Politicile de dezvoltare regionala in Uniunea Europeana. Politica de dezvoltare regionala in Romania

Politicile de dezvoltare regionala in Uniunea Europeana. Politica de dezvoltare regionala in Romania.

In general, elementele componente ale corpului politicilor sociale pot fi vazute ca raspunsuri sectoriale la probleme economice si sociale care apar intr-o oarecare masura in orice societate moderna. Insa abordarile de tip sectorial nu reusesc intotdeauna sa faca fata unor aspecte cum ar fi concentrarea anumitor tipuri de probleme in diverse zone sau arii geografice si nici sa dea raspunsuri la problema discrepantelor regionale exprimate in termeni de dezvoltare economica si sociala. Politicile de dezvoltare regionala apar tocmai din necesitatea de a corecta aceste decalaje teritoriale, din punct de vedere al nivelului de dezvoltare. Ca definitie general acceptata, cel putin la nivelul organismelor europene, politica de dezvoltare regionala reprezinta 'ansamblul de masuri pe care autoritatile guvernamentale centrale le iau in favoarea dezvoltarii socio-economice a regiunilor defavorizate' (CEMAT, Strasbourg, 1991).

Din punct de vedere istoric, politicile regionale au fost introduse in majoritatea tarilor vest-europene in perioada 1948-'60, dupa perioada de reconstructie postbelica, cunoscand mai apoi, in anii '70, o perioada de varf in care bugetele, nivelurile subventiilor, extinderea zonelor carora li se acorda asistenta, numarul si diversitatea instrumentelor de politica au atins apogeul. Declinul ratelor de crestere economica de la sfarsitul anilor '70 si criza finantelor statelor au determinat o reevaluare atat a eficientei instrumentelor traditionale de politica regionala (de tipul stimulentelor pentru localizarea capitalului), cat si a costurilor politicilor regionale in general. In consecinta, incepand cu jumatatea anilor '80 s-a facut simtita o reorientare in ce priveste obiectivele acestora de la reducerea dezechilibrelor regionale si redistribuirea veniturilor si fortei de munca, obiective traditionale ale politicilor regionale, inspre promovarea restructurarii (incurajarea masurilor de schimbare structurala ca. urmare a declinului resimtit in unele zone industriale), stimularea competitivitatii si marirea contributiei regiunilor la cresterea economiilor nationale. De asemenea, importanta unor instrumente de politica regionala cum ar fi stimulentele negative fata de localizarea firmelor in zone prospere si 'relocalizarea activitatii economice in teritoriul national' s-au diminuat, accentul punandu-se pe instrumente de tipul asistentei pe scara larga pentru dezvoltarea mediului general de afaceri in regiunile problema (construirea infrastructurii fizice, dezvoltarea sistemelor informationale, de consultanta, de cercetare stiintifica si dezvoltare tehnologica, de educatie si formare profesionala etc.) (Carta Verde, 1997).

In majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene se observa, de asemenea, tendinta de reducere a importantei masurilor fiscale (de tipul reducerilor si scutirilor de impozite sau al subventiilor pentru firmele care se localizeaza sau investesc in regiunile-problema) in favoarea asistentei financiare de tipul granturilor, care prezinta avantajul unei mai mari flexibilitati in administrare si sunt mai simplu de controlat (Carta Verde, 1997). In ceea ce priveste structurile institutionale implicate in politica de dezvoltare regionala, este important de subliniat tendinta din ce in ce mai puternica spre aplicarea principiului subsidiaritatii (i.e. transferul deciziei la un nivel cat mai apropiat de cel al colectivitatii asupra careia se rasfrange efectul deciziei respective) intalnita in multe tari ale Europei Occidentale, deodata cu intensificarea cooperarii intre sectorul privat, sectorul public si sectorul nonprofit.

Problemele regionale cunosc o varietate de forme de manifestare de la tara la tara, ele fiind produsul unor conditii si factori specifici fiecarui stat. In consecinta, la nivelul politicilor de dezvoltare regionala apar diferente de continut atat in ce priveste obiectivele urmarite si instrumentele utilizate, cat si zonarea sau regionalizarea teritoriului national. Metodologiile folosite in delimitarea regiunilor sunt multiple, datorita marii varietati de criterii utilizate (administrative, economice, culturale, geografice, sociale etc.), iar alegerea depinde in mare masura de obiectivele urmarite.

In general se poate vorbi de urmatoarele sisteme de diviziune teritoriala:

1.regiuni normative (granite trasate pe criterii administrative);

2.regiuni analitice

a)functionale (agregari ale unor zone complementare ca resurse activitati economice etc.);

b)omogene (agregari ale unor zone cu caracteristici similare).

