Unele notiuni privind conceptul si rolul institutiilor publice

Unele notiuni privind conceptul si rolul institutiilor publice

Dupa ce Parlamentul tarii si administratiile publice locale au stabilit volumul si structura resurselor financiare publice necesare indeplinirii atributiilor si functiilor statului, o componenta majora a procesului formarii lor este aceea a mijloacelor si metodelor care sa asigure colectarea acestora, dar mai ales gestionarea si utilizarea eficienta a lor.

In acest context, un rol important il au institutiile publice prin intermediul carora se deruleaza atat procesul de constituire, cat si cel de utilizare a principalelor resurse financiare publice ale statului.

In procesul de constituire a resurselor financiare publice, institutiile de prima importanta sunt autoritatile speciale ale statului, precum Ministerul Finantelor Publice, Ministerul Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei, Ministerul Sanatatii, Casa Nationala de Asigurari Sociale de Sanatate, Agentia Nationala pentru ocuparea fortei de munca si administratiile publice locale.

Daca in procesul de constituire a resurselor financiare publice sunt cateva institutii publice care joaca un rol major in acest proces, respectiv institutiile enumerate mai sus, procesul de utilizare a fondurilor financiare publice se deruleaza prin intermediul tuturor institutiilor publice centrale si locale, ceea ce face ca rolul si importanta acestora sa fie de o importanta deosebit de mare in ceea ce priveste utilizarea resurselor financiare publice in mod eficient.

Resursele financiare publice centralizate la dispozitia statului prin componentele bugetului general consolidat au ca principala destinatie "finantarea sectorului public", care, potrivit opiniei Prof. Ghe. Manolescu este definit ca: "In acest sens se poate admite ca sectorul public sau statul (in calitate de agent economic) cuprinde ansamblul de activitati, institutii si organisme caracterizate prin procesul de decizie colectiva sau politica, in cadrul carora procedurile de alegere se realizeaza prin mecanismul votului".

Principalul "consumator" al acestor fonduri publice este, deci, sectoul public si semipublic, prin institutiile sale.

"Institutia publica este denumirea generica ce include Parlamentul, Administratia Prezidentiala, Guvernul, ministerele, autoritatea judecatoreasca si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si locale, a carei activitate se desfasoara sub garantia statului, prin intermediul carora statul isi exercita si indeplineste functiile si atributiile sale in domeniul economic, social-cultural, de aparare, siguranta nationala, ordine publica. Ele pot fi de importanta centrala, ca de exemplu Parlamentul, Administratia Prezidentiala, Guvernul, ministerele si alte institutii ale administratiei publice centrale autonome si de importanta locala respectiv autoritatile unitatilor administrativ teritorioale, consiliile judetene, municipale, orasenesti si comunale, precum si institutiile publice si serviciile publice subordonate acestora.

Ca sistem de finantare, institutiile publice pot fi:

Finantate integral din resurse bugetare, situatie in care veniturile pe care le realizeaza acestea au obligatia sa le verse in totalitate la bugetul din care sunt finantate, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor;

Finantate din mijloace extrabugetare (venituri proprii) cu completare din fonduri bugetare, sub forma subventiilor sau transferurilor bugetare (bugetul de stat sau bugetele locale). In aceasta situatie veniturile proprii pe care le realizeaza institutiile in cauza se retin pentru autofinantare, iar cele nefolosite, dupa ce se efectueaza regularizarea cu bugetul din care au primit subventiile, se repartizeaza la sfarsitul anului pentru anul urmator, daca legea care reglementeaza finantarea acestor institutii nu prevede altfel;

Finantate integral din mijloace extrabugetare (venituri proprii), situatie in care, de asemenea, soldul acestora de la sfarsitul perioadei se reporteaza pentru exercitiul financiar urmator, daca legea care le reglementeaza nu prevede altfel;

Institutiile publice organizate de stat in vederea indeplinirii atributiilor sale au caracteristici care le deosebesc de persoanele juridice patrimoniale si mai ales de agentii economici astfel:

a)      sunt organisme prin intermediul carora statul isi exercita rolul, atributiile si functiile sale in domeniul administrativ, social-cultural, de aparare, ordine publica, siguranta nationala, justitie, asistenta sociala, economic;

b)      sunt entitati care, in general, nu desfasoara activitati productive prin care sa se realizeze bunuri materiale sau servicii de natura economica. Ele produc utilitati sociale, administrative, justitie, ordine publica, aparare si numai intamplator subunitati ale acestora pot realiza si produce utilitati si servicii de natura economica, situatie in care acestea se supun regulilor si principiilor dupa care functioneaza finantele private respectiv din aceea activitate trebuie sa se inregistreze cu obligatii catre componentele bugetului general consolidat.

