Notiunea de administratie publica

Notiunea de administratie publica

Termenul de administratie provine din limba latina, "administer" traducandu-se prin: agent, ajutator, servitor, sau intr-un alt sens, instrument. Verbul "administro" inseamna a da o mana de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvantul "administer" aproape sinonim cu "minister" - care inseamna: servitor, ingrijitor, ajutator - s-a format din radacina "minus" - "minor", care inseamna mai putin si din prefixul "ad", care arata directia, "sensul" si subliniaza starea de inferioritate in raport cu "magister", ce se traduce prin cel care comanda, superiorul, seful - cuvant care s-a format din "magis", care inseamna mai mult.

Dictionarul limbii romane retine pentru verbul "a administra" explicatia: a conduce, a carmui, iar pentru "administratie" - totalitatea autoritatilor administrative existente intr-un stat, sectie sau serviciu, care se ocupa de probleme administrative ale unei institutii sau agent economic.

"Dictionary of American Government and Politics", editat la "The Dorsey Press"- Chicago, Illinois, in anul 1988, sub ingrijirea prof. Jay M. Shafritz de la University of Pittsburgh, retine pentru cuvantul "administration" mai multe sensuri, si anume:

1. Conducerea si indrumarea afacerilor guvernelor si institutiilor;

2. Termen colectiv pentru toti oficialii din aparatul guvernamental;

3. Executarea si implementarea politicii publice;

4. Timpul in care se afla in functie un sef executiv, precum presedinte, guvernator sau primar. Astfel, administratia Carter inseamna acei ani (1977-1981), cand Jimmy Carter a fost presedintele Statelor Unite;

5. Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plati taxele si a se repartiza bunurile si averea catre mostenitori.

In limbajul curent cuvantul "administratie" poate semnifica numeroase si diverse realitati fiind utilizat in mai multe sensuri. Astfel, prin administratie se poate intelege:

continutul principal al activitatii puterii executive a statului;

sistemul de autoritati publice care infaptuiesc puterea executiva;

conducerea unui agent economic sau institutii social-culturale;

un compartiment (directie, sectie, sector, serviciu, birou) din unitatile direct productive sau institutii social-culturale, care nu desfasoara nemijlocit o activitate direct productiva.

In vocabularul juridic vom intalni sintagma "act de administrare" (spre exemplu a incasa chiria) contrara celei de "act de dispozitie" (spre exemplu a vinde sau a dona) ambele semnificand activitati specifice gestionarii unui patrimoniu.

Dintre multiplele sensuri ale termenului de administratie, preocuparile teoretice sau axat in principal pe clarificarea notiunii de administratie publica, luata ca forma de exercitare a puterii executive in stat, mai ales datorita importantei pe care o reprezinta cunoasterea exacta a acestei activitati in intimitate; a modului in care trebuie sa fie organizata realizarea ei in practica, moment esential, de care depinde in mare masura infaptuirea rolului statului in organizarea si conducerea societatii

"Dictionary of American Government and Politics" retine pentru sintagma: "public administration" urmatoarele explicatii:

1. Functia executiva in guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;

2. Organizarea si conducerea poporului si a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernarii;

3. Arta si stiinta conducerii aplicata la sectorul public. Administratia publica este un termen mai larg decat conducerea publica (managementul public), pentru ca acestea nu se limiteaza la management, ci include imprejurarile politice, sociale, culturale si legale care afecteaza conducerea institutiilor publice. David H. Rosenbloom, in lucrarea sa "Public Administration" (Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p.3-36), releva faptul ca "Administratia publica, ca multe alte stradanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu totii un sens al acesteia, desi sunt pareri diferite despre cum ar putea fi realizata".

Administratia publica este o categorie atat de abstracta si variata, incat poate fi descrisa in termeni diferiti. Totusi, o definire a administratiei publice este necesara.

Pentru aceasta, se impune, in primul rand, sa se stabileasca care sunt granitele generale ale acesteia si sa fie exprimate principalele concepte ale disciplinei si practicii administratiei publice. De asemenea, in al doilea rand, definirea administratiei publice ajuta la incadrarea acestui domeniu intr-un larg context politic, economic si social. In fine, in al treilea rand, luarea in considerare a definitiilor majore ale administratiei publice releva faptul ca exista trei abordari distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de mentionat ca de-a lungul anilor s-a manifestat tendinta teoreticienilor si practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordari, fiecare abordare tinzand sa reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare informationala si puncte de vedere.

