ELABORAREA ACORDULUI DE LA SCHENGEN si a ACORDULUI DE IMPLEMENTARE SCHENGEN

ELABORAREA ACORDULUI DE LA SCHENGEN si a ACORDULUI DE IMPLEMENTARE SCHENGEN

CONTINUT:

A.- CONSTITUIREA ACORDULUI

B.- INTEGRAREA REGLEMENTARILOR ACORDULUI IN DREPTUL COMUNITAR PRIN TRATATUL DE LA AMSTERDAM

C.- CODUL FRONTIERELOR SCHENGEN

CONSTITUIREA ACORDULUI SCHENGEN

La 14 iunie 1985, Belgia, Germania, Franta, Luxemburg si Regatul Tarilor de Jos au semnat Acordul de la Schengen cu privire la desfiintarea treptata a controalelor la frontierele comune. Acest acord guvernamental avea scopul de a crea in interiorul UE o Europa fara frontiere interne, dar nu continea inca detalii. Acestea au fost stipulate de catre statele partenere in Conventia de Aplicare a Acordului Schengen din 19.06.1990 (CAPAS) - un tratat de stat care necesita ratificarea.

Prin Tratatul de la Amsterdam (intrat in vigoare la 01.05.1999), intreaga legislatie Schengen (vezi anexa Protocolul Schengen la Tratatul de la Amsterdam) trece in cadrul legislativ al UE. CAPAS a fost si ramane deschis tuturor statelor UE (actuale). Statele candidate preiau acquis-ul odata cu aderarea la UE. Cu statele SEE Islanda si Norvegia se vor incheia acorduri de asociere privind aplicarea legislatiei Schengen (Jurnalul Oficial CE nr. L 176 pag. 36 din 10.07.1999). Elvetia a semnat un acord de asociere cu UE,CE privind implementarea, aplicarea si dezvoltarea acquis-ulu Scengen.

Intrarea in vigoare si teritoriul de aplicare a CAPAS

Pentru CAPAS este valabil un mecanism de intrare in vigoare (neobisnuit pentru dreptul international) in doua etape. In baza unei conventii speciale din documentul final al CAPAS (Nr. 1 al documentului final "Punct de vedere comun ref. la art. 139"), CAPAS nu se aplica odata cu intrarea in vigoare formala, ci doar in urma unei decizii separate de intrare in vigoare. Se face astfel o deosebire intre intrarea in vigoare si decizia de intrare in vigoare. Intrarea in vigoare atrage dupa sine anumite obligatii internationale (ca de ex. obligatia de a incheia doar conventii privind vizele in conformitate cu prevederile Schengen - vezi in acest sens art. 1 alin. 1 pag. 2 din regulamentul de punere in aplicare a Legii strainilor din Germania), aplicarea CAPAS se va amana insa pana cand Comitetul Executiv stabileste si hotaraste ca sunt intrunite conditiile aplicarii CAPAS. Acest mecanism nu a fost valabil doar la prima intrare in vigoare, ci a fost si este valabil in cazul aderarii altor state, cat si pentru adoptarea legislatiei Schengen in momentul aderarii la UE.

Pana la intrarea in vigoare a Tratatului de la Amsterdam (la 01.05.1999 - M.O. al Germaniei II pag. 296), aceste decizii erau luate de Comitetul Executiv Schengen, acum fiind responsabil Consiliul pentru Justitie si Afaceri Interne (art. 2 alin. 1 prop. 2 Protocolul Schengen la Tratatul de la Amsterdam).

Dupa ce toate statele partenere initiale au ratificat Conventia, CAPAS a intrat in vigoare la 01.09.1993, conform art. 139 alin. 2 CAPAS. Comisia Executiva a decis insa - dupa mai multe amanari - intrarea in vigoare la 26.03.1995 in

Zona de aplicare se refera la teritoriul national european al statelor partenere, precum si la Insulele Canare (Spania), Madeira (Portugalia) si Insulele Azore (Portugalia). Pentru Insulele Faroe (Danemarca), Groenlanda (Danemarca) si Spitzbergen (Norvegia) exista reglementari speciale.

