UNIVERSITATEA "PETRE ANDREI" IASI

Facultatea de Economie

LUCRARE DE LICENTA

Analiza procedurala a controlului financiar din sistemul economic national in contextul integrarii europene

Planul lucrarii

Introducere

Prin lucrarea de fata vizam obiectivul de a analiza si evalua principiile de drept si legislatia primara, secundara si tertiara cu privire la proiectarea, implementarea si exercitarea controlului financiar public, precum si institutiile organizatiile implicate in domeniu. In acest sens, cercetarea situatiei actuale din Romania se va face in conformitate cu o grila de analiza.

In demersul nostru recurgem la o structura care sa permita identificarea nivelului, componentelor, gradului si calitatii controlului financiar, pe cele trei verigi ale sale, asa cum sunt ele precizate la nivelul acquis-ului comunitar.

Metodologia utilizata in atingerea obiectivului aratat este cea a baleierii prevederilor normative la nivelul legislatiei primare, secundare si tertiare si, pe aceasta baza, a evaluarii, conform grilei de analiza mentionate, a stadiului in care se afla institutiile si practica din Romania in materie.

In plus, vom mai trata urmatoarele probleme specifice:

1) structurile institutionale si organizationale care functioneaza in acest moment in Romania, in materia controlului financiar;

2) legaturile organizationale, functionale si de obiective care exista intre controlul financiar, asa cum este el institutionalizat la nivelul Uniunii Europene si alte forme si tipuri de control asupra banului public, care functioneaza legal in Romania;

3) evaluarea unor tendinte la nivelul controlului financiar in Romania precum si la nivelul altor forme si tipuri de control asupra banului public, in vigoare si in functiune in Romania.

Scopul esential este acela de a realiza un diagnostic actual cu privire la control care va fi utilizat si pentru a identifica abaterile actuale sau de tendinta dintre cerintele acquis-ului comunitar in domeniu si realitatea din Romania.

2. Legislatia interna in materie

O prima categorie de legislatie interna relevanta in materia controlului financiar este legislatia primara.

2.1. Legislatia primara

Legislatia primara in materia controlului financiar se refera la acele norme (acte normative) care genereaza componente (institutionale, organizationale etc.) ale controlului si auditului financiar. Din punctul de vedere al sistemului legislativ national, legislatia primara este formata, in general, din norme organice, institutive.

Sub aspectul continutului, legislatia primara poate sa se refere la un anumit tip de control financiar (dintre cele trei discutate) sau poate sa contina prevederi cu privire la doua asemenea tipuri (este vorba despre controlul intern si auditul public intern, deoarece auditul public extern este intotdeauna legiferat in mod distinct).

In materia legislatiei primare, deosebim urmatoarele categorii de norme :

Norme interne (emanate de catre forurile legislative nationale);

Norme comune cu UE (emise de forurile legislative nationale pe baza unor memorandumuri sau intelegeri cu structurile abilitate ale Comisiei Europene, indeosebi pe linia utilizarii fondurilor comunitare prestructurale);

Norme externe (emise la nivelul Uniunii Europene si care nu au fost, inca, ,,fructificate' in sensul adoptarii de norme interne aliniate acestora). Normele externe nu sunt, in sens propriu-zis, norme operationale pentru controlul financiar din Romania ci constituie doar repere institutionale care urmeaza a fi luate in considerare in procesul de aliniere a legislatiei interne la acquis-ul comunitar in materia controlului financiar. De asemenea, ele se mai pot referi la acele prevederi normative, la nivelul Comisiei Europene, care privesc utilizarea fondurilor comunitare prestructurale in tarile candidate, prevederi care nu au fost, inca, preluate in normele comune sau in normele interne.

2.2. Normele interne

In ceea ce priveste normele interne, ele trebuie clasificate in doua categorii:

a) norme primare cu caracter institutiv mai larg decat cel al controlului financiar si care contin cadrul general in care urmeaza a fi normat si implementat controlul financiar; acest cadru este indicat prin anumite articole din legislatia in cauza; vom numi acest tip de norme interne ca norme interne-cadru.

b) norme primare care se adreseaza in mod direct controlului financiar si care legifereaza instituirea unui anumit tip de control financiar; vom numi acest tip de norme interne ca norme interne-institutive.

Prima categorie de norme interne (normele interne-cadru) genereaza, de fapt, atat locul cat si rolul controlului financiar, prin stipularea acestuia in cadrul unor mecanisme economico-financiare mai extinse. Din punct de vedere legislativ, acest tip de norme interne constituie punctul de plecare pentru proiectarea si implementarea celei de-a doua categorii de norme interne.

A doua categorie de norme interne priveste in mod direct instituirea controlului financiar, sub cele trei forme cunoscute, ele fiind emise special in acest scop. Normele interne-institutive creeaza atat institutia cat si cadrul organizatoric in materia controlului financiar. In plus, normele interne-institutive reprezinta suportul normativ pentru elaborarea si implementarea legislatiei secundare in privinta controlului financiar.

In ceea ce priveste normele comune cu UE, ele se refera la conventiile pe care Romania le incheie cu Uniunea Europeana sau cu institutiile acesteia cu privire la colaborarea sau cooperarea dintre Uniune si tara noastra pe linia absorbirii fondurilor comunitare prestructurale, pe linia dezvoltarii cooperarii transfrontaliere cu alte tari membre sau candidate etc. Ele creeaza cadrul normativ in ceea ce priveste pregatirea tarilor candidate pentru aderare si, ulterior, pentru procesele de integrare economica si monetara in Uniune.

2.3. Evaluarea legislatiei interne-cadru

Legislatia interna-cadru in materia controlului financiar creeaza reperele normative, institutionale, organizationale si, partial, procedural-operationale pentru elaborarea si implementarea legislatiei interne-institutive privind controlul financiar.

Cateva categorii de norme de acest tip sunt esentiale:

1. norme care vizeaza problematica sectorului public in general:

a. finantele publice;

b. finantele publice locale;

c. contabilitatea publica;

d. administratia publica;

e. structura organizatorica si functionala a Guvernului, ministerelor, agentiilor guvernamentale, institutiilor si autoritatilor publice;

2. norme care vizeaza eficacitatea, economicitatea si eficienta administrarii fondurilor publice, respectiv al utilizarii patrimoniului public;

3. norme care vizeaza aspecte legate de transparenta actului public, birocratie, coruptie si altele asemenea;

4. norme care vizeaza programe sau strategii guvernamentale care, fie in mod direct, fie prin consecinte, au impact sau ar putea avea impact asupra proiectarii, implementarii, organizarii sau eficientei controlului financiar.

Structura generala a controlului financiar public in Romania este urmatoarea:

controlul financiar public intern (controlul guvernamental);

controlul intern la nivelul entitatilor publice;

controlul managerial operational;

controlul financiar preventiv propriu;

auditul public intern;

controlul financiar preventiv delegat;

inspectia guvernamentala;

auditul public extern (controlul parlamentar).

Sunt doua probleme semnificative legate de aceasta structura a controlului financiar:

1. din punct de vedere conceptual si metodologic, controlul financiar preventiv este inclus in controlul intern, atat in ceea ce priveste controlul financiar preventiv propriu cat si in ceea ce priveste controlul financiar preventiv delegat;

2. inspectiile reprezinta o problema care nu a fost, inca, solutionata legal, in actul normativ secundar de reglementare a inspectiilor (HG 362/2000 privind organizarea inspectiilor pentru audit intern si stabilirea atributiilor generale pentru efectuarea acestora) se precizeaza urmatoarele: ,,inspectiile pentru audit intern constitute un atribut exclusiv al Ministerului Finantelor (art. 1)'. Aceasta inseamna ca inspectiile de natura controlului financiar se efectueaza numai in legatura cu auditul public intern (exista doua situatii legale in care se organizeaza inspectii de audit public intern: indicii privind abateri de la legalitate sau regularitate; sesizari ale contabililor-sefi in legatura cu efectuarea de operatiuni pe propria raspundere a ordonatorului de credite, fara viza de control financiar preventiv propriu (art. 3, lit. a si b);

Apare, asadar, o problema importanta legata de faptul ca, din punct de vedere legal, inspectiile nu sunt stipulate ca atribut al controlului intern in general ci doar ca atribut al auditului public intern.

In Legea 672/2002 privind auditul public intern, apare un nou concept legal cu privire la controlul financiar si anume acela de control financiar public intern (CFPI), definit astfel: ,,intregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entitatilor publice, ale altor structuri abilitate de Guvern si dintr-o unitate centrala care este responsabila de armonizarea si implementarea principiilor si standardelor de control si audit'.

Acest concept este important din cel putin doua puncte de vedere:

a) se refera doar la controlul financiar intern, care este asimilat, asa cum rezulta din definitia legala, cu controlul guvernamental, ceea ce readuce, o data in plus, in discutie, problema includerii sau a nu a auditului public extern in acquis-ul comunitar privind controlul financiar;

b) reprezinta obiectul unui document de pozitie important al Guvernului Romaniei (depus la Bruxelles in anul 2001, la solicitarea Comisiei Europene): Policy Paper privind controlul financiar public intern;

c) constituie obiectul de interes al Comisiei Europene, printr-o structura specializata: ,,DG BUDG.B.3 - Control of Traditional Own Resources and Assistance to Candidate Countries - PIFC and Enlargement', structura care realizeaza o monitorizare permanenta a procesului de aliniere a legislatiei interne la acquis-ul comunitar in materie.

3. Repere juridice fundamentale privind controlul financiar public in etapa actuala

Analiza legislatiei interne-cadru in materia controlului financiar conduce la relevarea urmatoarelor repere importante ce pot fi sistematizate astfel:

3.1.Prevederi cu caracter general (referitoare la controlul financiar in general)

Parlamentul poate cere Ministerului Finantelor Publice (care le poate procura inclusiv de la ordonatorii principali de credite) documentele care au stat la baza fundamentarii proiectelor anuale de buget (L 500/2002);

Ministerul Finantelor Publice solicita rapoarte si informatii oricaror institutii care gestioneaza fonduri publice (L 500/2002);

Ministerul Finantelor Publice asigura monitorizarea executiei bugetare, iar in cazul in care se constata abateri ale veniturilor si cheltuielilor de la nivelurile stabilite, propune Guvernului masuri pentru reglementarea situatiei (L 500/2002);

Ministerul Finantelor Publice blocheaza sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fara temei legal sau fara justificare in bugetele ordonatorilor de credite (L 500/2002);

Ministerul Finantelor Publice dispune masurile necesare pentru administrarea si urmarirea modului de utilizare a fondurilor publice destinate cofinantarii rezultate din contributia financiara externa acordata Guvernului Romaniei (L 500/2002);

Ministerul Finantelor Publice coordoneaza monitorizarea intregului program de investitii publice (L 500/2002);

Executia bugetara se bazeaza pe principiul separarii atributiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atributiile persoanelor care au calitatea de contabil (L 500/2002);

Ministerul Finantelor Publice solicita ordonatorilor principali de credite, in cursul anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice in vederea monitorizarii executiei bugetare (L 500/2002);

Ministerul Finantelor Publice stabileste prin norme metodologice procedurile contabile si sistemul de raportare privind informatiile furnizate de contabilitatea publica (L 500/2002);

Contabilitatea institutiilor publice asigura informatii ordonatorilor de credite cu privire la executia bugetelor de venituri si cheltuieli, patrimoniul aflat in administrare, precum si pentru intocmirea contului general anual de executie a bugetului de stat, a contului anual de executie a bugetului asigurarilor sociale de stat, fondurilor speciale, precum si a conturilor anuale de executie ale bugetelor locale (L 82/1991);

Ministerul Finantelor Publice elaboreaza si emite norme si reglementari in domeniul contabilitatii, planul de conturi general, modelele situatiilor financiare, registrelor si formularelor comune privind activitatea financiara si contabila, normele metodologice privind intocmirea si utilizarea acestora (L 82/1991);

Autoritatile administratiei publice locale au competenta si responsabilitatea controlului, urmaririi si incasarii impozitelor si taxelor locale (OUG 45/2003);

Autoritatile administratiei publice locale au competenta si responsabilitatea administrarii eficiente a bunurilor din proprietatea publica si privata a unitatilor administrativ-teritoriale (OUG 45/2003);

Autoritatile administratiei publice locale au competenta si responsabilitatea administrarii fondurilor publice locale pe parcursul executiei bugetare, in conditii de eficienta (OUG 45/2003);

Consolidarea capacitatii de management financiar la nivelul Ministerului Finantelor (HG 456/2000);

Intarirea capacitatii administrative de implementare si control a colectarii impozitelor (HG 456/2000);

Separarea functiilor politice de cele administrative (HG 1006/2003);

Crearea si consolidarea unui corp de functionari publici de cariera, profesionist (HG 1006/2003);

Adoptarea deciziilor de autoritatile cele mai apropiate de cetateni sau de problema la care se refera (HG 1006/2003)

Delegarea unor competente si deconcentrarea unor servicii (HG 1006/2003);

Orientarea interesului pentru rezultate bazate pe eficienta, eficacitate si calitate a serviciilor. Eficienta si eficacitatea se imbunatatesc atunci cand creste implicarea functionarilor publici, cand responsabilitatile sunt transferate la nivelurile inferioare ale administratiei, odata cu stabilirea sistemului de responsabilitati, pe fiecare nivel (HG 1006/2003);

Relatiile dintre auditul intern si extern trebuie sa se bazeze pe principiul ca fiecare auditor la un nivel mai mare trebuie sa poata conta pe sistemele de control intern si pe activitatea auditorilor interni la nivele mai mici (HG 1006/2003);

Ministerul Finantelor Publice indeplineste functia de exercitare a controlului financiar public intern (HG 1574/2003);

Ministerul Finantelor Publice indeplineste functia de autoritate de stat, prin care se asigura exercitarea controlului aplicarii unitare si respectarii reglementarilor legale in domeniul sau de activitate, precum si al functionarii institutiilor care isi desfasoara activitatea in subordinea sau sub autoritatea sa (HG 1574/2003);

Activitatea Ministerului Finantelor Publice se bazeaza pe principiul perfectionarii managementului fondurilor publice (HG 1574/2003);

Ministerul Finantelor Publice exercita, prin organele sale de specialitate, controlul utilizarii creditelor bugetare de catre institutiile publice (HG 1574/2003);

Ministerul Finantelor Publice (HG 15 74/2003):

reglementeaza controlul financiar preventiv si exercita controlul financiar preventiv delegat in scopul constituirii si utilizarii, legale si eficiente, a fondurilor publice;

indruma metodologic, organizeaza activitatea de instruire si pregatire profesionala in domeniul auditului intern;

realizeaza activitati de control operativ la institutii publice si solutioneaza contestatiile depuse de acestea;

elaboreaza strategia si cadrul normativ general, coordoneaza si evalueaza activitatea de audit public intern la nivel national, efectueaza misiuni de audit public intern de interes national cu implicatii multisectoriale si exercita activitati de audit public intern la nivelul aparatului propriu;

gestioneaza asistenta financiara nerambursabila acordata Romaniei de Uniunea Europeana potrivit prevederilor memorandumurilor de intelegere, memorandumurilor si acordurilor de finantare semnate de Guvernul Romaniei si de Comisia Europeana;

Consiliul Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala asigura monitorizarea strategiilor privind reforma administratiei publice si a modului de implementare a strategiilor si politicilor la nivelul autoritatilor si institutiilor publice (HG 623/2004);

Corpul de Control al Guvernului coordoneaza corpurile de control din cadrul ministerelor si institutiilor publice (HG 766/2003).

