ROLUL PRESTATILOR BANESTI IN COMBATEREA SARACIEI

In acest capitol vom analiza eficienta sistemului de prestatii banesti in combaterea saraciei. Dintre programele de prestatii banesti, unele urmaresc combaterea saraciei, altele nu. Ne vom limita la analizarea acelor programe al caror obiectiv primar sau secundar il constituie combaterea saraciei si vom exclude, de exemplu, pensiile.

Capitolul este organizat in sapte sectiuni. Prima se ocupa de metodologie. A doua sintetizeaza dimensiunile programelor de prestatii banesti din Romania. Urmatoarele trei intregesc profilul saraciei schitat in capitolul 1, analizand saracia dintr-un unghi diferit. In primul capitol am evaluat gradul de saracie care continua sa existe dupa efectuarea prestatiilor sociale: transferuri banesti, servicii de invatamant si sanatate finantate de bani publici. Sectiunile 3-5 ale capitolului 2 vor incerca sa cuantifice contributia programelor de prestatii banesti la reducerea saraciei: (a) care este procentul de populatie saraca acoperita in aceste programe, (b) cat de bine focalizate asupra populatiei sarace au fost cheltuielile si (c) cat de eficiente au fost programele sociale finantate din bani publici in ridicarea nivelului de trai al celor saraci. Toate aceste estimari se bazeaza pe ipoteza ca nivelul de trai al unei persoane in absenta prestatiilor sociale este egal cu consumul lor curent in care se scad respectivele prestatii.. Ele analizeaza impactul redistributiv al programelor sociale, contributiilor sociale si impactul redistributiv al programelor sociale, contributiilor sociale si impozitelor, precum :si fluxul general al resurselor intre populatie si autoritatile publice centrale si locale.

1. EFICIENTA PRESTATILOR SOCIALE: DEFINITII SI METODOLOGIE

Prin eficienta intelegem capacitatea unui sistem (economic, social) de a obtine rezultate mai bune cu un volum dat de resurse (maximizarea efectului pe unitate de efort) sau acelasi rezultat cu resurse mai putine (minimizarea efortului pe unitate de efect). Pentru programele de prestatii banesti, problema eficientei se pune in termenii urmatori: cat de mult se reduce saracia cu ajutorul programului si cu ce cost? In cazul nostru, rezultatul dorit vizeaza un grad mai scazut de saracie, cuantificat dupa metodologia descrisa de noi. Eficienta ar trebuie sa masoare contributia sistemului de prestatii sociale la reducerea saraciei pentru fiecare leu cheltuit.

Ideal, programele sociale "eficiente" de combatere a saraciei ar trebui sa se adreseze numai persoanelor sarace, iar efortul lor ar trebui sa fie dimensionat astfel incat sa ridice standardul de viata al fiecarui beneficiar pana la nivelul pragului de saracie. In practica, nici un sistem de protectie sociala nu poate indeplini aceste criterii ideale. Ele reprezinta numai o referinta teoretica. Programele de prestatii sociale "eficiente" im combaterea saraciei sunt cele care acopera cel mai mare procent de persoane sarace cu cel mai mic procent de scurgere a fondurilor spre cei non-saraci si cu cele mai mici costuri de administrare. Totodata, prestatiile sociale nu trebuie sa determine o inversare substantiala a ordinii initiale in distributia venitului sau consumului, respectand astfel principiul normativ al echitatii orizontale. Din aceasta definitie putem deriva cativa indicatori care masoara fatetele eficientei sistemului de prestatii sociale in combaterea saraciei:

Capacitatea programului de a-i scoate pe cei saraci din saracie. Aceasta capacitate se masoara prin gradul de reducere a saraciei ca urmare a aplicarii programului. Impactul programului se poate calcula marginal sau in termeni absoluti. Marginal, se va stabili cat de mult ar creste saracia beneficiarilor programului in absenta acestuia. Punctul de referinta este constituit de venitul curent (care include toate prestatiile), comparativ cu venitul care nu include respectiva prestatie sociala. De exemplu, pentru a masura impactul alocatiei pentru copii in combaterea saraciei dupa metoda marginala, vom compara saracia actuala cu cea care ar exista in absenta alocatiei pentru copii. O astfel de metoda este indicata in cazul in care se porneste de la presupunerea ca toate celelalte programe isi ating obiectivele (nu neaparat obiectivul de reducere a saraciei) sau cand timpul scurt limiteaza alegerea programelor care pot fi modificate la cel analizat. In termeni absoluti, se va masura cat incearca sa rezolve un program prin prestatia respectiva, ignorand celelalte programe sociale. In aces caz, venitul de referinta este venitul curent minus toate prestatiile sociale. Eficienta programului se masoara, in termeni absoluti, comparand venitul de referinta plus cuantumul prestatiei analizate cu venitul de referinta. De exemplu, vom compara rata saraciei in absenta tuturor prestatiilor sociale cu cea care ar exista daca nu s-ar acorda decat alocatia pentru copii. O astfel de metoda este indicata in cazul in care se are in vedere o reforma profunda a intregului sistem de prestatii sociale si se urmareste mentinerea programelor care sunt mai eficiente decat un anumit prag arbitrar. De regula, saracia este cuantificata prin unui dintre indicatorii descrisi in primul capitol. In lucrarea de fata principalii indicatori utilizati sunt rata saraciei si profunzimea saraciei.

Eficacitatea cheltuielilor publice. Prin eficacitatea prestatiilor sociale intelegem volumul cheltuielilor de care beneficiaza populatia saraca raportat la consumul beneficiarilor saraci, pe o persoana sau pe un adult echivalent (Banca Mondiala, 1999).

Gradul de acoperire al programului. Gradul de acoperire al programului masoara procentul din populatia-tinta (de exemplu, populatia saraca) ce beneficiaza de programul respectiv. Sunt de preferat programe de combatere a saraciei cu un grad mare de acoperire.

Focalizarea efortului asupra grupului-tinta. Focalizarea efortului unui program se masoara prin procentul cheltuielilor programului care ajung la grupul-tinta (Kanbur, 1993). Prestatiile banesti sunt considerate a fi cu atat mai eficiente, cu cat sumele de care beneficiaza cei ce nu sunt saraci sunt mai mici. Focalizarea efortului programului este considerata a fi pronuntat favorabila populatiei sarace (progresiva) daca partea primita de aceasta populatie este mai mare decat proportia ei in totalul populatiei. Ea este considerata usor favorabila populatiei sarace daca partea primita de aceasta este mai mare decat ponderea venitului respectivului grup in venitul total.