In cazul Danemarcei exista particularitatea, conform careia acquis-ul Schengen continua sa isi pastreze caracterul de drept international. Astfel, CAPAS in Danemarca nu are caracter de legislatie Schengen, care sa primeze cu efect nemijlocit asupra legislatiei nationale. Pe langa aceasta, modificarile aduse acquis-ului Schengen de catre UE in baza Titlului IV TCE nu se aplica automat in cazul Danemarcei, ci doar daca Danemarca le aliniaza la nivel national (vezi protocolul privind pozitia Danemarcei ref. la Tratatul de la Amsterdam).

Statele UE Marea Britanie si Irlanda nu se supun legislatiei Schengen, dar pot solicita oricand ca toate prevederile legislatiei Schengen sau doar unele dintre ele sa se aplice si in cazul lor (art. 4 protocolul Schengen la Tratatul de la Amsterdam). Marea Britanie a solicitat la 20.05.1999, iar Irlanda la 16.06.2000, aplicarea unor prevederi ale acquis-ului Schengen. Solicitarile nu se refera insa la prevederi relevante din domeniul dreptului strainilor, ci la reglementari privind cooperarea politieneasca, inclusiv accesul la SIS (exceptand art. 96 CAPAS). Consiliul a solutionat favorabil cele doua solicitari (pentru Marea Britanie: Jurnalul Oficial CE L 131 pag. 43 din 01.06.2000; pentru Irlanda: Jurnalul Oficial CE L 64 pag. 20 din 07.03. 2002). Aplicarea partiala a CAPAS se realizeaza pentru ambele state doar printr-o decizie separata a Consiliului, odata cu intrunirea conditiilor pentru aplicare.

Efectele CAPAS

Odata cu decizia de intrare in vigoare a CAPAS la 26.03.1995, s-a renuntat la controlul la frontierele interne. In compensatie, a fost inasprit controlul la frontierele externe. In principiu, trebuie sa aiba loc un control total, ceea ce inseamna ca fiecare persoana care intra sau iese trebuie supusa controlului. Controlul la frontierele externe Schengen se realizeaza dupa principii unitare, stipulate intr-un manual comun pentru controlul la frontiera (Manualul Schengen). O masura suplimentara a fost introducerea unui sistem de verificare si de informatii pentru intregul spatiu Schengen (Sistemul de Informatii Schengen SIS]). O parte esentiala a CAPAS o formeaza reglementarile privind conditiile unitare pentru accesul cetatenilor straini terti care doresc sa intre in spatiul Schengen pentru o sedere de pana la trei luni. A fost introdusa o viza uniforma cu un standard inalt de siguranta impotriva falsificarii. Pe langa aceasta, CAPAS acorda dreptul la libera circulatie in spatiul Schengen cetatenilor straini terti care traiesc legal intr-un stat Schengen, in baza unui titlu de sedere. Conditiile de acces pentru cetatenii straini terti care doresc sa vina intr-un stat Schengen pentru o sedere mai lunga sunt stabilite, in continuare, in legislatia nationala privind strainii a fiecarui stat membru. CAPAS obliga la un standard unitar de control, nu confera insa organelor politienesti de frontiera din statele membre competente suplimentare de control si interventie. Astfel, masurile legale continua sa se realizeze in baza legislatiei nationale politienesti si a strainilor.

Raporturile fata de dreptul Uniunii Europene

Pana la intrarea in vigoare a Tratatului de la Amsterdam, Tratatele Schengen nu faceau parte din dreptul UE (valabil si acum pentru Danemarca, Marea Britanie si Irlanda). Art. 134 CAPAS stabileste ca prevederile CAPAS sunt apliabile doar daca sunt in concordanta cu dreptul comunitar. Dreptul UE primeaza asupra dreptul Schengen

Prin Protocolul (anexat Tratatului de la Amsterdam) privind includerea acquis-ului Schengen in cadrul legislativ al Uniunii Europene, reglementarile Schengen au devenit parte a dreptului UE. Consiliul pentru Justitie si Afaceri Interne stabileste baza legala pentru fiecare prevedere Schengen si hotarare Schengen (art. 2 alin. 1 pag. 3 din Protocolul Schengen), insemnand ca acestea sunt subordonate primului sau celui de-al treilea pilon. Domeniile atribuite primului pilon pot fi modificate prin norme CE (de regula, Regulamente si Directive - vezi art. 249 TCE) in cadrul procedurii legislative conf. TCE.