Dintr-o mare varietate de definitii mentionam cateva, prezentate de Richard Stillman in "Public Administration: concepts and cases" (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definitii formulate de diferiti autori americani, dupa cum urmeaza: John J. Corson si J. P. Harris definesc concis administratia publica drept "activitatea prin care se realizeaza scopurile si obiectivele guvernului";

John Pfiffner si Robert Presthus releva ca "administratia publica, ca domeniu de activitate, este in principal preocupata de mijloacele pentru implementarea valorilor politice;

James W. Davis precizeaza ca "administratia publica poate fi cel mai bine identificata cu ramura executiva a guvernarii";

Nicholas Henry formuleaza complex definitia administratiei publice, "aceasta diferind de tendintele politice, atat prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii si metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale";

Dwight Waldo releva ca "procesul administratiei publice consta in actiunile derealizare a intentiei sau dorintei guvernului. Este, din aceasta cauza, activitatea activa, continua, cea "de afaceri" a guvernului, preocupata cu punerea in aplicare a legii, care este realizata de corpurile legislative (sau alte autoritati) si interpretata de curtile de judecata, prin procesul de organizare si conducere";

Felix si Loyd Nigro dezvolta definitia administratiei publice in cinci puncte:

a) este un efort al unui grup care coopereaza intr-un cadru public;

b) acopera cele trei ramuri - executiva, legislativa si juridica - si relatiile dintre ele;

c) are un rol important in formularea politicii publice si este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferita de administratia privata prin trasaturi semnificative si e) este asociata de aproape cu numeroase grupuri private si de indivizi.

David H. Rosenbloom, in lucrarea citata, se intreaba ce concluzii pot fi trase din aceasta varietate de definitii ale administratiei publice. Raspunsul este larg si inscris pe puncte, astfel:

1. Administratia publica are pentru diferiti observatori diferite sensuri, lipsind un inteles general, semnificativ teoretic si practic. Faptul ca nu se poate defini in mod clar substanta si procesul administratiei publice este o scuza greu de acceptat, dar fenomenul exista si societatea cauta sa-si imbunatateasca sistemul de birocratie publica;

2. Administratia publica, in mod paradoxal, nu este o disciplina de sine statatoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluzand stiintele politice, sociologia, economia, psihologia si administrarea afacerilor (business administration). Desi aceasta abordare contine un mare grad de adevar, in practica se considera nesatisfacatoare, pentru ca lasa fara abilitate de a analiza, in mod coerent, un aspect major al vietii publice americane contemporane, si anume: intensa si puternica birocratie guvernamentala.

Din toate acestea se poate trage concluzia ca toate definitiile prezentate sunt de ajutor pentru ca administratia publica implica activitate, are contingenta cu politica, tinde sa fie concentrata in ramura executiva a guvernarii, difera de administratia privata si este preocupata de aplicarea legii.

Asadar administratia publica ar putea fi definita si in felul urmator: folosirea teoriilor si proceselor manageriale, politice si juridice in vederea realizarii mandatelor guvernarii legislative, executive si judecatoresti, pentru a asigura reglementarile si serviciile pentru societate in ansamblu, cat si pentru segmentele acesteia.

Trebuie insa sa retinem in primul rand ca administratia poate fi definita atat din punct de vedere functional cat si din punct de vedere organic

Din punct de vedere functional administratia este considerata a fi un ansamblu de activitati extrem de diverse ele putand fi identificate la o simpla lectura a titlurilor din bugetul de stat sau al colectivitatilor locale: aparare nationala, stiinta si cultura, educatie, activitati in domeniu social (sanatate publica, protectie sociala) sau in sectorul industrial si agricol, precum si realizarea de echipamente de infrastructura publica (autostrazi, sosele, drumuri, cai ferate, aeroporturi, amenajari teritoriale) etc. Toate aceste activitati se caracterizeaza prin finalitatile lor si prin modalitatile de exercitare, de indeplinire.

