DEFINITIA SI TRASATURILE ADMINISTRATIEI PUBLICE PRIN PRISMA CONSTITUTIEI DIN 1991 REVIZUITE SI REPUBLICATE

DEFINITIA SI TRASATURILE ADMINISTRATIEI PUBLICE PRIN PRISMA CONSTITUTIEI DIN 1991 REVIZUITE SI REPUBLICATE

&1. Scoala franceza face distinctia intre doua sensuri ale conceptului de "administratie": sensul functional si sensul derivat, organic

Impartasind aceasta distinctie, care se regaseste si intr-o lucrare de referinta pentru actuala doctrina in materie[2], rezulta ca in sens formal, organic, termenul desemneaza autoritatile publice investite cu sarcini administrative, iar in sens functional termenul evoca tocmai activitatile pe care sunt insarcinate a le realiza aceste autoritati publice. Alt autor considera ca, in sens formal, structural sau organic, prin administratie publica intelegem ansamblul autoritatilor si institutiilor publice care realizeaza, pe baza si in vederea executarii legii, o activitate cu un anumit specific. In sens material, prin administratie publica, autorul citat intelege activitatea de organizare a executarii si de executare in concret a legilor de catre autoritatile care compun acest sistem, in vederea satisfacerii intereselor generale, scop in care adopta acte juridice, organizeaza si asigura buna functionare a serviciilor publice si executa anumite prestatii catre populatie. Doctrina mai defineste sensul functional al administratiei publice prin identificarea a doua categorii de activitati prin care aceasta se concretizeaza, actiuni cu caracter de dispozitie si actiuni cu caracter de prestatie.

&2. Precizari terminologice

Potrivit sistemului constitutional si legal actual si prevederilor Legii nr. 215/2001 privind administratia publica locala[5], trebuie sa facem distinctie intre urmatoarele concepte:

- conceptul de "administratie publica", acesta avand un caracter integrator, care include atat administratia de stat, cat si administratia publica locala;

- conceptul de "administratie de stat" care evoca exclusiv administratia infaptuita de autoritati de natura statala (Presedinte, Guvern, Prefect, ministere, servicii publice deconcentrate ale ministerelor);

- sintagma "administratie publica locala" prin care evocam acel tip de administratie infaptuit de autoritati publice alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret si liber exprimat.

Rezulta ca in limbajul actual, spre deosebire de cel specific regimului totalitar, nu mai putem vorbi, intr-un sens identic, de "organ administrativ" si "organ al administratiei de stat"; de "functionar public" sau "functionar de stat"; de "administratie publica" sau "administratie de stat"[6].

Conchidem ca, in actualul sistem constitutional si legal, administratia publica este infaptuita de doua mari categorii de autoritati: autoritati de natura statala si autoritati autonome locale.

&3. Sfera puterii executive

In literatura de specialitate contemporana nu exista o conceptie unitara in ceea ce priveste sfera autoritatilor executive. Exista autori care exclud din sfera executivului autoritatile administratiei publice locale.[7]

Alti autori, analizand organizarea si functionarea administratiei publice, exclud presedintele din sfera organelor care compun sfera executivului si implicit, a administrativului.[8] Astfel, autorul citat considera ca in compunerea administratiei publice intra: administratia guvernamentala centrala, care include Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor, ce poarta denumiri diferite; administratia guvernamentala teritoriala, realizata in principal de prefect si serviciile publice descentralizate (corect, deconcentrate, asa cum prevede si actualul articol 123 din Constitutia revizuita si republicata) ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului; administratia autonoma, care se realizeaza atat la nivel central, prin autoritati de specialitate centrale autonome si la nivel teritorial, de catre autoritatile administratiei publice constituite pe baza principiului autonomiei locale.

Aceasta conceptie care nu recunoaste Presedintelui statutul de autoritate executiva nu este singulara in doctrina de specialitate. Astfel, un autor considera ca Presedintele nu trebuie considerat ca apartinand nici puterii legislative nici celei executive, dat fiind faptul ca presedintele exercita atributii atat de natura puterii legislative cat si a celei executive, de unde concluzia, cel putin curioasa, cum este ea calificata,[10]ca Presedintele face parte din ambele puteri, fiind in acelasi timp deasupra acestora.

Este greu de sustinut ca presedintele s-ar afla, de exemplu, deasupra puterii legislative, adica a Parlamentului, care este calificat ca unic organ legiuitor de articolul 61 din Constitutie, atata timp cat Parlamentul este acela care poate trage la raspundere politica si penala pe Presedinte, conform articolelor 95 si 96 din Constitutia revizuita, aspecte asupra carora vom reveni la analiza institutiei presedintelui.