Contributia programului la reducerea inegalitatii. Contributia unui program la reducerea inegalitatii se masoara cu ajutorul coeficientului de concentrare. Acesta variaza de la -1 (cel mai sarac beneficiaza de intreaga prestatie) la +1 (cel mai bogat beneficiaza de intreaga prestatie). In cazul in care valoarea coeficientului este egala cu zero, toti beneficiarii primesc aceeasi suma. Un transfer este in favoarea saracilor - reduce saracia - in cazul in care coeficientul de concentrare este negativ. Aceasta arata ca cea mai mare parte a prestatiei este primita de saraci. Coeficientul Gini reprezinta un caz special de concentrare in care variabila de "concentrare" si de "ierarhizare" este una si aceeasi. Coeficientul de concentrare se calculeaza conform formulei (Milanivic, 1992):

unde cov       reprezinta covarianta, x este cuantumul prestatiei, y indica variabila in functie de care se face clasificarea (venitul sau consumul, nu cuantumul prestatiei), n este numarul de obsevatii, iar F reprezinta valoarea asteptata a variabilei x (i.e. media acesteia).

Progresivitatea programului. Prestatiile banesti sunt progresive sau puternic in favaoarea saracilor, daca procentul acordat populatiei sarace din aceste prestatii este mai mare decat procentul reprezentat de aceasta categorie in totalul populatiei. Aceasta situatie este indeobste ilustrata cu ajutorul curbelor Lorenz si o intalnim atunci cand curba prestatiilor se situeaza deasupra liniei egalitatii. O prestatie este putin in favoarea saracilor daca procentul ce le revine dintr-o prestatie baneasca este mai mic decat procentul reprezentat de aceasta categorie in totalul populatiei, dar mai mare decat procentul detinut de ea in consumul total. In acest caz, curba prestatiei este cuprinsa intre linia egalitatii de la 45º si curba distributiei consumului. Prestatiile banesti sunt pronuntat in defavoarea saracilor daca populatia saraca primeste o proportie mai mica din aceste prestatii decat proportia reprezentata de ea in totalul consumului. Curba Lorenz pentru prestatia respectiva se afla in totalitate sub linia consumului.

Progresivitatea sistemului fiscal/bugetar. Una din functiile sociale ale "statului bunastarii" este cea redistributiva. Pentru a cuantifica progresivitatea sistemului fiscal si bugetar se poate estima efectul net al fluxurilor monetare si de bunuri/servicii dintre sectorul public si populatie, pe grupe de saracie sau de venit. Construind un "cont al sectorului populatiei cu guvernul", defalcat pe decile de consum sau in functie de prezenta saraciei, se poate cuantifica orientarea intregului sistem fiscal si bugetar in favoarea saracilor. Pentru a fi complet, un astfel de calcul ar trebui sa cuprinda toate prestatiile sociale finantate din bani publici de care beneficiaza populatia (inclusiv prestatiile in natura, cum ar fi sanatatea si invatamantul), precum si toate impozitele pe venitul, averea sau consumul populatiei.

Metoda utilizata in aceasta sectiune pentru cuantificarea impactului prestatiilor sociale asupra populatiei sarace este cunoscuta in literatura de specialitate sub numele de analiza incidentei prestatiilor. Scopul principal al studiilor de incidenta este de a vedea cum se modifica bunastarea grupului-tinta ca urmare a prestatiilor sociale. Pentru aceasta este nevoie de o cunoastere aproximativa a bunastarii persoanei in absenta acordarii prestatiilor. Aceasta informatie nu poate fi masurata direct, ea constituind un exemplu clasic de "experiment du date lipsa". Putem masura cheltuielile (bunastarea) gospodariilor care au beneficiar de alocatii pentru copii, dar nu putem masura nivelul cheltuielor aceleiasi gospodarii fara alocatia pentru copii. Cea de a doua informatie poate fi doar estimata. In general, nivelul bunastarii in absenta prestatiei este estimat cu ajutorul unui indicator al nivelului de trai, precum venitul sau consumul, din care se scade valoarea prestatiilor sociale banesti sau in natura.

O astfel de estimare se bazeaza pe doua ipoteze restrictive: (a) in absenta prestatiei, consumul sau venitul unei persoane (gospodarii) ar fi egal cu consumul sau venitul acesteia, mai putin respiratia; :I b) sporul de utilitate sau bunastare al beneficiarului unei prestatii sociale este egal cu valoarea prestatiei. Ambele ipoteze pot fi palide aproximari ale realitatii, prima datorita faptului ca nivelul si structura cheltuielor publice au o influenta asupra veniturilor (efect de venit), cheltuielor (efect de substitutie), iar a doua datorita faptului ca bunastarea resimtita de fiecare beneficiar in urma prestatiei difera de la individ la individ. De exemplu, un nivel generos al ajutorului de somaj poate determina amanarea deciziei de intoarcere pe piata muncii (contrar ipotezei a), iar bunastarea resimtita de o gospodarie in urma primirii alocatiei pentru copii poate fi diferita pentru gospodariile sarace comparatriv cu cele bogate (contrar ipotezei b). Principale dezavantaje ale analizei incidentei prestatiilor (Van der Walle, 1995) sunt: (a) clasificarea persoanelor se face in functie de un indicator de bunastare imperfect;

(b) analiza poate oferi o reprezentare eronata a distributiei bunastarii in absenta cheltuiellior statului; si (c) costul programului (sumele transferate beneficiarilor plus cheltuielile administrative etc.) nu este o masura adecvata a bunastarii resimtite in urma prestatiilor individuale si sociale acordate.

O metodologie alternativa este cea a modelarii comportamentului beneficiarilor. Aceasta metoda se confrunta cu aceeasi problema ca si cea dinainte, si anume cu accea ca nu se poate observa comportamentul participantilor la un program in cadrul programului si in afara lui. Nivelul bunastarii participantilor la un program in absenta acestuia trebuie estimat. O astfel de estimare utilizeaza tehnici econometrice sofisticate pentru a stabili care ar fi nivelul de bunastare sau saracie al unei familii in absenta programului. De regula, modelele comportamentale utilizeaza mai multe date, referitoare la beneficiarii programului si la neparticipanti cu caracteristici asemanatoare participantilor (grup de control) sau presupun utilizarea unor variabile instrumentale ce se coreleaza cu participarea la program, dar nu si cu rezultatele programului.

Desi studiile privind incidenta prestatiilor sociale sunt departe de a fi ideale, concluziile calitative generale ofera aproximari adecvate ale realitatii. Chiar si un studiu de incidenta mai grosier, dar atent, poate fi util celor care elaboreaza politica sociala, aflati deseori in situatia de a sti prea putin sau nimic despre implicatiile redistributive ale politicii lor. Analiza incidentei prestatiilor sociale ofera o prima aproximare utila a impactului pe care il au cheltuielile publice. Mai mult, analizele bazate pe modele comportamentale depind de calitatea acestor modele si a datelor de intrare folosite. Utilizarea unui model neadecvat sau incomplet poate conduce la estimari imprecise comparativ cu studiile de "analiza incidentei prestatiilor". Acesta este motivul pentru care in studiul de fata am folosit metoda simpla a incidentei prestatiilor.