3.2. Pevederi cu caracter special (referitoare la anumite categorii de control financiar)

B.1. privind controlul intern

Ordonatorii de credite bugetare (principali, secundari sau tertiari) au obligatia de a asigura (L 500/2002):

buna gestiune financiara a creditelor bugetare;

integritatea patrimoniului incredintat;

organizarea si tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a situatiilor financiare asupra situatiei patrimoniului aflat in administrare si executiei bugetare;

organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii publice si a programului de lucrari de investitii publice;

organizarea evidentei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenti acestora;

organizarea si tinerea la zi a evidentei patrimoniului, conform prevederilor legale;

Controlul financiar preventiv se exercita asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si/sau patrimoniul public (L 500/2002);

Angajarea si ordonantarea cheltuielilor se efectueaza numai cu viza prealabila de control financiar preventiv propriu (L 500/2002);

Ministerul Finantelor exercita controlul financiar preventiv delegat (L 500/2002);

Pe parcursul executiei bugetare ordonatorii principali de credite vor urmari derularea procesului investitional si vor intocmi rapoarte trimestriale de monitorizare, pe care le vor transmite Ministerului Finantelor Publice (L 500/2002);

Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de realizarea obiectivelor de investitii incluse in programele de investitii (L 500/2002);

Operatiunile specifice angajarii, lichidarii si ordonantarii cheltuielilor sunt in competenta ordonatorilor de credite si se efectueaza pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale institutiei publice (L 500/2002);

Plata cheltuielilor este asigurata de seful compartimentului financiar-contabil in limita fondurilor disponibile (L 500/2002);

Documentele justificative care stau la baza inregistrarilor in contabilitate angajeaza raspunderea persoanelor care le-au intocmit, vizat si aprobat, precum si a celor care le-au inregistrat in contabilitate (L 82/1991);

Pentru institutiile publice documentul oficial de prezentare a situatiei patrimoniului aflat in administrarea statului si a unitatilor administrativ-teritoriale si a executiei bugetului de venituri si cheltuieli este situatia financiara trimestriala si anuala (L 82/1991);

Raspunderea pentru organizarea si conducerea contabilitatii ordonatorului de credite sau altei persoane care are obligatia gestionarii unitatii respective (L 82/1991);

Organizarea si conducerea contabilitatii se face in compartimente distincte (L 82/1991);

Institutiile publice la care contabilitatea nu este organizata in compartimente distincte sau care nu au personal incadrat cu contract individual de munca, potrivit legii, pot incheia contracte de prestari de servicii, pentru conducerea contabilitatii si intocmirea situatiilor financiare trimestriale si anuale, cu societati comerciale de expertiza contabila sau cu persoane fizice autorizate, conform legii. Incheierea contractelor se face cu respectarea reglementarilor privind achizitiile publice de bunuri si servicii. Plata serviciilor respective se face din fonduri publice cu aceasta destinatie (L 82/1991);

La bugetele locale, controlul financiar preventiv propriu se exercita asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si/sau patrimoniul public si privat si sunt exercitate conform reglementarilor legale in domeniu (OUG 45/2003);

Angajarea si ordonantarea cheltuielilor publice din bugetele locale se efectueaza numai cu viza prealabila de control financiar preventiv propriu, potrivit dispozitiilor legale (OUG 45/2003);

Realizarea unui controlul intern eficient constitute o premisa pentru imbunatatirea activitatii conducatorilor institutiilor publice (HG 1006/2003);

Eficienta utilizarii fondurilor publice se va asigura prin folosirea sistemului concurential si a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de achizitie publica (OG 20/2002);

Elaborarea si implementarea codului deontologic pentru functionarii publici (HG 1065/2001);

Crearea unui sistem de supraveghere si control al institutiilor care desfasoara servicii publice (HG 1065/2001);

Descentralizarea serviciilor publice (HG 1065/2001);

Reducerea tranzactiilor efectuate cash (HG 1065/2001);

Infiintarea in fiecare institutie din cadrul administratiei publice a oficiului unic de primire a solicitarilor cetatenilor (HG 1065/2001);

Asigurarea unui sistem performant de audit intern si extern care sa furnizeze Guvernului si Parlamentului rapoarte privind modul de gestionare si administrare a fondurilor publice (HG 1065/2001);

Corpul de Control al Guvernului asigura coordonarea luptei antifrauda si de protejare efectiva si echivalenta a intereselor financiare ale Uniunii Europene in Romania, in calitate de punct unic de contact cu Oficiul European de Lupta Antifrauda (OLAF) (HG 766/2003);

Corpul de Control al Guvernului asigura coordonarea activitatii corpurilor de control din cadrul ministerelor si autoritatilor publice centrale (HG 766/2003);

In termen de 15 zile de la data incetarii mandatului Guvernului sau al unuia dintre membri, potrivit art. 105 si 109 din Constitutie, acestia vor prezenta situatia privind gestionarea activitatii ministeriale de care au raspuns, precum si a problemelor aflate in curs de derulare, pe baza unui protocol de predare-primire (L 115/1999);

Autoritatile publice vor organiza un compartiment distinct pentru punerea in aplicare a prevederilor legale privind transparenta relatiilor financiare dintre autoritatile publice si intreprinderile publice, precum si transparenta financiara in cadrul anumitor intreprinderi (HG 26/2003);

Ministerul Finantelor Publice reglementeaza controlul financiar preventiv si exercita controlul financiar preventiv delegat in scopul constituirii si utilizarii, legale si eficiente, a fondurilor publice (HG 1574/2004);

B.2. privind auditul public intern

Auditul public intern se exercita asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si/ sau patrimoniul public (L 500/2002);

La bugetele locale, auditul public intern se exercita asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si/ sau patrimoniul public si privat si sunt exercitate conform reglementarilor legal in domeniu (OUG 45/2003);

B.3. privind auditul public extern

Contul general anual de executie a bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat si celelalte conturi anuale de executie se aproba prin lege dupa verificarea acestora de catre Curtea de Conturi (L 500/2002);

Formarea si utilizarea fondurilor publice locale si contul de executie a bugetelor locale sunt supuse controlului Curtii de Conturi, potrivit legii (OUG 45/2003);

B.4. privind inspectiile

Constatarea contraventiilor privind utilizarea fondurilor publice si a patrimoniului public si aplicarea amenzilor se fac de catre Curtea de Conturi, Ministerul Finantelor Publice si de alte persoane imputernicite in acest scop, potrivit legii (L 500/2002);

Ministerul Finantelor Publice efectueaza inspectii privind respectarea legalitatii, atat la nivelul aparatului propriu, cat si la nivelul celorlalte institutii publice (HG 1574/2003).

4. Evaluarea legislatiei interne institutive privind controlul si auditul in sectorul public

Asa cum am aratat anterior, legislatia interna-institutiva in materia controlului financiar creeaza norma, institutia, organizatia si procedura privind controlul financiar.

Intrucat, spre deosebire de cazul legislatiei la nivelul UE, distinctia dintre legislatia interna-institutiva primara si legislatia interna-institutiva secundara sau tertiara nu este foarte vizibila (in legislatia primara existand numeroase trimiteri de natura metodologica si, respectiv, in legislatia secundara - mai putin tertiara - existand destule trimiteri de natura operational-procedurala), in cele ce urmeaza procedam la o analiza comuna a celor doua categorii de legislatie (primara si secundara). 

Evaluarea legislatiei interne-institutive a fost dezvoltata pe doua paliere de semnificatie:

- o analiza conceptuala, incluzand si referiri la progresele (istoricul) inregistrate incepand cu anul 1999 si pana in prezent;

o analiza procedurala, pe baza de grila de analiza operationalizate pe cazul legislatiei comunitare in materia controlului financiar; analiza procedurala s-a realizat pe fiecare categorie de control financiar in parte (control intern, audit public intern, audit public extern)

Analiza conceptuala si progresele inregistrate

A.1. Privind controlul intern

Controlul intern in institutiile publice (ca si, conform legii, in orice entitati care gestioneaza fonduri publice sau utilizeaza patrimoniu public, inclusiv fonduri comunitare) este reglementat Ordonanta Guvernului 119/1999 privind controlul intern si controlul financiar preventiv, republicata in MO 799/2003 (art. 3, 4 si 5).

Desi controlul financiar preventiv este inca separat de controlul managerial (controlul intern propriu-zis), prin functiile si rolul indeplinite, el este o categorie de control intern si, in consecinta, ne vom referi aici si la acesta.

Prin control intern se intelege ,,ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entitatii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere in concordanta cu obiectivele acesteia si cu reglementarile legale, in vederea asigurarii administrarii fondurilor in mod economic, eficient si eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele si procedurile' (OG 119/1999 republicata in MO 799/2003; L 672/2002).

Controlul intern mai este reglementat si de toate actele normative (primare, secundare sau tertiare) care privesc, dezvolta sau expliciteaza obiectivele, functiile si rolul sau. Astfel, toate dispozitiile legale care privesc organizarea activitatii, inregistrarea rezultatelor activitatii (de ex., contabilitatea), selectarea, angajarea, evaluarea si promovarea personalului, organizarea sistemului informational (respectiv informatic) la nivelul entitatii, sistemul de raportare asupra rezultatelor activitatii proprii, respectiv ale entitatii, sistemele de raspunderi, sanctiuni si penalitati etc., formeaza corpul normativ global de reglementare a controlului intern. De fapt, Ordonanta Guvernului 119/1999 privind controlul intern si controlul financiar preventiv, modificata si republicata in MO 799/2003 nu face decat sa consfinteasca necesitatea si obligativitatea organizarii controlului intern in institutiile publice, urmand ca modul concret in care acesta se va implementa sa respecte ansamblul normelor in vigoare in materie.

Controlul intern a avut initial o denotatie directa si punctuala cu privire la categoriile de activitati pe care managerul institutiei publice trebuie sa le organizeze, activitati care erau enumerate in partea de definitie a actului normativ institutiv (OG 119/1999). Ulterior, definirea controlului intern a suferit o extindere de semnificatie, prin renuntarea la prevederea punctuala, in corpul actului normativ, a activitatilor sau actiunilor care fac obiectul controlului intern. In felul acesta, managerul fondurilor, respectiv al patrimoniului public, primea doar o obligatie generica de a proiecta, implementa si organiza controlul intern (L 84/2003). Aceasta ultima acceptie a conceptului de control intern este mentinuta si in actul normativ in vigoare in acest moment in materie.

In legatura cu controlul intern este deosebit de important conceptul de ,,buna gestiune financiara'. In actul normativ constitutiv buna gestiune financiara este tratata in art. 5 din capitolul I, imediat dupa problema controlului intern. Atat sub aspectul continutului cat si sub cel al locului in economia actului normativ, se poate conchide asupra unei echivalente de continut dintre controlul intern si buna gestiune financiara, in sensul ca activitatea de control intern are drept finalitate buna gestiune financiara si, corelativ, buna gestiune financiara exprima performanta controlului intern. Aceasta alaturare semantica este foarte importanta in materie de controlului financiar.

A.1.1. Controlul intern la nivelul entitatii publice

Controlul intern operational

Priveste ansamblul structurilor, metodelor, tehnicilor si procedurilor prin care managerul entitatii publice se asigura ca administrarea fondurilor publice si utilizarea patrimoniului public se fac in mod legal, regular, eficient si oportun.   Caracteristicile de legal si regular confera operatiunilor (tranzactiilor) entitatii publice caracterul de conformitate iar caracteristicile de eficient si oportun confera acestor operatiuni (tranzactii) caracterul de performanta.

Controlul intern operational se refera la toate modalitatile institutionale, cu caracter permanent care asigura inregistrarea, evidenta, monitorizarea, prelucrarea si transmiterea informatiilor in proces, ca si raportarea situatiei cu privire la entitatea publica.

Controlul financiar preventiv propriu (CFPP) in ceea ce priveste controlul financiar preventiv, se pot face urmatoarele evaluari si aprecieri:

a) conceptul de control financiar preventiv a fost introdus initial prin OG 119/1999 -Capitolul III: ,,activitate prin care se verifica legalitatea si regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, inainte de aprobarea acestora'. Trebuie sesizate urmatoarele, in ceea ce priveste acest concept:

. controlul financiar preventiv (CFP) nu verifica decat legalitatea si regularitatea privind banul public si patrimoniul public ; deci, CFP nu se va pronunta asupra performantei (economicitate, eficacitate, eficienta, oportunitate etc.

. este un control anterior (ex ante);

este considerat un control de tip intern

b) controlul financiar preventiv este de doua tipuri:

- control financiar preventiv propriu (CFPP) - organizat si exercitat la nivelul fiecarei entitati publice;

- control financiar preventiv delegat (CFPD) - organizat si exercitat de catre Ministerul Finantelor Publice (MFP); de mentionat ca, in conformitate cu prevederile legale, unele operatiuni (tranzactii) financiare vor trebui sa aiba atat viza CFPP cat si viza CFPD;

c) operatiunile care fac obiectul CFP sunt exhaustiv enumerate de norma (spre deosebire de cazul auditului public intern care are ca obiect orice activitate sau actiune a entitatii in cauza).

CFPP este de natura controlului intern, decizia de efectuare a acestui tip de control apartinand managerului entitatii publice.

Inspectiile de audit public intern

Inspectiile la nivelul entitatii publice nu pot fi efectuate decat de catre structurile Ministerului Finantelor Publice (centrale si teritoriale). Desi, asa cum s-a aratat mai sus, inspectiile pot fi organizate doar in contextul auditului public intern (in conformitate cu functiile auditului public intern), consideram ca acest cadru normativ este prea ingust: inspectia ar trebui sa reprezinte un instrument operativ la dispozitia managerului nu numai ca urmare a celor doua situatii mentionate de legiuitor (HG 362/2000, art. 3, lit. a si b), ci ori de cate ori acesta considera necesar sa ordone asemenea controale-spot . Cu toate acestea, nu este necesar ca inspectiile sa fie stipulate in mod explicit in legislatia primara sau secundara cu privire la controlul intern, subintelegandu-se ca managerul entitatii publice poate dispune, dupa necesitati si conditiile concrete in care se desfasoara activitatea entitatii publice in cauza, efectuarea de inspectii manageriale, inspectii de audit public intern sau inspectii mixte (la care sa participe, alaturi de alte structuri de verificare-spot si structura proprie de audit public intern.

A.1.2. Controlul intern la nivelul guvernului

Controlul financiar preventiv delegat

Sediul normativ al materiei privind CFPD este acelasi cu cel al CFPP. De remarcat ca cele mai numeroase modificari (progrese) in normarea CFP se intalnesc in ceea ce priveste CFPD, ceea ce inseamna ca acest tip de control financiar preventiv este, inca, insuficient precizat in ceea ce priveste locul, rolul si functiile sale.

