiile in care Presedintele are dreptul de a trimite trupe in afara tarii, in principal fiind vorba de amenintari iminente la adresa securitatii Statelor Unite. In 2002 si 2003, Presedintele si Congresul ,,au vorbit aceeasi limba”, legislativul fiind in ambele cazuri de acord cu interventia militara (in Afganistan si in Irak), propusa de presedinte ca urmare a periclitarii securitatii Statelor Unite.

Calitatea de Legislative Leader, contradictorie la prima vedere (cel putin in raport cu interpretarea clasica a separatiei puterilor in stat) confera Presedintelui rolul de ,,conducator al programului legislativ”. Aceasta functie se contureaza indeosebi prin prisma discursului anual denumit Starea Natiunii, rostit in fata Congresului, care este vazut de opinia publica si de clasa politica americana ca un document strategic pentru orientarea prioritatilor legislative ale perioadei urmatoare. In afara acestui mesaj traditional, seful executivului mai dispune, ca prerogativa ,,de ultima instanta in domeniul legislativ, de dreptul de veto asupra oricarei legi adoptate de Congres. Chiar daca veto-ul prezidential nu este absolut (Congresul poate trece, cu majoritate calificata, peste ,,impotrivirea” Presedintelui!) aceasta putere ii sporeste totusi, considerabil, statutul politic liderului de la Casa Alba. In foarte putine cazuri Congresul a trecut peste veto-ul exercitat de Presedinte.

Modul in care este ales Presedintele SUA si consecintele acestui sistem electoral, pornind din punctul in care cele doua mari partide si-au desemnat candidatii in Conventiile Nationale, la capatul unui lung proces electoral intern. Teoria politica descrie formula alegerii Presedintelui american ca vot universal indirect cu un singur tur, care consacra metoda pluralitatii, avand in vedere ca pot exista mai mult de doi candidati iar invingatorul ar putea sa nu dispuna in final de majoritatea absoluta a voturilor. Sistemul este numit ,,universal indirect deoarece toti cetatenii Statelor Unite cu drept de vot isi pot exprima optiunea pentru un candidat in faza preliminara, dar votul efectiv il au marii electori ai statelor, in numar egal cu cel al deputatilor si senatorilor, care exprima ,,in bloc vointa majoritara la nivelul fiecaruia din cele 50 de state. Sistemul a fost introdus pentru ca, in urma cu doua secole, ar fi fost dificil de centralizat zeci de milioane de voturi, care veneau din regiuni foarte indepartate ale federatiei si intre care comunicarea era destul de nesigura.

In spatiul culturii politice anglo-saxone (Marea Britanie, Germania, regatele din nord-vestul Europei) seful statului ,,domneste, dar nu guverneaza , fiind deasupra bataliilor politice si a competitiei intre partide, in timp ce in tarile aflate sub influenta modelului francez gaullist (printre care si Romania) constitutiile confera presedintilor atributii mai importante in viata politica interna, respectand insa dualismul puterii executive.

Marea Britanie, exponenta a parlamentarismului pur, puterea executiva se exercita practic in totalitate de catre Cabinetul condus de un prim-ministru. Mandatul puterii executive sta sub semnul raspunderii in fata Parlamentului. Legitimitatea politica a premierului este dubla:

in prima faza, ea este data de desemnarea sa in calitate de sef al partidului, printr-un vot intern, apoi

este dublata de votul pe care populatia il da partidului majoritar.

Asa cum precizeaza doctrina constitutionala, ,,premierul este numit, dar nu ales de Monarh (Deleanu, 1991), ceea ce inseamna ca ,,surprizele in ceea ce priveste desemnarea premierului sunt practic excluse: electoratul britanic isi alege, in fapt, primul ministru! In acest sens, regele nu poate decat sa confirme vointa poporului si sa indeplineasca o formalitate.

Singurele situatii cand regele dispune de un spatiu de manevra politica in privinta numirii premierului, si acela limitat, este in caz de deces al ocupantului acestei functii, si chiar si atunci numai daca partidul majoritar nu si-a desemnat deja noul lider.

Cat priveste numirea sau revocarea ministrilor din cadrul cabinetului, aceasta prerogativa revine in intregime premierului, nefiind necesar decat un aviz (si in acest caz, o pura formalitate) din partea suveranului. In fond, trebuie explicat ca tot ,,ritualul vietii politice britanice se desfasoara sub obladuirea Coroanei, care nu se implica direct in competitia dintre partide sau in exercitarea puterii guvernamentale, insa patroneaza (cu impartialitatea de necontestat pe care i-o confera caracterul ereditar al functiei, deci vointa divina) intreg jocul politic, reprezentand in acelasi timp si garantia respectarii stricte a regulilor acestui joc, mai mult poate, in constiinta britanicilor, decat o constitutie scrisa.