Finalitatile sunt variate de la un stat la altul in functie de conceptia pe care acestea o au cu privire la puterea publica. Cu toate acestea trebuie sa observam ca absolut toate statele vor sa mentina ordinea publica si de asemenea sa satisfaca si alte nevoi de interes general.

Ordinea publica intr-un sens larg inseamna pacea interna care poate permite unei colectivitati umane sa traiasca in liniste respectand regulile ce asigura drepturile si libertatile individuale. Doctrina contemporana distinge trei componente principale ale ordinii publice care caracterizeaza de fapt ceea ce numim functiile politiei politice care sunt: linistea publica asigurata prin interzicerea si sanctionarea violentelor, securitatea    publica (exemplu securitatea circulatiei) si salubritatea publica asigurata prin controlul sisanctionarea lipsei conditiilor de igiena in locurile publice precum si a sanatatii publice.

Alte nevoi de intres general sun asigurate de catre administratie in functie de particularitatile politico-ideologice ale acesteia. Aprecierea nevoilor de intres general este sensibil deosebita intr-un stat ce functioneaza sub dominanta ideologica liberala (care tinde sa le diminueze) fata de un stat ce se conduce dupa principii social-democratice sau socialiste (care tinde sa le extinda).

Intr-o conceptie traditionala, interesul general care este determinat prin lege este pus in aplicare de catre guverne care au la dispozitie o Administratie care este spijinita de un drept public ce excede dreptul comun si anume dreptul administrativ.

Modalitatile de exercitare sunt variate. Fiecare domeniu al administratiei publice apeleaza la solutii proprii. Spre exemplu circulatia pe drumurile publice presupune actiuni ale Administratiei de domeniu pentru prevenirea accidentelor si asigurarea unor conditii de trafic normale. Acest lucru presupune adoptarea de reguli, dar si organizarea unor companii de educatie prin diverse mijloace (mass-media, in scoli etc.). Asadar, toate acestea sunt modalitati de exercitare ale puterii executive ce nu se realizeaza direct de citre guverne ci prin intermediul autoritatilor administratiei publice, ale statului sau ale colectivitatilor locale.

Din punct de vedere organic Administratia este un ansamblu de institutii care au personalitate juridica, o competenta legala specifica in functie de domeniu in care isi desfasoara activitatea. Astfel avem autoritatile administratiei publice de stat, autoritatile administratiei publice locale precum si multiplele institutii specializate subordonate acestora denumite generic si servicii publice.

Intelegand deci, prin administratie publica acea activitate care consta in principal in organizarea si asigurarea executarii, dar si in executarea nemijlocita a prevederilor Constitutiei, ale tuturor actelor normative si ale celorlalte acte juridice emise de autoritatile statului de drept, activitate realizata de catre autoritatile administratiei publice, desprindem pe de o parte pozitia administratiei publice in cadrul diferitelor activitati ale autoritatilor statale sau ale colectivitatilor locale, iar, pe de alta parte, descifram cele doua elemente componente esentiale si indispensabile ale administratiei publice, si anume elementul structural-organic si elementul functional

Spre deosebire de administratia statului totalitar, unde aceasta este intotdeauna la dispozitia exclusiva a puterii unice, fiind organizata centralizat si unitar la nivelul intregii colectivitati nationale si, pe cale de consecinta, constituie intotdeauna o "administratie de stat", in conditiile statului de drept, in care separatiunea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative si autonomia administrativa constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice si functionale ale administratiei sunt amenajate atat la nivelul statului, deci al colectivitatii nationale, situatie in care avem administratia publica centrala sau teritoriala de stat, cat si la nivelul colectivitatilor locale, unde este organizata si functioneaza administratia publica locala.

Subordonata guvernului, administratia poseda o anumita autonomie, al carei grad este variabil dupa epoci, natiuni, regimuri.

In fiecare tara exista o anumita putere administrativa. Aceasta datorita continuitatii lucrarilor administratiei si a serviciilor sale, datorita permanentei, tehnicitatii, competentei si functionalitatii sale si, de asemenea, datorita existentei unei caste, formate din personalul politic si administrativ.

Administratia exercita o anumita influenta asupra guvernului, sugerandu-i anumite atitudini. Administratia are putere pentru ca ea insasi este o forta, o putere.