Atata vreme cat nu s-a stabilit definitiv, dreptul Schengen se subordoneaza automat celui de-al treilea pilon (vezi art. 2 alin. 1 pag. 7 Protocolul Schengen). Consiliul, prin decizia din 20.05.1999 a adoptat acquis-ul Schengen si a stabilit bazele legale pentru fiecare prevedere (Jurnalul Oficial CE L 176 pag. 1 din 10.06.1999). Prevederile pentru controlul la intrare de la art. 1-27 CAPAS sunt subordonate, in principal, bazei legale de la art. 62-63 TCE, ceea ce inseamna ca au fost trecute in primul pilon al UE. In ceea ce priveste SIS, Consiliul nu a stabilit inca un punct de vedere comun. Pentru art. 92-119 CAPAS care reglementeaza SIS nu a fost stabilita baza legala in TCE. In consecinta, SIS este subordonat colaborarii interguvernamentale din cel de-al treilea pilon.

Dreptul Schengen nu este nici drept comunitar primar, nici drept comunitar secundar si nu este comparabil nici cu tratatele de drept international incheiate de CE. Este un drept adoptat "sui generis"

Chiar daca sunt subordonate primului pilon, aceste prevederi nu au efectul juridic al Regulamentelor CE sau Directivelor CE, respectiv nu primeaza asupra legislatiei nationale. Reglementarile Schengen isi pastreaza caracterul de drept international. Normele produc - in masura in care nu sunt aplicabile nemijlocit (vezi nr. 5.10) - in continuare doar obligatii ale statelor. Raporturile dintre acestea si legislatia nationala se stabilesc in functie de cele existente intre prevederile nationale si dreptul international. Daca o prevedere a dreptului Schengen este modificata printr-un regulament CE (ca in cazul art. 18 CAPAS - modificat prin Regulamentul CE 1091/2001 Jurnalul Oficial CE L 150/4 din 06.06.2001), aceasta obtine caracterul unui Regulament CE. Prevederea devine drept secundar, cu toate consecintele care deriva din aceasta, printre altele se aplica cu intaietate, ca si normele dreptului comunitar.

Chiar daca, prin includerea acquis-ului Schengen, CAPAS a devenit la randul sau drept UE, in principiu se mentin raporturile de subordonare (vezi art. 134 CAPAS). Astfel, in special dreptul de libera circulatie a persoanelor (din art. 18, 39, 43, 49 TCE) continua sa primeze asupra CAPAS.

CAPAS nu reglementeaza intrarea si sederea cetatenilor UE. Reglementarile pentru cetatenii straini se refera doar la cetatenii straini terti, adica la strainii care nu detin cetatenia unui stat UE. Cetateni straini terti se considera si cetatenii SEE (in mod formal), precum si membrii de familie ai acestora, cat si membrii de familie ai cetatenilor UE, in masura in care nu sunt, la randul lor, cetateni ai unui stat UE. Conf. art. 134 CAPAS, in cazul acestora CAPAS se aplica doar in masura in care nu le este ingradit dreptul la libera circulatie.

Si viitoare state membre UE sunt obligate sa preia intregul acquis Schengen (art. 8 Protocolul Schengen la Tratatul de la Amsterdam). Aplicarea CAPAS necesita insa o decizie de intrare in vigoare, emisa de Consiliul pentru Justitie si Afaceri Interne (vezi nr. 5.3).