Primul ministru este figura centrala a vietii politice britanice. Acesta dispune, de jure sau de facto, de urmatoarele puteri identificate de John Dearlove:

- puterea asupra partidului de guvernamant, premierul fiind liderul partidului care a castigat alegerile;

- puterea asupra Parlamentului, fiind liderul majoritatii din Camera Comunelor;

- puterea asupra Cabinetului, fiind seful direct al echipei ministeriale;

- puterea asupra administratiei, prin atributiile de care dispune in privinta numirii sau inlocuirii unor inalti functionari de stat;

- puterea de influenta asupra opiniei publice, prin concentrarea in cvasi-totalitate a procesului politic si mediatic la resedinta sa din 10 Downing Street;

- puterea de decide data alegerilor generale, nu mai tarziu insa de 5 ani de la precedentele, cu alte cuvinte puterea de a influenta inclusiv momentul si imprejurarile (daca nu chiar raportul de forte) sub care va incepe viitoarea legislatura (Dearlove si Saunders, 1991).

In componenta Cabinetului intra membri importanti ai partidului majoritar, selectati din randurile deputatilor. Aceasta este, prin urmare, o alta diferenta majora fata de executivul american: ministrii britanici sunt membri ai Parlamentului (marea majoritate, ai Camerei Comunelor), in timp ce Presedintele Statelor Unite si secretarii din Cabinetul sau nu pot fi membri ai Congresului. Cabinetul Marii Britanii functioneaza insa, ca si cel american, pe principiul conducerii unipersonale, vointa premierului transformandu-se de cele mai multe ori in decizii politice ale Cabinetului, indiferent ca este vorba de probleme economice, sociale sau de politica externa.

Franta se distanteaza, prin caracteristicile puterii executive (in special ale functiei prezidentiale) de traditia parlamentarismului european clasic, de inspiratie anglo-saxona. Introducand ,,parlamentarismul rationalizat de care vorbea Maurice Duverger sistemul politic francez a mentinut executivul dual format din Presedinte si Guvern dar a incercat sa reduca ineficienta mecanismelor guvernarii (20 de cabinete intre 1946 si 1958!) din timpul celei de-a IV-a Republici. Desi respecta principiile fundamentale ale democratiilor parlamentare, Constitutia din 1958 a consacrat in a V-a Republica franceza rolul predominant al executivului in fata legislativului. Aceasta inversare a raporturilor traditionale de subordonare a fost intarita prin referendumul din 1962, cand, la propunerea Presedintelui Charles de Gaulle, s-a adoptat un amendament in urma caruia seful statului este ales prin vot universal direct pentru un mandat de 7 ani. Incepand cu mandatul obtinut in urma alegerilor din 2002, durata exercitiului la Palatul Elysee a fost redusa la 5 ani, decizia fiind adoptata inca din 1998. In caz de vacantare a functiei, Presedintele Senatului preia atributiile sefului statului in calitate de interimar.

Printre atributiile cu cel mai mare impact politic ale sefului statului, se numara in mod evident desemnarea sefului Guvernului. Constitutia franceza formuleaza clar, pregnant, fara echivoc, aceasta importanta prerogativa prezidentiala: Presedintele Republicii numeste Primul Ministru (art. 8, al. 1). Nici o constrangere nu sta, teoretic, in calea vointei Presedintelui de a instala seful de la Palatul Matignon. Nu este nevoie, in sens strict constitutional, de un vot de investitura al Guvernului, desi sunt citate cateva situatii in care premierii au cerut un vot al Parlamentului asupra programului de guvernare, mai degraba din ratiuni de imagine sau pentru a-si consolida autoritatea asupra deputatilor.

Lucrurile sunt insa discutabile in plan practic: Guvernul odata format, in frunte cu premierul, este responsabil in fata Adunarii Nationale, ceea ce inseamna ca, pentru a rezista, are nevoie de sustinerea majoritatii membrilor camerei inferioare. Cand Presedintele si partidul castigator al alegerilor parlamentare au aceeasi culoare politica, nu este nici o problema, seful statului activand ca lider al majoritatii si luand decizii in calitate de sef absolut al executivului. Aceasta este, sa spunem, situatia ,,normala” (gandita de autorii Constitutiei din 1958, sub influenta dorintei lui de Gaulle), situatie care a generat aprecieri de genul celei facute de Jean Gicquel, conform careia ,,Primul Ministru este gradinarul gradinii Presedintelui”. Cand, insa, Presedintele si majoritatea parlamentara sunt diferite ca optiuni politice, Presedintele este practic nevoit sa tina cont de vointa Adunarii Nationale si sa numeasca, in calitate de Prim-Ministru, reprezentantul politic (de regula, dar nu obligatoriu, liderul) partidului care a castigat alegerile, coabitand impreuna cu acesta in cadrul unui executiv cu adevarat bicefal.

