Principiul Deconcentrarii Serviciilor Publice

1. Continutul principiului

In sens generic deconcentrarea, ca si descentralizarea implica departarea de centru sau deplasarea de la centru catre margine. Asa cum a fost definita intr-un studiu recent[1], deconcentrarea serviciilor publice presupune acordarea structurilor teritoriale ale statului de puteri publice pentru a fi exercitate in numele statului, insa la nivel teritorial, fiind prin urmare o varianta a centralizarii.

Intrucat implementarea reformei administratiei publice in Romania s-a facut prin aplicarea simultana a principiului descentralizarii impreuna cu cel al deconentrarii, chiar si pentru persoanele de la care ne-am astepta sa fie avizate, diferenta dintre cele doua notiuni nu este cu totul clarificata. De aceea in acest capitol ne propunem sa definim principiul deconcentrarii si sa clarificam similaritatile si diferentierile dintre acesta si principiul descentralizarii. Ambiguitatea terminologica dintre cele doua notiuni a facut subiectul discutiilor chiar si in sistemele administrative mai avansate si, asa cum au observat si experti internationali , exista inca unele confuzii terminologice intre descentralizare si deconcentrare, de aceea s-au propus urmatoarele definitii pentru lamurirea acestora:

      Deconcentrarea presupune transferul de autoritate sau responsabilitate catre o sub-structura aflata in componenta unei organizatii mai mari. Deconcentrarea se face prin transferul de competete administrative si financiare de catre ministere si celelalte organe de specialitae ale administratie publice centrale catre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Deconcentrarea se limiteaza la transferul puterii manageriale si asigurarea resurselor necesare, dar nu si la transferul puterii de decizie.

      In timp ce descentralizare presupune transferul vertical de autoritate sau responsabilitati de la guvernul national catre autoritatile administratie publice locale. (transferul puterii decizionale, manageriale si puterii financiare). Descentralizarea se face prin transferul de competenta decizionala, administrativa si financiara de la nivelul administratiei publice la nivelul administratiei publice locale autonome sau catre sectorul privat.

Analizand definitiile legale cuprinse in Legea nr. 195 Legea - Cadru a descentralizarii sintetizam din art. 2 ( j) ca prin deconcentrare se intelege transferul / redistribuirea de competente administrative si financiare de catre ministere si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale catre propriile structuri de specialitate din teritoriu; in timp ce acelasi art. 2 la litera ( l) defineste descentralizarea ca fiind transferul de competenta administrativa si financiara de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale sau catre sectorul privat.

Altfel spus, principala deosebire dintre descentralizare si deconcentrare este ca in cadrul procesului de descentralizare competentele se transfera de la nivelul national la nivel sub-national local prin autoritatile descentralizate. In timp ce in cazul deconcentrarii competentele raman la acelasi nivel, nivelul national, dar sunt implementate la nivel local printr-un sistem de organe infiintate in teritoriu. Aceste servicii deconcentrate sunt insa parte ale aceluiasi sistem de organe centrale, serviciile deconcentrate nu au putere de decizie si nici resurse proprii, asa cum este cazul autoritatilor descentralizate. Deconcentrarea asigura o mai buna implementare in teritoriu a deciziilor luate la centru.

Diferenta dintre descentralizare si deconcentrare este ca in timp ce functiile transferate autoritatilor descentralizate au caracter permanent si irevocabil, functiile ce revin serviciilor publice deconcentrate pot avea si un caracter temporar, fiind numai o delegare de sarcini.

Asemanarea dintre descentralizare si deconcentrare este ca amandoua au ca rezultat dezvoltarea unei capacitati de implementare la nivel local, in teritoriu si aproprierea actului administrativ de cetatean.

Similaritatea se opreste aici, intrucat in cazul descentralizarii, autoritatile descentralizate autonome implementeaza propriile decizii luate la nivel local de catre ele insele, autoritatile descentralizate. Iar in cazul deconcentrarii, serviciile deconcentrate implementeaza deciziile luate la centru de autoritatile centrale.