Exemplu: La 01.01.2007, Romania a devenit membra a UE, si in Romania este valabil CAAS. Cu toate acestea, CAAS va fi aplicabil doar din momentul in care Consiliul pentru Justitie si Afaceri Interne va lua decizia de intrare in vigoare pentru Romania .

In dreptul UE exista - in mare parte nescris - drept administrativ european general Intr-adevar, in TCE si in legislatia secundara se regasesc anumite reglementari din domeniul dreptului administrativ general, insa dreptul administrativ european rezulta in cea mai mare parte din jurisprudenta Curtii Europene de Justitie. Printre acestea se numara importante principii ale dreptului administrativ cum ar fi principiul legalitatii administratiei, primatului legii, proportionalitatii, sigurantei in drept, respectarii confidentialitatii, tratamentului egal si a dreptului de a fi audiat (vezi: Schwarze "Das Verwaltungsrecht unter europischem Einfluss" /"Dreptul administrativ sub influente europene"/, 1996, cu texte in limbile germana, engleza si franceza din diferite state ale UE, ISBN 3-7890-4194-7). Dreptul administrativ european - ca de altfel orice drept UE - primaza asupra legislatiei nationale.

Prin includerea acquis-ului Schengen in cadrul UE, intr-o prima faza nu exista multe modificari din punctul de vedere al practicii in domeniul dreptului strainilor. Este valabil acelasi acquis Schengen ca si pana atunci. Se aplica insa principiile generale de drept si administrative ale dreptului administrativ european. Acest lucru este valabil si pentru calcularea termenelor

Exemplu: Daca o viza permite sederea pe o perioada de 20 de zile, conform dreptului administrativ european nu se ia in calcul ziua intrarii (vezi Curtea Europeana de Justitie, Culegerea de sentinte 1987, 223 si urmat.; vezi si art. 25 Regulamentul CE 343/2003 - Dublin II). Daca detinatorul vizei intra la data de 03.05., se afla legal pe teritoriul Schengen pana la data de 23.05. (ora 24.00).

Consiliul UE pentru Justitie si Afaceri Interne (fost: Comisia Executiva)

In perspectiva aplicarii CAPAS, statele semnatare, in conformitate cu art. 131 capas, au infiintat o Comisie Executiva. Odata cu intrarea in vigoare a Tratatului de la Amsterdam, Consiliul pentru Justitie si Afaceri Interne a preluat atributiile Comisiei Executive.

O atributie generala a Consiliului este monitorizarea aplicarii corecte a Tratatului. Pe langa aceasta, CAPAS transfera Consiliului o serie de competente in ceea ce priveste formularile in detaliu ale reglementarilor CAPAS. Consiliul este singurul organ cu putere de decizie in cadrul cooperarii Schengen. Fiecare stat membru detine un loc in acest consiliu si este reprezentat de un ministru sau secretar de stat. Consiliul detine un aparat administrativ compus din inalti functionari care sprijina activitatea Consiliului. In cadrul acestei administratii exista grupurile de lucru Politie si Securitate, Viza, Azil si Readmisie, Cooperare in domeniul Justitiei, Narcotice, Relatii Externe, un grup de coordonare pentru SIS si o instanta de control a protectiei datelor.

In plan practic, Consiliul a luat numeroase decizii referitoare la anumite prevederi ale CAPAS (de exemplu: anularea sau prelungirea valabilitatii vizelor Schengen in interiorul tarii, conditiile pentru reluarea temporara a controalelor la frontiere interne conf. art. 2 alin. 2 CAPAS, cooperarea reprezentantelor consulare la acordarea vizelor). In plus, au fost adoptate norme de aplicare detaliate: printre altele, Manualul Comun Schengen (Manualul Schengen) pentru controlul la frontiera si Instructiunile Consulare Comune (ICC) pentru misiunile diplomatice.

Prin Regulamentul CE 789/2001 (Jurnalul Oficial CE L 116 pag. 2 din 26.04.2001) si Regulamentul CE 790/2001 (Jurnalul Oficial CE L 116 pag. 5 din 26.04.2001) au fost stabilite procedurile pentru modificarea Manualului Schengen si a ICC.