c)      in functie de modul lor de finantare - integral din resurse bugetare sau partial, integral din mijloace extrabugetare sau fonduri speciale - veniturile proprii ale acestora se varsa integral la bugetul din care sunt finantate sau se reporteaza pentru anul urmator - in cazul finantarii din mijloace extrabugetare sau din fondurile speciale;

d)      in general nu calculeaza    indicatori de rentabilitate, dar li se pot calcula indicatori de eficienta sociala, educationala, de cultura, etc.

e)      isi finanteaza activitatea pe baza bugetelor de venituri si cheltuieli sau numai pe baza bugetelor de cheltuieli.

Clasificarea institutiilor publice

a) Dupa importanta activitatii si subordonarea acestora, institutiile publice sunt grupate astfel:

a1) institutii publice ale administratiei publice centrale, care cuprind: Parlamentul, Administratia Prezidentiala, Guvernul, ministerele si celelalte autoritati publice de specialitate ale administratiei centrale si serviciile lor descentralizate;

Serviciile publice descentralizate ale ministerelor la nivel judetean sunt: directiile generale ale finantelor publice; inspectoratele scolare judetene si ale Mun. Bucuresti; directiile judetene de munca, solidaritate sociala si familiei; directiile judetene sanitare; consiliile judetene de cultura, etc.

a2) institutii publice ale administratiei publice locale, care cuprind: institutiile administratiei publice locale, formate din unitatile administrativ-teritoriale (comunele, orasele, municipiile si judetene), precum si institutiile publice subordonate acestora.

Autoritatile administratiei publice locale prin intermediul carora se realizeaza autonomia si administratia publica locala in comune, orase si municipii sunt: consiliile locale alese si primarii acestora alesi in conditiile legii.

Conducatorii institutiilor publice, centrale si locale, in functie de drepturile conferite de lege in legatura cu aprobarea, repartizarea si utilizarea fondurilor bugetare poarta denumirea de ordonatori de credite. Vincent Raude si Jean Claude Pagat il citeaza pe G. Devaux, care da ordonatorului de credite urmatoarea definitie: "Este ordonator public al incasarilor si cheltuielilor orice persoana care are calitatea in numele statului, a unei colectivitati sau institutii publice de a contracta, constata, lichida o creanta sau de a ordona fie incasarea unei creante, fie plata unei datorii". Observam din aceasta definitie ca ordonatorii de credite nu sunt atasati notiunii de incasari si cheltuieli, ci celei de "creante" si "datorii".

Materialele de specialitate si reglementarile romanesti definesc ordonatorul de credite ca fiind "conducator al unei institutii bugetare, centrala sau locala, care are dreptul sa dispuna de creditele bugetare aprobate prin planul de venituri si cheltuieli al institutiei". Aceleasi drepturi si obligatii, reiesite din definitia data de Dictionarul explicativ, rezulta si din materialele de specialitate si reglementarile romanesti in materie , care precizeaza ca "ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat si bugetelor fondrilor speciale sunt conducatorii autoritatilor publice, ministrii si conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale". In cazul autoritatilor administratiei publice locale ordonatorii principali de credite sunt primarii consiliilor locale, Primarul general al Municipiului Bucuresti si presedintii consiliilor judetene.

b) In conformitate cu reglementarile romanesti, institutiile publice se impart in:

b1) institutii publice ierarhic superioare, ai caror conducatori au calitatea de ordonatori principali sau secundari de credite;

b2) institutii publice subordonate, ai caror conducatori au calitatea de ordonatori secundari sau tertiari de credite.

Ordonatorii principali de credite primesc resursele de finantare direct de la organul care aproba bugetul - Parlament, consiliile judetene sau locale - atat pentru nevoile lor proprii, cat si pentru cele ale institutiilor subordonate, pe care apoi le repartizeaza acestora.