O prima ipoteca de lucru a acestui studiu este ca bunastarea gospodariilor (persoanelor) in absenta prestatiilor sociale poate fi aproximata prin indicatorul "cheltuieli de consum minus prestatii". O astfel de ipoteca este plauzibila pentru majoritatea prestatiilor sociale (cu exceptia pensiilor) si semnaleaza robustetea analizei distributive. In al doilea rand, pentru indicatorii de saracie am formulat o ipoteza mai restrictiva, conform careia nivelul consumului in absenta prestatiei sociale ar fi egal cu nivelul consumului curent minus valoarea prestatiei. Am considerat ca fiind sarace toate persoanele al caror consum, ajustat in jos cu valoarea prestatiei, se situa sub pragul de saracie.

Pentru ordonarea gospodariilor in functie de nivelul lor de trai am utilizat in acest studiu trei distributii ale "cheltuielilor de consum ajustate), adica acel nivel estimat al cheltuielilor de consum pe care gospodariile l-ar atinge in absenta prestatiilor sociale. Mai intai am investigat incidenta prestatiilor sociale asupra gospodariilor asezate in ordinea nivelului consumului lor din care s-au scazut toate prestatiile sociale, inclusiv pensiile. Am putut demonstra in acest fel ca pensiile, al caror obiectiv principal nu il constituie combaterea saraciei, ridica aproape toti pensionarii deasupra pragului de saracie. In cazul pensionarilor de asigurari sociale, pentru care pensia este principala sursa de consum, pensiile par sa fie foarte bine directionate daca se are in vedere situatia dinaintea primirii pensiei. Pentru pensionarii din agricultura, pensiile reprezinta o sursa secundara de consum. Pensiile agricole par sa fie mai putin bine directionate, daca se are in vedere distributia consumului ajustat, de dinaintea primirii pensiei.

In al doilea rand, am investigat incidenta prestatiilor sociale ce au ca obiectiv principal sau secundar combaterea saraciei, ordonand gospodariile in functie de nivelul consumului lor din care s-au scazut toate prestatiile sociale, mai putin pensiile. Aceasta clasificare este utilizata in toate sectiunile prezentului capitol. Am considerat o astfel de ordonare a gospodariilor ca fiind un punct de reper in aprecierea eficientei tuturor prestatiilor sociale (cu exceptia pensiilor) din doua motive:

Pensiile nu au drept scop combaterea saraciei: ele reprezinta un venit amanat provenit din munca (Milanovic, 1998). Desi in sistemele de pensii de stat exista o oarecare redistributie in favoarea persoanelor mai sarace (care primesc relativ mai mult decat contributia acestora in perioada de activitate), pensiile sunt "venituri de munca" in aceeasi acceptiune ca si salariile, avind o functie de netezire a venitului pe parcursul vietii unei persoane.

Pentru majoritatea pensionarilor, pensiile reprezinta cea mai mare parte a venitului (consumului) lor. Fara pensii, majoritatea pensionarilor ar fi saraci. Beneficiarii pensiilor se vor situa deasupra pragului saraciei, in cazul in care rata de inlocuire este corespunzatoare in tara respectiva, sau vor fi saraci in caz contrar. In situatia in care pensiile ridica din starea de saracie pe majoritatea celor ce le primesc, ele vor aparea ca fiind foarte bine directionate, atunci cand se ia drept punct de referinta distributia venitului anterior primirii pensiei. Dar acelasi lucru se poate spune si despre salarii sau venitul realizat de lucratorii particulari, deoarece fara veniturile respective aproape toti salariatii sau lucrarii pe cont propriu ar fi saraci. Milanovic (1998) recomanda estimarea gradului de focalizare a programului numai pentru prestatiile:

a) care au ca obiectiv explicit sau implicit combaterea saraciei; sau, daca nu,      

b) al caror cuantum nu modifica substantial pozitia gospodariei beneficiare in distributia venitului sau consumului (ordinea de clasificare nu se modifica substantial daca se au in vedere situatia dinainte de primirea prestatiei si cea de dupa).

In al treilea rand, am investigat (in sectiunea 4) impactul marginal al unor prestatii banesti modificate sau introduse in cursul anilor 1997 - 1998 in urma recomandarilor facute in cadrul Imprumutului de Ajustare a Protectiei Sociale acordat de Banca Mondiala (SPAL 97). In acest caz, distributia gospodariilor se bazeaza pe consumul curent al acestora din care se scade prestatia respectiva.

2. EFORTUL FINANCIAR: CHELTUIELILE SOCIALE IN ROMANIA

Actualul sistem de transferuri sociale din Romania este important din punct de vedere financiar, variat si cu o larga acoperire prin prisma numarului de persoane sau familii beneficiare. Resursele transferate prin programele de prestatii banesti au totalizat intre 8 si 11% din PIB annual, din care pensiile au reprezentat 70%. In prezent se aplica un mare numar de programe sociale nationale: 17 programe de asigurari sociale si impotriva somajului, 3 programe de tipul alocatiilor familiale si 12 programe de asistenta sociala. In sfarsit, de aceste programe beneficiaza peste 80% din gospodarii si 45% din cetatenii Romaniei incaseaza drepturile acordate de ele.

Dintre programele de protectie sociala, pensiile sunt cele care canalizeza cea mai mare parte a resurselor financiare. In 1999, pensiile de asigurari sociale reprezentau 57% din totalul cheltuielilor sociale, iar pensiile agricultorilor, alte 5%. Urmatoarele doua programe prin care se transfera catre populatie o parte insemnata a resurselor bugetare sunt alocatia pentru copii (8%) si ajutorul de somaj (14%). Asistenta sociala neinstitutionalizata - fara alocatia pentru copii - reprezinta 3% din totalul cheltuielilor cu prestatiile banesti, din care ajutorul social, singurul program cu un obiectiv clar de combatere a saraciei, gestioneaza circa 0,5%.

Acest capitol analizeaza contributia programelor de prestatii banesti la reducerea saraciei in Romania.

3. REZULTATUL: REDUCEREA DIMENSIUNII SARACIEI

Cate persoane ar fi sarace in absenta actualelor programe de prestatii banesti?Masura succesului oricarui sistem de transferuri sociale este data de contributia acestuia la reducerea saraciei. Figura ilustreaza acest lucru cu ajutorul a doi indicatori ai saraciei: rata saraciei si profunzimea saraciei

Figura       Reducerea dimensiunii saraciei.

Sursa: CNS, 1998

Sistemul de prestatii banesti reduce substantial saracia, chiar si netinand seama de impactul pensiilor. In absenta tuturor programelor de prestatii banesti (inclusiv pensiile), rata saraciei ar fi fost cu 70-96% mai mare, de la 25,3 la 45,3 in 1995, de la 19,9% la 39,3% in 1996, de la 30,8% la 52,3 in 1997 si de la 33,8% la 55,9% in 1998. Cea mai mare crestere a ratei saraciei s-ar produce in absenta pensiilor sau in conditiile unei deteriorari substantiale a ratei de inlocuire a salariilor cu pensiile. Dar, din motive care au fost prezentate in prima sectiune, nu vom analiza pensiile ca mijloc de reducere a saraciei. In absenta oricaror programe de prestatii banesti cu exceptia pensiilor, rata saraciei ar fi fost cu 17%-18% mai ridicata, de 30,4% in loc de 25,3% in 1995, 23,8% in loc de 19,9% in 1996, cu 36,9% in loc de 30,8% in 1997 si de 40,3% in loc de 33,8% in 1998.