Descentralizarea implica cedarea de competente de la autoritatile centrale ale statului care exercita puterea publica delegata la alegerile generale, catre autoritatile administratie publice locale ce au ca sursa de putere publica delegata in cadrul alegerilor locale. Astfel ca in legatura cu descentralizarea se foloseste teremenul de autoritate / autoritati, pentru ca autoritatile locale sunt alese si inglobeaza vointa cetatenilor localnici. In timp ce serviciile deconcentrare sunt decat bratele care executa in teritoriu deciziile luate de centru, autoritatea lor deriva de la autoritatile centrale, fiind astfel subiecti derivati de autoritate publica.

Deconcentrarea asigura apropierea de cetatean prin prestarea anumitor acte si fapte administrative la nivel local. Un exemlu relevant de deconcentrare, din domeniul justitiei este ca anumite atributii care in mod curent sunt in competenta Ministrului Justitiei pot fi exercitate si in teritoriu si de catre Presedintele Curtii de Apel. De exemplu juramantul cerut ca o conditie de fond pentru exercitarea profesiei de executor judecatoresc, trebuie depus in fata ministrului justitiei. Dar pentru a se evita risipa inutila de timp si bani pentru transport si cazare, in cazul in care viitorii executori judecatoresti din provincie solicita, juramatul poate fi depus si in fata Presedintele Curtii de Apel in raza in care executorul urmeaza sa-si exercite activitatea. Astfel, in temeiul sau in baza legii, o autoritate locala se poate subroga in drepturi unei autoritati centrale urmarindu-se prin aceasta satisfactia cetatenilor, cresterea calitatii actului administrativ si buna guvernare.

Facand o paralela intre institutiile de drept, deconcentrarea prezinta unele similaritati cu contractul de franciza. Ca si in cazul francizei, deconcentrarea prin delegarea anumitor competente la nivel teritorial asigura ca prestarea unui serviciu respecta aceleasi standarde si la centru si in teritoriu. Si la fel ca si in cazul francizie, standardele sunt decise si stabilite la centru. Deconcentrarea asigura astfel accesul cetatenilor din teritoriu, fara ca acestia sa mai fie nevoiti sa se deplaseze in capitala nationala pentru a putea beneficia de ele. Aducem in discutie paralela dintre deconcentrare ti franciza pentru ca la fel ca si in cazul celei mai cunoscute francize McDonald, in orice locatie din capitala tarii pana in orice oras sau comuna beneficiarul poate consuma un hamburger facut dupa aceeasi reteta , la acelasi pret. Acesta este si rostul deconcentrarii: decizia (reteta) este stabilita de catre autoritatea centrala iar implementarea acestei decizii se face atat la nivel central dar si in teritoriu de catre autoritatile publice deconcentrate.

Autoritatile publice deconcentrate sunt deci coordonate de catre autoritatea centrala care ia deciziile si asigura finantarea necesara implementarii lor. In comparatie, autoritatile publice descentralizate nu sunt coordonate de catre autoritatile centrale si deci nici subordonate vreuneia dintre acestea.

Autoritatile publice descentralizate decid singure asupra serviciilor pe care le vor presta si asupra modului cum acestea vor fi asigurate. Daca ar fi sa ne revenim la paralela cu contractul de franchiza, in orice McDonald poti manca aceeasi reteta de hamburger ca si in cazul serviciilor deconcentrate. In timp ce intr-un serviciu descentralizat poi manca orice reteta a decis consiliul local in functie de specificul comunitatii respective si particularitatile locului.

Un exemplu de servicu deconcentrat sunt inspectoratele scolare care asigura ca in fiecare judet politicile educationale trasate de Ministerul Educatiei sunt indeplinite intocmai. Ar trebui, astfel, ca in fiecare judet sa intalnim aceeasi modalitate de implementare a deciziilor luate de autoritatea centrala, in cazul nostru Ministerul Educatiei.

2. Terminologia din sfera deconcentrarii

In sfarsit, dupa mai bine de 12 ani de ambiguitate terminologica, carente de redactare si lipsa definirii termenilor, ca factori ce au contribuit la sublinierea ideii de insecuritate juridica, revizuirea Constitutiei Romaniei in 2003, a fostului articol 122 alin (2), a eliminat si confuzia care se facea intre notiunea de descentralizare si deconcentrare. In actuala formulare se precizeaza ca "prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale".

