Studiu de caz: Impactul Tratatului de la Lisabona in stabilirea unei politici externe reale

Studiu de caz: Impactul Tratatului de la Lisabona in stabilirea unei politici externe reale

Ceea ce este important pentru obiectul cercetarii de fata, este stabilirea impactului pe care acest nou tratat il va avea sau nu, asupra modalitatii in care Uniunea Europeana va dezvolta o noua directie pentru evolutia PESC/ PESA. Acest impact poate fi stabilit doar prin analiza noilor reglementari ce marcheaza mecanismele specifice de implementare si luare a deciziei in cadrul PESC/ PESA.

Astfel, in continuare ne vom axa pe a studia aceste noi mecanisme introduse de catre Tratatul de la Lisabona si impactul pe care acestea il au in conturarea unei politici externe si de securitate cu adevarat comune.

Actorii implicati in procesul decizional

Tratatul de la Lisabona va aboli in mod formal, structura pe trei piloni, ce defineste in prezent Uniunea Europeana. Acest lucru implica faptul ca instrumentele speciale aplicate pana acum in cadrul PESC/ PESA, nu vor mai fi utilizate. Cu toate acestea Tratatul de la Lisabona stipuleaza expres ca adoptarea actelor legislative privind PESC/ PESA este exclusa. In schimb se statueaza explicit ca domeniul politicii externe si de securitate comune, reprezinta obiectul unor reguli si proceduri specifice. Cu toate acestea daca tratam conceptul de pilon, drept un set distinctive de reguli si proceduri de luarea deciziei, al doilea pilon ramane de facto inca in vigoare .

Tratatul de la Lisabona introduce o noua schema generala in ceea ce priveste actorii institutionali implicati in procesul functional al PESC / PESA.

In prezent, actiunea externa a Uniunii Europene este exercitata de o multiplicitate de actori, care tind sa ingreuneze stabilirea unei practice comune si coordonate. Tratatul de la Lisabona incearca sa depaseasca aceasta lipsa de coerenta si eficienta, prin reorganizarea schemei institutionale.

Schema de mai sus, indica schema complexa a mecanismului institutional al PESC/ PESA, evidentiind rolul central al Consiliului Uniunii Europene si al Inaltului Reprezentant pentru PESC, precum si rolurile adiacente ale altor institutii. Schema de mai sus poate fi redata simplificat tinand cont de centralitatea institutiilor europene in mecanismul PESC/ PESA, dupa cum urmeaza:

Sursa: The Institutional Architecture of CFSP asfter the Lisbon Treaty, Wolfgang Wessels

Noua forma a Presedintiei Consiliului UE, definita de o imagine mai coerenta, in sensul in care vorbim despre un presedinte ales pe un mandat pe o durata de doi ani jumatate, cu posibilitatea de a mai obtine un mandat, tinteste spre a oferi o mai buna vizibilitate si stabilitate, in pregatirea si continuarea muncii Consiliului European si in ceea ce tine de aspectele PESC de reprezentare externa[2]. Este greu de stabilit ce importanta va avea aceasta functie in procesul decizional al PESC/ PESA, insa este evident ca acest aspect va depinde de personalitatea ce va ocupa aceasta functie si de gradul in care statele membre ii vor permite sa ia sau nu initiative.

Crearea functiei de Inalt Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe si Politica de Securitate, denumit " ministrul de externe al Uniunii Europene" . Scopul esential al acestei functii este de a genera o mai buna coerenta intre Pilonul I respectiv Pilonul II, al Uniunii Europene. Acest lucru se va realiza prin combinarea functiei de Secretar General al Consiliului UE cu functia de comisar pentru Afaceri Externe. Numit de catre Consiliu, la propunerea Comisiei si a Presedintelui, si cu avizul Parlamentului European, Ministrul de Externe este responsabil de armonizarea si coordonarea actiunii externe a Comisiei si Consiliului. Rolul noului Inalt Reprezentant va implica :

• Conduce politica externa si de securitate in numele Consiliului, si aditional la puterile prezentului Inalt Reprezentant, prin Tratatul de la Lisabona, noul Inalt Reprezentant va prezida Consiliul pentru Afaceri Externe;
• Participa la elaborarea PESC, avand o competenta inedita de a inainta propuneri din proprie initiativa, sau in colaborare cu Comisia, si poate chestiona Consiliul, sau convoca intalniri ale Consiliului, in situatii exceptionale;
• Are un rol reprezentativ in conducerea dialogului politic cu partile terte, si exprima pozitia oficiala a Uniunii Europene in conferintele si organizatiile internationale;
• Are responsabilitatea armonizarii viziunii statelor membre.

Tratatul de la Lisabona limiteaza puterile Comisiei si Parlamentului European, specificand explicit domeniul de competenta a fiecarei institutii in parte. Declaratia 14 a Tratatului de la Lisabona, stipuleaza ca prevederile ce acopera politica externa si de securitate comuna, nu ofera noi puteri Comisiei de a initia decizii, nici nu maresc rolul Parlamentului European . Cu toate acestea, Parlamentul European va dobandi un anumit grad de control democratic asupra Inaltului Reprezentant, in calitatea sa de membru al Comisiei, caz in care , PE, isi poate da sau nu acordul vizand numirea acestuia. Totodata, Parlamentul isi mentine atributia de a inainta o motiune de cenzura asupra intregii Comisii, deci are un oarecare control asupra Inaltului Reprezentant. In continuare, Parlamentul European trebuie luat in considerare, si trebuie in permanenta informat in ceea ce priveste aspectele majore ale PESC sau PESA.