Impactul sistemului de prestatii banesti asupra reducerii deficitului total de consum este si mai mare. Rata saraciei tinde sa subestimeze efectul de reducere a saraciei, intru cat nu tine seama de faptul ca prestatiile pot diminua deficitul de consum. Graficul din din figura 5. prezinta dinamica profunzimii saraciei in prezenta si in absenta prestatiilor sociale. In absenta prestatiilor, profunzimea saraciei ar creste cu 2,8-3,8 ori mai mult decat numarul celorsaraci. Ca si inainte, o mare parte a acestui deficit sporit de consum s-ar produce in absenta pensiilor sau in cazul in care rata de inlocuire a pensiilor fata de salarii s-ar deteriora substantial. In absenta tuturor prestatiilor banesti, cu exceptia pensiilor, profunzimea saraciei ar creste cu circa 45%-47%.

Figura 5. Profunzimea saraciei

Sursa: Arhiva AIG, 1995-1998

Care au fost programele de prestatii banesti, exceptand pensiile, care au contribuit cel mai mult la reducerea saraciei? Comparand situatia dinaintea si de dupa aplicarea programelor de prestatii sociale banesti, programele cu cel mai mare impact asupra reducerii saraciei sunt alocatia pentru copii ;si ajutorul de somaj. Aceste doua programe au prevenit cea mai mare parte din saracia potentiala. In perioada 1995-1996, ajutorul de somaj a redus rata saraciei determinata anterior oricarei prestatii (cu exceptia pensiei) cu 5%-6%, iar alocatia pentru copii cu 6%-7%. In 1997, majorarea alocatiei pentru copii a marit contributia acestui instrument la reducerea saraciei, in detrimentul ajutorului de somaj si al altor programe necontributive. Ca si in cazul anterior, profunzimea saraciei s-a redus chiar mai mult, dupa cum se poate vedea in Figura 6. pentru anul 1997.

Figura.6. Contributia la reducerea saraciei, pe tipuri

de programe, 1997.

Sursa:AIG.1997

Programele de asistenta sociala, singurele al caror obiectiv clar era reducerea saraciei, au contribuit in mica masura la atingerea acestuia. Intre 1995 si 1998, actuala rata a saraciei ar creste cu mai putin de jumatate de punct procentual in absenta tuturor cheltuielilor de asistenta sociala.

In Romania, programele de prestatii nu urmaresc acoperirea unui numar cat mai mare de persoane sarace, ci sunt mai curand ''specializate'' in combaterea anumitor riscuri de saracie. Problema unui astfel de sistem este ca multe persoane sarace pot aluneca intre programe, ramanand fara ajutor. Tabelele A3.1-A3.4 cuantifica impactul fiecarui program de prestatii sociale asupra reducerii saraciei si a deficitului de consum intre 1995 si 1998. De exemplu, ajutorul de somaj reduce substantial profunzimea saraciei in gospodariile al caror cap este somer. Similar, alocatia pentru copii reduce puternic saracia in randul familiilor tinere cu multi copii. Dupa cum s-a aratat mai sus, asistenta sociala nu are decat un impact marginal, cu exceptia gospodariilor cu adulti nestiutori de carte sau care locuiesc in conditii dificile.

COSTUL ACOPERIRI DEFICITULUI DE CONSUM

Cat de mare este deficitul de consum in Romania? La cat s-ar ridica costul suplimentarii consumului saracilor astfel incat acestia sa aiba un consum egal cu pragul de saracie? Determinarea costului de acoperire a deficitului de consum prezinta mare importanta in elaborarea politicii sociale. Evaluand costul acoperirii deficitului de consum, se poate vedea daca societatea e capabila sa suporte acest cost, avand in vedere capacitatea statului de colectare a impozitelor si de identificare a celor saraci.

Un prim pas in aceasta directie il constituie calcularea costului de acoperire a deficitului de consum presupunand ca identificarea sau tintirea saraciei este perfecta, iar fiecarei gospodarii sarace i se ofera o prestatie egala cu diferenta dintre consumul curent si pragul saraciei. Cazul acesta este ilustrat in Tabelul 3.1, pentru cele doua praguri de saracie utilizate pe plan international si pentru pragul de saracie national. La un prag de un dolar international (1985) pe zi, costul este mic, variind intre 0,01% si 0,04% din PIB. Comparativ cu ceea ce se cheltuieste in prezent prin programele de prestatii banesti - reprezentand intre 7% si 11% din PIB - , costul este suportabil, fara doar si poate, din punct de vedere financiar. Eventualele dificultati s-ar putea sa provina din identificarea si tintirea persoanelor foarte sarace. La pragul de saracie recomandat pentru regiunea Europei si Asiei Centrale de 4 dolari internationali (1990) pe zi, costul acoperirii deficitului de saracie este substantial, fiind cuprins intre 4% si 6% din PIB. Pentru acoperirea deficitului de consum asociat pragului de saracie national, pentru care s-a optat din ratiuni de realism, este nevoie de o valoare intermediara ce poate fi sustinuta financiar. Costul eliminarii saraciei in ipoteza unei tintiri perfecte s-ar ridica la circa 1% - 2% din PIB.

Multi cercetatori (Milanovic, 1998; Subbarao, 1997) au subliniat dificultatea unei focalizari perfecte a fondurilor programelor sociale, din cauze diverse precum lipsa capacitatii de administrare sau stimulentele perverse ale sistemului. Din acest motiv, autorii recomanda majorarea estimarilor facute in ipoteza focalizarii perfecte de circa doua pana la trei ori. Adoptand valoarea medie a acestor recomandari, ajungem la un cost cuprins intre 2,5% si 5% din PIB, valoare destul de mare pentru posibilitatile de finantare ale Romaniei.

5. GRADUL DE ACOPERIRE SI EFICACITATEA PROGRAMELOR SOCIALE

Gradul de acoperire, focalizarea si eficacitatea reprezinta trei dimensiuni ale eficientei programelor de combatere a saraciei care cuantifica trei caracteristici esentiale ale impactului programelor asupra celor saraci: a) procentul de populatie saraca ce beneficiaza de program; b) procentul de resurse financiare ce este transferat celor saraci; c) ponderea respectivei prestatii sociale in consumul populatiei sarace (eficacitatea programului). In Anexa A3, am prezentat estimari ale acestor indicatori pentru toate programele de prestatii banesti, cu exceptia pensiilor (Tabel A3.5-A3.8) pentru perioada 1995-1998.