Pentru ca in ciuda precizarii terminologice de sorginte constitutionala, confuzia terminologica dintre descentralizare si deconcentrare a persistat, iar sintagma servicii descentralizate ale ministerelor era mult prea de impamantenita, Lgea nr.286 /2006 pentru modificarea si completarea Legii administratiei publice locale nr. 215/2001 revine asupra acestui aspect si subliniaza in mod explicit prin introducerea art. 156² ca "..denumirea servicii descentralizate ale ministerelor se inlocuieste, in cuprinsul tuturor actelor normative in vigoare, cu denumirea servicii publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale.'

3. Cadrul legislativ al deconcentrarii

In afara de stabilirea cadrului juridic pentru integrarea euro-atlantica, una dintre noutatile si imbunatatirile aduse prin revizuirea Constitutiei in 2003 se refera la administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale. Astfel s-a prevazut ca pe langa principiile descentralizarii si al autonomiei locale, administratia publica se intemeiaza si pe principiul deconcentrarii serviciilor publice. De asemenea, s-a subliniat ca intre prefect si celelalte autoritati publice locale nu exista raporturi de subordonare.

Asadar, bazele constitutionale ale principiului deconcentrarii serviciilor publice le regasim in art.120 si art. 117 (2). Pe de o parte art. 120 consacra principiul deconcentrarii ca principiu de baza pe care se intemeiaza administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale alaturi de principiile descentralizarii, autonomiei locale. Iar pe de alta parte art. 117 (2) confera Guvernului si ministerelor, cu avizul Curtii de Conturi, dreptul de a infiinta in teritoriu organe de specialitate, in subordinea lor, daca legea le recunoaste aceasta competenta.

Legea nr. 215 /2001 Legea administratiei publice locale nu reglementeaza organizarea si functionarea serviciilor deconcentrate pentru ca o astfel de reglementare nu ar fi de apanajul reglementarilor privind administratia publica locala ci al normelor ce vizeaza administratia publica centrala, respectiv Legea 90 / 2001 privind privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor.

Daca reglementarea principiului descetralizarii este realizata in mod detaliat in cadrul legii 195/ 2006 LEGE-CADRU privind descentralizarea[4], in ceea ce priveste deconcentrarea lipsesc prevederile esentiale similare celor corespunzatoare descentralizarii. Mai mult, referiri la deconcentrare intalnim tot in cadrul legii cadru a descentralizarii, care de altfel cuprinde si o definire a deconcentrarii data de art. 2 litera (j). Intrucat procesul deconcentrarii este un proces la fel de complex si cu implicatii deosebite atat la nivelul administratiei centrale cat si locale se cere cu necesitate dezvoltarea unui cadru legislativ care sa faca referire, ca si in cazul descentralizarii, la aspecte esentiale precum: principii de baza ale acestui proces, regulile si cadrul institutional al deconcentrarii etc

Deconcentrarea nu primeste o reglementare si o atentie individualizata nici in cadrul documentelor strategice, de cele mai multe ori fiind corelata cu descentralizarea, asa cum este si in cadrul Strategiei actualizata a Guvernului Romaniei privind accelerarea reformei in administratia publica 2004-2006, adoptata prin HG 699/2004. Cele doua procese, descentralizarea si deconcentrarea sunt amintite mai tot timpul in pereche, in formulari precum:

- Analizele efectuate au scos in evidenta urmatoarele disfunctionalitatii si

aspecte negative inregistrate in derularea procesului de descentralizare si

deconcentrare, precum si in functionarea serviciilor publice descentralizate si deconcentrate.

- Clarificarea repartizarii competentelor intre ministere, servicii publice deconcentrate si autoritati publice locale (descentralizare), in cadrul unui proces bine structurat si larg participativ. Aceasta clarificare va fi insotita de punerea in practica a unui sistem de reglementari care sa permita interventiile Guvernului, in special a celor de natura financiara, bazate pe indicatori obiectivi.