In plus, pe langa notiunea de 'regiune', politicile regionale se refera si la notiunile de 'arie' si 'zona', definite din nou in functie de politica specifica fiecarui stat si care reprezinta in principiu decupaje teritoriale in vederea aplicarii de masuri cu adresabilitate directa la problemele specifice respectivelor arii sau zone.

Tendintele de integrare si globalizare care afecteaza din ce in ce mai mult aspectele de dezvoltare regionala au condus catre necesitatea gasirii unor clasificari relativ omogene in ce priveste structurarea regiunilor apartinand diferitelor tari. Un exemplu in acest sens este 'Nomenclatorul unitatilor teritoriale pentru statistica' (NUTS) elaborat de Oficiul de statistica al Uniunii Europene, care utilizeaza o structura ierarhica pe trei niveluri (regiuni NUTSl, NUTS2 si, respectiv, NUTS3) facilitand astfel armonizarea statisticilor regionale ale tarilor membre si elaborarea politicilor regionale comunitare. Pentru ratiuni practice care tin de disponibilitatea datelor statistice si de implementarea politicilor regionale, clasificarea NUTS are la baza diviziunile institutionale existente in statele membre ale Uniunii.

Primii pasi catre o strategie nationala coerenta in domeniul politicilor regionale in Romania au inceput sa fie facuti practic incepand din 1996, odata cu lansarea 'Programului PHARE pentru dezvoltarea regionala', care isi propunea ca principal obiectiv elaborarea unui set de principii fundamentale care sa orienteze intreaga politica regionala a tarii. Programul a fost implementat prin Departamentul de Administratie Publica Locala al Guvernului Romaniei, asistat de o echipa de consilieri externi, iar activitatile sale s-au desfasurat sub coordonarea unui Grup de Lucru Interministerial, incluzand reprezentanti din ministerele cheie si autoritati regionale.

In cadrul programului a fost elaborata 'Carta Verde', document care sintetizeaza problemele actuale ale dezvoltarii regionale si propune un sistem institutional in domeniul politicilor regionale ale Romaniei. Principalele obiective ale politicii regionale propuse in Carta Verde sunt:

1. pregatirea Romaniei pentru integrarea in Uniunea Europeana si pentru a deveni eligibila in vederea acordarii unor ajutoare din fondurile structurale ale acesteia;

2. reducerea disparitatilor regionale intre diferitele regiuni ale Romaniei;

3. integrarea activitatilor din sectorul public (educatie, invatamant, infrastructura, calitatea mediului etc.) pentru a realiza un nivel superior de dezvoltare a regiunilor.

In vederea atingerii acestor obiective, in Carta Verde sunt abordate doua aspecte semnificative pentru politica regionala:

a) definirea regiunilor de dezvoltare prin regruparea judetelor cu niveluri / profiluri complementare de dezvoltare, recursul la regrupare fiind justificat de cresterea eficientei implementarii politicilor de dezvoltare regionala. Principalele argumente pentru reducerea numarului de regiuni de la 42 (numarul de judete) la 8 (numarul de regiuni de dezvoltare propus in Carta Verde) sunt 1. evitarea divizarii resurselor disponibile intre un numar mare de arii tinta pentru dezvoltare si 2. evitarea riscului ineficientei generat de aplicarea politicii de dezvoltare regionala pe 'o structura teritoriala fragmentata, cu unitati mici si insuficient de puternice pentru a putea atrage si derula programe complexe de dezvoltare'

Procesul de definire a regiunilor de dezvoltare propuse in Carta Verde cuprinde:

• identificarea judetelor vecine cu profiluri economice si sociale similare (15 grupari de judete);

regruparea regiunilor de similaritate in regiuni de dezvoltare definite prin relatii functionale (s.n.), de tipul infrastructurii de comunicare sau al sistemelor de interactiune umana (8 regiuni de dezvoltare). Subregiunile cu probleme specifice de dezvoltare (agricole, industriale. de mediu etc.) sunt definite ca tipuri de arii problema.

O arie prioritara este o grupare de orase, comune sau judete, continue sub aspect teritorial, caracterizate prin profiluri asemanatoare de probleme, rezolvabile prin politici regionale. Diversitatea problemelor regionale impune o diversitate corespunzatoare a unitatilor de politica regionala (UPR). Functie de aria de cuprindere si de criteriul de structurare. UPR sunt:

subregiuni de dezvoltare ca judete sau grupari de judete din cadrul aceleiasi regiuni caracterizate prin probleme severe cu caracter global sau specific (exemplu: Teleorman-Giurgiu-Calarasi-lalomita din Regiunea de Sud, Maramures-Salaj-Bistrita-Nasaud din Regiunea de Nord-Vest);

grupari de comune sau orase invecinate, cu probleme similare specifice din cadrul aceluiasi judet sau din judete invecinate (exemplu: arii miniere, cu sol degradat, cu declin industrial, cu grad ridicat de poluare etc.);

grupari de comune sau orase invecinate cu probleme similare complexe din cadrul aceleiasi regiuni sau din judete invecinate.