Figura 3.3 prezinta intr-un mod simplu si intuitiv toate aceste informatii pentru anul 1997. Pe grafic, gradul de acoperire a saracilor prin prestatii sociale se masoara pe axa X, focalizarea sau precizia directionarii fondurilor catre cei saraci pe axa Y, iar eficacitatea programului - ponderea sumelor acordate prin diverse programe sociale in consumul beneficiarilor saraci - este proportionala cu marimea "sferelor". Sa luam, de exemplu, sfera izolata din mijloc reprezentand alocatia pentru copii. De acest program beneficiaza 60% din gospodariile sarace (a se vedea axa X), 51% din fondurile sale ajung la familii sarace (a se vedea axa ), 51% din fondurile sale ajung la familii sarace ( a se vedea axa Y), iar programul contribuie in medie cu 11% la consumul total al beneficiarilor saraci (a se vedea "marimea" sferei). Anexa A3 contine grafice similare pentru anii 1995, 1996 si 1998 in Figurile A3.1-A.3.3. Concluziile calitative prezentate in aceasta sectiune pe baza datelor din 1997 se mentin neschimbate si in ceilalti trei ani.

Dupa cum se vede in Figura 3.3, putem imparti programele sociale in trei categorii. Intr-o prima categorie intra programele care se adreseaza unor categorii restranse de beneficiari si care acopera un procent mic dintre cei saraci: indemnizatiile pentru persoanele persecutate politic, pentru veteranii de razboi si vaduvele acestora si bursele. Cu exceptia burselor, programele nu au ca obiective combaterea saraciei. Ele recompenseaza cetatenii cu merite speciale si/sau membrii de familie aflati in intretinerea acestora. In totalul cheltuielilor sociale, aceste programe au o pondere minora.

Este surprinzatoare pozitionarea burselor in grupul programelor sociale ineficiente. Majoritatea burselor sunt acordate pe criterii sociale, si anume copiilor ce provin din familii cu resurse modeste. Putine burse sunt de "merit", acordate independent de venitul celui ce o primeste. In realitate insa, majoritatea burselor *73% din fonduri in 1997) au fost acordate celor care nu erau saraci si doar 27% au ajuns la cei saraci, procent mult mai scazut decat cel al persoanelor sarace in totalul populatiei (30,8%). Bursele par sa aiba un impact distributiv regresiv, in favoarea copiilor apartinand clasei de la cea de mijloc pana la cea bogata. Eficienta programului de burse este discutabila. Autorii recomanda o totala revizuire a acestui instrument, de la criticile de eligibilitate pana la cele de acordare, pentru a-l face sa contribuie mai mult la reducerea saraciei.

O a doua categorie de programe sociale este formata din sase programe bine directionate, dar care acopera o pondere relativ mica a populatiei sarace: ajutorul social, ajutorul de somaj, pensia sociala, ajutoarele in cazul incapacitatii temporare de munca, indemnizatia pentru concediu de maternitate si ingrijire a copilului si prestatiile banesti pentru persoanele cu handicap. Aceste instrumente au transferat intre 54% si 79% din fonduri catre gospodariile sarace si au acoperit intre 1 si 13 procente din populatia saraca in 1997. Trei dintre ele se acorda pentru riscuri sociale rare (circa 1% din populatia saraca), precum maternitatea, ingrijirea copilului, incapacitatea de munca datorita unei boli. Avand rolul unui venit de inlocuire, ele contribuie substantial la sustinerea consumului beneficiarilor. Indemnizatia pentru incapacitate acopera 4% din populatia saraca, directionand 62% din fonduri catre aceasta grupa si contribuind cu 17% la consumul beneficiarilor. Ajutorul de somaj acopera 13% din totalul populatiei sarace, directionand 68% din fondurile programului catre aceasta grupa si contribuind cu 21% la consumul mediu al beneficiarilor saraci. Ajutorul social, instrument de protectie impotriva saraciei extreme, acopera 8% din categoria noastra relativ "generoasa" de saraci (si 62% din persoanele in saracie extrema), dirijand 79% din fonduri catre cei nevoiasi. Ajutorul social contribuie cu 22% la consumul beneficiarilor saraci.

A treia categorie, izolata, cuprinde un singur program: alocatia pentru copii Conceputa ca un ajutor universal, alocatia pentru copii acopera in totalitate familiile cu copii. Ea cuprinde cca 60% din familiile sarace, restul fiind familii sarace de pensionari sau familii tinere fara copii. Eficienta directionarii ei variaza, dupa cum era de asteptat, in functie de gradul de saracie la nivelul tarii. In 1998, cand saracia atinsese punctul cel mai ridicat al perioadei 1995-1998, focalizarea resurselor programului a fost cea mai ridicata (57% - fata de 42% in 1995, 34% in 1996 si 51% in 1997. Modificarea cuantumului si formulei de calcul al ajutorului in 1997, desi aplicata abia din martie, a condus la o crestere a eficacitatii programului in ceea ce priveste ajutorarea saracilor. Procentul cu care acest ajutor contribuie la consumul beneficiarilor saraci a crescut de la 6-7% in 1995-1996 la 11% in 1997 si 1998.

Conform datelor disponibile, prezentam indicatori agregati pentru perioada 1995-1996 si separat pentru programul de ajutor social si restul programelor, pentru intervalul 1997-1998. Concluzia de ansamblu este ca asistenta sociala a fost bine directionata, cu exceptia anului 1997. In acel an, programul de ajutor social a fost bine directionat, focalizand 79% din fonduri catre cei saraci si acoperind circa 62% din populatia extrem de saraca. Toate celelalte programe de asistenta sociala au avut un grad de focalizare de numai 41% in 1997 si au contribuit marginal la consumul celor saraci (circa 4%). Totusi, eficacitatea programelor de asistenta sociala a revenit la niveluri adecvate in 1998, cand focalizarea fondurilor catre cei saraci a crescut la 62%. Este foarte probabil ca rezultatul din 1997 sa se datoreze introducerii, cu caracter temporar, a unor programe slab focalizate precum compensatia pentru pretul painii.

6. INPACTUL REDRISTIBUTIV AL CONTRIBUTILOR SOCIALE SI IMPOZITELOR ACHITATE DE POPULATIE

Fluxul resurselor financiare de la populatie catre bugetul consolidat al statului si invers este considerabil. In 1997, populatia a beneficiat de prestatii banesti (inclusiv pensii), invatamant si servicii gratuite de ingrijire a sanatatii insumand 37,977 miliarde lei. In acelasi an, contributia populatiei la veniturile bugetului central si ale celor locale (si fondurile extrabugetareS) a fost de 42,236 miliarde lei (Tabelul 1.). Povara fiscala neta suportata de populatie exprimata sub forma raportului dintre factura si consum a fost de 5.2%.

Tabelul 1.

Structura poverii fiscale pentru populatie, 1997.

Sursa:CNS; Anuarul statistic 1999

Cea mai mare parte a veniturilor fiscale incasate de la populatie se realizeaza prin trei instrumente fiscale: impozitul pe salariu (33%), taxa pe valoarea adaugata (27,7%) si contributiile sociale (36,8%). Impozitul pe venitul lucratorilor particulari contribuie cu 1% la factura fiscala totala. Din nefericire, impozitul pe proprietate este subreprezentat in veniturile fiscale, contribuind cu doar 1,2% la total. Am spus din nefericire, dat fiind potentialul sau redistributiv, intru-cat proprietatea este mult mai inegal repartizata decat venitul. Impozitul pe teren, pentru care s-a acordat scutire pana in anul 2000 in cazul terenurilor agricole, s-a bazat pe terenul din intravilan, reprezentand doar o mica parte a bazei de impozitare potentiale.