Manualul Comun Schengen

Manualul Comun Schengen (Manualul Schengen - Jurnalul Oficial CE nr. C 313 pag. 97 din 16.12.2002) are rolul de a asigura un control unitar la frontierele externe Schengen, asa cum prevede art. 6 alin. 1 CAPAS. Manualul prezinta detaliat conditiile pentru intrare, contine dispozitii generale cu privire la procedura de control, reglementeaza particularitatile controlului in traficul rutier, feroviar, aerian sau maritim, precum si controlul navigatiei pe apele interioare. Se mai reglementeaza emiterea vizelor la frontiera si regimul categoriilor speciale de straini (ex. diplomati, cetateni UE, cetateni cu loc de munca in zone de frontiera, persoane cu statut de refugiat). In 14 anexe sunt stabilite alte dispozitii si informatii. Printre acestea se numara o prezentare a punctelor de trecere a frontierei autorizate, o lista a documentelor de calatorie valabile, o lista a statelor ale caror cetateni au obligatia detinerii unei vize, caracteristici tehnice ale vizei, precum si un catalog cu modele de vize si titluri de sedere nationale. Manualul Schengen nu reprezinta un document cu caracter juridic, ci o dispozitie de serviciu pentru politiile de frontiera. In consecinta, reglementarile manualului nu dezvolta efecte nemijlocite spre exterior si nu pot genera drepturi si obligatii pentru cetateni.

Instructiunile Consulare Comune (ICC)

Pentru misiunile diplomatice ale statelor Schengen, conditiile si modalitatile de emitere a vizelor Schengen sunt stabilite in Instructiunile Consulare Comune (ICC). Prin aceasta se urmareste asigurarea aplicarii unitare a prevederilor referitoare la vize pentru toate misiunile diplomatice ale statelor Schengen. In ICC sunt prezentate categoriile de vize (tipul A, B, C si D) si continutul acestora. Sunt stabilite in detaliu competentele misiunilor diplomatice in ceea ce priveste emiterea vizelor. Sunt explicate conditiile, procedura si modalitatile tehnice de emitere a vizei. In plus, exista reglementari privind colaborarea intre misiunile diplomatice de la fata locului. ICC au anexe care corespund, in mare masura, anexelor Manualului Schengen. Si in cazul ICC vorbim tot despre o dispozitie interna de serviciu (publicata in Jurnalul Oficial CE C 313 pag. 1 din 16.12.2002).

Manualul SIRENE

Un alt manual se ocupa de atributiile SIRENE . Manualul SIRENE a fost de asemenea publicat (Jurnalul Oficial CE nr. C 38 pag. 1 din 17.02.2003).

Conform art 108 CAPAS, fiecare parte contractanta desemneaza organul responsabil pentru partea nationala a SIS si pentru functionarea ireprosabila a acestuia.

Exemplu: In Germania, acest birou este la Oficiul federal al politiei judiciare.

Biroul - denumit SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry) - este responsabil cu transferul de informatii suplimentare despre persoanele si obiectele semnalate in SIS, indeplineste toate atributiile de procurare a informatiilor, control si coordonare in legatura cu verificarile in SIS si constituie partenerul de contact pentru toate celelalte birouri SIRENE si pentru orice alte unitati nationale.

Valabilitatea CAPAS la nivel national

Initial, CAPAS a fost incheiat ca tratat international. In principiu, isi pastreaza efectul de tratat international, chiar si dupa trecerea sa in cadrul juridic al UE. Efectele concrete asupra ordinii de drept nationale se determina conform dreptului constitutional national. In general, cat si in acceptiunea Curtii Europene de Justitie (sentinta din 14.12.1991 - Dosarul C-1/91, culegerea 1991, I-6079, 6102), tratatele internationale contin numai obligatii pentru state, pe care partile contractante trebuie sa le implementeze la nivel national. In principiu, tratatele internationale - implicit si CAPAS - nu genereaza drepturi si obligatii pentru cetatean si nici nu contin abilitari pentru interventia autoritatilor. Aceste tratate angajeaza numai organele legiuitoare care au obligatia elaborarii legilor corespunzatoare.