Reducerea disparitatilor in rezolvarea problemelor regionale implica o politica regionala cu multiple actiuni si unitati teritoriale tinta. Denumirile de unitati pentru politica regionala, anterior mentionate specifica aceste unitati-tinta. Fiecare dintre acestea are o functie regionala distincta:

regiunile de dezvoltare pentru a orienta politica regionala a guvernului, in sensul reducerii dezechilibrelor teritoriale majore de dezvoltare intre ariile cele mai dezvoltate si cele mai putin dezvoltate; in acelasi timp, regiunile de dezvoltare sunt cel mai bun cadru de implementare si evaluare a politicii de dezvoltare regionala;

ariile prioritare pentru a permite structurarea unor programe specifice de dezvoltare in domeniile industrie. agricultura, somaj, mediu inconjurator etc., avand ca actori nu numai guvernul, ci si autoritatile la nivel de judet, comuna sau oras. Ariile prioritare, definite ca subregiuni sau grupari de Iocalitati, sunt in mod deosebit utile pentru reducerea disparitatilor intraregionale.

Localizarea spatiala a subdezvoltarii si saraciei se concentreaza in doua arii principale: nord-estul (regiunea istorica a Moldovei) si sudul - cea mai extinsa zona agricola a tarii (Campia Romana), spre deosebire de vestul si centrul tarii, care constituie zone mai bogate si mai puternic dezvoltate, situatie confirmata de altfel de valoarea produsului intern brut pe locuitor la nivelul regiunilor de dezvoltare pentru 1996.

Trebuie insa subliniat faptul ca regiunile de dezvoltare nu constituie regiuni teritorial - administrative, ele neavand alt scop decat acela de a focaliza resursele in directia dezvoltarii de proiecte inter-sectoriale si inter-judetene. Prin optiunea pentru acest tip de definire a regiunilor eficienta politicilor de dezvoltare regionala este conditionata in primul rand de cooperarea voluntara a regiunilor administrative (judetele), cooperare care nu poate fi rezultatul unei decizii coercitive a guvernului central. Guvernul insa poate stimula cooperarea prin utilizarea programelor de investitii, care devin operationale numai atunci cand regiunile administrative au decis sa coopereze.

Propunerea de definire a regiunilor din Carta Verde are la baza criteriul integrarii functionale potentiale, prin organizarea celor opt regiuni in jurul unor centre polarizatoare (exemplu lasi pentru Regiunea Nord-Est, Timisoara pentru Regiunea Vest, Craiova pentru Regiunea Sud-Vest etc.). Spre deosebire de criteriul omogenitatii, acest criteriu de definire presupune existenta unei complementaritati a resurselor, activitatilor economice etc., coeziunea fiind mai degraba rezultatul fluxurilor interne, retelelor, relatiilor si interdependentelor dintre sub-regiunile componente (localitati, zone). Daca cele 8 regiuni sunt definite in principal in functie de criteriul functionalitatii, cele 15 sub-regiuni satisfac mai degraba criteriul omogenitatii in cadrul fiecarei regiuni si, implicit, al similitudinii din perspectiva problemelor care le caracterizeaza.

In ceea ce priveste ariile prioritare, desemnarea acestora este subiect de redefinire, in functie de evolutia intregului sistem de dezechilibre regionale si de strategiile de politica regionala considerate a fi prioritare.

Cele 8 regiuni de dezvoltare sunt caracterizate printr-o suprafata medie de 30.000 kmp si o marime medie de 2,8 milioane locuitori, ceea ce duce la o apropiere de media regiunilor de tip NUTS2 (13.000 kmp, respectiv 2 milioane locuitori) intr-o masura mai mare comparativ cu judetele (5.600 kmp, respectiv 540.000 locuitori).

b) Cadrul institutional necesar pentru implementarea politicilor regionale. Carta Verde propune doua niveluri ale structurii institutionale responsabile de elaborarea si implementarea masurilor de politica regionala:

1. un nivel central, care presupune un organism compus din reprezentantii ministerelor, agentiilor centrale (Agentia Nationala pentru Privatizare, Fondul Proprietatii de Stat) si asociatiilor/organizatiilor (Federatia Oraselor din Romania, sindicate) relevante pentru dezvoltarea regionala (Consiliul National pentru Dezvoltare Regionala - CNDR) cu rol in elaborarea strategiei nationale, subordonat Guvernului Romaniei;

2. un nivel regional, care presupune constituirea unor unitati specializate (Agentiile pentru Dezvoltare Regionala - ADR), ca organizatii non-guvernamentale independente cu rol de coordonare intra-regionala a programelor de dezvoltare, conduse de un Consiliu care sa includa reprezentantii consiliilor judetene, prefecturilor, asociatiilor inter-comunale, asociatiile fermierilor etc.