Bumerangul reducerii impozitarii salariilor mai mici de 1,8 milioane lei ii loveste pe chiar cei ce ar trebui sa capete cateva sute de mii de lei in plus. Va castiga economia subterana.Intentia Guvernului de a reduce cota de impozitare a salariilor lunare situate sub 1,8 milioane lei a starnit valva. La prima vedere, au de ce sa se bucure 2,3 milioane de angajati, din cei 4,5 milioane de platitori de impozite pe salarii. Lor ar urma sa li se diminueze cota de impunere cu 3% - 20%, urmand ca diferenta sa fie recuperata de la cei cu salarii de peste 10 milioane lei. Cifrele nu sunt deocamdata oficiale, dar, chiar si asa, merita vazut cine ce castiga, si mai ales cine cat pierde din aplicarea originalei metode de a-i ajuta sa-si plateasca facturile pe cei 30% din salariatii Romaniei aflati sub pragul saraciei.

De castigat, castiga doar o parte din cei cu salarii de sub 1,8 milioane lei: cei care au negociat sume brute, adica angajatii sectorului public. In sectorul privat, se negociaza sume nete. Este greu de crezut ca schimbarea grilei de impozitare va atrage dupa sine noi renegocieri. Surplusul va intra in buzunarele patronilor.

Cine pierde? Bugetul statului. O crestere a presiunii fiscale pe salariatii cu peste 10 mil. lei/luna va accentua tendinta de evadare din sistem. Fie nu-si vor mai declara veniturile, fie le vor declara partial. Este reactia oricarui om normal care vede ca statul ii ia din ce in ce mai mult, fara a-i oferi protectie sociala, servicii medicale, securitate personala etc. Printre perdanti se numara si cei aproximativ 10 milioane de platitori de impozit pe venitul global. Premierul Nastase a anuntat ca revizuirea se refera la venituri, nu la salarii, dar i-a mentionat ca beneficiari pe salariati. Sa nu uitam ca, in afara angajatilor la stat sau la patron, exista liber-profesionistii, avocatii, medicii, notarii, arhitectii, cei care obtin venituri din chirii, colaboratorii. Toti acestia vor resimti un impact negativ. Reactia va fi tot de a ocoli fiscul.

Lovit este insusi principiul solidaritatii sociale. Salariile celor de la stat vor creste. Angajatii sectorului privat nu vor primi nimic in plus, ba chiar li se va lua. Mesajul: eu, ca stat, sustin sectorul ce aduce pierderi, in detrimentul celor care intr-adevar produc ceva. Este o formula periculoasa, ce ar putea fi evitata daca fiscul si-ar face datoria fata de cine trebuie.

Cea mai mare parte a poverii fiscale apasa pe umerii salariatilor si familiilor lor. Acestia reprezinta 44% din populatia Romaniei si suporta circa 70% din totalul impozitelor, diferenta fiind aproape in totalitate impozit pe consum.

Impozitul pe salarii si contributiile sociale si pentru somaj sunt usor in favoarea saracilor, in timp ce impozitul pe proprietate, pe venitul realizat din munca pe cont propriu si taxa pe valoarea adaugata sunt pronuntat in favoarea saracilor. Asa cum era de asteptat, impozitul pe proprietate este instrumentul fiscal cel mai redistributiv, in buna parte datorita distributiei inegale a proprietatii imobiliare. Urmeaza impozitul pe venitul realizat de intreprinzatorii particulari, desi distributia sa nu este lina. Datorita frecventei reduse a intreprinzatorilor particulari in primele trei decile, aportul acestui segment de populatie in factura totala a impozitului pe venit este de doar 3%. In schimb, decila cea mai bogata contribuie cu 40% la totalul veniturilor incasate din impozitarea veniturilor antreprenoriale, datorita ponderii mari a patronilor si lucratorilor pe cont propriu din aceasta grupa.

Dintre instrumentele fiscale cu grad ridicat de colectare a veniturilor, taxa pe valoarea adaugata are cel mai puternic efect redistributiv. Pronuntata sa orientare in favoarea saracilor se datoreaza unei combinatii de factori, cum ar fi:

a)      corelatia puternica dintre nivelul autoconsumului si nivelul consumului pe un echivalent adult. Deoarece ponderea cumpararilor in totalul cheltuielilor de consum este mai mica in cazul familiilor mai sarace in comparatie cu cele bogate, ponderea taxei pe valoarea adaugata platita de cei cu venituri modeste va fi mai redusa decat ponderea consumului acestei categorii sociale in cheltuielile totale de consum;

b)      corelatia dintre ponderea consumului alimentar si nivelul venitului per capita (sau al consumului). Deoarece taxa pe valoarea adaugata continea, pana in decembrie 1999, scutiri sau niveluri reduse pentru unele produse alimentare si utilitati, ea asigura o povara fiscala relativ mai usoara pentru gospodariile sarace al caror consum este mai ales alimentar, comparativ cu cel al gospodariilor bogate.

Sistemul de scutiri si de niveluri reduse al TVA pentru produsele de baza in consumul populatiei a favorizat segmentele de populatie saraca. Romania a optat, cu toate acestea, pentru unificarea ratelor de impozitare a taxei pe valoarea adaugata incepand cu ianuarie 2000. Astfel de reforme au fost aplicate in economiile dezvoltate, unde saracia alimentara constituie o problema marginala. Considerentele de natura fiscala in favoarea unei astfel de reforme sunt de necontestat. O astfel de masura conduce la simplificarea procedurilor fiscale si eliminarea distorsiunilor in alocarea resurselor. Autorii lucrarii de fata sunt de parere ca aplicarea acestei reforme ar fi necesitat masuri compensatorii pentru populatia saraca.

Unii economisti romani privesc cu scepticism afirmatia conform careia unificarea ratelor taxei pe valoarea adaugata (TVA) din ianuarie 2000 ar fi lovit in mod disproportionat in populatia saraca. In sprijinul acestei afirmatii prezentam doua estimari ale impactului pe care l-a avut unificarea ratelor TVA. Mai intai am simulat impactul unificarii ratelor TVA folosind distributia consumului gospodariilor din Ancheta integrata in gospodarii pe 1998, in ipoteza unui consum neelastic la modificarile preturilor induse de reforma fiscala. Cea de a doua estimare compara evolutia cosului de consum al populatiei extrem de sarace (din prima decila) cu cel al gospodariei medii, in primele noua luni ale anului 2000.

Rezultatele simularii impactului pe care l-a avut unificarea ratelor TVA sunt prezentate in Tabelul 3. Eliminarea scutirilor si nivelurilor reduse de TVA ar fi determinat o scumpire cu 4,5% a cosului de bunuri consumat de toti romanii in 1998, respectiv o crestere a taxei pe valoarea adaugata colectata cu circa 37%. Datorita structurii diferite a cheltuielilor de consum ale gospodariilor, cei din decila 1 ar trebui sa plateasca cu 5,6% mai mult pentru acelasi volum de bunuri, in timp ce gospodariile din decila 10 ar trebui sa plateasca in plus doar 3,4%. Factura fiscala a celor mai saraci a crescut in urma procesului de unificare a ratelor TVA cu circa 50%, de doua ori mai mult decat cea a gospodariilor bogate situate in decila 10.