Prin Tratatul de la Lisabona, vocea Comisiei in cadrul PESC, a fost crescuta, insa, daca in prezent Comisia are dreptul de a inainta propuneri in anumite aspecte ce tin de PESC, prin noul tratat, Comisia isi va pierde dreptul de a fi pe deplin asociata la PESC, ramanand a fi pe deplin asociata doar Inaltului Reprezentant .

2. Oportunitati limitate de reforma in procesul decizional

Prima impresie ce apare in urma analizei mecanismelor decizionale ale PESC / PESA, indica faptul ca, noile reglementari introduse de Tratatul de la Lisabona mentin caracterul interguvernamental in aceste aspecte. Cu toate acestea, exista o serie de reglementari care faciliteaza un proces decizional optim pentru o Uniune Europeana cu 27 de state membre.

Desi Uniunea Europeana primeste personalitate juridica, insemnand dreptul de a incheia tratate cu tertii, aceasta personalitate juridica se manifesta doar in domeniile in care statele membre, in mod expres, au conferit autoritate Uniunii. In ceea ce priveste PESC / PESA, procedurile de luare a deciziei sunt guvernate de anumite reguli specifice.

Tratatul de la Lisabona introduce o serie de noi reglementari ce au menirea de a facilita un proces decizional cat mai eficient pentru o Uniune cu 27 de state membre, dupa cum urmeaza :

• Este introdusa o noua exceptie de la regula unanimitatii in domeniul PESC; statele membre vor putea adopta o decizie la propunerea prezentata de Inaltul Reprezentant, din proprie initiativa, sau initiativa Comisiei, utilizand majoritatea calificata;
• Tratatul de la Lisabona introduce o prevedere ce permite statelor membre sa extinda domeniile ulterioare de actiune prin vot bazat pe majoritate calificata, insa doar in conditiile in care acest lucru se decide in unanimitate in cadrul Consiliului European. Practic, daca se decide prin unanimitate in cadrul Consiliului European, Consiliul UE poate actiona prin majoritate calificata;
• Principiul abtinerii constructive, introdus odata cu Tratatul de la Amsterdam, este reafirmat in cadrul Tratatului de Lisabona, prin care unanimitatea primeste o forma care sa fie mai usor de utilizat, in conditiile in care unele state membre se pot abtine fara a afecta principiul unanimitatii. Acest artificiu al procesului decizional, indica incercarea Uniunii Europene de a crea un cadru care sa permita luarea unei decizii ce impune votul prin unanimitate, in situatii in care unanimitatea este greu de atins.

Meritul major al Tratatului de la Lisabona in acest domeniu, este extinderea votului prin majoritate calificata asupra a mai multor domenii de actiune a PESC/ PESA.

Importanta votului prin majoritate calificata este aceea ca ajuta la depasirea veto-ului national, creandu-se o majoritate care impune o decizie asupra unei minoritati. Cu toate acestea prevalenta statelor membre asupra PESC/ PESA ramane inca puternica, in conditiile in care un stat membru, poate refuza utilizarea majoritatii calificate, argumentandu-si pozitia pe temeiul unor considerente de importanta vitala pentru securitatea proprie, si poate evita sa aplice principiul abtinerii constructive. In acest caz, luarea deciziei se poate face doar in cadrul Consiliului European, aplicandu-se regula majoritatii[8]. Acest aspect indica faptul ca statele membre isi aroga un control semnificativ asupra procesului decizional in cadrul PESC/ PESA.

Votul prin majoritate calificata este introdus si in cadrul domeniilor PESA, unde poate fi aplicat pentru doua aspecte majore:

• Stabilirea cooperarii structurate permanente;
• Stabilirea unei finantari de inceput pentru misiunile politicii de aparare.

Ceea ce este evident este faptul ca unanimitatea ramane standardul pentru luarea deciziei in domeniul PESC/ PESA. Exista cateva exceptii mentionate in cadrul tratatului prin care se face derogare de la regula unanimitatii, dupa cum urmeaza :

Cand se adopta o decizie definind o pozitie sau o actiune a Uniunii, pe baza deciziei Consiliului European, referindu-se la interesul strategic al Uniunii, precum si obiectivele acesteia;

Cand se adopta o decizie definind o actiune sau pozitie a Uniunii, la propunerea pe care Inaltul Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Generale si Politica de Securitate a prezentat-o urmarind o cerere specifica a Consiliului European, inaintata la propria initiativa, sau la initiativa Inaltului Reprezentant;

Cand adopta o decizie implementand orice decizie definind o actiune sau pozitie a Uniunii;

Cand numeste un reprezentant special in concordanta cu Articolul 33.