Intr-o forma generala, permanenta actuala a functionarilor, continuitatea administratiei, estompeaza amploarea schimbarilor politice, schimbari care rezulta din deplasari in majoritatea parlamentara, din ascensiunea la putere a unor partide aflate in opozitie sau chiar necunoscute.

In administratie, anumite organe, anumite servicii, exercita in domeniile care le sunt proprii o anumita influenta speciala. Diferitii functionari din ministere, diferitii lucratori au cuvant greu asupra vointei oamenilor politici.

Exista chiar o tendinta a administratiei de a deveni independenta fata de puterea politica, de a nesocoti autoritatea acesteia. Guvernul, dintodeauna si in toate tarile, s-a preocupat de a tine in mana administratia, de a se proteja impotriva nesupunerii si a fortei excesive a functionarilor. De aceea, si-a rezervat mijloacele de actiune, el fiind cel care-i numeste, avanseaza si revoca pe functionarii superiori, exercita puterea ierarhica si puterea disciplinara.

Uneori, guvernul este slab inarmat pentru aceasta (de ex. prin acordarea dreptului la greva al functionarilor in unele tari).

Functionarii profita de avantajele atasate functiei si doresc ca ele sa se reflecte in aceasta. Dar administratia nu exercita activitatea sa in propriul sau interes economic, nici in interesul agentilor sai, nici nu se face in "interesul printului", adica al puterii suverane.

Ea este destinata, in toate tarile moderne, rezolvarii treburilor publice, este legata de sistemul statal si trebuie sa actioneze pentru binele comun, fiind investita cu autoritate, dar, in acelasi timp, ea trebuie sa colaboreze cu publicul; ea este investita cu mijlacele de constrangere, dar, in practica, ea o intrebuinteaza pe cale de exceptie.

Raporturile pe care le antreneaza cu publicul sunt mai mult sau mai putin dezvoltate, mai mult sau mai putin bazate pe intelegere, dupa epoca si dupa tari. Astfel, putem aminti administratia prusiana sau germana, care aveau tendinta de a se tine la distanta de cei administrati, de a-si impune vointa mai degraba decat de a proceda prin convingere.

In opozitie, administratia americana este foarte aproape de cei administrati, se straduieste sa cunoasca nevoile publicului, sa-l convinga de eficacitatea si oportunitatea masurilor pe care le ia.

Termenul de "administratie" este comod si se aplica ansamblului aparatului administrativ, dar in administratie exista de fapt mai multe "administratii". Acestea prezinta de la una la alta diferente, nu au aceleasi trasaturi, aceleasi procedee in cadrul aceleiasi tari.

Cu toate acestea, fara sa ne oprim la sistemele de relatii (pe care le vom aborda dupa analiza structurilor), administratiile aceleiasi tari sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optand pentru aceleasi reguli generale, astfel ca principalele sisteme administrative constituie, fiecare in parte, un tot. Asa dupa cum vom vedea pe tot parcursul cursului nostru, institutiile administrative, sistemul administrativ al unei natiuni nu formeaza un ansamblu izolat, o institutie inchisa, independenta de mediul in care exista.

Din aceasta cauza, in fiecare tara si in fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, in cea mai mare parte exterioare lui; el reflecta regimul politic, economic, social al poporului in care el se aplica, din epoca in care se plaseaza; el este marcat de vointe, raspunde la aspiratii si nevoi.

Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau chinezesc, poarta amprenta caracterelor esentiale pe care le prezinta organizarea politica, economica si sociala a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei. Fara indoiala ca orice sistem administrativ are in el o anumit parte de mostenire, de traditie, care-i este inerenta, de aceea nu trebuie sa uitam sa-l analizam in functie de timpul si mediul in care exista si din care a iesit.

Trebuie notat, insa, ca regimul administrativ al unui popor exercita influente asupra vietii politice, economice si sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, in aspectul sau clasic, favorabil colectivitatilor locale si care pune administratia si pe cei administrati pe picior de egalitate in fata puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea in viata locala a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice si a facut sa creasca la cetatean sensul libertatii. Alte sisteme, care nu procura astfel de garantii eficace, antreneaza toropeala cetatenilor, pasivitatea lor. Aceasta conditioneaza esecul sau succesul in administratia diferitelor natiuni. Asadar, un regim administrativ intr-o tara nu este numai un rezultat, ci este si o cauza.