In opinia noastra, presedintele apartine puterii executive, este unul din cei doi sefi ai executivului,[11] el indeplinind o serie de atributii de natura executiva, cum ar fi cele din domeniul apararii, al politicii externe, numirea in functii publice etc.

&4. Sfera autoritatilor care infaptuiesc adminsitratie publica in actualul sistem constitutional si legal include:

A) Autoritati de natura statala (etatica)

a) cei doi sefi ai executivului nostru bicefal: Presedintele si Guvernul;

b) ministerele si alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;

c) organele centrale de specialitate care nu sunt subordonate Guvernului (autoritati ale administratiei centrale autonome);

d) institutiile bugetare, regiile autonome si societatile comerciale subordonate organic sau, dupa caz, functional, ministerelor si autoritatilor centrale autonome;

e) prefectul[12];

g)serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale de specialitate, conduse de prefect.

B) Autoritati autonome locale[13]

Articolul 121 alin (1) din Constitutia revizuita si republicata prevede ca autoritatile administratiuei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase sunt consiliile locale alese si primarii alesi, in conditiile legii. Acelasi articol, in alineatul (2), recunoaste posibilitatea ca autoritatile prevazute la alin. (1)-consiliile locale si primarii- sa se poata constitui si in subdiviziunile administrativ- teritoriale ale municipiilor.

Daca acest text vorbeste generic despre consiliile locale, prin articolul 122 alin (1) se consacra sintagma de consilii comunale si orasenesti.

Constitutia nu opereaza cu conceptele de autoritati deliberative si autoritati executive. Aceasta sintagma o regasim insa in Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost ea modificata prin Legea nr. 286/2006, care in articolul 1alin. (2)    defineste anumiti termeni si unele expresii, intre care se regasesc si autoritati deliberative si autoritati executive.

a) autoritati deliberative: consiliul local; consiliul judetean; Consiliul General al Municipiului Bucuresti; consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ teritoriale ale municipiilor.

b) autoritati executive: primarii comunelor, oraselor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ- teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucuresti si presedintele consiliului judetean.

c) organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local sau judetean, denumire generica in care se includ urmatoarele :

- institutii publice si servicii publice infiintate si organizate prin hotarari ale autoritatilor deliberative, pe care art.1. alin. (2) din Legea nr. 215/2001, in forma modificata prin Legea nr. 286/2006, le denumeste generic institutii si servicii publice de interes judetean;

- societati comerciale si regii autonome[14] infiintate sau reorganizate prin hotarari ale autoritatilor deliberative, denumite in continuare societati comerciale si regii autonome de interes local sau judetean;

-asociatii de dezvoltare intercomunitara, care reprezinta, potrivit articolului 1 alin. (2) litera c) din Legea nr. 215/2001, in forma modificata prin Legea nr. 286/2006, structuri de cooperare cu personalitate juridica, de drept privat, infiintate, in conditiile legii, de unitatile administrativ teritoriale, pentru realizarea in comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizare in comun a unor servicii publice;

-furnizari de servicii sociale, de drept public ori privat, care acorda servicii sociale in conditiile prevazute de lege.

In opinia noastra, aceasta categorie de subiecte de drept administrativ, enumerate distinct de articolul 1 alin. (2) lit. g) punctul 4 din Legea nr. 215/2001 modificata se incadreaza fie in categoria serviciilor deconcentrate, fie a institutiilor publice si serviciilor publice, fie a asociatiilor si fundatiilor, atunci cand acestea presteaza servicii sociale, astfel incat nu s-ar fi impus enumerarea lor de sine statator prin lege.

-asociatii, fundatii si federatii recunoscute ca fiind de utilitate publica, in conditiile legii.

-operatori de servicii comunitare de utilitati publice locale sau judetene.

&5. Cat priveste notiunea de administratie publica in sens material, functional, precizam ca in literatura juridica actuala a fost formulata o varietate de definitii, in care se regasesc atat note cu valoare de constanta, cat si particularitati care diferentiaza un autor de altul

Ne oprim la definitia prof.univ.dr. Antonie Iorgovan, dupa care administratia publica reprezinta ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administrative centrale de specialitate subordonate sau autonome, autoritatilor autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile sau, in limitele legii, se presteaza servicii publice[16].

Modul in care este conceputa aceasta definitie ne indrituieste sa facem precizarea ca in continutul ei se regasesc cele doua dimensiuni esentiale si traditionale ale administratiei[17], respectiv: executarea legii si prestarea de servicii publice in limitele legii.