Numai in mod exceptional este posibil ca o norma dintr-un tratat international sa aiba efect nemijlocit, ceea ce presupune ca norma sa fie astfel conceputa, incat urmarile juridice derivate din aceasta sa fie aplicabile pentru fiecare caz particular. Curtea Europeana de Justitie interpreteaza tratatele in functie de sensul si scopul, precum si de textul si structura acestora (vezi Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 11.05.2000 - "Savas" - Dosarul C-37/98). Pentru a fi aplicabila si a avea efect, norma nu trebuie sa mai aiba nevoie de un act intern ca sa devina executabil. Aplicarea la nivel national este exclusa, daca tratatul nu este suficient de explicit, incat sa sa genereze urmari juridice concrete pentru fiecare caz particular.

In conluzie, reglementarea-cheie a CAPAS (art. 5 alin. 1 CAPAS) nu are aplicabilitate nemijlocita. Conditiile de intrare convenite in cazul cetatenilor straini terti pentru sederi de pana la trei luni nu sunt nemijlocit aplicabile, fiindca ofera partilor contractante o anumita marja pentru permiterea intrarii. De aceea, ele trebuie detaliate in dreptul national. In schimb, art. 2, 5 alin. 3, 19, 20 si 21 CAPAS sunt apreciate ca fiind nemijlocit valabile (self executing), deoarece se refera direct la cetateanul strain tert, nu necesita implementare si contin reglementari exhaustive. Drepturile care reglementeaza tranzitul si sederea de scurta durata pentru detinatorii titlurilor de sedere si vizelor nationale primeaza asupra obligatiilor stabilite in dreptul national cu privire la pasapoarte si permisiunea de rezidenta. Acelasi lucru este valabil si pentru dreptul de tranzit, conform art. 18 CAPAS. Dupa reformulare, in Regulamentul CE 1091/2001, reglementarea intra la categoria dreptului secundar CE si primeaza asupra dreptului national. Exceptie face Danemarca - vezi nr. 5.3.

Deoarece toate Constitutiile statelor UE reflecta atitudinea favorabila fata de dreptul international, autoritatile sunt oarecum constranse sa promoveze cat mai mult posibil realizarea de tratate internationale. Autoritatile au obligatia sa confere tratatului o valabilitate cat mai extinsa. De asemenea, tratatul poate fi folosit ca instrument pentru interpretarea unor norme interne cu sensuri multiple.

CODUL FRONTIERELOR SCHENGEN

Obiect si principii

Acest Regulament prevede absenta controalelor la frontiera pentru persoanele care trec frontierele interne dintre statele membre ale Uniunii Europene.

Stabileste reguli ce stau la baza controlului la frontiera pentru persoanele care trec frontierele externe ale statelor membre ale Uniunii Europene.

Intrucat obiectivul acestui Regulament, respectiv crearea unor reguli aplicabile circulatiei persoanelor peste frontiere nu poate fi atins in totalitate de statele membre individual si poate fi atins mai bine la nivel comunitar, Comunitatea poate adopta masuri, in conformitate cu principiul subsidiariatatii, asa cum este acesta explicat in articolul 5 al Tratatului. In conformitate cu principiul proportionalitatii, asa cum este el explicat in acel articol, acest Regulament nu se refera la alte chestiuni decat la cele necesare atingerii acestui obiectiv.

CONTINUT:

PREVEDERI GENERALE

FRONTIERELE EXTERNE

Trecerea frontierelor externe si conditii de intrare

Controlul frontierelor externe si refuzarea intrarii

Personal si resurse pentru controlul frontierei si cooperare intre Statele Membre

Reguli specifice pentru controalele trecerii frontierei

FRONTIERE INTERNE

Eliminarea controalelor la frontierele intern

Reintroducerea temporara a controalelor la frontierele interne