Sarcinile CNDR sunt (Carta Verde, 1997):

elaborarea Programului National de Dezvoltare Regionala;

formularea propunerilor adresate guvernului pentru stabilirea Fondului National de Dezvoltare Regionala (FNDR) si a surselor de asigurarea acestui fond;

luarea deciziilor de alocare a FNDR pentru diferite fonduri de dezvoltare regionala (conform principiilor de baza ale Fondurilor Structurale n.a.);

elaborarea unor propuneri legislative si de noi reglementari in domeniul dezvoltarii regionale;

stimularea cooperarii intre regiuni si subregiuni, judete sau municipalitati similare sau diferite, din punct de vedere al nivelului sau al profilului de dezvoltare. Aceasta cooperare ar conduce la diminuarea sau chiar eliminarea problemelor specifice prezente in unele arii-problema;

administrarea FNDR, cat si monitorizarea Fondurilor de Dezvoltare Regionale (FDR).

CNDR se constituie intr-o interfata intre Guvernul Romaniei si Agentiile de Dezvoltare Regionala. Sarcinile sale sunt indeplinite prin negocieri cu regiunile direct implicate, negocierile avand in vedere continutul programelor de dezvoltare regionala care le vizeaza in mod direct, dar si ministerele si organizatiile non-guvernamentale irnplicate. La un nivel mai operational, CNDR are autoritatea de a decide distribuirea FNDR catre fondurile regionale FDR si ADR (Agentiile de Dezvoltare Regionala).

In ce priveste Agentiile de Dezvoltare Regionala, acestea sunt responsabile de punerea in practica a politicii de dezvoltare regionala in ariile teritoriale respective. Scopul principal este promovarea dezvoltarii socio-economice a regiunii respective, in acord cu principiile definite la nivel national prin politica de dezvoltare regionala.

ADR sunt responsabile de negocierea cu CNDR a fondurilor Programului de Dezvoltare Regionala (PDR), inclusiv a clauzelor prevazute in contractele de finantare.

ADR sunt responsabile atat de relatiile cu administratia centrala (CNDR), cat si de cele cu administratia locala (judete si comunitati locale):

1. Responsabilitati legate de relatia cu CNDR:

aplicarea programelor de dezvoltare regionala in concordanta cu prevederile Programului National pentru Dezvoltare Regionala;

gestionarea resurselor acordate de catre CNDR pentru implementarea programului de dezvoltare regionala ;

informarea CNDR cu privire la problemele specifice regiunii.

2. Responsabilitati fata de regiune:

definirea si aplicarea programului de dezvoltare regionala;

obtinerea din partea CNDR a fondurilor necesare;

administrarea Fondului pentru Dezvoltare Regionala in cazul sarcinilor care pot fi rezolvate in mod optim la nivel local.

Functia principala a ADR este elaborarea si implementarea strategiei de dezvoltare regionala si a planului de gestionare a fondului aferent. Consiliul ADR va functiona in baza propriului organism executiv si operational. Functiile sale vor fi, pe de o parte, legate de activitatile de secretariat, iar pe de alta parte, de implementarea politicii de dezvoltare regionala (cu sau fara cooperarea cu alte institutii).

In ce priveste finantarea, cel mai important instrument al ADR este Fondul de Dezvoltarea Regionala (FDR), care permite realizarea programelor regionale. Agentiile de Dezvoltare Regionala sunt create pe baza de cofinantare, utilizand fonduri publice, private si internationale. Din acest punct de vedere, sursele de finantare pentru ADR sunt:

Fondul National de Dezvoltare Regionala;

bugetele locale ale oraselor si comunelor din diferite regiuni; sectorul privat;

agentiile internationale de finantare.

In cazul in care Guvernul va aloca fonduri pentru programele de dezvoltare regionala si va delega autoritatea la nivel regional, pentru alocarea fondurilor unor proiecte individuale, va fi necesara stabilirea criteriilor pentru distribuirea de fonduri. Aceste criterii vor include reguli pentru tipurile de costuri, pentru autofinantare, pentru tipurile de contributii care pot fi implicate etc.

Cadrul institutional propus este unul care evita solutia inalt centralizata a proiectarii si administrarii politicii regionale de catre departamentele administratiei centrale de stat (la nivelul ministerelor) prin crearea unei institutii relativ independente functional (CNDR). Totodata. responsabilitatea implementarii politicilor regionale este delegata regiunilor, in speta Agentiilor de Dezvoltare Regionala.