Aceasta simulare are un caracter static. Ea surprinde ce s-a intamplat in momentul unificarii ratelor TVA. In dinamica, unificarea ratelor TVA a condus la o majorare a preturilor produselor la care s-au eliminat scutirile, o reducere a cererii, reajustari ale ofertei etc. Am incercat sa surprindem o parte a acestui proces dinamic de reajustare a preturilor si sa cuantificam efectul sau asupra gospodariei din prima decila si a celei cu venituri medii. Pentru aceasta am analizat doi indici de preturi, unul care foloseste cosul de consum caracteristic gospodariilor

Tabelul 2.

Unificarea ratelor TVA in ianuarie 2000 si povara fiscala.

Sursa: Simulare pe baza AIG, 1998

foarte sarace si indicele preturilor de consum publicat de Comisia Nationala pentru Statistica. O crestere a indicelui preturilor de consum din decila 1 comparativ cu cel standard indica o crestere relativa a preturilor la produsele cu pondere mare in cumpararile populatiei sarace. Evolutia celor doi indici de pret reprezinta un indicator al nivelului de trai al celor mai saraci, comparativ cu media nationala.

Dupa cum era de asteptat, unificarea ratelor TVA operata in luna ianuarie 2000 a afectat in mod diferit pe cei mai saraci si pe cei din gospodariile cu venituri medii. Tinand cont de structura diferita a consumului celor doua grupuri, din figura 7. reiese ca aceasta tendinta a continuat, sistematic, din februarie pana in august 2000. In perioada decembrie 1999 - august 2000 preturile au crescut cu 25%, in timp ce preturile la produsele cu pondere mare in cumpararile populatiei celei mai sarace (decila 1) au crescut cu 37%.

Figura 7. Indicele pretuli de consum pentru cei extrem de saraci si pentru gospodariile cu venituri medii, decembrie1999-august 2000 ( % )

Sursa: CNS, 2000

7. POPULATIA SI STATUL: TRANFERURI NETE CATRE SI DE LA POPULATIE

Sectiunea de fata analizeaza impactul sistemului bugetar si fiscal asupra populatiei prin estimarea fluxurilor nete dintre bugetul consolidat al statului si populatie, diferentiat pe decile de consum, statut sarac/non-sarac si mediu de rezistenta. Vom construi un "cont al sectorului populatiei" cu statul pentru a putea stabili in ce masura ansamblul bugetar si fiscal este orientat in favoarea populatiei sarace. Multe dintre elementele acestui cont macroeconomic au fost analizate in cele doua sectiuni precedente: prestatiile banesti, pe de-o parte, si impozitele si contributiile, pe de alta parte. Pentru a fi complet, un astfel de cont va trebui sa cuprinda si prestatiile in natura finantate din bani publici (in primul rand serviciile de sanatate si de invatamant).

Impartirea pe decile de consum va oferi un mijloc robust de cuantificare a ratei impozitarii, respectiv a incidentei transferurilor sociale. Separarea acestui cont pentru categoriile de populatie saraca/non-saraca permite evaluarea impactului masurilor asupra celor doua grupuri sociale. Am analizat mediul rural si pe cel urban separat, intrucat unele studii anterioare au formulat ipoteza unor politici sociale defavorabile locuitorilor din mediul rural (Chirca si Tesliuc, 1999).

Tabelul 3.5 prezinta contul populatiei cu statul pe anul 1997 pe decile de. Dupa cum se poate vedea din partea superioara a tabelului, populatia a fost impartita pe decile cu un numar egal de persoane, pe baza consumului ajustat, in absenta tuturor prestatiilor sociale cu exceptia pensiilor, exprimat pe un echivalent adult. In felul acesta, prima decila va cuprinde cele mai sarace 10% persoane din esantion, iar ultima decila, cele mai bogate 10%. Dupa cum era de asteptat, gospodariile mai mari se regasesc in decilele cele mai sarace, data fiind corelatia negativa dintre standardul de viata si marimea familiei observata in aproape toate studiile asupra saraciei sau inegalitatii. Asa, de exemplu, cei mai saraci 10% dintre romani fac parte din gospodariile mai mari care reprezinta 6% din totalul gospodariilor din tara. In schimb, cei mai bogati 10% fac parte din gospodarii in general mai mici. Ele reprezinta 16% din totalul gospodariilor din Romania. Ultimul rand al sectiunii superioare a tabelului ne arata distributia pe decile a cheltuielilor de consum. In 1997, indivizi din decila cea mai saraca au inglobat 3% din consumul total al populatiei, iar cei situati in decila 10 au consumat circa 23%.

A doua sectiune a tabelului prezinta fluxul prestatiilor de la stat la populatie: prestatiile banesti cum ar fi cele de asigurari sociale, alocatiile familiale universale si cele de asistenta sociala, prestatiile in natura precum serviciile de invatamant si sanatate. Datele din fiecare coloana reprezinta procentul prestatiilor de care a beneficiat grupul de populatie respectiv din bugetul total al programului. Vom sublinia functia de combatere a saraciei pe care o indeplinesc programele de asistenta sociala si alocatii familiale banesti, spre deosebire de "alte prestatii banesti".

Administratia publica centrala si locala ofera populatiei un mare numar de prestatii banesti si in natura. Dar, din punctul de vedere al volumului lor, cea mai mare parte a acestor cheltuieli sunt pentru sanatate si invatamant. Am cuantificat incidenta acestor servicii pe tipuri de gospodarii si servicii. De exemplu, pentru a estima ce procent din serviciile de ingrijire primara a sanatatii a fost consumat de indivizi din decila 1, am estimat proportia pacientilor din prima decila care au recurs la serviciile dispensarelor sau policlinicilor in 1997. Pentru serviciile de sanatate secundare, procentul decilei celei mai sarace in totalul cheltuielilor a fost estimat ca fiind egal cu ponderea numarului de zile de spitalizare a pacientilor din prima decila in numarul total al zilelor de spitalizare. Pentru a estima gradul de utilizare generala a serviciilor de sanatate, proportiile respective au fost ponderate cu costurile serviciilor de sanatate primare si respectiv, secundare.

Utilizarea serviciilor de invatamant pe decile de populatie este asemanatoare cu cea observata in alte tari: gospodariile cu venituri mici utilizeaza cu precadere serviciile de invatamant primar si secundar, nu si universitar. In 1997, 17% (13%) din elevii din invatamantul primar si gimnazial (liceal) proveneau din decila cea mai saraca, fata de doar 4% (5%) din decila cea mai bogata. In schimb, procentul studentilor din decila cea mai saraca era de doar 4%, in timp ce cel din decila cea mai bogata este de 13%.