Principalele caracteristici de natura conceptuala ale CFPD sunt urmatoarele:

a) este exercitat de catre Ministerul Finantelor Publice (atat prin organe centrale cat si prin organe teritoriale);

b) se efectueaza doar asupra anumitor tipuri operatiuni (tranzactii) financiare, stipulate prin norme metodologice aprobate de ministrul finantelor publice (OG 119/1999 republicata in MO 799/2000, art. 12, al (3)) si doar peste anumite limite valorice pe tipuri de operatiuni

c) se efectueaza numai asupra proiectelor de operatiuni care au primit deja viza de control financiar preventiv propriu;

In privinta CFPD, se constata urmatoarele progrese de-a lungul timpului:

. prin L 84/2003 pentru modificarea si completarea OG 119/1999, se extinde numarul tipurilor de operatiuni pentru care se poate solicita viza de CFPD si in afara celor de la nivelul ordonatorilor principali de credite (art. 16, al (3), lit. a);

. prin L 84/2003 pentru modificarea si completarea OG 119/1999, se introduce raspunderea controlorului financiar delegat pentru operatiunile pentru care au acordat viza (art. 18, al (3);

. prin L 84/2003 pentru modificarea si completarea OG 119/1999, se accepta suspendarea perioadei maxime de efectuare a CFPD si cu perioada in care se desfasoara procesul de obtinere a opiniei neutre (art. 18, al (4)

. prin L 84/2003 pentru modificarea si completarea OG 119/1999, se introduce o functie de monitorizare si indrumare, pentru controlorul financiar delegat, in raport cu CFP din entitatea unde este numit in aceasta calitate (art. 21, al (1), lit. dl);

. prin L 84/2003 pentru modificarea si completarea OG 119/1999, se precizeaza ca, Corpul controlorilor delegati se poate organiza, in cadrul MFP si la nivel teritorial (in actul normativ initial se prevedea doar posibilitatea organizarii acestui corp la nivel central) (art. 23, al (1);

. prin L 84/2003 pentru modificarea si completarea OG 119/1999, se instituie obligativitatea, pentru controlorul financiar-sef, de a elabora si un raport national anual privind CFP (pana atunci, se elabora doar un raport anual privind activitatea controlorilor delegati) (art. 23, al (8), lit. g);

. prin L 84/2003 pentru modificarea si completarea OG 119/1999, se renunta la aprobarea Guvernului pentru decizia de efectuare a operatiunilor pentru care s-a refuzat viza de CFPD (art. 25, al (4)

Inspectiile guvernamentale

Daca, controlul intern operational (managerial propriu-zis), controlul financiar preventiv propriu si inspectiile de audit public intern sunt tipuri de control care se efectueaza la decizia managerului entitatii publice, inspectiile guvernamentale, care reprezinta tot un timp de control financiar public intern (in interiorul controlului de tip guvernamental sau executiv) se efectueaza la decizia guvernului (a Ministerului Finantelor Publice sau a primului ministru). Inspectiile guvernamentale sunt realizate, in acest moment, in Romania de doua structuri specializate:

1. Corpul de Control al Guvernului (CCG);

2. Autoritatea Nationala de Control (ANC).

Corpul de Control al Guvernului isi are sediul normativ in HG 766/2003 privind organizarea si functionarea Corpului de Control al Guvernului (MO 497/2003).

Autoritatea Nationala de Control isi are sediul normativ in HG 745/2003 (MO 496/2003), modificata si completata prin HG 1537/2003 (MO 004/2004).

A.2. Privind auditul public intern

Auditul public intern este reglementat de: Legea 672/2002 privind auditul public intern (MO 953/2002); anumite completari de natura conceptuala se regasesc si in OG 37/2004 pentru modificarea si completarea reglementarilor privind auditul intern care reunifica conceptele de audit public intern si de audit financiar (audit privat intern) sub semnul comun al calificarii "intern".

Prin audit public intern se intelege ,,activitatea functional independenta si obiectiva, care da asigurari si consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor si cheltuielilor publice, perfectionand activitatile entitatii publice; ajuta entitatea publica sa isi indeplineasca obiectivele printr-o abordare sistematica si metodica, care evalueaza si imbunatateste eficienta si eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului si a proceselor de administrare' (L 672/2002 privind auditul public intern).

Din punct de vedere istoric (al progreselor inregistrate), se pot retine urmatoarele:

a) in actul normativ originar, auditul public intern era denumit ,,audit intern' si era definit ca o activitate organizata independent in structura entitatii publice, subordonata direct managerului entitatii publice si care avea drept scop verificarea, inspectarea si analiza sistemului de control intern al entitatii publice. Acest concept avea trei deficiente importante: 1) necuprinzand specificarea de ,,public' apareau confuzii intre auditul public intern si auditul privat intern (auditul financiar ); 2) nu rezulta cu suficienta claritate faptul ca, desi auditul public intern are ca obiectiv evaluarea controlului intern, el insusi este, la randul sau, o componenta a controlului intern, vazut in toata generalitatea sa; 3) desi auditul public intern poate, din punct de vedere al continutului sau, sa efectueze inspectii asupra sistemului de control intern, totusi, inspectiile nu sunt apanajul exclusiv al auditului public intern fiind, probabil, mai exact sa se precizeze ca inspectiile reprezinta o modalitate speciala de control intern;

b) pentru prima data, conceptul de audit public intern apare in OG 72/2001 (MO 540/2001), fara a se opera alte modificari privind sfera, obiectivele si functionarea auditului public intern; aceasta denumire va fi mentinuta in toate actele normative ulterioare care trateaza materia;

c) sediul normativ al materiei auditului public intern s-a modificat, de-a lungul timpului, in felul urmator:

. impreuna cu controlul financiar preventiv (OG/119/1999; OG 72/2001; L 301/2002);

de sine statator (L 672/2002);

. impreuna cu auditul financiar (OUG 37/2004 pentru modificarea si completarea reglementarilor privind auditul intern)

d) prin OG 37/2004, se aduc unele extinderi privind sfera auditului public intern, astfel:

. in entitatile publice, alaturi de institutiile si autoritatile publice, intra domeniul privat al statului, cu simpla conditie ca entitatile din domeniul privat al statului sa aiba personalitate juridica (se elimina conditia care cerea ca ele sa utilizeze/ administreze fonduri publice si/ sau patrimoniu public, asa cum stipula L 672/2002, art. 2, lit. g);

. sfera entitatilor publice care nu sunt autonome s-a largit de la cele subordonate altor entitati publice cu cele care se afla in coordonarea sau sub autoritatea altor entitati publice, cu implicatiile corespunzatoare legate de organizarea si functionarea compartimentelor de audit public intern (art. 9, lit. c);

. compartimentele de audit public intern au si atributia de a verifica respectarea normelor, instructiunilor, precum si a Codului privind conduita etica in cadrul compartimentelor de audit intern din entitatile publice subordonate, aflate in coordonare sau sub autoritate, si poate initia masurile corective necesare, in cooperare cu conducatorul entitatii publice in cauza.

e) prin OMF 38/2003, se renunta la activitatea de certificare trimestriala a bilanturilor contabile ale entitatilor publice, de catre structura de audit public intern.

A.3. Privind auditul public extern

Auditul public extern este reglementat de: Legea 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, republicata, cu toate modificarile si completarile intervenite pe parcurs, in MO 116/2000. Ultimele modificari si completari ale normei privind auditul public extern au intervenit in anul 2002, prin Legea 77/2002 pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi (MO 104/2002).

Prin audit public extern se intelege auditul public (adica exercitat de o institutie publica) asupra banului public (fonduri publice si/sau patrimoniu public). Calitatea de a fi extern a auditului public este data de natura institutiei publice care efectueaza auditul public: aceasta institutie trebuie sa nu fie implicata, sub nici o forma, in deciziile privind operatiunile (tranzactiile) financiare auditate. In Romania (ca si la nivelul UE si al tarilor membre) institutia publica autorizata sa efectueze auditul public extern este Curtea de Conturi (Curtea de Conturi a Romaniei - CCR).

Spre deosebire de cazul controlului intern (mai ales cel al controlului financiar preventiv) si de cazul auditului public intern, auditul public extern nu a comportat transformari conceptuale semnificative. Cu toate acestea, au fost, de-a lungul timpului (indeosebi dupa aparitia, in anul 1999, a normei primare cu privire la auditul public intern si controlul financiar preventiv) anumite dezbateri, la nivel conceptual, institutional si chiar procedural.

Mentionam cateva asemenea elemente: 

a) este vorba, in primul rand, despre sediul institutional al controlului financiar preventiv; pana la aparitia OG 119/1999 privind auditul intern si controlul financiar preventiv, sediul institutional al controlului financiar preventiv a fost la CCR. Situatia era, desigur, nefireasca, deoarece aparea incompatibilitatea dintre cel care acorda viza de control financiar preventiv si cel (aceeasi ,,persoana institutionala') care urma sa se pronunte, sub forma auditarii publice externe, asupra legalitatii si regularitatii operatiunii financiare (tranzactiei) pentru care se acordase viza de control financiar preventiv. Incompatibilitatea a fost rezolvata prin trecerea controlului financiar preventiv propriu la nivelul si in subordinea fiecarei entitati publice. Cu privire la aceasta, se pot pune alte doua probleme adiacente: 1) una dintre ele se refera la mentinerea, inca, a unei categorii de control financiar preventiv (CFPD) in forma centralizata (la nivelul MFP) ; cea de-a doua se refera la faptul ca CFP a trecut de la o forma de control extern la una de control intern. Aceasta modificare esentiala este, insa, in acord cu legislatia comunitara in materie si, ca urmare, nu ridica nici un fel de probleme conceptuale sau institutionale;

b) este vorba, in al doilea rand, despre problema sferei auditului extern. Controlul financiar preventiv nu se pronunta asupra performantei (,,cei trei E'), in timp ce auditul public intern o face;

c) este vorba, in al treilea rand, despre problema competentelor jurisdictionale ale CCR. Pana recent (modificarea Constitutiei Romaniei), CCR avea atributii, competente si structuri institutionale pentru activitatea ei jurisdictionala. Modificarea Constitutiei Romaniei se pare ca indica o renuntare la aceasta componenta, ceea ce ridica o serie de intrebari privind structura, functiile si finalitatea auditului extern. Prin modificarea art. 139 (devenit art. 140) in Constitutie se precizeaza (al. l) faptul ca 'litigiile rezultate din activitatea Curtii de Conturi se solutioneaza de instantele judecatoresti specializate'. Pentru perioada de tranzitie, in art. 155, al (6), se precizeaza: 'pana la constituirea instantelor judecatoresti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curtii de Conturi vor fi solutionate de catre instantele judecatoresti ordinare'; este adevarat ca aceasta prevedere este in acord cu structura Curtii Auditorilor Europeni (instanta de tip colegiu, fara atributii si competente jurisdictionale) dar la fel de adevarat este faptul ca multe curti de conturi din tarile membre (Franta, Belgia, Portugalia, Spania, Italia si Grecia) au atributii si competente jurisdictionale

d) prin L 77/2002 se aduc o serie de modificari structurale si functionale Curtii de Conturi a Romaniei (prin modificarea si completarea L 94/1992, republicata in MO 116/2000):

. se precizeaza in mod explicit caracterul controlului exercitat de Curtea de Conturi a Romaniei: ,,control ulterior extern' (art. 1, al 1) (14);

. prin art. 13, compartimentele de control financiar ulterior de la nivelul judetelor si al municipiului Bucuresti sunt ridicate la rangul de directii; corelativ. sefii de compartiment devin directori, ajutati de un adjunct;

. prin art. 8, al. l, se constituie o singura sectie de control financiar ulterior, in locul celor doua asemenea sectii existente;

. prin art. 16, al 3, Curtea de Conturi primeste o noua atributie: analizarea calitatii gestiunii financiare din punct de vedere al economicitatii, eficientei si eficacitatii

. prin art. 17, lit. g, se confera Curtii de Conturi atributii in domeniul utilizarii fondurilor puse la dispozitie Romaniei de catre Uniunea Europeana prin Programul SAPARD si a cofinantarii aferente;

. prin art. 19, lit. c, Curtea de Conturi primeste dreptul legal de a efectua controale la persoanele juridice care 'nu isi indeplinesc obligatiile financiare catre stat, unitatile administrativ-teritoriale sau institutiile publice, verificarile efectuandu-se impreuna cu reprezentantii institutiilor competente in domeniul supus controlului';

. prin art. 19, lit. d, Curtea de Conturi primeste dreptul legal de a efectua controale la ,,societati de investitii financiare, asociatii si fundatii care utilizeaza fonduri publice, verificarile urmand a se efectua in legatura cu legalitatea utilizarii acestor fonduri';

. prin art. 20, al. 1, Curtea de Conturi primeste dreptul legal de a efectua controale si la: Camera Deputatilor, Senat, Consiliul legislativ si Avocatul Poporului

. prin art. 25, lit. f, in legatura cu controlul privind imprumuturile de stat, alaturi de aspectele controlate prin norma anterioara (contractarea si rambursarea ratelor scadente si a dobanzilor aferente) se adauga si controlul asupra utilizarii imprumuturilor de stat contractate;

. prin art. 26, se renunta la controlul asupra ,,celor trei E' cu privire la concesionarea sau inchirierea de bunuri proprietate publica;

. prin art. 27, al. 1, lit. e, se introduce controlul asupra ,,celor trei E' cu privire la achizitiile publice;

. prin art. 27, al.2, se introduce controlul Curtii de Conturi asupra ,,respectarii dispozitiilor legale privind modul de administrare si intrebuintare a resurselor financiare rezultate din actiunile de privatizare'; prin al.3, se extinde controlul pentru orice moment al privatizarii, pana la clarificarea tuturor aspectelor;

Analiza procedurala (grila de analiza)

Analiza procedurala a controlului financiar din Romania se va baza atat pe legislatia primara cat si pe cea secundara in vigoare. De data aceasta nu vom mai face trimiterile exprese la textul normativ invocat. Analiza va fi realizata pe fiecare dintre cele trei tipuri de control financiar (control intern , audit public intern, audit public extern

B.1. In ceea ce priveste controlul financiar public intern

B.1.1. Controlul financiar public intern la nivelul entitatii publice

Controlul intern operational (CIO)

Principiile de baza ale controlului intern

este un control de tip executiv (guvernamental)

controlul intern este obligatoriu in orice entitate publica

este un control ex ante, concomitent sau ex post

are caracter continuu

are caracter permanent

are caracter exhaustiv (vizeaza orice operatiune a entitatii publice)

are mai degraba sensul de administrare decat pe cel de verificare

nu este un control independent de entitatea publica

este un control, in cea mai mare parte, programat (planificat)

cadrul normativ general al controlului intern (inclusiv al controlului financiar preventiv) este proiectat de catre Ministerul Finantelor Publice

controlul intern este proiectat, implementat si perfectionat de catre managerul entitatii publice

managerul entitatii publice are obligatia proiectarii, implementarii si perfectionarii controlului intern

controlul intern este de natura controlului managerial

evaluarea controlului intern este in sarcina auditului public intern al entitatii publice si al auditului public extern exercitat de Curtea de Conturi a Romaniei

misiunea si obiectivele controlului intern

realizarea, la un nivel corespunzator de calitate, a atributiilor institutiilor publice, stabilite in concordanta cu propria lor misiune, in conditii de regularitate, eficacitate, economicitate si eficienta;

protejarea fondurilor publice impotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei;

respectarea legii, a reglementarilor si deciziilor conducerii;

dezvoltarea si intretinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare si difuzare a datelor si informatiilor financiare si de conducere, precum si a unor sisteme si proceduri de informare publica adecvata prin rapoarte periodice;

structurile controlului intern

structurile controlului intern urmeaza functiile/ rolul pe care aceasta forma de control financiar le indeplineste la nivelul entitatii publice in cauza;