Ambiguitatile legate de problema consensului, necesitatea unanimitatii, delegarile ce permit utilizarea majoritatii calificate, posibilitatea statelor de a utiliza fie abtinerea constructiva, fie clauza de urgenta vizand interesele vitale ale unui stat membru, intaresc convingerea ca statele membre au decis in continuare sa isi protejeze suveranitatea nationala, in detrimentul unei integrari politice efective.

Sursa: The Institutional Architecture of CFSP asfter the Lisbon Treaty, Wolfgang Wessels

Schema procedurilor decizionale aplicabile in cadrul PESC/ PESA, evidentiaza controlul statelor asupra domeniilor in cauza, si faptul ca statele membre nu sunt inca dispuse sa se angajeze pe calea integrarii politice europene, motiv pentru care au ales sa modereze viteza de integrare in domeniul politicii externe si de securitate, printr-un mecanism de luarea a deciziei, complex si marcat de un pronuntat caracter interguvernamental.

3. Mecanisme de implementare in Tratatul de la Lisabona

Implementarea ramane principalul aspect pe care Uniunea Europeana trebuie sa o aiba in vedere in ceea ce priveste evolutia ulterioara a PESC/ PESA, in ansamblul constructiei europene.

In ceea ce priveste implementarea , Uniunea Europeana a dezvoltat o serie de metode specifice, care merg de la metoda comunitara, marcata de principiul geometriei variabile, ce implica un ritm de dezvoltare a integrarii, variabil, in functie de gradul de dezvoltare a fiecarui stat in parte, sau principiul Europei nucleu, inteles drept, actiune de promovare a integrarii prin raportare la centrul Uniunii Europene si la aducerea restului de state membre la nivelul respect

Orice metoda de implementare are in vedere un principiu fundamental, care se refera la flexibilitatea, definita ca modalitatea de gestionare a amenintarilor la disolutia stadiului actual al integrarii europene[10].

Cooperarea intarita, reprezinta un principiu de implementare, care se presupune ca este un aranjament al tratatului care este suficient de atractiv pentru a oferi o alternativa in cadrul schemei generale legale a Uniunii Europene. In general, procedura de a autoriza cooperarea intarita, a fost comunitarizata in termeni de crestere a dreptului de participare a Parlamentului European, conectand posibilitatea optiunii statelor de a invoca interese vitale, pentru a evita o decizie, de aplicarea votului prin majoritate calificata[11].

Tratatul de la Lisabona dispune un cadru general pentru desfasurarea cooperarii intarite, in decursul a cateva etape, dupa cum ilustreaza schema de mai jos:

Sursa: Flexibility within Lisbon Treaty, W. Wessels, accesibil pe https://www.eipa.eu/files/repository/eipascope/20080509184449_SCOPE2008-1-5_TekinandWessels.pdf

Prima etapa in cadrul cooperarii intarite, reprezentata de etape de pregatire, ramane in cadrul Tratatului de la Lisabona restrictiva, dat fiind faptul ca acest tip de cooperare este posibila doar in cadrul general al competentelor non-exclusive al Uniunii, si trebuie sa se conformeze cu legislatia comunitara. Scopul cooperarii intarite este de a promova obiectivele Uniunii., de a-i proteja interesele si de a intari procesul de integrare europeana .

In cadrul etapei de initiere, statele membre interesante, trebuie sa adreseze o cerere Comisiei Europene, specificand scopurile si obiectivele cooperarii propuse.

Comisia ramane singura poarta catre a lansa un text concret legal, chiar daca statele membre interesante vor trasa liniile generale ale cooperarii propuse.

Autorizarea Cooperarii intarite, conform Tratatului de la Lisabona, se face prin asocierea Parlamentului European la procedura de la autorizare, si se face in general prin uyzul votului prin majoritate calificata.

Deciziile luate in cadrul cooperarii intarite, sunt obligatorii doar pentru statele ce fac parte din grupul ce adera la forma de cooperare intarita, in timp ce statele ce nu se implica, au dreptul sa participe la deliberari, insa nu au dreptul de a vota.

Forma de cooperare intarita reprezinta o modalitate de a evita rigorile procesului decizional ce necesita fie unanimitate fie majoritate calificata, in ideea de a permite apropierea statelor membre in domeniile in care au interese majore in comun.

In ceea ce priveste ambitiile asumate de catre liderii europ0eni, in reformarea sistemului european, instrumentele legale necesare au fost modificate modest, nefiind capabile sa asigure indeplinirea scopurilor si obiectivelor necesare revitalizarii integrarii politice europene .

Instrumentele aflate la indemana Uniunii Europene, in ceea ce priveste PESC / PESA, se refera la adoptarea de linii generale directoare, decizii asupra unor pozitii, actiuni si implementarea lor si cooperarea statelor membre.

Instrumentele de implementarea a liniilor politice specifice PESC/PESA, reprezentate de strategiile comune si actiunile comune, au fost inlaturate din Tratatul de le Lisabona, vorbindu-se despre actiuni operationale, care vor contine, obiectivele scopurile si mijloacele ce se vor afla la dispozitia Uniunii Europene, si daca este necesar, durata, si conditiile pentru implementarea acestora.