Caracterizarea si continutul sistemului cheltuielilor publice

Caracterizarea si continutul sistemului cheltuielilor publice

In scopul indeplinirii functiilor si sarcinilor sale, statul asigura acoperirea necesitatilor publice generale, prin mobilizarea unor importante resurse banesti care se procura prin intermediul relatiilor financiare. Folosirea resurselor banesti astfel mobilizate are loc prin intermediul cheltuielilor publice.

Cheltuielile publice reprezinta forma de manifestare a celei de-a doua faze a functiei de repartitie a finantelor publice, si anume aceea de repartizare a resurselor financiare pe diverse destinatii (faza redistributiva). Utilizarea propriu-zisa a acestor resurse se face de catre stat pentru infaptuirea obiectivelor prioritare cuprinse in programele guvernamentale privind activitatea economica, sociala, culturala sau de alta natura.

Deoarece rolul statului este indeplinit prin intermediul politicilor publice pe care autoritatile le transpun in practica, cheltuielile publice pot fi considerate ca fiind costul realizarii politicilor publice.

Avand in vedere aspectele prezentate, se poate concluziona ca cheltuielile publice exprima relatii economico-sociale in forma baneasca, ce se manifesta intre stat, pe de o parte, si persoane fizice si juridice, pe de alta parte, cu ocazia repartizarii si utilizarii resurselor financiare ale statului in scopul indeplinirii functiilor acestuia.

Categoria de cheltuieli publice este strans legata de ansamblul actelor si operatiunilor de repartizare si utilizare a fondurilor statului pentru actiuni social-culturale si economice, pentru intretinerea organelor statului si apararea nationala etc.

Este de subliniat faptul ca, cheltuielile publice se refera la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul institutiilor publice, care se acopera, fie de la buget (pe plan central sau local), fie din fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale institutiilor, pe seama veniturilor obtinute de acestea.

In acest context, se impune a se face o diferentiere intre cheltuielile publice si cheltuielile bugetare.

Trebuie subliniat faptul ca, cheltuielile bugetare au sfera mai restransa decat cheltuielile publice, ele reprezinta doar o parte a cheltuielilor publice si anume, acele cheltuieli care se acopera de la bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetele asigurarilor sociale de stat si din bugetele institutiilor publice autonome.

De asemenea, modul de efectuare a cheltuielilor bugetare este conditionat de prevederea expresa din buget si determinat de indeplinirea conditiilor legale, nu numai de existenta fondurilor banesti, in timp ce modul de efectuare a cheltuielilor publice are la baza fondurile constituite in afara bugetului.

Cheltuielile publice inglobeaza, deci:[1]

a) cheltuielile publice efectuate de administratia centrala de stat din fondurile bugetare, extrabugetare si fonduri cu destinatie speciala (inclusiv cheltuielile federale, unde este cazul);

b) cheltuielile efectuate din fondurile constituite in bugetele unitatilor administrativ-teritoriale, pe trepte ale acestora;

c) cheltuielile finantate din fondurile asigurarilor sociale de stat;

d) cheltuielile efectuate din bugetul trezoreriei statului;

e) cheltuielile acoperite exclusiv din resurse publice constituite in afara bugetului, prevazute in bugetele institutiilor publice autonome;

f) cheltuielile efectuate din fonduri externe nerambursabile constituite la nivelul organismelor internationale si distribuite pe programe statelor beneficiare;

g) cheltuielile efectuate din intrarile anuale de credite externe.

Este de retinut faptul ca pentru a obtine cheltuielile publice totale, este necesara operatiunea de consolidare, adica insumarea cheltuielilor efectuate de diferite categorii de administratii publice, dar cu eliminarea transferurilor de resurse facute intre acestea, in vederea evitarii dublei inregistrari.

Din punctul de vedere al destinatiei si volumului lor, cheltuielile publice sunt influentate de conditiile politice, economice, sociale si de amploarea interventiei statului in economie. Unele dintre aceste cheltuieli reprezinta o avansare de produs intern brut, iar altele, dimpotriva, un consum definitiv de produs intern brut. Tendinta generala a cheltuielilor publice este aceea de crestere de la un an la altul.