In acest sens, in general, nu exista restrictii normative tari din punctul de vedere al stabilirii de compartimente care sa asigure inregistrarea, evidenta, monitorizarea, verificarea, inspectia etc. cu privire la operatiunile (tranzactiile) desfasurate la nivelul entitatii publice;

Din punct de vedere functional, in general, pot fi implementate urmatoarele structuri ale controlului intern:

. structuri de inregistrare (de ex., compartimente de contabilitate);

. structuri de comunicare/ informare/ raportare (de ex., compartimente de informatica si de prelucrare automata a datelor);

. structuri de inspectare/ verificare (de ex., inspectori specializati pe problemele specifice ale entitatii publice);

sub aspectul organizatoric, controlul intern operational se poate organiza sub urmatoarele forme:

. corpuri de control (de ex., la nivelul ministerelor sau al Guvernului)

. compartimente de inspectii (la nivelul entitatilor publice)

3. caracteristicile functionale ale controlului intern

asigura indeplinirea obiectivelor entitatii publice prin evaluarea sistematica si mentinerea la un nivel considerat acceptabil a riscurilor asociate structurilor, programelor, proiectelor sau operatiunilor;

asigura integritatea si competenta personalului de conducere si de executie, a cunoasterii si intelegerii de catre acesta a importantei si rolului controlului intern;

stabileste obiectivele specifice ale controlului intern, astfel incat acestea sa fie adecvate, cuprinzatoare, rezonabile si integrate misiunii institutiei si obiectivelor de ansamblu ale acesteia;

asigura supravegherea de catre personalul de conducere, in mod continuu, a tuturor activitatilor si indeplinirea de catre personalul de conducere a obligatiei de a actiona corectiv, prompt si responsabil ori de cate ori se constata incalcari ale legalitatii si regularitatii in efectuarea unor operatiuni sau in realizarea unor activitati in mod neeconomic, ineficace sau ineficient;

reflecta, in documente scrise, organizarea controlului intern, a tuturor operatiunilor institutiei si a tuturor evenimentelor semnificative;

inregistreaza de indata si in mod corect toate operatiunile si evenimentele semnificative petrecute la nivelul entitatii publice

asigura aprobarea si efectuarea operatiunilor exclusiv de catre persoane special imputernicite in acest sens;

4. caracteristicile de pozitie si sfera controlului intern

controlul intern se exercita asupra tuturor activitatilor/ actiunilor desfasurate la nivelul entitatii publice si cu privire la orice operatiune (tranzactie) financiara decisa la nivelul entitatii publice;

caracteristicile de responsabilizare (raportare) ale controlului intern

rapoartele intocmite de catre structurile controlului intern sunt prezentate managerului entitatii publice;

inregistreaza si pastreaza, in mod adecvat, documentele, astfel incat acestea sa fie disponibile cu promptitudine pentru a fi examinate de catre cei in drept.

7. caracteristicile de raspundere ale controlului intern

managerul este cel care raspunde de proiectarea, implementarea, organizarea, perfectionarea si calitatea controlului intern la nivelul entitatii publice;

separarea atributiilor privind efectuarea de operatiuni intre persoane, astfel incat atributiile de aprobare, control si inregistrare sa fie, intr-o masura adecvata, incredintate unor persoane diferite;

asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile;

accesarea resurselor si documentelor numai de catre persoane indreptatite si responsabile in legatura cu utilizarea si pastrarea lor.

caracteristicile de sustenabilitate ale controlului intern

asigura o atitudine cooperanta a personalului de conducere si de executie, acesta avand obligatia sa raspunda in orice moment solicitarilor conducerii si sa sprijine efectiv controlul intern.

Controlul financiar preventiv propriu (CFPF)

principiile de baza ale controlului financiar preventiv propriu

este un control de tip executiv (guvernamental)

se organizeaza in orice entitate publica

este un control ex ante

are caracter permanent

are caracter continuu

are caracter selectiv (nu vizeaza toate operatiunile entitatii publice)

are, in totalitate, caracter programat (planificat)

se organizeaza de catre managerul entitatii publice

se organizeaza si functioneaza in cadrul compartimentului contabil al entitatii publice

2. misiunea si obiectivele controlului financiar preventiv propriu

controlul legalitatii

controlul regularitatii

. controlul incadrarii proiectelor de operatiuni in limitele creditelor bugetare sau ale creditelor de angajament.

3. structurile controlului financiar preventiv propriu

controlul financiar preventiv propriu se exercita prin intermediul unei (unor) persoane specializate, localizate in compartimentul de contabilitate al entitatii publice in cauza.

caracteristicile functionale ale controlului financiar preventiv propriu

controlul financiar preventiv propriu se exercita, prin viza, de persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate in acest sens de catre conducatorul entitatii publice;

in vederea acordarii vizei de control financiar preventiv propriu, proiectele de operatiuni se prezinta insotite de documentele justificative corespunzatoare, certificate in privinta realitatii si legalitatii prin semnatura conducatorilor compartimentelor de specialitate care initiaza operatiunea respectiva;

viza de control financiar preventiv propriu se exercita prin semnatura persoanelor in drept, competente si prin aplicarea de catre acestea a sigiliului personal.

5. caracteristicile de pozitie si sfera controlului financiar preventiv propriu

este o structura subordonata managerului entitatii publice;

are ca obiect proiectele de operatiuni stabilite de catre managerul entitatii publice, pe baza prevederilor legale privind tipurile de proiecte de operatiuni supuse controlului financiar preventiv propriu;

in functie de specificul entitatii publice, conducatorul acesteia poate decide exercitarea controlului financiar preventiv si asupra altor tipuri de proiecte de operatiuni decat cele prevazute de lege;

Ministerul Finantelor Publice organizeaza controlul financiar preventiv propriu si pentru operatiunile privind:

. bugetul trezoreriei statului

. operatiunile privind datoria publica

. alte operatiuni specifice Ministerului Finantelor Publice.

6. caracteristicile de responsabilizare (raportare) ale controlului financiar preventiv propriu

structura de control financiar preventiv propriu intocmeste informari/ raportari catre managerul entitatii publice;

o copie a actului de decizie interna prin care managerul entitatii publice a decis efectuarea unei operatiuni pentru care s-a dat refuz de viza de control financiar preventiv, se transmite compartimentului de audit public intern al entitatii publice, precum si controlorului delegat, dupa caz;

in toate cazurile in care, ca urmare a unui refuz de viza de control financiar preventiv propriu, conducatorii persoanelor juridice dispun, in conditiile prevazute de ordonanta, efectuarea operatiunii pe propria raspundere, persoana desemnata sa efectueze controlul financiar preventiv propriu are obligatia sa informeze in scris Curtea de Conturi, Ministerul Finantelor Publice si, dupa caz, organul ierarhic superior al institutiei publice;

refuzul de viza trebuie sa fie in toate cazurile motivat in scris.

7. caracteristicile de raspundere ale controlului financiar preventiv propriu

persoanele desemnate sa efectueze controlul financiar preventiv raspund in fata managerului entitatii publice;

managerii entitatilor publice au obligatia de a organiza:

. controlul financiar preventiv

. evidenta angajamentelor

conducatorii compartimentelor de specialitate privind controlul financiar preventiv propriu raspund pentru realitatea, regularitatea si legalitatea operatiunilor ale caror documente justificative le-au certificat. Obtinerea vizei de control financiar preventiv propriu pe documente care cuprind date nereale sau inexacte si/ sau care se dovedesc ulterior nelegale nu exonereaza de raspundere pe sefii compartimentelor de specialitate care le-au intocmit.

daca persoana desemnata sa efectueze controlul financiar preventiv informeaza in scris Curtea de Conturi, Ministerul Finantelor Publice si, dupa caz, organul ierarhic superior al institutiei publice, despre efectuarea unei operatiuni pe propria raspundere a managerului entitatii publice, in situatia refuzului de viza de control financiar preventiv propriu, numai in aceasta situatie persoana respectiva este exonerata de raspundere

caracteristicile de sustenabilitate ale controlului financiar preventiv propriu

persoanele desemnate cu exercitarea activitatii de control financiar preventiv propriu trebuie sa aiba competentele profesionale solicitate de aceasta activitate

persoanele desemnate sa efectueze controlul financiar preventiv propriu vor respecta un cod specific de norme profesionale, elaborat de Ministerul Finantelor Publice

prin decizie interna a conducatorului entitatii publice, persoanele desemnate sa efectueze controlul financiar preventiv propriu pot beneficia de un spor pentru complexitatea muncii de pana la 25% aplicat la salariul de baza brut lunar o persoana care exercita controlul financiar preventiv propriu nu trebuie sa fie implicata, prin sarcinile de serviciu, in efectuarea operatiunii supuse controlului financiar preventiv propriu.

Inspectiile de audit public intern (IAPI)

1. principiile de baza ale inspectiei de audit public intern

este un control de tip executiv (guvernamental);

este, in general, un control ex post dar poate fi si un control concomitent;

este un control care se desfasoara la fata locului;

este un control punctual;

nu are caracter continuu;

are caracter permanent;

are caracter selectiv;

nu are caracter programat (planificat);

inspectiile de audit public intern constituie un atribut exclusiv al Ministerului Finantelor Publice (aparatul central, respectiv aparatul teritorial).

misiunea si obiectivele inspectiei de audit public intern

verificarea indiciilor cu privire la cazurile de ilegalitate sau/ si iregularitate cu privire la operatiunile (tranzactiile) desfasurate la nivelul entitatilor publice

verificarea efectuarii de operatiuni (tranzactii) la nivelul entitatilor publice (pe propria raspundere a ordonatorului de credite in cauza), fara viza de control financiar preventiv propriu

structurile inspectiei de audit public intern

Directia de audit public intern din cadrul Ministerului Finantelor Publice

Serviciile de audit public intern din cadrul Directiilor generale ale finantelor publice judetene si a municipiului Bucuresti

caracteristicile functionale ale inspectiei de audit public intern

inspectia de audit public intern se declanseaza in urmatoarele cazuri:

. aparitia (pe orice cale ) a unor indicii privind ilegalitatea sau iregularitatea proiectelor de operatiuni sau operatiunilor din cadrul entitatilor publice

. sesizari punctuale ale contabililor-sefi din entitatile publice cu privire la efectuarea, pe propria raspundere, de catre managerul entitatii publice, a unor operatiuni pentru care nu s-a acordat viza de control financiar preventiv propriu

. sesizarea de catre seful structurii de audit public intern al entitatii publice in legatura cu efectuarea de operatiuni nelegale care au viza de control financiar preventiv delegat, situatie rezultata in urma efectuarii unei misiuni de audit public intern

. in cazul in care in urma inspectiei efectuate se constata abateri de la legalitate care au produs pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, se va intocmi proces-verbal de inspectie

. in situatiile in care s-a constatat savarsirea unor fapte calificate de lege ca fiind contraventii se va intocmi proces-verbal de contraventie

caracteristicile de pozitie si sfera inspectiei de audit public intern

sfera de actiune a inspectiei de audit public intern se rezuma la situatiile pentru care exista indicii sau sesizari cu privire la ilegalitati sau iregularitati privind proiectele de operatiuni

caracteristicile de responsabilizare si (raportare) ale inspectiei de audit public intern

se raporteaza managerului entitatii publice care a ordonat efectuarea inspectiei de audit public intern

se sesizeaza Curtea de Conturi de catre persoana care a emis ordinul de serviciu pentru efectuarea inspectiei, in cazul in care se stabileste existenta unor abateri de la legalitate sau de la regularitate care au produs sau ar putea produce pagube pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, iar actele constatatoare aferente nu au fost contestate in termen ori contestatia a fost respinsa in intregime sau in parte

caracteristicile de raspundere ale inspectiei de audit public intern

raspunderea pentru legalitatea, regularitatea si calitatea efectuarii inspectiei de audit public intern revine sefului echipei de inspectie (sau persoanei in cauza, daca o singura persoana a fost desemnata sa efectueze misiunea de inspectie)

caracteristicile de sustenabilitate ale inspectiei de audit public intern

inspectia de audit public intern este una dintre formele de spot-control la dispozitia managerului entitatii publice, facand parte din setul de instrumente de verificare in timp real a legalitatii si regularitatii operatiunilor (tranzactiilor) la nivelul entitatii publice

Auditul public intern (API)

principiile de baza ale auditului public intern

este un control de tip executiv (guvernamental)

este un control de tip intern

este un control ex post sau concomitent

este, in mod preponderent, programat planificat)

are caracter continuu

are caracter permanent

are caracter exhaustiv (vizeaza toate operatiunile entitatii publice)

nu trebuie sa fie implicat in elaborarea procedurilor de control intern si in desfasurarea activitatilor supuse auditului public intern

misiunea si obiectivele auditului public intern

asigurarea obiectiva si consilierea, destinate sa imbunatateasca sistemele si activitatile entitatii publice

sprijinirea indeplinirii obiectivelor entitatii publice printr-o abordare sistematica si metodica, prin care se evalueaza si se imbunatateste eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului si a proceselor administrarii

evaluarea controlului intern al entitatii publice

structurile auditului public Intern

Comitetul pentru Audit Public Intern (CAPI) ³¹

Unitatea Centrala de Armonizare pentru Auditul Public Intern (UCAAPI)

compartimentele de audit public intern din entitatile publice

conducatorul entitatii publice subordonate, respectiv aflate in coordonarea sau sub autoritatea altei entitati publice, stabileste si mentine un compartiment functional de audit public intern, cu acordul entitatii publice superioare; daca acest acord nu se da, auditul entitatii respective se efectueaza de catre compartimentul de audit public intern al entitatii publice care a decis aceasta

caracteristicile functionale ale auditului public intern

la institutiile publice mici , care nu sunt subordonate altor entitati publice, auditul public intern se limiteaza la auditul de regularitate si se efectueaza de catre compartimentele de audit public intern ale Ministerului Finantelor Publice

in realizarea misiunilor de audit auditorii interni isi desfasoara activitatea pe baza de ordin de serviciu, emis de seful compartimentului de audit public intern, care prevede in mod explicit scopul, obiectivele, tipul si durata auditului public intern, precum si nominalizarea echipei de auditare

compartimentul de audit public intern notifica structura care va fi auditate, cu 15 zile inainte de declansarea misiunii de audit; in notificare se precizeaza scopul, principalele obiective si durata misiunii de audit

compartimentul de audit public intern notifica, de asemenea, tematica in detaliu, programul comun de cooperare, precum si perioadele in care se realizeaza interventiile la fata locului, conform normelor metodologice

auditorii interni au acces la toate datele si informatiile, inclusiv la cele existente in format electronic, pe care le considera relevante pentru scopul si obiectivele precizate in ordinul de serviciu

auditorii interni pot solicita date, informatii, precum si copii ale documentelor, certificate pentru conformitate, de la persoanele fizice si juridice aflate in legatura cu structura auditata, iar acestea au obligatia de a le pune la dispozitie la data solicitata

totodata auditorii interni pot efectua la aceste persoane fizice si juridice orice fel de reverificari financiare si contabile legate de activitatile de control intern la care acestea au fost supuse, care vor fi utilizate pentru constatarea legalitatii si a regularitatii activitatii respective

reprezentantilor autorizati ai Comisiei Europene si ai Curtii de Conturi Europene li se asigura drepturi similare celor prevazute pentru auditorii interni, cu scopul protejarii intereselor financiare ale Uniunii Europene; acestia trebuie sa fie imputerniciti in acest sens printr-o autorizatie scrisa, care sa le ateste identitatea si pozitia, precum si printr-un document care sa indice obiectul si scopul controlului sau al inspectiei la fata locului

caracteristicile de pozitie si sfera ale auditului public intern

auditul public intern se exercita asupra tuturor activitatilor desfasurate intr-o entitate publica, inclusiv asupra activitatilor entitatilor subordonate, cu privire la formarea si utilizarea fondurilor publice, precum si la administrarea patrimoniului public

cel putin o data la 3 ani, auditul public intern auditeaza urmatoarele (fara a se limita la acestea):