Sunt si situatii cand unele institutii publice ai caror conducatori au calitatea de ordonatori secundari de credite se gasesc in raport de subordonare fata de ordonatorii principali de credite si ierarhic superior fata de ordonatorii tertiari de credite. Acesti ordonatori nu au relatie directa cu bugetul de stat, dar din creditele primite de la ordonatorii principali de credite repartizeaza o parte din acestea ordonatorilor tertiari de credite aflati in subordinea lor.

Aceiasi autori, Vincent Raude si Jean Claude Pagat , observa ca ordonatorii sunt subdivizati, cum este si cazul contabililor, in principali, secundari, mandatari, supleanti si agenti de executie, dar numai ordonatorii principali si secundari de credite au calitatea juridica de ordonatori.

O alta clasificare, dupa aceiasi autori este cea de "ordonatori alesi" si "ordonatori numiti", cei "alesi" avand responsabilitate politica.

Comparativ cu modul in care legislatia romaneasca a reglementat statutul ordonatorilor de credite, mai ales in ceea ce privesc responsabilitatile si drepturile acestora, in literatura franceza de specialitate constatam atributii si drepturi sporite pentru ordonatorii de credite din Franta in materie de incasare a creantelor bugetare. Printre atributiile acestora in problema incasarilor mentionam: "dispun executia incasarilor, constata drepturile organismelor, lichideaza incasarile, emit ordine de incasari destinate sa asigure incasarea, notifica aceste ordine contabililor insarcinati cu incasarea". Fata de aceste responsabilitati pe linia incasarii veniturilor a ordonatorilor publici francezi, in tara noastra acestia au stabilite sarcini si responsabilitati putin diferite, reglementarile in domeniu subliniind mai ales drepturile si obligatiile acestora in ceea ce priveste angajarea si efectuarea de cheltuieli. Astfel, atributiile definite prin reglementarile romanesti ale ordonatorului de credite sunt urmatoarele: au obligatia de a angaja si utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiei publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale.

Ordonatorii de credite raspund deopotriva prevederilor amintite de:

a)      angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor in limita creditelor bugetare repartizate, aprobate potrivit prevederilor legale;

b)      realizarea veniturilor;

c)      angajarea si utlizarea creditelor bugetare pe baza unei gestiuni financiare;

d)      integritatea bunuirlor incredintate institutiei pe care o conduc;

e)      organizarea, tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a situatiei financiare asupra patrimoniului aflat in administrare si a executiei bugetare;

f)        organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii publice si a programului de lucrari de investitii publice;

g)      organizarea evidentei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenti acestora;

h)      organizarea si tinerea la zi a evidentei patrimoniului conform prevederilor legale.

Cu toate ca legea romaneasca prevede pentru ordonatorii principali de credite si obligatii cu privire la realizarea veniturilor, de multe ori in practica, aceasta sarcina este preluata de organele fiscale.

Pentru institutiile publice centrale si locale finantate de la buget, din fondurile speciale ori din mijloacele extrabugetare se face pe baza bugetelor de venituri si cheltuieli intocmite si aprobate in fiecare an potrivit normelor legale in vigoare. In cazul bugetelor locale, fondurile speciale si extrabugetare cuprind, pe de o parte, veniturile, iar, pe de alta parte, creditele bugetare aprobate pe an, trimestre, cu defalcare pe subdiviziunile clasificatiei bugetare, in limita carora ordonatorii de credite pot efectua plati. In situatia institutiilor publice centrale bugetele lor cuprind numai prevederile de la partea de cheltuieli, respectiv creditele bugetare aprobate.

c) Din punct de vedere al statutului juridic, institutiile publice se pot clasifica in:

c1) institutii publice cu personalitate juridica, ai caror conducatori au calitatea de ordonatori de credite, calitate care le da drept de decizie in angajarea si efectuarea de cheltuieli;

c2) institutii publice fara personalitate juridica, ai caror conducatori nu au calitatea de ordonatori de credite, insa pot efectua cheltuieli in limita sumelor efectiv virate de ordonatorul sau de credite ierarhic superior in subconturi deschise pe numele lor si care reprezinta, de obicei, plati de salarii si alte cheltuieli asimilate acestora, precum si un volum restrans de alte cheltuieli, cum ar fi cele legate de intretinerea si functionarea institutiei in cauza.