PRINCIPII BUGETARE

PRINCIPII BUGETARE

Procesul complex al elaborarii si executiei bugetului in conformitate cu prevederile legilor bugetare anuale este supus unor reguli mai mult sau mai putin rigide.

Bugetul se prezinta ca un act de previziune administrativa si, in acelasi timp, este un tablou comparativ al veniturilor si cheltuielilor publice aferente perioadei la care se refera. Astfel, bugetul trebuie sa reflecte cat mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate si destinatia acestora, sa permita compararea la finele exercitiului bugetar a veniturilor incasate si a cheltuielilor efectuate si sa ofere posibilitatea analizarii veniturilor pe surse de provenienta si a cheltuielilor pe destinatii. Aceste cerinte sunt specifice principiilor bugetare clasice - unicitatea, universalitatea, anualitatea si specializarea bugetara - formulate inca din secolul al XIX - lea.

1. Unicitatea bugetarǎ

Unicitatea bugetului presupune reflectarea tuturor veniturilor si cheltuielilor statului intr-un singur document si dupa o schema unitara. Cuprinderea tuturor veniturilor si cheltuielilor statului intr-un singur document (act) da o imagine mai clara a situatiei financiare a statului, deoarece se poate stabili cu usurinta care este provenienta veniturilor, destinatia cheltuielilor si daca cheltuielile acopera veniturile. 

In conformitate cu acceptiunea lui clasica, principiul unitatii bugetare presupune scrierea tuturor veniturilor si cheltuielilor statului, in sumele lor globale, intr-un singur document. Respectarea acestei cerinte conduce la elaborarea unui buget clar, care ofera informatii de ansamblu privind resursele publice si utilizarea lor, permite aprecierea importantei relative a diverselor categorii de venituri si cheltuieli si faciliteaza nivelul soldului general al bugetului prevazut pentru anul urmǎtor. Un buget unitar permite puterii legislative sa emita judecati de valoare asupra structurii si volumului cheltuielilor propuse de guvern, pe baza carora se pot lua decizii de amanare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitarii unui control mai riguros asupra executiei veniturilor si cheltuielilor publice.

Unitatea bugetului este asigurata prin intermediul sistemului conturilor nationale, in cadrul caruia conturile administratiei publice grupeaza atat cheltuielile si veniturile statului, cat si pe cele aferente colectivitatilor locale si bugetului asigurarilor sociale.

Principiul traditional al unicitatii bugetare, riguros respectat in trecut, a fost adaptat cerintelor finantelor publice moderne prin intermediul unor derogari ce faciliteaza operatiunea de debugetizare. Debugetizarea este o politica care consta in modificarea modului de finantare a cheltuielilor, in sensul ca pentru acoperirea acestora sunt folosite si alte resurse pe langa veniturile ordinare ale statului. Debugetizarea presupune doua acceptiuni: pe de o parte, trecerea de la finantarea publica la cea privata, iar pe de alta parte, dezangajarea statului prin glisarea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe si conturi speciale de trezorerie.

Debugetizarea a condus la aparitia unor documente reflectand venituri si cheltuieli publice care, insa, sunt supuse unor reglementari unitare.

Derogarile de la principiul unicitatii bugetare, acceptate in prezent in practica internationala, se refera la elaborarea, pe langa bugetul de stat, a unor bugete anexe si conturi speciale de trezorerie. In unele tari, in raport de anumite situatii speciale sau conjuncturale, ori in functie de reglementarile proprii privind organizarea si functionarea economiei, abaterile de la principiul unicitatii au vizat intocmirea unor bugete extraordinare si a bugetelor autonome.

Unitatea bugetara din prezent este afectata si de reglementarea in afara bugetului de stat a fondurilor speciale si anume:

Fondul national unic de asigurari sociale de sanatate[3];

Fondul special pentru dezvoltarea si modernizarea punctelor de control pentru trecerea frontierei, precum si a celorlalte unitati vamale[4];

Fondul special al drumurilor publice[5];

Fondul special pentru protejarea asiguratilor din activitatea de constructii[6];

Fondul special de sanatate publica[7];

Fondul de mediu[8];

Fondul special al aviatiei civile[9].

Aceste fonduri banesti speciale se aproba de Parlament, concomitent cu bugetul statului prin insasi legea de aprobare a acestui buget.

2. Universalitatea bugetului

Universalitatea este principiul potrivit caruia veniturile si cheltuielile publice trebuie sa fie inscrise in buget in sumele lor totale, fara omisiuni si compensari reciproce. Aceastǎ regula a bugetului brut se bazeaza pe necesitatea inscrierii in buget a veniturilor si cheltuielilor statului in sume brute sau totale. Scopul urmarit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicand compensarea intre cheltuieli si venituri proprii.

Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuielile bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor si a fondurilor cu destinatie speciala, care au stabilite destinatii distincte.

Chiar si in situatiile in care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile, principiul universalitatii nu permite inscrierea in buget numai a soldului dintre acestea. In buget, veniturile trebuie sa figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu sumele lor totale. Numai in acest mod i se ofera Parlamentului posibilitatea cunoasterii veniturilor totale, pe care statul urmeaza sa le incaseze in perioada considerata, precum si a destinatiei ce va fi data acestora.

Exista si unele situatii speciale, reglementate prin lege, ce constituie exceptii de la principiul universalitatii, ca de exemplu:

resursele provenind din donatii, care nu majoreaza resursele publice totale ci au o afectatie speciala in conformitate cu vointa celui care efectueaza donatia;

fondurile de sprijin, care reprezinta surse ale particularilor puse la dispozitia administratiilor publice cu conditia realizarii unor lucrari publice sau prestatii determinate;

reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea catre buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.

In Romania, Legea privind finantele publice precizeaza faptul cǎ veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate, in sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au destinatii precise.

3. Anualitatea bugetului

Alegerea perioadei de inregistrare contabila si de executie a operatiunilor bugetare este esentiala din punctul de vedere al gestionarii resurselor publice.

Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat in practica care s-a mentinut de-a lungul timpului, desi continutul traditional a fost uneori reconsiderat din ratiuni tehnice legate de asigurarea starii de echilibru sau din cauze economice referitoare mai ales la finantarea cheltuielilor de investitii care necesita alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an.

Principiul anualitatii a fost impus, initial, din considerente de natura politica. Eficienta controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului nu poate fi reala decat in conditiile in care aprobarea cheltuielilor se realizeaza pe perioade de timp nu foarte indelungate. In virtutea principiului anualitatii, puterea legislativa a fiecarei tari trebuie sa se pronunte anual in legatura cu toate veniturile si cheltuielile inscrise in bugetul pentru anul urmator. Examinarea in fiecare an a proiectului de buget permite si analiza modului de realizare a veniturilor si cheltuielilor.

Veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un an, care corespunde exercitiului bugetar. Toate operatiunile de incasari si plati efectuate in cursul unui an bugetar in contul unui buget apartin exercitiului bugetar respectiv.

Veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu si se aproba in buget pe surse de provenienta si, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dupa natura lor economica si destinatia acestora, potrivit clasificatiei bugetare.

De regula, bugetul este elaborat si aprobat pentru o perioada de douasprezece luni. Anul bugetar poate sa coincida sau nu cu anul calendaristic. In tari, cum sunt: Austria, Argentina, Belgia, Brazilia, Franta, Finlanda, Filipine, Germania, Grecia, Italia etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Sunt insa, tari in care momentul inceperii anului bugetar difera din prima zi a anului calendaristic. Astfel exercitiul bugetar este cuprins in intervalul:

1 aprilie - 31 martie, in India, Indonezia, Israel, Japonia, Marea Britanie si alte tari;

1 iulie - 30 iunie, in Australia, Camerun, Egipt, Pakistan, Suedia, Sudan, Uganda etc;

1 octombrie - 30 septembrie, in S.U.S. si Thailanda.

Factorii care influenteaza data inceperii anului bugetar sunt diferiti. Printre acestia se numara: caracterul economiei, nivelul de dezvoltare a acesteia, regimul de lucru al Parlamentului, traditia si altii.

In ceea ce priveste perioada de timp in care se executa bugetul, aceasta poate sa coincida sau nu cu perioada pentru care a fost aprobat bugetul. Adesea, unele venituri se incaseaza, iar unele cheltuieli se efectueaza dupa expirarea anului bugetar.

Executia bugetului este similara cu cea a unui cont de casa. Problema fundamentala a trezoreriei publice este aceea de a face fata, in orice moment, cheltuielilor exigibile, tinand seama de neritmicitatea incasarii veniturilor. Conturile ce evidentiaza executia bugetului pe anul in curs reflecta operatiuni exigibile numai in anul considerat.

In tara noastra, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Executia bugetara se incheie la 31 decembrie. Orice venit neincasat si orice cheltuiala neefectuatǎ pana la 31 decembrie se va incasa sau plati in contul bugetului anului urmator. Creditele bugetare neutilizate pana la incheierea anului sunt anulate de drept. Potrivit Legii privind finantele publice, disponibilitatile din fondurile externe nerambursabile si cele din fondurile publice destinate cofinantarii contributiei financiare a Comunitatii Europene, ramase la finele exercitiului bugetar in conturile structurilor de implementare, se raporteaza anul urmator.