. angajamentele bugetare si legale din care deriva direct sau indirect obligatii de plata, inclusiv din fondurile comunitare

. platile asumate prin angajamente bugetare si legale, inclusiv din fondurile comunitare

vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat al statului ori al unitatilor administrativ-teritoriale

concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul public al statului ori al unitatilor administrativ-teritoriale

constituirea veniturilor publice, respectiv modul de autorizare si stabilire a titlurilor de creanta, precum si a facilitatilor acordate la incasarea acestora

alocarea creditelor bugetare, sistemul contabil si fiabilitatea acestuia

sistemul de luare a deciziilor

sistemele de conducere si control, precum si riscurile asociate unor astfel de sisteme

sistemele informatice

caracteristicile de responsabilizare (raportare) ale auditului public intern

proiectul de raport de audit public intern se transmite la structura auditata; aceasta poate trimite, in maximum 15 zile de la primirea raportului, punctele sale de vedere, care vor fi analizate de auditorii interni

in termen de 10 zile de la primirea punctelor de vedere compartimentul de audit public intern organizeaza reuniunea de conciliere cu structura auditata, in cadrul careia se analizeaza constatarile si concluziile, in vederea acceptarii recomandarilor formulate

seful compartimentului de audit public intern trimite raportul de audit public intern finalizat, impreuna cu rezultatele concilierii, conducatorului entitatii publice care a aprobat misiunea, pentru analiza si avizare; pentru institutia publica mica, raportul de audit public intern este transmis spre avizare conducatorului acesteia. Dupa avizare, recomandarile cuprinse in raportul de audit public intern vor fi comunicate structurii auditate

structura auditata informeaza compartimentul de audit public intern asupra modului de implementare a recomandarilor, incluzand un calendar al acestora. Seful compartimentului de audit public intern informeaza UCAAPI sau organul ierarhic superior, dupa caz, despre recomandarile care nu au fast avizate; aceste recomandari vor fi insotite de documentatia de sustinere

compartimentul de audit public intern verifica si raporteaza UCAAPI sau organului ierarhic superior, dupa caz, asupra progreselor inregistrate in implementarea recomandarilor

caracteristicile de raspundere ale auditului public intern

managerul entitatii publice are obligatia organizarii compartimentului de audit public intern

compartimentul de audit public intern se organizeaza in subordinea directa a conducerii entitatii publice

auditorii interni sunt responsabili de protectia documentelor referitoare la auditul public intern desfasurat la o entitate publica

raspunderea pentru masurile luate in urma analizarii recomandarilor prezentate in rapoartele de audit apartine conducerii entitatii publice

caracteristicile de sustenabilitate ale auditului public intern

functia de auditor intern este incompatibila cu exercitarea acestei functii ca activitate profesionala orientata spre profit sau recompensa

ori de cate ori in efectuarea auditului public intern sunt necesare cunostinte de stricta specialitate, conducatorul compartimentului de audit public intern poate decide asupra oportunitatii contractarii de servicii de expertiza/ consultanta din afara entitatii publice

auditorii interni care sunt functionari publici sunt selectati si au drepturile, obligatiile si incompatibilitatile prevazute de Statutul functionarilor publici

numirea sau revocarea auditorilor interni se face de catre conducatorul entitatii publice, respectiv de catre organul colectiv de conducere, cu avizul conducatorului compartimentului de audit public intern

auditorii interni beneficiaza de un spor pentru complexitatea muncii de 25%, aplicat la salariul de baza brut lunar

pentru actiunile lor, intreprinse cu buna-credinta in exercitiul atributiilor si in limita acestora, auditorii interni nu pot fi sanctionati sau trecuti in alta functie

persoanele care sunt soti, rude sau afini pana la gradul al patrulea inclusiv cu conducatorul entitatii publice nu pot fi auditori interni in cadrul aceleiasi entitati publice

auditorii interni nu pot fi desemnati sa efectueze misiuni de audit public intern la o structura/ entitate publica daca sunt soti, rude sau afini pana la gradul al patrulea inclusiv cu conducatorul acesteia sau cu membrii organului de conducere colectiva

auditorii interni nu trebuie implicati in vreun fel in indeplinirea activitatilor pe care in mod potential le pot audita si nici in elaborarea si implementarea sistemelor de control intern al entitatilor publice

auditorii interni care au responsabilitati in derularea programelor si proiectelor finantate integral sau partial de Uniunea Europeana nu trebuie implicati in auditarea acestor programe

auditorilor interni nu trebuie sa li se incredinteze misiuni de audit public intern in sectoarele de activitate in care acestia au detinut functii sau au fost implicati in alt mod; aceasta interdictie se poate ridica dupa trecerea unei perioade de 3 ani.

B.I.2. Controlul financiar public intern la nivelul Guvernului

Controlul financiar preventiv delegat (CFID)

1. principiile de baza ale controlului financiar preventiv delegat

este un control de tip executiv (guvernamental)

este normat si organizat la nivelul Ministerului Finantelor Publice

controlorii delegati exercita viza de control financiar preventiv delegat asupra proiectelor de operatiuni vizate in prealabil de catre controlul financiar preventiv propriu al entitatii publice

controlorii delegati isi desfasoara activitatea la sediul institutiilor publice la care au fost numiti

controlorii delegati sunt independenti in raport cu entitatea publica la care sunt numiti sa exercite controlul financiar preventiv delegat

controlorul delegat nu se pronunta asupra oportunitatii operatiunilor ce fac obiectul controlului financiar preventiv delegat

are caracter continuu

are caracter permanent

este un control independent

are caracter selectiv (nu vizeaza toate operatiunile entitatii publice)

misiunea si obiectivele controlului financiar preventiv delegat

prevenirea ilegalitatilor, iregularitatilor sau depasirii limitelor aprobate pentru creditele bugetare sau pentru creditele de angajament, pentru acele tipuri de operatiuni al caror impact sau valoare monetara implica un risc major cu privire la gestionarea banului public sau la administrarea patrimoniului public

structurile controlului financiar preventiv delegat

controlul financiar preventiv delegat se organizeaza in structura Ministerului Finantelor Publice, sub forma Corpului controlorilor delegati. Corpul controlorilor delegati este condus de un controlor financiar-sef, ajutat de doi controlori-financiari sefi adjuncti

pe langa Corpul controlorilor delegati se organizeaza o structura specializata: directia de specialitate care asigura suportul metodologic si informational necesar in activitatea Corpului controlorilor delegati

caracteristicile functionale ale controlului financiar preventiv delegat

controlul financiar preventiv delegat se exercita prin controlori delegati

in cazul absentei temporare de la post a unui controlor delegat, ministrul finantelor publice numeste un alt controlor delegat care sa indeplineasca atributiile celui dintai pe durata absentei acestuia

viza de control financiar preventiv delegat se acorda sau se refuza in scris, pe formular tipizat, si trebuie sa poarte semnatura si sigiliul personal al controlorului delegat competent

inainte de a emite un refuz de viza, controlorul delegat are obligatia sa informeze, in scris, in legatura cu intentia sa ordonatorul de credite, precizand motivele refuzului. Daca ordonatorul de credite prezinta in scris argumente in favoarea efectuarii operatiunii pentru care se intentioneaza refuzul de viza, controlorul delegat poate consulta, inainte de a inregistra oficial refuzul de viza, opinia neutra asupra cazului

. pentru formularea opiniei neutre se constituie ad-hoc o comisie formata din 3 membri ai Corpului controlorilor delegati, prin decizie a controlorului financiar sef

. opinia neutra se motiveaza si se formuleaza in scris si are rol consultativ

. solutia finala (in cazul formularii opiniei neutre) este de competenta exclusiva a controlorului delegat, potrivit principiului exercitarii in mod independent a atributiilor de control financiar preventiv delegat

persoanele in drept sa exercite viza de control financiar preventiv au obligatia de a tine evidenta proiectelor de operatiuni refuzate la viza de control financiar preventiv

pentru operatiunile care se supun si controlului financiar preventiv delegat al Ministerului Finantelor Publice, refuzul vizei de control financiar preventiv propriu face ca proiectul de operatiune sa nu poata fi supus controlului preventiv delegat

. in aceste conditii ordonatorul de credite va solicita controlorului delegat formularea unui aviz consultativ.

. ordonatorul de credite va analiza punctul de vedere al controlorului delegat, exprimat in avizul consultativ, si va decide, pe propria raspundere, asupra efectuarii sau nu a operatiunii in cauza

caracteristicile de pozitie si sfera controlului financiar preventiv delegat

controlul financiar preventiv delegat se efectueaza numai asupra tipurilor de operatiuni stabilite prin ordin al ministrului finantelor publice si peste limitele valorice stabilite pentru fiecare tip de operatiune

sfera de cuprindere a controlului financiar preventiv delegat este o submultime a multimii

controlului financiar preventiv propriu

caracteristicile de responsabilizare (raportare) ale controlului financiar preventiv delegat

controlorul delegat il poate informa in mod direct pe ministrul finantelor publice asupra situatiilor deosebite aparute in activitatea sa

controlorul financiar-sef:

. sustine, in fata ministrului finantelor publice, a Guvernului si a altor autoritati, dupa caz solutiile date in exercitiul atributiilor sale de catre oricare dintre controlorii delegati

. prezinta ministrului finantelor publice, trimestrial, rapoarte privind activitatea controlorilor delegati, situatia intentiilor si refuzurilor de viza, precum si aspectele importante privind utilizarea fondurilor publice

. prezinta Guvernului, pana la sfarsitul trimestrului I al anului curent pentru anul precedent, un raport anual privind activitatea controlorilor delegati, care trebuie sa cuprinda, intre altele, o analiza, din perspectiva anilor precedenti, a modului de solutionare a refuzurilor de viza de control financiar preventiv delegat, precum si propuneri de imbunatatire a legislatiei financiare

. elaboreaza raportul national anual privind controlul preventiv, pe care il prezinta spre dezbatere Guvernului

in toate cazurile in care, ca urmare a unui refuz de viza de control financiar preventiv delegat, conducatorii persoanelor juridice dispun efectuarea operatiunii pe propria raspundere, controlorul delegat are obligatia sa informeze in scris Curtea de Conturi si Ministerul Finantelor Publice

refuzul de viza trebuie sa fie in toate cazurile motivat in scris

caracteristicile de raspundere ale controlului financiar preventiv delegat

persoanele in drept sa exercite controlul financiar preventiv delegat raspund, potrivit legii, in raport de culpa lor , pentru legalitatea, regularitatea si incadrarea in limitele creditelor de angajament si creditelor bugetare aprobate, in privinta operatiunilor pentru care au acordat viza

o operatiune pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv se poate efectua de catre ordonatorul de credite pe propria raspundere, numai daca prin aceasta nu se depaseste creditul bugetar aprobat

caracteristicile de sustenabilitate ale controlului financiar preventiv delegat

pot fi incadrate in functia de controlor delegat numai persoanele care au studii superioare economice sau juridice si o vechime efectiva in domeniul finantelor publice de minimum 7 ani. Candidatii pentru functia de controlor delegat trebuie sa prezinte cazier judiciar, informatii si recomandari, din care sa rezulte ca au un profil moral si profesional corespunzator cerintelor functiei

se interzice controlorilor delegati sa faca parte din partide politice sau sa desfasoare activitati publice cu caracter politic

functia de controlor delegat este incompatibila cu orice alta functie publica sau privata, cu exceptia functiilor didactice din invatamantul superior

controlorilor delegati le sunt interzise exercitarea, direct sau prin persoane interpuse, a activitatilor de comert, precum si participarea la administrarea sau conducerea unor societati comerciale sau civile. Ei nu pot exercita functia de expert judiciar sau arbitru desemnat de parti intr-un arbitraj

controlorii delegati nu pot fi soti, rude sau afini pana la gradul al patrulea inclusiv cu ordonatorul de credite pe langa care sunt numiti

controlorul delegat este obligat sa isi exercite atributiile cu buna-credinta si cu deplina responsabilitate. Pentru actele sale, intreprinse cu buna-credinta in exercitiul atributiilor sale si in limita acestora, controlorul delegat nu poate fi sanctionat sau trecut in alta functie

controlorului delegat nu i se poate impune, pe nici o cale, acordarea ori refuzul vizei de control financiar preventiv delegat

evaluarea activitatii controlorului delegat se face anual prin calificative, pe baza informatiilor cuprinse in:

. rapoartele anuale privind activitatea controlorilor delegati

. rapoartele structurilor de audit public intern ale Ministerului Finantelor Publice

. rapoartele Curtii de Conturi

calificativele anuale primite de fiecare controlor delegat se pastreaza pe toata durata exercitarii de catre acesta a atributiilor functiei. Ministrul finantelor publice il demite de indata pe controlorul delegat care a inregistrat calificativul 'insuficient' sau, de 3 ori consecutiv, calificativul 'satisfacator'

controlorul financiar set si adjunctii acestuia sunt numiti prin hotarare a Guvernului pentru un mandat de 6 ani, pe baza propunerii nominale facute de catre ministrul finantelor publice in urma intervievarii a 6 candidati desemnati din randul controlorilor delegati de catre Corpul controlorilor delegati

B.2. In ceea ce priveste controlul financiar public extern

Auditul public extern (APE)

principiile de baza ale auditului public extern

este un control parlamentar (legislativ)

este un control ex post

este un control definitiv (de ultima instanta)

este un control de certificare a conturilor (descarcare de gestiune)

este un control extern entitatii publice

are caracter continuu

are caracter permanent

este un control independent

are caracter selectiv

are caracter predominant programat (planificat)

misiunea si obiectivele auditului public extern

modul de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public

modul de gestionare a patrimoniului public si privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale

respectarea legii in gestionarea mijloacelor materiale si banesti

calitatea gestiunii financiare din punct de vedere al economicitatii, eficientei si eficacitatii