4. Atributiile pe care le exercita in teritoriu serviciile publice deconcentrate

Asa cum am precizat in cadrul capitolului destinat descentralizarii, functionarea efictiva a unei organizatii implica exercitarea a trei functii de baza, trei mari categorii de competente: decizia, implementarea si controlul.

Asadar, atributiile pe care le exercita in teritoriu serviciile publice deconcentrate se incadreaza intr-una dintre aceste categorii si pot fi:

      Exercitarea functiei decizionale prin: elaborarea normelor, elaborarea strategiilor, avizare,

      Exercitarea functiei de implementare prin: implementarea strategiilor coordonare, furnizare de servicii, organizarea activitatii

      Exercitarea controului intern si extern prin: evidenta, informare, monitorizare, evaluare, control si verificare, aplica sanctiuni

Pentru un tablou detaliat al diferitelorcategorii de atributii ce revin servicilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale puteti consulta anexa de sfarsitul capitolului.

5. De ce avem nevoie si de descentralizare si de deconcentrare?

O analiza a atributiilor autoritatilor locale descentralizate si a serviciilor deconcentrate ale ministerelor realizata intr-un studiu recent[5], releva faptul ca prin aplicarea simultana a principiului descentralizarii cu cel al deconcentrarii in implementarea reformei administrative se produc cel putin trei tipuri de disfunctionalitati in ceea ce priveste organizarea si realizarea serviciilor publice la nivel local.

Astfel ca ne punem o intrebare fireasca: De ce avem nevoie si de descentralizare si de deconcentrare? Ar putea comunitatile locale sa se organizeze si sa-si gestioneze problemele numai prin intermediul autoritatilor descentralizate?

Exista mai multe argumente care justifica necesitatea ca serviciile publice sa fie organizate si sa functioneze atat prin intermediul autoritatilor descentralizate dar si prin acel al serviciilor deconcentrate, precum:

mentinerea caracterului unitar al statului;

natura serviciilor furnizate;

dimensiunea si amploarea proiectului

aspecte legate de integritatea actului administrativ.

Vom incepe analiza cu ultimul intre argumentele prezentate prin examinarea unui studiu de caz ipotetic:

In comuna Podari din judetul Dolj functioneaza cel mai mare Abator de carne de pui din tara. Abatorul are o capacitate de transare de peste 10 000 de capete pe zi si de desfacerea produselor la nivel national in lanturile de supermarketuri cat si la comercianti independenti din peste 30 de judete. Avand o cifra de afaceri foarte consistenta, cu multe zerouri, a batorul este, evident, cel mai important contribuabil la bugetul local al comunei Podari fiind un factor decisiv pentru bunastarea si dezvoltarea locala nu numai prin contributia din impozite dar si prin locurile de munca oferite. De asemenea, Abatorul este un important si influent agent economic si la nivelul judetului Dolj avand o mare trecere atat pe langa autoritatile comunei dar si pe langa cele judetene interesate de mentinerea acestei activitati benefica comunitatii locale. Date fiind importanta economica dar si influenta agentului economic la nivel local, in cazul in care ar exista anumite nereguli in functionarea abatorului autoritatile locale ar putea fi tentate sa inchida ochii. De aceea se cere ca activitatea de control si fie realizata de un factor neutru neinteresat si independent - prin intermediul serviciilor deconcentrate in subordonarea autoritatilor locale, in speta Directia Sanitar Veterinara si pentru Siguranta Alimentelor. Astfel activitatea de monitorizare si control a serviciilor deconcentrate coordonate de ministerului de resort, respectiv Ministerul Sanatatii, asigura obiectivitatea si detasarea de interesele locale, tinand la distanta suspiciunile de trafic de influenta, interese de grup sau fapte de coruptie.

Un alt considerent care cere derularea concomitenta a activitatii autoritatilor descentralizate cat si a serviciilor deconcentrate este specificul domeniului de activitate / natura serviciului furnizat.