4. Specializarea bugetara

Aceasta regula a rezultat din trasaturile bugetului de stat de a fi un act prin care Parlamentul prevede si autorizeaza veniturile si cheltuielile statului, un act prin care Parlamentul controleaza cele prevazute si autorizate. Pentru a-si exercita in mod real atributiile, Parlamentul va autoriza realizarea veniturilor pe surse si alocarea creditelor bugetare pe categorii de cheltuieli. Autorizarea prevederilor bugetare poate fi mai realista cu cat sunt mai numeroase clasele de venituri si cheltuieli, iar controlul exercitat pe parcursul exercitiului bugetar poate fi mai profund.

Clasificarea bugetara este un document preconstituit elaborarii si adoptarii bugetului. Ea creeaza conditii pentru exercitarea controlului executiei bugetare si respectarea disciplinei bugetare, permitand urmarirea prevederilor bugetare de venituri si cheltuieli pe fiecare subdiviziune a bugetului in parte.

Se considera ca o clasificare care sa raspunda necesitatilor unei administrari judicioase a mijloacelor financiare trebuie sa indeplineasca cumulativ urmatoarele conditii:

v     sa faca posibila analiza economica a veniturilor si cheltuielilor bugetare;

v     sa evidentieze sursele de venituri ale bugetului, cum se repartizeaza impozitele, taxele si celelalte venituri pe categorii de platitori, care este natura si destinatia cheltuielilor;

v     sa precizeze prin ce institutii ale statului se realizeaza veniturile si se efectueaza cheltuielile;

v     sa fie cat se poate de simpla si clara.

Aplicarea principiului specializarii implica deci elaborarea clasificatiei bugetare care oglindeste structura sistemului de venituri si cheltuieli bugetare, adica natura si sursele de provenienta a veniturilor, cat si natura si destinatia diferitelor cheltuieli, in concordanta cu functiile si sarcinile statului la un moment dat. Acest document, potrivit reglementarilor juridice actuale, este elaborat de catre Ministerul Finantelor Publice.

Clasificatia bugetara cuprinde la venituri-capitole si subcapitole, iar la cheltuieli-parti, capitole, subcapitole, titluri si articole, precum si alineate dupa caz. Clasificatia bugetara tip, elaborata de Ministerul Finantelor Publice, are urmatoarele componente:

Clasificatia indicatorilor privind finantele publice, care corespunde necesitatilor elaborarii bugetului public national si cuprinde centralizat toate veniturile si cheltuielile statului;

Clasificatia veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat, prin care se asigura si se determina echilibrarea celorlalte bugete publice;

Clasificatia veniturilor si cheltuielilor publice locale, elaborate si aprobate la nivelul consiliilor locale si judetene;

Clasificatia veniturilor si cheltuielilor institutiilor publice si a activitatilor autofinantate;

Clasificatia veniturilor si cheltuielilor bugetului asigurarilor sociale de stat;

Clasificatia veniturilor si cheltuielilor fiecarui fond special constituit in afara bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat;

Clasificatia in profil departamental. Aceasta stabileste titularii din ministere si celelalte organe centrale si locale de stat.

Inscrierea unui venit sau a unei cheltuieli pe o anumita subdiviziune a clasificatiei bugetare si autorizarea acestora, dau nastere la anumite obligatii care sunt diferite dupa cum este vorba de venituri sau cheltuieli.

5. Echilibrul bugetar

In teoria finantelor clasice, cerinta de baza a echilibrului bugetar o constituia acoperirea integrala a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecarui an bugetar. Anualitatea si echilibrul bugetului erau indisolubil legate, avand drept rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat drept "principiul de aur al gestiunii bugetare".

Echilibrul bugetar se refera atat la intocmirea unor bugete balansate, cat si la pastrarea echilibrului in perioada de executie a bugetului. Existau tari in care legislatia financiara nu permitea intocmirea unor bugete dezechilibrate. De exemplu, in Germania dreptul bugetar interzicea elaborarea de bugete deficitare, precizand ca veniturile si cheltuielile publice aprobate de lege, trebuie sa fie echilibrate.

Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, in mod progresiv, abandonat, atat sub impulsul teoreticienilor finantelor functionale care promovau teoria bugetelor ciclice si cu caracter regulator, cat mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu putea fi respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite practici cum ar fi:

intocmirea a doua bugete, unul ordinar echilibrat si altul extraordinar deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind din imprumuturi si emisiune baneasca (in Germania);

asigurarea echilibrului prin operatiunea de "debugetizare" (in Franta);

elaborarea de bugete ciclice (in Suedia si alte tari scandinave). Treptat, o serie de state au renuntat la aplicarea in practica a principiului echilibrarii bugetare, elaborand si prezentand Parlamentului spre aprobare bugete deficitare

In tara noastra, principiul echilibrului bugetar este prevazut expres in legea privind finantele publice, el stand la baza activitatii bugetare, iar Ministerul Finantelor avand obligatia de a lua masuri pentru asigurarea acestuia.

Ministerul Finantelor Publice este autorizat sa contracteze si sa garanteze imprumuturi de stat de pe piata financiara interna si externa, in vederea asigurarii fondurilor necesare refinantarii datoriei publice interne, finantarii deficitului bugetar inregistrat la finele fiecarui an si a echilibrului balantei de plati externe, in limitele aprobate de lege.

6. Realitatea bugetara

La inceputul activitatii bugetare, parlamentele de regula dadeau o autorizatie in bloc pentru toate veniturile si cheltuielile statului. Cu timpul, s-a trecut la solutia individualizarii veniturilor si a cheltuielilor, adica la aprobarea pe resurse a veniturilor si pe destinatii ale cheltuielilor.

In timpul executiei bugetare apar nenumarate situatii care fac necesara reconsiderarea situatiei veniturilor si cheltuielilor bugetare aprobate, in sensul majorarii lor la unele pozitii si al reducerii la altele. De aceea, a aparut necesitatea evitarii detalierii exagerate a veniturilor si a cheltuielilor bugetare, permitandu-se in conditiile legii, de a se opera de catre Guvern, unele modificari ale acestora in timpul exercitiului bugetar, prezentandu-se Parlamentului spre aprobare un proiect de rectificare a bugetului de stat.

In vederea incadrarii in limita aprobata pentru deficitul bugetului de stat, Ministerul Finantelor Publice are obligatia de a analiza lunar realizarea veniturilor bugetare si de a limita efectuarea cheltuielilor bugetare, pentru asigurarea echilibrului bugetar aprobat prin legea bugetului de stat.

De asemenea, la propunerea ordonatorilor principali de credite, in functie de derularea procesului investitional si de evolutia preturilor, se autorizeaza Guvernul, prin Ministerul Finantelor Publice, sa aprobe, pana la data de 31 octombrie, modificari valorice in listele de investitii, anexe la bugetele ministerelor si celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, cu incadrarea in volumul cheltuielilor de capital aprobate la capitolul respectiv. Modificarea listelor de investitii, anexe la bugetele locale, in aceleasi conditii, se aproba de catre fiecare consiliu local sau judetean, dupa caz.

7. Publicitatea bugetului

In practica bugetara, publicitatea este principiul potrivit caruia dupa ce este supus dezbaterii si aprobarii Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunostinta opiniei publice.

Legea privind adoptarea bugetului de stat si contul de incheiere a exercitiului bugetar pe anul precedent celui in curs sunt publicate in Monitorul Oficial si in culegeri de legi. Cifrele inscrise in proiectul de buget sunt date publicitatii in presa scrisa si audio-vizuala.

Pentru ca populatia sa se poata informa asupra situatiei financiare a statului, este necesar ca bugetul sa fie publicat intr-o forma simpla, clara si precisa.

Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate in contextul participarii fiecarei tari la relatiile economice, financiare si monetare internationale, in cadrul carora statele partenere solicita informatii cu privire la situatia finantelor publice, evolutia veniturilor si a cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalitatii, evolutia serviciului datoriei si alte asemenea date, pe baza carora sa poata fi stabilit gradul de bonitate si de risc al tarii respective.

In Romania, sistemul bugetar este deschis si transparent, aceste cerinte realizandu-se prin:

Ø      dezbaterea publica a proiectelor de buget in procesul aprobarii;

Ø      dezbaterea publica a conturilor anuale generale de executie a bugetelor;

Ø      publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I a actelor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora;

Ø      mijloacele de informare in masa pentru difuzarea informatiilor asupra continutului bugetului, exceptand informatiile si documentele nepublicabile, prevazute de lege.

Procesul bugetar reflecta in mod pregnant modul democratic de participare la decizia de constituire si utilizare a fondurilor publice, caracterul financiar al resurselor publice si finalitatea sociala a acestora. Implicarea Parlamentului si a Guvernului in procesul de elaborare, dezbatere, executie si incheiere a bugetului public national, reprezinta dovada separarii puterilor in stat si da consistenta de act normativ fundamental legii bugetare anuale.