3. structurile auditului public extern

Curtea de Conturi a Romaniei:

este institutia suprema de control financiar (art. l, al 1 - L 94/1992, republicata in MO 116/2000, modificata si completata prin L 77/2003)

este formata din:

sectia de control financiar ulterior

divizii

directii, servicii, birouri

. camerele de conturi judetene si a municipiului Bucuresti

caracteristicile functionale ale auditului public extern

controlorii financiari desemnati sa verifice conturile intocmesc rapoarte in care prezinta constatarile si concluziile lor si formuleaza propuneri cu privire la masurile ce urmeaza a fi luate in legatura cu situatia conturilor

la cererea Senatului sau a Camerei Deputatilor, proiectul bugetului de stat si proiectele de lege in domeniul finantelor si al contabilitatii publice sau prin aplicarea carora ar rezulta o diminuare a veniturilor sau o majorare a cheltuielilor aprobate prin legea bugetara 

in baza constatarilor rezultate din controlul efectuat, Curtea de Conturi are dreptul sa decida:

. suspendarea aplicarii masurilor care contravin reglementarilor legale din domeniul financiar, contabil si fiscal

. blocarea fondurilor bugetare sau speciale, atunci cand se constata utilizarea nelegala sau ineficienta a acestora

. inlaturarea neregulilor constatate in activitatea financiar-contabila controlata, corectarea bilanturilor contabile, a conturilor de profit si pierderi si a conturilor de executie

5. caracteristicile de pozitie si sfera auditului public extern

formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurarilor sociale de stat si ale bugetelor unitatilor administrativ-teritoriale, precum si miscarea fondurilor intre aceste bugete

constituirea, utilizarea si gestionarea fondurilor speciale si a fondurilor de tezaur

formarea si gestionarea datoriei publice si situatia garantiilor guvernamentale pentru credite interne si externe

utilizarea alocatiilor bugetare pentru investitii, a subventiilor si transferurilor si a altor forme de sprijin financiar din partea statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale

constituirea, administrarea si utilizarea fondurilor publice de catre autoritatile administrative autonome si de catre institutiile publice infiintate prin lege, precum si de organismele autonome de asigurari sociale ale statului

situatia, evolutia si modul de administrare a patrimoniului public si privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale de catre institutiile publice, regiile autonome, companiile si societatile nationale, precum si concesionarea sau inchirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publica

constituirea, utilizarea si gestionarea resurselor financiare privind protectia mediului, imbunatatirea calitatii conditiilor de viata si de munca

utilizarea fondurilor puse la dispozitie Romaniei de catre Uniunea Europeana prin Programul SAPARD si a cofinantarii aferente

utilizarea fondurilor provenite din asistenta financiara acordata Romaniei de Uniunea Europeana si din alte surse de finantare internationala

alte domenii in care, prin lege, s-a stabilit competenta Curtii

entitatile institutionale supuse auditului public extern sunt:

. statul si unitatile administrativ-teritoriale, in calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile si institutiile lor publice

. Banca Nationala a Romaniei

. regiile autonome

. societatile comerciale la care statul, unitatile administrativ-teritoriale, institutiile publice sau regiile autonome detin, singure sau impreuna, integral sau mai mult de jumatate din capitalul social

. organismele autonome de asigurari sociale sau de alta natura, care gestioneaza bunuri, valori sau fonduri, intr-un regim legal obligatoriu, in conditiile in care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru

. persoane juridice care:

. beneficiaza de garantii guvernamentale pentru credite, de subventii sau de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unitatilor administrativ-teritoriale sau a institutiilor publice

. administreaza, in baza unui contract de concesiune sau inchiriere, bunuri apartinand domeniului public sau privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale

. nu isi indeplinesc obligatiile financiare catre stat, unitatile administrativ-teritoriale sau institutiile publice, verificarile efectuandu-se impreuna cu reprezentantii institutiilor competente in domeniul supus controlului

. sunt societati de investitii financiare, asociatii si fundatii care utilizeaza fonduri publice, verificarile urmand a se efectua in legatura cu legalitatea utilizarii acestor fonduri

fac obiectul auditului public extern situatiile:

. contului general anual de executie a bugetului de stat

. contului anual de executie a bugetului asigurarilor sociale de stat

. conturilor anuale de executie a bugetelor locale

. conturilor anuale de executie a bugetelor fondurilor speciale

. conturilor fondurilor de tezaur

. contului anual al datoriei publice a statului si situatiei garantiilor guvernamentale pentru credite interne si externe primite de catre alte persoane juridice

. conturile gestiunilor publice de bani, alte valori si de bunuri materiale publice

. conturile executiei de casa a bugetelor publice

. conturile de executie ale subventiilor si alocatiilor bugetare pentru investitii acordate altor beneficiari decat institutiile publice

. bilanturile si conturile de executie ale ordonatorilor de credite bugetare si ale administratorilor care gestioneaza fonduri ce se supun regimului bugetului public

. conturile operatiunilor referitoare la datoria publica

caracteristicile de responsabilizare (raportare} ale auditului public extern

rapoartele asupra conturilor sunt examinate de complete formate dupa cum urmeaza:

. 3 consilieri de conturi din Sectia de control financiar ulterior, pentru ordonatorii principali de credite ale caror bugete se aproba prin lege

. directorul directiei de control financiar ulterior, directorul adjunct sau seful de serviciu si un controlor financiar, altul decat cel care a efectuat controlul, pentru ceilalti ordonatori de credite

. directorul, directorul adjunct al directiei de control financiar ulterior ai Camerei de Conturi a Municipiului Bucuresti si un sef de serviciu

daca in urma examinarii raportului, a actelor si a documentelor pe care se sprijina acesta se constata savarsirea unor fapte care, potrivit legii penale, constituie infractiuni, completul dispune sesizarea organelor de urmarire penala competente, suspendand examinarea cazului

incheierea prin care s-a dispus sesizarea colegiului jurisdictional sau descarcarea de gestiune se comunica partilor interesate si procurorului financiar

actul de sesizare a colegiului jurisdictional si actul de clasare se comunica partilor interesate

in termen de 6 luni de la primirea conturilor de la organele competente sa le intocmeasca si obligate sa i le transmita, Curtea de Conturi elaboreaza Raportul public anual pe care il inainteaza Parlamentului

rapoartele anuale referitoare la finantele publice locale sunt inaintate de catre camerele de conturi judetene autoritatilor publice deliberative ale unitatilor administrativ-teritoriale

Curtea de Conturi poate inainta Parlamentului sau, prin camerele de conturi judetene, autoritatilor publice deliberative ale unitatilor administrativ-teritoriale rapoarte pe domeniile in care este competenta, ori de cate ori considera necesar

procurorul financiar sesizeaza organele de urmarire penala competente asupra faptelor cu caracter infractional rezultate in urma examinarii actelor de control cu care a fost sesizat

Curtea de Conturi inainteaza Parlamentului si, prin camerele de conturi judetene, consiliilor locale rapoarte in domeniile in care este competenta

caracteristicile de raspundere ale auditului public extern

descarcarea de gestiune nu constituie temei pentru exonerarea de raspundere juridica a celor care au fost descarcati de gestiune

Curtea de Conturi raspunde in fata Parlamentului

controalele Curtii de Conturi se initiaza din oficiu si nu pot fi oprite decat de Parlament si numai in cazul depasirii competentelor stabilite prin lege

hotararile Camerei Deputatilor sau ale Senatului, prin care se cere Curtii de Conturi efectuarea unor controale, in limitele competentelor sale, sunt obligatorii. Nici o alta autoritate publica nu o mai poate obliga

caracteristicile de sustenabilitate ale auditului public extern

Curtea de Conturi isi intocmeste buget propriu, care se prevede distinct in bugetul de stat

la sedintele plenului Curtii de Conturi si ale comitetului de conducere pot participa, in calitate de invitati, specialisti cu inalta pregatire in diferite domenii de activitate ce intra in competenta Curtii

este forma suprema (de ultima instanta) de control financiar public si anume forma parlamentara (legislativa) de control financiar public.

5. Studiu de caz: Repere ale auditarii sectorului public de catre Curtea de Conturi (2006)

Unitate auditata: Primaria municipiului Pascani.

Au fost auditate contul de executie bugetara si bilantul contabil pe anul 2006.

Prin bugetul local au fost aprobate venituri totale in suma de 2.166.282 milioane lei si cheltuieli de aceiasi valoare.

Veniturile realizate au fost in suma de 2.012.890 milioane lei, iar cheltuielile efectuate in suma de 2.008.209 milioane lei.

Auditul a fost efectuat de Camera de Conturi a Jud. Iasi.

1. SINTEZA EXECUTIVA

Din evaluarea mediului de control s-au descoperit unele puncte tari, dar in general mediul de control este nesatisfacator, iar entitatea trebuie sa imbunatateasca anumite puncte slabe, urmare a urmatoarelor constatari:

nu a fost elaborat si aprobat un Regulament de organizare si functionare a aparatului propriu de specialitate, un Cod de conduita aplicabil managementului cat si angajatilor, si de asemenea un Statut cadru al unitatii administrativ teritoriale;

nu a fost reorganizat control financiar preventiv in conformitate cu noile dispozitii legale privin angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata cheltuielilor bugetare;

Au fost dispuse efectuarea unor controale care nu au legatura cu obiectivele auditului public intern, respectiv controale financiare de gestiune la asociatiile de proprietari;

In cadrul entitatii nu este organizat si nu functioneaza controlul financiar de gestiune atat pentru activitatea proprie cat si pentru institutiile din subordine;

Urmare a auditarii partii de cheltuieli din contul de executie bugetara au rezultat urmatoarele deficiente mai importante:

Nu au fost stabilite prin norme proprii documentele, circuitul acestora si persoanele imputernicite sa efectueze operatiunile legale de angajare, lichidare, ordonantare si plata cheltuielilor, precum si organizarea, evidenta si raportarea angajamentelor bugetare si legale

Contractele de furnizare, de lucrari de servicii si de bunuri nu au fost cuprinse in Programul anual al achizitiilor publice, urmare a faptului ca acest program anual nu a fost intocmit;

In cazul platii energiei electrice pentru iluminatul public catre S.C. Electrica S.A. s-a constatat necalcularea si nerecuperarea cheltuielilor cu energia electrica consumata de 4 agenti economici racordati la sistemul de iluminat public. Platile nelegale in suma de 351.74o.766 lei pentru care s-au calculat in timpul controlului dobanzi de 29.196.569 lei, s-au efectuat ca urmare a rezilierii contractelor incheiate de entitatea auditata cu cei patru agenti economici privind energia consumata de acestia din sistemul public de iluminat si achitata catre furnizori de catre primarie. Suma totala de 380.937.335 lei a fost recuperate integral in timpul si ca urmare a controlului.

2. INTRODUCERE GENERALA

Am desfasurat auditul in concordanta cu Manualul de Audit Financiar si de Regularitate al Curtii de Conturi a Romaniei. Manualul prevede planificarea si realizarea auditului pentru a obtine o asigurare rezonabila ca situatiile financiare nu prezinta erori materiale. Auditul include examinarea, pe baza de teste, a probelor care sustin sumele si modul de prezentare a acestora in situatiile financiare. Auditul include, de asemenea, evaluarea principiilor contabile utilizate si a estimarilor semnificative facute de conducere precum si evaluarea situatiei financiare generale. Avem convingerea ca auditul ofera o baza rezonabila pentru opinie.

Intocmirea si prezentarea situatiilor financiare constituie responsabilitatea conducerii entitatii, in timp ce responsabilitatea auditorilor este aceea de a exprima o opinie asupra situatiilor financiare analizate cu ocazia auditului.

3. PREZENTARE GENERALA

OBIECTIVELE DE AUDIT

Obiectivele generale

Potrivit prevederilor legale specifice, principalul scop al activitatii Curtii de Conturi a Romaniei este acela de a fi garantul respectarii legii privind constituirea si utilizare banului public. Totodata Curtea de Conturi asigura si misiunea de a audita si a introduce performanta in formarea, administrarea si intrebuintarea resurselor financiare ale statului si ale sectorului public.

Obiectivele principale

Am auditat fiecare asertiune de audit referitoare la categoriile de operatiuni respective, efectuand teste directe de fond si proceduri analitice.

Obiectivele auditului au constat in:

-colectarea probelor de audit relevante si de incredere care sa sustina o opinie asupra situatiilor financiare;

-obtinerea asigurarii ca situatiile financiare au fost intocmite si prezentate corect;

-obtinerea asigurarii ca operatiunile care sustin situatiile financiare sunt legale si respecta prevederile legale.

Obiective specifice

Referitor la valorificarea recomandrilor auditului precedent aratam ca, masurile dispuse prin decizia nr 17/28.10.2003 privind inlaturarea abaterilor de la disciplina financiar contabila constatate si consemnate in actul de control incheiat cu ocazia verificarii contului de executie si a bilantului contabil pe anul 2002, acestea au fost aduse la indeplinire.

STANDARDELE SI NORMELE DE AUDIT APLICABILE

Manualul de Audit Financiar si de Regularitate al Curtii de Conturi a Romaniei.

DESTINATARUL SI UTILIZATORUL RAPORTULUI DE AUDIT

Primaria municipiului Pascani

PROGRAMUL DE AUDIT SI ANUL AUDITAT

Au fost auditate contul de executie bugetara si bilantul contabil pe anul 2006.

Prin bugetul local au fost aprobate venituri totale in suma de 2.166.282 milioane lei si cheltuieli de aceiasi valoare.

Veniturile realizate au fost in suma de 2.012.890 milioane lei, iar cheltuielile efectuate in suma de 2.008.209 milioane lei.

4. METODOLOGIA DE AUDIT

S-a realizat un audit financiar final, acesta desfasurandu-se dupa sfarsitul anului auditat.

Sistemul contabil al Primariei municipiului Pascani este organizat in partida dubla si functioneaza in conformitate cu prevederile legale specifice in vigoare.

Exista sistem informatic de prelucrare automata a datelor care asigura respectarea normelor contabile si controlul datelor inregistrate in contabilitate, precum si pastrartea acestora pe suport tehnic.

A fost intocmit bilantul contabil, contul de executie, anexele la bilantul contabil si raportul de gestiune

Institutia publica, intocmeste principalele registre contabile, respectiv: registrul jurnal, registrul inventar si cartea mare.

Sistemul contabil/contabilitatea sintetica si analitica a platilor de casa si a cheltuielilor efective se organizeaza distinct, pe structura clasificatiei indicatorilor privind finantele publice aprobata prin Ordinul ministrului finantelor nr.1394/1996 din 01 august 1995 si potrivit bugetului aprobat.

Sistemul contabil/contabilitatea veniturilor se tine pe feluri de venituri dupa natura lor.

Bilantul contabil a fost intocmit dupa efectuarea inventarierii si valorificarii rezultatelor acesteia.