Astfel in cazul prezentat siguranta alimentelor si sanatatea populatiei reprezinta un domeniul de interes national, un sector care determina, in cele din urma, starea populatiei. De aceea Directia Sanitar Veterinara si pentru Siguranta Alimentelor monitorizeaza permanent activitatea agentilor economici din domeniu pentru a se asigura ca acestia respecta standardele sanitar veterinare si nu pun in pericol sanatatea populatiei. Doctorii veterinari anagajati ai Directiei sunt repartizati sa supravegheze permanent activitatea in cadrul unitatilor, asigurand permananta pe durata de functionare a agentilor economici vizati precum: lanturi comerciale cu produse alimentare (Metro, Sellgross, Carefour etc), abatoarele de carne etc. Astfel in exemplul de mai sus, Directia Sanitar Veterinara si pentru Siguranta Alimentelor are urmatoarele atributii:

Control si verificare;

Organizare activitati;

Elaborare strategii si/ sau norme.

Asadar, prin natura lor anumitor servicii sunt considerate de importanta strategica nationala sau interes national . De aceea atributiile legate de furnizarea sau administrarea lor trebuie sa ramana sub directa supervizare a autoritatilor administratiei publice centrale, asa cum este si cazul in domenii precum:

politicile monetare,

securitatea nationala,

vama si granitele tarii etc.

In interiorul unui stat unitar si chiar federal nu se poate pune in discutie o diferenta de abordare in formularea politicilor in domeniile mentionate. Pe teritoriul statului unitar Romania nu pot circula mai multe monede nationale. Unitatile administrativ-teritoriale din cadrul unui stat beneficiaza de un grad sporit de autonomie dar nu de suveranitate, astfel ca unele domenii care sunt de interes national si au impact asupra intregii populatii a tarii se cere sa ramana sub umbrela statului unitar.

Desigur domeniile de interes local, in legatura cu specificul comunitatii si de interes pentru un numar restrans de cetateni dintr-o localitate vor fi transferate prin descentralizarea in sarcina autoritatilor locale de la nivelul judetelor, oraselor sau comunelor.

Un alt aspect care trebuie avut in vedere atunci cand se stabileste cui revin atributiile de realizare a unui anumit serviciu se refera la dimensiunea si amploarea proiectului de furnizare a acestora. Anumite proiecte precum constructia unui drum national ori a unei centrale nucleare necesita mobilizarea unor resurse considerabile de care o comunitate nu dispune. resurse financiare, resurse umane, resurse materiale cladiri, echipamente, utilaje, si nu in ultimul rand informatii.

Furnizarea anumitor servicii in regim de descentralizare ori deconcentrare se raporteaza la buna guvernare a problemelor colectivitatii locale, mai precis ne referim la cele pentru deplinirea celor doua principii de management public principiul eficientei si principiul eficacitatii actelor de guvernare.

Principiul eficientei reprezinta expresia optima a obtinerii de rezultate maxime utilizand resursele existente: timp, bani, prioritati. Eficienta este mijlocul de masurare a capacitatii unui proces de a realiza mai multe produse folosind aceleasi resurse. Autoritatile care furnizeaza un anumit serviciu trebuie sa fie cele care ofera cel mai bun raport cost/beneficiu. In timp ce principiul eficacitatii este mijlocul de masurare a capacitatii unui proces de a realiza rezultatele programate[6]. Autoritatile trebuie sa aibe capacitatea de a realiza o activitate dar si de a estima rezultatele sale; rezultatele sunt fundamentale pentru ca masoara beneficiile prevazute, care trebuie astfel identificate, cuantificate, evaluate.

Asadar plasarea organelor deconcentrate ale statului in sistemul institutional public local este un aspect esential in ceea ce priveste eficienta in dezvoltarea, formularea si managementul politicilor publice la nivel local.

Fata de cele prezentate si in respectarea principiului autonomiei locale, apreciem ca serviciile deconcentrate tebuie sa-si limiteze interferenta in functionarea administratiilor locale autonome, fiind de dorit ca serviciile deconcentrate ale ministerelor sa pastreze doar acele atributii care privesc controlul, inspectia si monitorizarea domeniului in care activeaza.