In schimb, utilizarea serviciilor de sanatate publica difera de cea a altor tari din regiune. Unele studii au constatat ca populatia saraca tinde sa beneficieze de asistenta primara, in timp ce asistenta secundara este utilizata disproportionat de mult de cei bogati. Datele estimative din Tabelul 3.5 contrazic aceasta constatare. In Romania, utilizarea serviciilor secundare de sanatate publica este aproximativ uniform repartizata pe decile, in timp ce populatia bogata utilizeaza disproportionat de mult serviciile primare de sanatate. Studii sectoriale (Tesliuc, 1999) au demonstrat ca o mare parte a bolilor este reprezentata de bolile cardiovasculare, care sunt mai frecvente in randul populatiei bogate. Nici modelul profilactic nu este acealasi pentru categoriile de populatie saraca si bogata, acestia din urma avand un comportament preventiv activ.

A treia sectiune a tabelului 3.5 prezinta sintetic fluxurile monetare de la populatie catre stat sub forma impozitelor si contributiilor. Povara fiscala a populatiei, pe decile, a constituit subiectul sectiunii 3.8, motiv pentru care nu ne vom ocupa de ea aici.

In sfarsit, sectiunea a patra a Tabelului 3.5 prezinta fluxurile nete dintre populatie si stat. In afara redistribuirii intre decile, statul incaseaza impozite si contributii in suma de 8053 miliarde lei de la decilele cele mai bogate (patru-zece) din care redistribuie 3794 miliarde lei celor mai sarace trei decile. Impozitarea neta reprezinta diferenta dintre aceste doua sume, adica 4260 miliarde lei. Numim suma respectiva impozit net 100%, intrucat din ea s-a scazut redistributia intre decile. Statul colecteaza de la populatie sub forma de impozite 189% din impozitul net, redistribuind 89 puncte procentuale din acesta luand de la decilele 4-10 si dand la primele trei decile, care sunt si cele mai sarace. In cea mai mare parte, aceasta redistributie se realizeaza catre decila unu (58 puncte procentuale din 89) si doi (21 puncte procentuale din 89).

Ultima coloana din Anexa nr.3 indica marimea acestor transferuri exprimate in procente fata de consumul total. Statul ia de la populatie echivalentul a 52% din consumul ei, transferand inapoi 46% din aceeasi cifra a consumului. Impozitarea neta reprezinta putin peste 6% din consumul total al populatiei.

In Anexa nr.4(tabel 3.6), am grupat populatia in cate doua grupe: saraca si non-saraca sau pe medii de rezidenta, mentinand aceeasi structura ca in Tabelul 3.5. In functie de statutul sarac/non-sarac, observatiile noastre anterioare se mentin in cea mai mare parte. Pentru aproximativ 37% din populatia Romaniei consumul (exclusiv prestatiile cu exceptia pensiilor) se situa sub pragul de saracie; cei saraci acopereau circa 19% din consumul total. Populatia saraca beneficiaza de un sistem de alocatii familiale cu caracter universal si de asistenta sociala cu un pronuntat caracter in favoarea saracilor, prin care li se transfera 51% si respectiv 54% din bugetul acestor programe. Exista un alt grup de programe clasificate ca "alte prestatii banesti", care sunt pronuntat in defavoarea populatiei sarace si prin care se transfera 18% din resursele programelor acestui grup de populatie. Programele respective vor trebui revizuite. In general, serviciile de invatamant sunt pronuntat in favoarea saracilor, in timp ce serviciile de sanatate sunt usor in favoarea saracilor. Populatia saraca aduce contributii de 19% la factura fiscala, procent care este egal cu cel al consumului ei in consumul total. In ansamblu, statul colecteaza 7,933 miliarde lei de la populatia non-saraca si redistribuie 3,673 miliarde de lei celor saraci.

In Romania, mediul de rezistenta reprezinta o dimensiune importanta a saraciei. In primul capitol am aratat ca rata saraciei este de doua ori mai ridicata in mediul rural decat in cel urban si ca 55%-65% din populatia saraca locuieste in zona rurala.

Din punctul de vedere al politicii sociale ar fi interesant de vazut daca sistemul de protectia sociala atenueaza sau contribuie la acestor fenomen.

Exista mai multe motive pentru care s-ar putea sustine aprioric o astfel de ipoteza. In primul rand, datorita schimbarilor majore in structura ocupationala a locuitorilor din mediul rural numarul salariatilor s-a redus, in timp ce numarul agricultorilor si al lucratorilor neagricoli pe cont propriu a crescut mult. In felul acesta, ponderea populatiei care contribuie la sistemul de protectie sociala a scazut, concomitent cu cresterea diverselor activitati informale. A fost aceasta schimbare in structura contributiilor sociale urmata de o schimbare asemanatoare in furnizarea serviciilor sociale?

RaSPUNSUL EMPIRIC, ilustrat in primele doua coloane ale Tabelului 3.4 este nu

Sau, mai curand, nu inca. In 1997 lucuitorii din mediul rural al caror consum reprezinta 42% din total - contribuiau cu 25% la povara fiscala generala si cu doar 22% la asigurarile sodciale. In schimb, locuitorii de la state beneficiau de o proportie corespunzatoare de prestatii banesti (44%), dar mai putine prestatii in natura (37%).

Locuitorii din rural sunt relativ bine acoperiti de asigurarile sociale. In mediul rural locuiesc 45% din populatia Romaniei; locuitorii de la sate primeau circa 44% din pensiile de asigurari sociale sau ajutoare de somaj. Intrucat populatia rurala este relativ mai varstnica, iar somajul mai ridicat in mediul rural decat in mediul urban, procentele sugereaza un nivel mediu mai redus al prestatiilor in yona -rurala si/sau un grad de acoperire mai mic. In ceea ce priveste nivelul prestatiilor, este de astepatat ca el sa fie mai redus in mediul rural, avand in vedere productivitatea mai scazuta si castigurile mai mici. In ceea ce priveste asistenta sociala, locuitorii din mediul rural primesc un procent similar cu ponderea populatiei sarace in totalul populatiei sarace (55%).

In ceea ce priveste serviciile de invatamant si sanatate, datele din Tabelul 3.5 arata ca locuitorii din zona rurala beneficiaza de un procent corespunzator de servicii de sanatate (din punctul de vedere al utilizarii lor, nu si al bazei materiale situate in mediul rural), dar de o pondere mult mai mica a serviciilor de invatamant. Cu toate acestea, avand in vedere procentul copiilor de varsta scolara din mediul rural - 33% - si, aceasta pondere se dovedeste a fi corespunzatoare.

Care este sensul procesului de redistribuire a veniturilor? Ultima sectiune a Tabelului 3.5 ofera raspunsul la aceasta intrebare. In 1997, statul a colectat 9,387 miliarde lei si a redistribuit 5.127 miliarde lei de la locuitorii din mediul urban catre cei din zona rurala. Netinand seama de redistributia in interiorul grupelor, efectul net al sistemelor de impozitare si prestatii il constituie perceperea unui volum de impozite de doua ori mai mare de la locuitorii din mediul urban, din care aproape jumatate este transferata locuitorilor din zona rurala.