5. CONSTATARILE, CONCLUZIILE SI RECOMANDARILE AUDITULUI CONSTATARI

1. CU PRIVIRE LA MEDIUL DE CONTROL

Cu ocazia evaluarii Mediului de control s-au constatat urmatoarele deficiente:

nu a fost supus spre aprobare, consiliului local, Regulamentul de organizare si functionare a aparatului propriu de specialitate;

nu a fost elaborat si aprobat un Cod de conduita aplicabil managementului cat si angajatilor, care constituie un etalon pentru atitudinea si comportamentului si de asemenea un Statut cadru al unitatii administrativ teritoriale;

nu a fost reorganizat control financiar preventiv in conformitate cu noile dispozitii legale privin angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata cheltuielilor bugetare;

Au fost dispuse efectuarea unor controale care nu au legatura cu obiectivele auditului public intern, respectiv controale financiare de gestiune la asociatiile de proprietari;

in cadrul entitatii nu este organizat si nu functioneaza controlul financiar de gestiune atat pentru activitatea proprie cat si pentru institutiile din subordine;

in urma evaluarii performantelor salariatilor nu sunt stabilite nevoile de perfectionare a pregatirii profesionale ale acestora ;

in fisele posturile persoanelor cu functii de conducere, nu sunt prevazute responsabilitatile privind controlul activitatii personalului din subordine .

2. CU PRIVIRE LA CHELTUIELILE EFECTUATE

Nu au fost stabilite prin norme proprii documentele, circuitul acestora si persoanele imputernicite sa efectueze operatiunile legale de angajare, lichidare, ordonantare si plata cheltuielilor, precum si organizarea, evidenta si raportarea angajamentelor bugetare si legale

Contractele de furnizare, de lucrari de servicii si de bunuri nu au fost cuprinse in Programul anual al achizitiilor publice, urmare a faptului ca acest program anual nu a fost intocmit;

In cazul platii energiei electrice pentru iluminatul public catre S.C. Electrica S.A. si catre S.C. Luxten Lighting Company s-a constatat necalcularea si nerecuperarea cheltuielilor cu energia electrica consumata de 4 agenti economici racordati la sistemul de iluminat public. Platile nelegale in suma de 351.74o.766 lei pentru care s-au calculat in timpul controlului dobanzi de 29.196.569 lei, s-au efectuat ca urmare a rezilierii in luna mai 2003 a contractelor incheiate de entitatea auditata cu cei patru agenti economici privind energia consumata de acestia din sistemul public de iluminat si achitata catre furnizori de catre primarie. Suma totala de 380.937.335 lei a fost recuperate integral in timpul si ca urmare a controlului.

In conditiile neintocmirii ordonantarilor de plati, ordinele de plata intocmite si vizate de control financiar preventiv nu au fost inscrise in Registrul proiectelor de operatiuni supuse controlului financiar preventive. Deasemenea s-a constatat neinscrierea in registru a angajamentelor legale individuale(contractelor) incheiate cu T.V. in valoare de 9.520 U.S.D. si 19.040 Euro si S.C. D&D International in valoare de 530.544.614 lei.

Din controlul efectuat a rezultat ca a fost prezentata spre aprobare consiliului local o pozitie globala privind "alte cheltuieli de investitii" din programul de investitii, fara a fi detaliata prin liste separate, pe baza de note de fundamentare, care sa cuprinda elemente referitoare la necesitatea, oportunitatea si alti indicatori caracteristici unor asemenea investitii.

RECOMANDARI

Tinand cont de cele de mai sus precum si concluziile rezultate ca urmare a discutiilor avute , in vederea imbunatatirii activitatii entitatii auditate, recomandam urmatoarele:

1. Elaborarea, aprobarea si implementarea Regulamentului de organizare si functionare al aparatului propriu de specialitate in conditiile art.68 lit."t" din Legea nr.215/2001 a Administratiei publice locale, Codului de conduita aplicabil managementului si angajatilor in conditiile Legii nr.7/2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici si Statutului cadru a unitatii administrativ teritoriale in conditiile O.G. nr.53/ 16.08.2002.

2. Reorganizarea controlului financiar preventiv propriu conform noilor reglementari privind angajarea si ordonantarea cheltuielilor(Ordinul ministrului finantelor nr.522/16.04.2003 pentru aprobarea Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventive)

Inscrierea ordonantarilor de plata si a celorlalte documente supuse controlului financiar preventive in Registrul proiectelor de operatiuni supuse controlului financiar preventiv.

4. Efectuarea de catre serviciului de audit public intern a actiunilor specifice acestuia conform prevederilor Legii nr.672/2002 privind auditul public intern si Ordinul ministrului finantelor publice nr.38/2003 pentru aprobarea Normelor generale privind exercitarea activitatii de audit public intern.

5. Organizarea si functionarea controlului financiar de gestiune, ca parte componenta a controlului intern avand in vedere raspunderea ordonatorului de credite cu privire la integritatea bunurilor aflate in patrimoniul entitatii, prevazuta de art. 19 lit.d din O.U.G. nr.45/2003 privind finantele publice locale.

6. Stabilirea nevoilor de perfectionare a pregatirii profesionale a salariatilor in urma evaluarii performantelor acestora.

7. Inscrierea in fisa postului persoanelor cu functii de conducere a responsabilitatilor privind controlul activitatii personalului din subordine .

8. Elaborarea si aprobarea de norme proprii in legatura cu angajarea, lichidarea ordonantarea si plata cheltuielilor in conditiile prevazute de Ordinului ministrului finantelor publice nr 1792/2002.

9. Intocmirea Programului anual al achizitilor publice in conditiile prevederilor art. 2 si art. 3 din HG nr.461/2001 penru aprobarea normelor de aplicare a OUG nr. 60/2001 privind achitiile publice.
10. Supunerea spre aprobare consiliului local a pozitiei globale "alte cheltuieli de investitii" din programul de investitii, pe liste separate, in mod detaliat, asa cum prevad normele legale, respectiv art.42 din O.U.G. nr.45/2003 privind finantele publice locale.

11. Inventarierea tuturor consumatorilor persoane fizice si juridice care se alimenteaza cu energie electrica din sistemul de iluminat public.

6. PROPUNERI DE VALORIFICARE A RAPORTULUI

Entitatea auditata face eforturi pentru punerea in practica a recomandarilor facute in timpul efectuarii auditului financiar si urmeaza sa implementeze in totalitate.

Sinteza recomandarilor, raspunsurile entitatii si termenele de indeplinire a recomandarilor sunt inscrise in Planul de actiuni anexat la prezentul raport.

7. OPINIA DE AUDIT

Am auditat contul de executie bugetara si bilantul contabil pe anul 2006. Intocmirea si prezentarea situatiilor financiare constituie responsabilitatea conducerii entitatii. Responsabilitatea noastra este aceea de a exprima o opinie asupra acestor situatii financiare pe baza auditului.

Am realizat auditul in concordanta cu Manualul de Audit Financiar si de Regularitate al Curtii de Conturi a Romaniei. Manualul ne cere sa planificam si sa desfasuram auditul cu scopul de a obtine asigurarea rezonabila ca situatiile financiare nu prezinta erori materiale. Auditul include examinarea, pe baza de teste, a probelor care sustin sumele si prezentarile din situatiile financiare. De asemenea, auditul include evaluarea principiilor contabile utilizate si a estimarilor semnificative facute de conducere, precum si evaluarea situatiei financiare generale. Avem convingerea ca, auditul ofera o baza rezonabila pentru opinia noastra.

In opinia auditorilor, situatiile financiare sunt elaborate in concordanta cu normele legale si ofera o imagine fidela si reala a pozitiei financiare a entitatii la data de 31.12.2006 si sunt prezentate conform cadrului de raportare financiara in vigoare in Romania.

6. Sinteza concluziva. Perspectivele domeniului

Structurile si activitatile economice traverseaza un amplu proces de restructurare, de reforma, de asezare intr-un plan superior al eficientei economice si sociale. Tranzitia de la statul totalitar si de la economia de comanda la statul de drept si la economia de piata face ca aceste mutatii sa fie de o asemenea profunzime si amplitudine, ca rezonanta in plan economic si social, incat nu suporta comparatie.

In ceea ce priveste controlul economic (si in cadrul acestuia controlul financiar), reforma este mai profunda daca tinem seama ca entitatile economice si institutiile publice supuse controlului, au acum alta structura si functionalitate, cetateanul controlat (indiferent de postura in care se afla: salariat, functionar public etc.) este protejat de legile statului si trebuie inconjurat si tratat cu toata atentia; metodele, mijloacele si procedurile de control, pe care le ofera stiinta si tehnica contemporana sunt multiple si mai eficiente.

In toate domeniile de activitate, supuse acestor transformam benefice, s-au elaborat sau sunt in curs de elaborare, strategii adecvate care sa ordoneze acest proces economic si social atat de important.

Un asemenea mod de tratare a lucrurilor trebuie sa se produca, cu prioritate, in domeniul controlului economic si financiar, fara care intregul proces de restructurare a sistemului si a proceselor de management din cadrul acestora este neincheiat, incomplet, dar mai ales, este fara finalitatea scontata (controlul fiind una dintre functiile de baza ale managementului, care incheie un ciclu managerial si il fundamenteaza pe urmatorul).

Functia de control permite constatarea si retinerea unor eventuale abateri de la cadrul legal, pe de o parte si pe de alta parte creeaza posibilitatea inlaturarii si corectarea acestora si conduce la imbunatatirea activitatii entitatii verificate.

Trebuie sa aratam ca, pe parcursul demersului nostru, atunci cand ne-am referit la inspectii financiare, am avut in vedere acea categorie speciala de control financiar (control de tip spot) care nu se incadreaza, sub aspect conceptual in nici una dintre cele trei categorii ,,clasice' de control financiar.

Astfel, desi par a fi de tipul unui control managerial, ele nu sunt de tip intern; desi sunt externe, ele nu sunt de tipul auditului etc. Am preferat sa le tratam in mod distinct, desi, la nivelul Uniunii Europene, inspectiile (spot-control) sunt realizate, la cererea managerului institutiei sau departamentului public, atat de catre controlul intern cat si de echipe mixte care reunesc controlul intern cu auditul public intern, auditul public intern cu auditul public extern sau chiar toate cele trei categorii clasice ale controlului financiar.

Includerea controlului financiar preventiv in controlul intern (controlul managerial) trebuie sa se faca treptat, pana in momentul aderarii Romaniei la UE. Faptul ca, in controlul intern este inclus si auditul intern (auditul public intern, mai exact) se explica prin aceea ca auditul public intern este organizat (proiectat si implementat) de catre managerul institutiei publice in cauza, ceea ce-i confera calitatea de structura destinata sa asigure buna functionare si buna gestiune a entitatii in cauza; din punctul de vedere al scopului final, insa, auditul public intern este o activitate distincta de controlul intern propriu-zis (asa cum se arata in Legea 672/2002 privind auditul public intern).

In acest context este important ansamblul masurilor intreprinse la nivelul institutiilor publice cu privire la structurile organizatorice, metodele, procedurile si sistemele de control si de evaluare, instituite in scopul: realizarii atributiilor la un nivel calitativ corespunzator si indeplinirii cu regularitate, in mod economic, eficace si eficient, a politicilor adoptate; respectarii legalitatii si a dispozitiilor conducerii; protejarii activelor si resurselor; efectuarii si mentinerii de inregistrari contabile corecte si complete; furnizarii la timp de informatii corecte si complete pentru fundamentarea deciziilor conducerii.

Evident, pe intregul parcurs al demersului nostru am avut in vedere totalitatea formelor de control exercitate la nivelul entitatii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere in concordanta cu obiectivele acesteia si cu reglementarile legale, in vederea asigurarii administrarii fondurilor in mod economic, eficient si eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele si procedurile.

Din ratiuni absolut europene, atunci cand ne-am referit la audit am vizat activitatea organizata independent in structura unei institutii publice si in directa subordonare a conducatorului acesteia, care consta in efectuarea de verificari, inspectii si analize ale sistemului propriu de control intern, in scopul evaluarii obiective a masurii, in care acesta asigura indeplinirea obiectivelor institutiei publice si utilizarea resurselor in mod economic, eficace si eficient si pentru a raporta conducerii constatarile facute, slabiciunile identificate si masurile propuse de corectare a deficientelor si de ameliorare a performantelor sistemului de control intern.

Din acest punct de vedere, apreciem ca, in mare masura, prevederile OG 119/1999 privind auditul financiar sunt aliniate la cerintele aquis-ului comunitar in materie.

In finalul demersului nostru ne vom referi la cateva elemente derivate din angajamentul aplicarii acquis-ului comunitar privind Capitolul 28 - Controlul financiar.

Dezvoltarea si modernizarea sistemului de control financiar public in Romania, in concordanta cu standardele europene si internationale, in scopul asigurarii unor sisteme sanatoase de gestiune a fondurilor publice si de administrare a patrimoniului public, inclusiv a fondurilor comunitare, presupun luarea unui set complex de masuri si intreprinderea unor actiuni multiple.

Intre acestea, le evidentiem pe urmatoarele, ca fiind mai importante:

actualizarea legislatiei-cadru existente in domeniul controlului financiar, in conformitate cu cerintele acquis-ului comunitar si cu standardele europene si internationale in domeniu;

asigurarea unei functionari efective a bazei legislative;

intarirea sistemului de control financiar public, astfel incat sa asigure in mod eficient prevenirea iregularitatilor si recuperarea pierderilor cauzate de nereguli sau neglijenta;

dezvoltarea si intarirea capacitatii institutionale;

formarea profesionala a controlorilor financiari si a auditorilor publici.

Asa cum se cunoaste, Ministerul Finantelor Publice a semnat un Acord de cooperare administrativa cu DG Budget a Comisiei Europene prin care toate proiectele legislative in domeniul controlului financiar public intern, elaborate de Ministerul Finantelor Publice, vor fi supuse consultarilor cu aceasta institutie.

De asemenea, in scopul prezentarii evolutiei controlului financiar public intern si tinand cont de necesitatea armonizarii cu standardele Uniunii Europene, Ministerul Finantelor Publice a elaborat Strategia dezvoltarii controlului financiar public intern, adoptata de Guvernul Romaniei anterior anului aderarii.

Strategia in cauza urmareste realizarea urmatoarelor obiective:

a) O baza juridica coerenta si exhaustiva, care sa cuprinda:

Principiile si functiile raspunderii manageriale; drepturile si raspunderile conducatorului de a stabili si mentine sistemele de management si control financiar;

Principiile si functiile auditului descentralizat care, alaturi de auditul financiar clasic, va desfasura audit de sistem si audit de performanta, bazat pe analiza de risc, conform standardelor internationale recunoscute. Auditorul intern va deveni un consultant pentru conducator, evaluand sistemele financiare de management si control si oferind solutii pentru imbunatatirea acestor sisteme;

Rolul si functiile Unitatii Centrale de Armonizare in domeniul Auditului Public Intern (structura in cadrul Ministerului Finantelor Publice), care este responsabila pentru:

armonizarea activitatilor de audit intern descentralizat;

• elaborarea normelor metodologice generale, procedurilor si ghidurilor practice;
• efectuarea de misiuni de audit intern de natura multisectoriala.

b) Proceduri si sisteme adecvate de control si audit intern, care se refera la:

Definirea pistei de audit intern pentru ansamblul operatiilor financiare ale entitatilor publice;

Norme si proceduri pentru controlul preventiv al angajamentelor, licitatiilor, contractarilor, platilor si recuperarii sumelor platite necuvenit;

Norme si proceduri de control ale veniturilor statului (inclusiv resursele proprii reprezentand contributia viitoare a Romaniei la bugetul Uniunii Europene).

c) Reguli de asigurare a independentei functionale a auditului intern, cu competente si acoperire corespunzatoare. Auditul intern trebuie sa fie independent din punct de vedere functional in toate activitatile sale profesionale.

d) Norme pentru stabilirea unui sistem corespunzator de prevenire a iregularitatilor si lupta impotriva fraudei. Acesta va trebui sa permita identificarea si raportarea rapida, precum si recuperarea sumelor pierdute.

e) Actiuni pentru cresterea eficientei controlului si auditului intern, sens in care se va continua perfectionarea pregatirii profesionale a controlorilor si auditorilor, in concordanta cu standardele europene, in cadrul unui sistem de pregatire profesionala continua si graduala, pe nivele de competenta si domenii de specializare in cadrul Scolii de Finante Publice, avand la baza strategii proprii de formare a auditorilor interni si controlorilor financiari.