6. Serviciile Publice care fac obiectul deconcentrarii

Intrucat notiunea servicii publice are o arie foarte larga de cuprindere fiind tratata atat din perspectiva juridica dar si economico-manageriala este important sa definim aria serviciilor publice care fac subiectul aplicarii principiului deconcentrarii, in spiritul reglementarilor constitutionale cuprinse in art. 120 referitoare la principiul deconcentrarii serviciilor publice.

Etimologic, notiunea de serviciu isi are sorgintea in cuvantul latin " servitum", care are semnificatia de sclav, de aici dandu-i-se interpretarea de "a fi in serviciul cuiva", "a face un serviciu", sau "de a pune in serviciu", evocand ideea de "utilitate publica", sau "serviciu public".

Unitatile administrativ-teritoriale - judetul, orasul, comuna - si statul, in ansamblul sau, au menirea de a asigura comunitatilor locale conditii cat mai bune de convietuire sub aspect economic, social, cultural, de securitate etc. In acest scop autoritatile publice centrale furnizeaza o multitudine de servicii publice de putere publica corespunzator celor trei puteri ale statului,astfel :

servicii publice de legiferare asigurate de Camera Deputatilor si Senatul - ce au ca obiect adoptarea unor norme juridice general obligatorii, care sa reglementeze, in mod uniform, raporturile sociale dintre membrii societatii ;

serviciile publice judiciare , asigurate de instantele judecatoresti - judecatorii, tribunale judetene si ale municipiului Bucuresti, Curti de apel si Curtea Suprema de Justitie - ce au ca obiect solutionarea conflictelor ce apar intre membrii societatii ;

serviciile publice administrative, asigurate de autoritatile administratiei publice centrale si locale ce asigura organizarea executarii si organizarea in concret a legilor, precum si satisfacerea cerintelor de viata si de munca ale populatiei - securitate, sanatate, instruire, cultura, etc.

Intrucat constitutantul atunci cand se refera la principiul deconcentrarii face vorbire numai despre administratia publica concludem ca serviciile carora li se aplica acest principiu se refera la serviciile publice administrative. Desigur chiar si cu aceasta precizare, termenul de serviciu public ramane inca prea putin precizat si poate avea mai multe intelesuri care pot conduce la confuzii. Uneori termenul se refera la:

furnizarea unui serviciu, faptul ca un serviciu este oferit marelui public,

alteori desemneaza structura organizatorica ce furnizeaza serviciului respectiv[8].

Terminologia in sfera serviciilor publice

Exista o anumita ambiguitate conceptuala in legatura cu o serie de notiuni fundamentale in acest domeniu nu numai asupra termenului de serviciu public dar si asupra altor sintagme precum: serviciu de interes general, serviciu de interes economic general si serviciu social de interes general, iar aceasta ambiguitate se pastreaza si in acte comunitare[9] de data recenta, contribuind, astfel, la sublinierea ideii de insecuritate juridica.

Diagrama X. Terminologia in sfera serviciilor publice

In incercarea de a da o rigoare academica acestui demers si de evita diferentele terminologice si confuziile semantice ce pot conduce la greseli de intelegere a termenilor folositi in contextul serviciilor publice, dar si pentru a ne integra in contextul european am pornit de la definitiile formulate intr-un comunicat oficial al Comisiei Parlamentului European, Consiliul, Comitetul Economic si Social si Comitetul Regiunilor referitor la Cartea Alba a Serviciilor Publice[10], pe care le-am adaptat demersului nostru astfel:

SIG-Serviciile de interes general au cea mai larga sfera de cuprindere, mai mare decat cea a serviciilor de interes economic general, si acopera atat serviciile de pe piata libera cat si cele din afara pietei fiind de interes general si subiect al obligatiilor specifice de servicii publice. Consideram ca definitia data de profesorul Ioan Alexandru serviciilor publice in sens larg se corespunde si se refera la serviciile de interes general " ansambluri de persoane si lucruri create in vederea satisfacerii unei nevoi publice de catre o colectivitate publica, supuse autoritatii si controlului acesteia".