Analizate in dinamica, cheltuielile publice ale tarilor cu economie de piata, manifesta o tendinta de crestere accelerata atat ca expresie relativa, cat si in marime absoluta.

Evolutia cheltuielilor publice in marime absoluta, adica in preturi curente, este influentata de modificarea puterii de cumparare a monedei nationale. Accentuarea proceselor inflationiste determina majorarea preturilor si implicit cresterea nominala a cheltuielilor pe care statul le efectueaza cu procurarea unei cantitati determinate de bunuri si servicii. Se inregistreaza astfel o crestere nominala mai rapida a cheltuielilor publice comparativ cu cresterea reala a acestora. Cresterea nominala rezulta din compararea cheltuielilor statului exprimate in preturi curente, iar cresterea reala din compararea cheltuielilor statului exprimate in preturi constante.

Din punct de vedere al evolutiei istorice a conceptiilor privind dinamica cheltuielilor publice se pot mentiona urmatoarele:

In perioada finantelor clasice cand predomina ideea liberalismului economic, a neinterventiei statului in economie, cheltuielile publice erau considerate ca inevitabile si nimeni nu se ocupa de efectele lor economice;

In perioada moderna s-a adoptat din ce in ce mai mult o conceptie mai nuantata despre cheltuielile publice, cu accent deosebit asupra efectelor economice ale acestora.

Aceasta schimbare de atitudine a fost determinata, in special, de sporirea considerabila a volumului cheltuielilor publice si de diversificarea structurii lor economice. Prin urmare, influenta economica a cheltuielilor publice a fost considerata nu numai importanta dar si deosebit de complexa.

Pentru interpretarea medie a datelor privind dinamica cheltuielilor publice, avand in vedere ansamblul factorilor economici, politici si sociali care influenteaza cheltuielile publice, au fost construite mai multe macromodele privind cresterea cheltuielilor publice, din care sintetizam trei modele:

a) modele ale dezvoltarii cresterii cheltuielilor publice reprezentate de lucrarile lui R.A. Musgrave si W.W. Rostow, potrivit carora:

in stadiile de inceput ale cresterii si dezvoltarii economice, investitiile sectorului public, ca pondere in investitiile totale erau mari, deoarece sectorul public asigura, astfel, infrastructura sociala globala;

in stadiile de mijloc ale cresterii, investitiile publice sunt complementare investitiilor private;

in stadiul de maturitate al economiei are loc o reorientare a destinatiei cheltuielilor publice catre, educatie, sanatate si asistenta sociala.

b) legea lui Adolph Wagner (1835 - 1917) care poate fi formulata in urmatorii termeni: cresterea veniturilor pe locuitor poate conduce la o crestere relativa a sectorului public.

Economistul german Wagner observand cresterea sectorului public intr-un numar de state europene, in SUA si Japonia, in sec. XIX, a sesizat ca modificarea raportului dintre cheltuielile publice si PIB este influentata de factorii politici si economici.

De asemenea, Wagner a remarcat interdependenta complexa dintre pietele extinse si operatorii de pe aceste piete, pe masura cresterii gradului de industrializare a unei economii;

c) studiul clasic al lui Peacock si Wiseman (1961) pune in evidenta faptul ca daca economia si veniturile cresc in ritm egal, impozitele cresc la cote constante de impunere, ceea ce face posibila cresterea cheltuielilor publice in ritmul cresterii PIB.

In perioadele de transformare, tendinta graduala a cresterii cheltuielilor publice este dereglata, determinand guvernul sa mareasca nivelurile de impozitare, care pot fi privite ca acceptabile de electorat in perioada de criza.

Daca la inceputul secolului al XX-lea ponderea cheltuielilor publice in PIB era de aproximativ 3%, in ajunul primului razboi mondial, depasea cu putin 10% din PIB.

Intre cele doua razboaie mondiale, cheltuielile publice oscilau in jurul a 30% din PIB (aproximativ 25% pentru administratia centrala si 5% pentru colectivitatile locale).