O alta prerogativa importanta a Presedintelui este legata de convocarea referendumului. Dreptul de initiativa cu privire la revizuirea Constitutiei apartine Guvernului sau Parlamentului. Daca initiativa a fost adoptata la nivelul Parlamentului, convocarea referendumului este obligatorie, Presedintelui revenindu-i sarcina sa anunte data in care cetatenii sunt chemati la urne. Daca initiativa vine de la Guvern, Presedintele poate alege: fie o supune votului unui referendum, fie votului Congresului (camerele reunite ale Parlamentului, care pot aproba initiativa cu cel putin 3/5 din voturile membrilor). Neexistand un termen limita pentru decizia convocarii propriu-zise (iarasi o ,,omisiune a Constitutiei in favoarea Presedintelui!), este posibil ca initiativa sa ramana blocata la nivelul institutiei prezidentiale, asa cum s-a intamplat in 1973 cu reducerea mandatului Presedintelui de la 7 la 5 ani. Cu alte cuvinte, daca Presedintele doreste revizuirea Constitutiei intr-un anumit sens (chiar potrivnic vointei majoritatii parlamentare), cel mai simplu este sa determine Guvernul sa propuna aceasta modificare, apoi sa o supuna aprobarii unui referendum, in care sa-si foloseasca intreaga influenta politica si prestigiul functiei de care dispune pentru a obtine un vot favorabil din partea populatiei. Asa cum am mentionat anterior, Presedintele Charles de Gaulle a utilizat de cateva ori cu succes procedura referendumulului, uneori peste capul partidelor, pentru a-si impune vointa in chestiuni politice controversate, asumandu-si totodata raspunderea pentru modificarile legislative solicitate. A patra oara cand a incercat aceasta manevra, in 1969 (reforma Senatului si a regiunilor) iar votul a fost negativ, a demisionat si s-a retras definitiv din viata politica.

Dizolvarea Adunarii Nationale este un drept constitutional ,,strategic si o prerogativa politica importanta a Presedintelui. Spunem ca este strategica pentru ca aceasta putere a fost conferita in ideea echilibrarii raporturilor executiv-legislativ, tinand cont de puterea Parlamentului de a retrage increderea acordata Guvernului. Chiar daca este necesara consultarea formala a Primului Ministru si a Presedintilor celor doua camere, decizia apartine in intregime sefului statului. Senatul nu poate fi dizolvat, pe considerentul ca natiunea nu poate fi lasata fara reprezentanti.

Guvernul este a doua ramura a puterii executive, fiind alcatuit din Primul Ministru si echipa ministeriala numita de seful statului, la propunerea premierului desemnat. Cand la sedintele Guvernului participa si Presedintele, structura executiva reunita se numeste Consiliul de Ministri, este prezidata de seful statului si in cadrul ei se adopta cele mai importante decizii cu privire la politicile publice nationale. Calitatea de membru al Guvernului, ca si cea de Presedinte, este incompatibila cu cea de membru al Parlamentului (la fel ca in sistemul prezidential american), precum si cu orice alta functie publica, profesionala sau manageriala remunerata.

Executivul francez definit de Constitutia din 1958 si-a extins substantial puterea normativa prin largirea ,,domeniului reglementarilor si prin practica legislatiei delegate. Procedura reglementarii are la baza restrangerea domeniului legii (cu alte cuvinte, a competentelor de legiferare exclusive ale Parlamentului) in favoarea decretelor. Caracteristicile puterii executive bicefale din Franta sunt prezente, cu diferente de nuanta mai mici sau mai mari, in toate republicile semi-prezidentiale din Europa, printre care mentionam Portugalia, Finlanda, Austria, Polonia si Romania.

Expansiunea atributiilor guvernamentale in secolul XX, chiar daca nu a afectat principiile fundamentale ale democratiei liberale, consacrate in secolul al XIX-lea, a inversat cu certitudine raporturile de facto intre puterile statului, mutand ,,centrul de greutate al sistemelor politice dinspre parlament spre primul ministru.