SIG se clasifica in doua categorii in functie de continutul lor economic, astfel:

Serviciile de interes general cu caracter economic - de exemplu alimentarea cu apa, gaze, curent electric

Serviciile de interes general care nu au caracter economic - de exemplu educatia publica, locuintele sociale, ajutorul pentru persoanele aflate in dificultate, etc.

Serviciile de interes economic general este o sintagma utilizata in art. 16 si 86 (2) ale Tratatului fara a fi insa definita nici in acesta nici in legislatia secundara. Intelegerea generala intalnita in practica comunitara este ca termenul se refera la serviciile cu o natura economica care intra in obligatia statului sau a autoritatilor locale in virtutea criteriului interesului general. Conceptul de servicii de interes economic general acopera in special acele servicii furnizate de marile retelele si infrastructuri industriale precum: transporturile, energia, comunicatiile. Oricum, termenul se extinde si asupra altor activitati economice in legatura cu obligat tia de prestare a serviciilor publice.

Serviciile sociale de interes general (SSIG) constituie unul din pilonii fundamentali ai modelului social european, au un rol esential in garantarea pacii sociale si a coeziunii economice, sociale si teritoriale a Uniunii Europene. Serviciile sociale de interes general nu au un continut economic.

La nivel european referiri la serviciile publice deconcentrate sunt cuprinse in mai multe documente precum, un scurt istoric al documentelor europene care reglementeaza Serviciilor de Interes General cuprinde:

- Cartea Verde a Serviciilor de Interes General - 2002

- Cartea Alba a Serviciilor de Interes General - 2004

- Directiva Serviciilor de interes general - Directiva 2006/123/EC[12]

Dupa o atenta analiza a definitiilor prezentate in documentele europene, legislatia nationala si doctrina juridica, am dedus ca raporturile dintre diferitele categorii de servicii pot fi sintetizate conform diagramei de mai jos:

Diagrama X. Categoriile de servicii publice

Asadar observam ca serviciile de utilitati publice[13], cu care poate am fi tentati sa facem prima conexiune, nu au de fapt nimic de a face cu principiul deconcentrarii

Pentru o imagine mai clara si tagibila am sintetizat in caseta de mai jos ministerele care au organizate in subordinea lor institutii in teritoriu adica servicii deconcentrate:

Diagrama X. Ministerele in subordinea carora sunt organizate servicii deconcentrate

7. Prefectul -conducatorul serviciile deconcentrate din teritoriu

Cadrul legislativ

Prin revizuirea Constitutiei Romanie in 2003, in art. 122 se precizeaza ca "prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale".

Asadar, asa cum reiese din art. 122 al Constitutiei revizuite, prefectul are trei calitati:

1) reprezentantul Guvernului pe plan local, la nivel judetean;

2) sef al serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale

3) autoritate de tutela administrativa fata de autoritatile administratiei publice locale descentralizate.

Cu privire la calitatea de conducator al serviciilor deconcentrate a prefectului, Legea administratiei publice locale nr. 215/2001 modificata si completata prin Legea 286/2006, in art. 133 alin (1) afirma deasemenea ca prefectul conduce activitatea serviciilor deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

Legea nr. 340/2004 Legeprivind institutia prefectului modificata prin OUG 179/2005 este legea care reglementeaza rolul si atributiile prefectului, inclusiv cu privire la atributiile sale in privinta serviciilor deconcentrate.

Rolul Prefectului

Prefectul este serviciul deconcentrat al Guvernului la nivel judetean, avand rolul de sef al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale.

Autoritatea si rolul pe care le are prefectul asupra serviciilor deconcentrate deriva din rolul si activitatea generala a Guvernului de a organiza conducerea administratiei publice din Romania. Ca reprezentant al Guvernului in teritoriu institutia Prefectului se apropie de pozitia de "supraveghetor" in teritoriu[14].