In privinta auditului public intern, cadrul normativ de baza este reprezentat de ansamblul normelor aparute in Romania in ultimul an care reglementeaza auditul public intern la entitatile publice, cu privire la formarea si utilizarea fondurilor publice si administrarea patrimoniului public. Acesta cuprinde:

• redefinirea functiei de audit public intern in conformitate cu definitia din Strategia dezvoltarii controlului financiar public intern si Glosarul Comisiei Europene;
• responsabilitatile in organizarea structurilor de audit public intern;
• atributiile Unitatii Centrale de Armonizare a Auditului Public Intern in vederea realizarii de catre Ministerul Finantelor Publice a functiei de coordonare a auditului public intern;
• imbunatatirea procesului de audit, referitor la planificare, desfasurare, raportare si monitorizare, in concordanta cu standardele de audit;
• tipurile de audit;
• prevederi privind drepturile si obligatiile auditorilor precum si statutul acestora in vederea asigurarii independentei functionale a auditului intern.

Structura sistemului de audit public intern:

a)      Unitatea Centrala de Armonizare a Auditului Public Intern (UCAAPI) care reprezinta o unitate distincta in cadrul Ministerului Finantelor Publice, cu independenta functionala. Comitetul pentru Audit Public Intern, avand rol consultativ, reuneste specialisti in domeniu, inclusiv din sectorul privat, mediul academic si universitar. Totodata, constituie autoritatea care reglementeaza activitatile de audit public intern la nivel national, prin:

elaborarea si adoptarea actelor normative de baza;

elaborarea normelor metodologice generale de audit, inclusiv de evaluare a acestei activitati, in contextul standardelor internationale;

avizarea normelor metodologice specifice sectoarelor de activitate;

executarea misiunilor de audit public intern de interes national, cu implicatii multisectoriale;

evaluarea activitatii de audit public intern descentralizat;

elaborarea rapoartelor privind activitatea de audit public intern la nivel national, pe baza rapoartelor de la entitatile publice, pe care le prezinta spre dezbatere Guvernului;

elaborarea codului deontologic;

coordonarea sistemului de recrutare si pregatire profesionala continua a auditorilor.

b) Directorul general al UCAAPI, care, avand calitatea de functionar public, este numit de catre ministrul finantelor publice. In calitatea sa de responsabil la nivel guvernamental pentru exercitarea functiei de audit, nu poate face parte din nici un partid politic si nu poate desfasura activitati publice cu caracter politic.

c) Comitetul pentru Audit Public Intern (CAPI), ca organism de competenta profesionala, are ca principale atributii:

avizarea cadrului normativ elaborat de UCAAPI;

avizarea raportului anual privind activitatea de audit public intern si inaintarea acestuia catre Guvern;

dezbaterea si avizarea rapoartelor de audit public intern de interes national, cu implicatii multisectoriale, in vederea transmiterii acestora la Guvern;

analizarea pertinentei recomandarilor in cazul divergentelor de opinii intre conducatorul institutiei publice si auditorii interni, informand Guvernul asupra situatiilor neindeplinirii recomandarilor formulate de auditorii interni;

d) In institutiile publice vor fi intarite structurile proprii de audit public intern, structuri subordonate direct conducatorului acestuia. In competenta acestora este cuprinsa completarea cadrului metodologic si procedural cu elemente specifice, elaborarea planului de audit si exercitarea efectiva a muncii de audit, urmarind inclusiv dispunerea masurilor de recuperare a prejudiciilor, in cazul depistarii iregularitatilor;

e) Pentru institutiile publice mici, care deruleaza un buget anual de pana la 100.000 EURO si care nu sunt in subordinea altor entitati publice, auditul public intern se asigura de structurile Ministerului Finantelor Publice;

f) Fiecare organism de implementare si plati pentru fonduri europene va avea propria structura de audit intern care va executa misiuni efective de audit asupra utilizarii fondurilor comunitare si a cofinantarii nationale. In cazul fondurilor de preaderare PHARE si ISPA, serviciile de audit intern ale ministerelor implicate pot sa efectueze aceste misiuni de audit.

Prin crearea cadrului institutional adecvat, se realizeaza una dintre directiile strategice specifice in dezvoltarea viitoare a auditului public intern, respectiv, generalizarea structurilor de audit public intern.

Intarirea independentei organizatorice si functionale a activitatii de audit public intern urmeaza sa se realizeze prin:

1. Structuri proprii de audit public intern:

unitatile de audit intern raporteaza celui mai inalt nivel de conducere al entitatii publice;

auditorul nu exercita functii de executie sau de decizie in structura auditata; numirea/destituirea auditorilor se va face de conducatorul entitatii publice cu acordul institutiei publice ierarhic superioare, acordul Ministerului Finantelor Publice fiind necesar numai in cazul ordonatorilor principali de credite;

evaluarea activitatii auditate de alte entitati publice apartine Ministerului Finantelor Publice;

raportarea la Ministerul Finantelor Publice a situatiilor de neluare in considerare, in mod sistematic, de catre conducatorii institutiilor publice, a recomandarilor formulate de auditorii interni;

stabilirea unui sistem de stimulare materiala, legat de performanta activitatii;

2. Imbunatatirea normelor metodologice, manuale, ghiduri de procedura, in vederea atingerii nivelului standardelor internationale.

3. Perfectionarea pregatirii profesionale a auditorilor se va realiza prin activitati specifice, cat si prin programe de invatamant in cadrul Scolii de finante publice.

In ce priveste controlul financiar preventiv, Ministerul Finantelor Publice este autoritatea de reglementare a acestuia pentru toate entitatile publice. In acest sens, elaboreaza baza legala, normele metodologice generale de exercitare a controlului, cadrul general al operatiunilor supuse controlului financiar preventiv. De asemenea, are sarcina coordonarii sistemului de formare profesionala a controlorilor.

Obiectul controlului financiar preventiv consta in verificarea sistematica a tuturor proiectelor de operatiuni cu referire la angajarea si utilizarea fondurilor publice din punct de vedere al legalitatii, regularitatii si incadrarii in prevederile bugetare.

Controlul financiar preventiv se organizeaza astfel:

● Controlul financiar propriu

Este organizat si exercitat in toate entitatile publice, asupra tuturor proiectelor de operatiuni, de catre persoane special autorizate, fiind in sfera raspunderii manageriale.

● Controlul financiar preventiv delegat

Este organizat si exercitat de Ministerul Finantelor Publice, prin Corpul controlorilor delegati numai pentru ordonatorii principali de credite, agentiile de implementare a fondurilor comunitare (PHARE, ISPA si SAPARD), precum si pentru alte institutii publice cu risc ridicat, functionand si in sistem deconcentrat.

Fac obiectul controlului financiar preventiv proiectele de operatiuni care vizeaza, in principal :

• angajamentele bugetare si legale;
• efectuarea de plati din fonduri publice;
• vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale;
• concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale.

Normele in cauza includ urmatoarele directii strategice specifice in dezvoltarea viitoare a controlului financiar preventiv, in conformitate cu Strategia dezvoltarii controlului financiar public intern:

A) Controlul financiar preventiv se va integra in mod treptat in sfera raspunderii manageriale, pe masura ce controlul managerial va asigura eliminarea riscurilor in administrarea fondurilor publice; atingerea acestui nivel va fi evaluata de catre auditul intern.

B) Intarirea rolului coordonator al Ministerului Finantelor Publice in domeniul controlului financiar preventiv, prin reglementarea controlului financiar preventiv la toate entitatile publice asupra operatiunilor privind constituirea veniturilor si utilizarea fondurilor publice (inclusiv a fondurilor comunitare) sau care afecteaza patrimoniul public.

In realizarea acestora, Ministerul Finantelor Publice:

elaboreaza si adapteaza actul normativ de baza;

elaboreaza cadrul general al operatiunilor supuse controlului preventiv;

elaboreaza normele metodologice generale si avizeaza normele specifice;

verifica aplicarea normelor generale si specifice;

elaboreaza raportul national anual privind controlul preventiv, pe care il prezinta spre dezbatere Guvernului;

coordoneaza sistemul de pregatire profesionala a controlorilor.

C) Exercitarea controlului financiar preventiv si asupra proiectelor de operatiuni privind:

• Constituirea veniturilor publice, in privinta autorizarii si stabilirii titlurilor de incasare, precum si reducerea, reesalonarea sau anularea titlurilor de incasare;
• Constituirea altor venituri din vanzarea, concesionarea si inchirierea patrimoniului, inclusiv a resurselor proprii ale bugetului Uniunii Europene, reprezentand contributia viitoare a Romaniei la acest organism;
• Recuperarea sumelor avansate si care ulterior au devenit necuvenite.

D) Cresterea eficientei controlului financiar preventiv:

• Intarirea independentei functionale si ridicarea gradului de pregatire profesionala a controlorilor;

• Controlul financiar preventiv delegat isi va muta treptat atentia catre entitatile publice importante (institutii publice centrale) si controlul financiar preventiv propriu se va concentra asupra operatiunilor cu risc ridicat de frauda;
• Perfectionarea procedurilor privind refuzul de viza prin introducerea unui sistem unitar la toate entitatile publice, inclusiv in ceea ce priveste modalitatea de solutionare a acestuia.
• Imbunatatirea sistemului de inregistrare si de urmarire a angajamentelor bugetare. Se va urmari completarea sistemului de contabilitate publica prin informatizarea procesului de evidenta a angajamentelor bugetare.

E) Intarirea independentei organizatorice si functionale a activitatii de control financiar preventiv, prin:

Numirea destituirea personalului care desfasoara activitati de control financiar preventiv se va face de conducatorul entitatii publice cu acordul entitatii publice superioare, acordul Ministerului Finantelor Publice fiind necesar numai in cazul ordonatorului principal de credite;

Corpul controlorilor delegati, fiind o structura proprie a Ministerului Finantelor Publice, este independent de structura manageriala a entitatii publice. Conducerea corpului va fi stabilita prin numirea de catre Guvern, dintr-o lista stabilita prin vot de catre controlori;

Evaluarea activitatii de control financiar preventiv propriu se efectueaza de structurile proprii de audit ale entitatii publice, iar cea a activitatii de control financiar preventiv delegat de structurile de audit ale Ministerului Finantelor Publice;

Asigurarea unei independente financiare a personalului care exercita controlul financiar preventiv printr-un sistem de salarizare stimulativ.

F) Asumarea responsabilitatilor de catre controlorii proprii/ delegati, astfel:

Acestia vor raspunde solidar cu factorii decizionali ai entitatii publice, respectiv, ordonatorii de credite si cu serviciile implicate in realizarea operatiunii, pentru legalitatea, regularitatea si incadrarea in limitele angajamentelor legale si bugetare, pentru operatiunile vizate;

Instituirea unui sistem de asigurare profesionala pentru controlorii proprii/delegati;

Stabilirea raspunderii controlorului delegat in producerea unui prejudiciu se va asigura prin instrumentele existente, respectiv, actele de constatare intocmite de organele de inspectie, Curtea de Conturi sau organele abilitate prin lege in acest sens;

Procedurile aplicate permit recuperarea prejudiciului de la cei vinovati, inclusiv de la controlorul delegat. Practic, aceasta actiune de stabilire a raspunderii si de recuperare a eventualelor prejudicii nu este supusa aprobarii managerilor.

In final, referindu-ne si la controlul fondurilor comunitare, aratam ca Guvernul Romaniei, prin Ministerul Finantelor Publice, garanteaza integritatea contributiei financiare a Comunitatii Europene si asigura respectarea utilizarii acesteia, conform destinatiei stabilite prin memorandum-ul de finantare, memorandum-ul de intelegere, precum si prin alte documente incheiate sau convenite intre Comisia Comunitatii Europene si Guvernul Romaniei. In acest sens, Ministerul Finantelor Publice este autorizat sa gestioneze contributia financiara a Comunitatii Europene, precum si a fondurilor publice destinate co-finantarii.

Realizarea acestui obiectiv se asigura prin structurile de control financiar preventiv si audit public intern organizate atat la nivelul Ministerului Finantelor Publice, ca gestionar al acestor fonduri, cat si la nivelul fiecarei entitati de implementare a fondurilor comunitare sau la nivelul institutiei publice ierarhic superioara sau coordonatoare.

7. Bibliografie

Boulescu Mircea, Ghita Marcel, Mares Valerica - Fundamentele auditului, Editura Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 2001

Ghita Marcel, BOSTAN IONEL - Introducere in teoria si practica auditului intern, Editura Universitas, Iasi, 2004

Renard Jacques - Teoria si practica auditului intern, Editia a IV-a, traducere din limba franceza realizata de Ministerul Finantelor Publice in cadrul unui proiect finantat de PHARE, Bucuresti, 2002

*** Recomandari privind controlul intern - extras din Noua practica a controlului intern cu autorizare IFACI, realizat de Ministerul Finantelor Publice in cadrul unui proiect finantat de PHARE, Bucuresti, 2004

*** The Institute of Internal Auditors - The Professional Practices Framework

*** Institutul FRANCEZ AL AUDITORILOR CONSULTANtI INTERNI - IFACI - Norme profesionale ale auditului intern

*** Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, M.Of. nr. 953/2002.

*** Legea nr. 133/2002 pentru aprobarea OUG nr. 75/1999-republicata, privind activitatea de audit financiar, M.Of. nr. 598/2003

*** Ordonanta Guvernului nr. 37/2004 pentru modificarea si completarea reglementarilor privind auditul intern, M.Of. nr. 91/2004

*** OMFP nr. 38/2003 pentru aprobarea Normelor generale privind exercitarea activitatii de audit public intern, M.Of. nr. 130 bis/2003.

*** OMFP nr. 423/2004 pentru modificarea si completarea Normelor generale privind exercitarea activitatii de audit public intern, aprobate prin OMFP nr. 38/2003.

*** OMFP nr. 252/2004 pentru aprobarea Codului privind conduita etica a auditorului intern, M.Of. nr. 128/2004.

*** OMFP nr. 768/2003 privind delegarea de competenta a unor atributii ale UCAAPI in competenta serviciilor de control si audit intern al DGFP judetene si a municipiului Bucuresti,

*** OMFP nr. 769/2003 pentru aprobarea procedurii de avizare a numirii/ destituirii sefilor compartimentelor de audit public intern din entitatile publice.