Dupa al doilea razboi mondial ele au trecut de 40% din PIB, in special datorita crearii sistemelor de securitate sau asigurari sociale, carora le-au fost destinate la sfarsitul anilor '40 ai secolului al XX_lea circa 10% din PIB.

In prezent cheltuielile publice depasesc 50% din PIB si sunt reprezentate in general de: cheltuielile administratiilor de securitate (asigurari) sociale (aproape 25% din PIB), cheltuielile administratiei centrale de stat (aproximativ 20% din PIB) si cheltuielile colectivitatilor locale (circa 10% din PIB).

Aceasta crestere spectaculoasa este specifica tarilor Uniunii Europene. In tarile O.C.D.E. si in Statele Unite ponderea cheltuielilor publice in PIB este aproximativ 40%, in special datorita ponderii mai scazute a cheltuielilor publice pentru securitatea sociala.

Cresterea accentuata a cheltuielilor publice in perioada contemporana este determinata atat de factori de ordin intern, cat si de factori de ordin extern.

Abordand la modul general factorii care conduc la cresterea cheltuielilor publice, acestia pot fi grupati in urmatoarele categorii:

a) factori demografici - care se refera la cresterea populatiei si modificarea structurii acesteia pe varste si pe categorii socio-profesionale;

O astfel de evolutie determina cresterea cheltuielilor publice legate de plata salariilor functionarilor publici si a celor din domeniul social-cultural;

b) factorii economici - care se refera la dezvoltarea economiei si modernizarea acesteia pe baza cercetarii stiintifice si a noilor cerinte privind utilizarea resurselor si a diversificarii gamei de bunuri si servicii. Interventia statului in economie, tot mai pregnanta si pe cai diverse, face ca factorii economici sa influenteze nivelul cheltuielilor publice foarte mult;

c) factorii sociali - sunt cei care determina actiunile si directia armonizarii intre nivelul veniturilor medii pe locuitor din sectorul productiv, sectorul public si persoanele in varsta ce beneficiaza de diferite forme de ajutor social;

d) urbanizarea - are o influenta deosebita asupra cheltuielilor publice atat prin crearea suprastructurii urbane, dar si pentru finantarea utilitatilor publice respective;

e) factorii militari - au un impact direct asupra nivelului cheltuielilor, situandu-se la nivele foarte mari in timp de razboi, ori pregatire pentru razboi si mai scazut in perioada de pace;

f) factorii politici - care se refera la sarcinile ce trebuie sa le indeplineasca statul contemporan prin trecerea de la statul 'jandarm' la 'statul providenta';

g) factorii istorici sau conjuncturali - sunt aceia care au originea in perioadele anterioare. Astfel, contractarea unor imprumuturi determina cheltuieli pentru restituirea acestora in perioadele urmatoare.

Pentru a avea o imagine a dimensiunii cresterii reale a cheltuielilor publice este necesara urmarirea evolutiei acestora in corelatie cu cea a PIB si a numarului populatiei, in conditiile in care datele trebuie sa priveasca acelasi teritoriu.

Cresterea nominala si reala a cheltuielilor publice au determinat specialistii in domeniu sa analizeze efectele pe care acestea le produc din punct de vedere economic, cu toate ca ele sunt adesea dificil de determinat cu exactitate.

In acest sens, se constata mai intai un efect direct care se manifesta rapid si care ar parea cel mai spectacular, apoi se constata un efect indirect, care este uneori mai important.

Efectul direct variaza in functie de tipurile de cheltuieli publice. In general, acesta se manifesta asupra productiei si consumului.

Astfel, cheltuielile de personal si de ajutor social exercita mai mult o actiune asupra consumului si intr-o mai mica masura asupra economiilor populatiei. Cresterea acestor cheltuieli determina o crestere a cererii de bunuri de consum, ceea ce va stimula productia (sau importul in masura in care productia nationala nu poate raspunde imediat cresterii cererii de consum).

Astfel, cresterea pensiilor si a prestatiilor sociale sporeste cererea gospodariilor familiale si a importurilor; totodata, ea risca insa sa creeze tensiuni inflationiste si sa agraveze dezechilibrul schimburilor externe fara nici un avantaj ulterior.