Modalitatile prin care prefectul isi exercita calitatea de conducator al serviciilor deconcentrate sunt specificate in Legea nr. 215/2001 si Legea nr. 340/2004

prefectul emite un aviz consultativ la numirea si eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor. (Legea nr. 215/2001, art. 133 alin (2) )

in situatii bine motivate, prefectul poate propune sanctionarea conducatorilor serviciilor deconcentrate prin retragerea avizului acorda propunerea de eliberarea din functie(Legea nr. 215/2001, art. 137. - (3)) Astfel se impune remarcat faptul ca activitatea de conducere a prefectului se face in fapt nu numai asupra activitatii dar si asupra persoanleor care conduc serviciile deconcentrate.;

Prefectul poate propune ministerelor si celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate masuri pentru imbunatatirea activitatii serviciilor deconcentrate, organizate la nivelul judetului. (Legea nr. 215/2001, art. 137. - (3))

Cu consultarea serviciilor deconcentrate, Prefectul poate stabili masuri cu caracter tehnic sau de specialitate. Aceste acte trebuie contrasemnate de conducatorii serviciilor deconcentrate (Legea nr. 215/2001, Art. 137. (2))

In sprijinul pe care trebuie sa-l acorde prefectului in realizarea conducerii serviciilor deconcentrate, ministerele si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate au obligatia sa comunice prefectilor, imediat dupa emitere, ordinele si celelalte dispozitii cu caracter normativ pe care le transmit serviciilor deconcentrate. (Legea nr. 215/2001, Art. 139. (2))

Prefectul poate desemna un reprezentant in comisia de de concurs pentru ocuparea functiilor de sef al serviciilor deconcentrate;

In exercitarea dreptului de sau Prefectul emite un aviz consultativ pentru situatiile financiare privind executia bugetara a serviciilor deconcentrate;

Raportul Pprefectului in raport cu celelalte autoritati

In primul rand institutia Prefectului este subordonata Guvernului, Prefectul fiind serviciul deconcentrat al Guvernului la nivel judetean.

In al doilea rand, Ministerului Administratiei Publice[15]_MIRA, ca parte componenta a Guvernului exercita un control ierarhic de de tutela asupra actelor emise de Prefect in exercitarea conducerii serviciile publice deconcentrate. De aceea, actele prefectului, ordinele cu caracter normativ se comunica de indata la MIRA. in exercitarea controlului ierarhic asupra prefectului, MIRA poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, daca le considera ilegale sau inoportune.

Urmand aceeasi linie de logica organizationala, Ministerele de resort, daca apreciaza ca masurile cu caracter tehnic sau de specialitate luate de prefect sunt ilegale sau inoportune, pot propune Guvernului masuri de anulare a ordinelor emise de prefect (Legea nr. 215/2001 Art. 139. - (1))

Uneori problemele unei comunitatii nu pot fi rezolvate numai de catre autoritatile publice locale prin aparatul propriu de specialitate. In aceasta situatie care necesita si interventia serviciilor deconcentrate, conform L. 215/2001, art. 69. - (2), solicitarea de sprijin este formulata de catre Primarul loclitatii catre Prefect ca si coordonator al tuturor serviciilor deconcentrate.

Intrucat Subprefectul indeplineste atributiile si sarcinile ce ii sunt delegate de catre prefect prin ordin, acesta poate prelua o parte din atributiile de conducere a serviciilor deconcentrate.

Pentru exercitarea atributiilor ce ii revin, Prefectul are la dispozitie un aparat propriu de specialitate: Prefectura. Datorita rolului lor deosebit, organizarea si functionarea prefecturilor ca institutii publice au fost reglementate in mod special printro hotararea de guvern- HG 2/2001.

Concluzionam ca, intrucat principiul deconcentrarii este un principiu al administratiei publice in sfera sa vor intra numai serviciile publice asigurate de puterea executiva, respectiv serviciile publice administrative din domenii precum: securitate, sanatate, instruire, cultura, etc. In general putem spune ca deconcentrarea se face pentru serviciile fara continut economic, asa cum reiese si din Anexa 2. Harta deconcentratelor, Tabelul "Institutii in subordinea ministerelor".

Anexa 1. Tipuri de atributii ale institutiilor deconcentrate

Anexa 2. Harta deconcentratelor

Tabel "Institutii in subordinea ministerelor