Expresia "executarea legii" are in vedere semnificatia ei actuala, nu semnificatia ei traditionala, astfel ca, in prezent, prin organizarea legii trebuie sa intelegem:

a) ceea ce in mod traditional semnifica acest lucru, respectiv: pregatirea executarii; organizarea propriu-zisa si executarea, pana la faptul material concret;

b) semnificatia actuala a formulei, care presupune nu doar executarea legii, in acceptiunea lato sensu, ci si emiterea de acte normative, cu forta juridica inferioara sau similara legii, in cazul Ordonantei de Guvern.

Avand in vedere aceste precizari, credem ca ar putea fi luata in consideratie si un alt mod de definire a administratiei publice si anume: administratia publica reprezinta ansamblul activitatilor desfasurate de autoritatile administrative de stat, cele autonome locale, asociatii de dezvoltare intercomunitara si organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local sau judetean, prin care, in regim de putere publica, se executa legea, in sens material, concret sau prin emiterea de acte normative cu forta juridica inferioara legii sau se presteaza servicii publice.

Din aceasta definitie, rezulta trasaturile administratiei publice, si anume:

1) prima trasatura are in vedere obiectul administratiei publice, intelegand ca acesta consta in:

a) executarea legii, in sens material, concret sau prin emiterea de acte normative cu forta juridica inferioara legii, sau egala legii, cum este cazul ordonantelor de Guvern, simple sau de urgenta;

b) prestarea de servicii publice, in limitele legii.

2) cea de-a doua trasatura are in vedere autoritatile publice care o realizeaza, fiind vorba despre autoritatile administratiei publice, care pot fi:

a) autoritati de natura statala, etatica;

b) autoritati autonome locale;

c) organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local sau judetean si structuri asociative ale unitatilor administrativ teritoriale, cu sau fara personalitate juridica.

3) Ultima trasatura releva regimul juridic specific care o caracterizeaza si anume regimul de putere publica, regim care presupune ansamblul unor prerogative cu care sunt investite autoritatile administrative si prin intermediul carora interesul public dobandeste preeminenta fata de interesul privat.

&6. Corelatia executiv-administratie publica.

Intre cele doua concepte exista o corelatie de la intreg la parte sau, in termenii logicii formale, de la genul proxim la diferenta specifica[18].

Insa exprimarea in acest fel a corelatiei nu trebuie privita intr-un mod dogmatic, matematic, ea prezinta in primul rand un interes teoretic, in practica lucrurile fiind mult mai complexe.

In sistemul constitutional actual, executivul inseamna, in primul rand, bicefalismul: Presedinte - Guvern.

El presupune, in sensul material, functional al termenului, acea functie a statului, distincta de puterea legislativa si judecatoreasca, prin care se asigura executarea legii, in acceptiunea contemporana a termenului.

Unii specialisti, fie ca identifica conceptele de administratie si executiv, fie ca desi nu le identifica, apreciaza ca este greu de realizat o departajare intre ele.

Asa cum se mentioneaza intr-o lucrare "ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, in pofida contradictorialitatii lor, este faptul ca puterea executiva sau executivul indeplineste functii administrative, fara ca prin aceasta sa se confunde cu administratia publica, sa se limiteze la conducerea acesteia"[19].

In ceea ce ne priveste, ne raliem la conceptia potrivit careia executivul presupune doua dimensiuni[20]:

a) guvernarea inseamna "a lua decizii esentiale care angajeaza viitorul natiunii" sau "decizii cu bataie lunga" cum le numeste, plastic, prof.univ.dr. Antonie Iorgovan;

b) administratia, care inseamna indeplinirea sarcinilor cotidiene.

Administratia este, astfel, un segment al executivului, fara a se suprapune cu acesta.

Conceptul de guvernare, semnificatia lui, mutatiile produse in continutul sau, corelatiile cu alte concepte, au patruns progresiv in zona politica si in cea publica, in general, ele exprimand cel mai clar asteptarile cetatenilor privind comportamentul oamenilor politici si al autoritatilor si institutiilor administratiei publice, in ansamblul lor. Esenta notiunii de guvernare consta in existenta unui mecanism de conducere care nu are nevoie, pentru a functiona, de autoritatea, sanctiunile si interventia coercitiei publice. Se vorbeste din ce in ce mai mult, inclusiv in documentele de la nivel comunitar, despre o buna guvernare si o buna administrare, notiuni care trebuie corelate cu ideea de responsabilitate, de identificarea formelor optime de colaborare dintre putere si destinatarii actiunii sale, cetatenii, pentru a se ajunge la o asa-zisa etica a responsabilitatii, dar si a responsabilizarii. Nu in ultimul rand, puterea este legitima numai daca rezolva problemele cetatenilor, iar misiunea rezolvarii acestor probleme revine administratiei publice.