Cheltuielile relative la functionarea serviciilor publice (comenzi de furnituri si de diverse servicii, lucrarile de intretinere si de reparatii) si, adesea, cele relative la investitii actioneaza asupra productiei. In unele sectoare ale industriei, comenzile statului detin o pondere importanta in volumul desfacerilor unor intreprinderi. Sunt situatii cand unele intreprinderi produc aproape exclusiv pentru stat. In plus, domenii precum constructiile navale, aeronautice, hidro si termoelectrice depind strict de nivelul cheltuielilor publice.

Influenta economica a cheltuielilor publice este uneori mai importanta daca se are in vedere efectul lor indirect. Astfel, distribuirea veniturilor suplimentare catre populatie, sporirea comenzilor publice sau cresterea cheltuielilor de echipament au, ca efect, declansarea unor fenomene economice care depasesc sfera persoanei sau intreprinderii care beneficiaza de aceasta crestere.

Referitor la efectele cresterii cheltuielilor publice Keynes, in special, a aratat ca o cheltuiala de investitii data poate crea o putere de cumparare superioara sumei sale reale avand in vedere un fenomen pe care-l numeste 'unda de cheltuieli'. In acest fel o cheltuiala publica determina o serie de operatiuni generatoare ele insele de venituri. Efectele cheltuielilor publice asupra vietii economice nu se masoara numai prin cifra lor, ci prin aceasta cifra se afecteaza un anumit multiplicator care reprezinta propagarea acestui efect asupra ansamblului  economiei.

Acest multiplicator este masurat prin formula , unde c este inclinatia marginala spre consum (adica partea din venit care este destinata consumului). Daca c = 0,6 multiplicatorul k va fi egal cu 2,5; aceasta semnifica faptul ca o cheltuiala suplimentara de 1 miliard unitati monetare va antrena o sporire a venitului global cu 2,5 miliarde unitati monetare.

Este de retinut faptul ca deciziile in materie de cheltuieli publice sunt, in primul rand acte de natura politica, iar stabilirea resurselor si metodelor de acoperire financiara reprezinta decizii economice de o mare importanta.

Efectuarea cheltuielilor publice din fondurile financiare ale statului, poate avea loc numai daca sunt respectate anumite principii, referitoare la:[2]

- orice cheltuiala publica poate fi realizata numai daca este prevazuta intr-un act normativ. In acest sens trebuie respectate prevederile legii finantelor publice care reglementeaza, in principiu, regimul cheltuielilor publice si a legii privind adoptarea bugetului de stat prin care se stabileste pentru un an financiar, marimea creditelor bugetare alocate pentru fiecare destinatie. Este de mentionat faptul ca fara autorizare expresa nici o cheltuiala nu poate fi realizata, chiar daca a fost prevazuta intr-un act normativ;

- cheltuielile publice pot fi efectuate numai in conditiile exercitarii unui control financiar riguros privind oportunitatea si necesitatea cheltuielilor. Fiind vorba de cheltuirea unor resurse publice, trebuie respectat si un regim sever de economii in procesul angajarii banilor publici;

- cheltuielile publice nu se pot efectua in mod automat, chiar daca au fost prevazute, in mod expres, intr-un act normativ, ci pe masura justificarii sumelor acordate anterior in conditiile realizarii indicatorilor specifici;

- orice cheltuiala publica se poate realiza, in principiu, numai din bugetul administratiei centrale de stat sau din bugetele locale in functie de subordonarea institutiei publice sau a beneficiarului de alocatie bugetara;

- sumele alocate pentru efectuarea cheltuielilor publice se caracterizeaza prin nerambursabilitate.

In Romania, potrivit Legii bugetului de stat pe anul 2008 nr.388/2007 cheltuielile bugetului de stat pe anul 2008 sunt in suma de 86,940,3 milioane lei, inregistrand o crestere de 44,62,5% fata de anul 2005, cand cheltuielile totale, conform Legii bugetului de stat nr.511/2004, au fost in suma de 38.795,5 milioane lei.

Vezi Analiza cheltuielilor publice pe functii ale statului in domeniile: social cultural, economic, protectia mediului, aparare si ordine interna pe qgasesc.com