Modalitati de finantare a dezvoltarii sociale si economice in Uniunea Europeana

Modalitati de finantare a dezvoltarii sociale si economice in Uniunea Europeana

Principalul scop al fondurilor structurale este acela de realizare a coeziunii sociale si economice in cadrul Uniunii Europene. Resursele financiare sunt indreptate spre actiuni menite sa reduca diferentele existente intre regiunile mai dezvoltate si cele mai putin dezvoltate si sa promoveze oportunitati egale de angajare intre diferitele grupuri sociale. Actiunile fondurilor structurale sunt focalizate, in mod special, spre urmatoarele trei obiective prioritare:

- Obiectivul 1 priveste dezvoltarea si ajustarile structurale ale regiunilor a caror dezvoltare este intarziata, aceste regiuni inregistreaza un PIB pe locuitor mai mic decat 75% din media aceluiasi indicator inregistrata in tarile membre ale UE (este de mentionat ca sunt foarte putine astfel de zone in UE 15 ) .

- Obiectivul 2 are ca scop conversia economica si sociala a zonelor care intampina dificultati structurale. Acoperind un total de 18% din populatia europeana, se au in vedere patru tipuri de zone: industriale, rurale, urbane si zone dependente de activitati de pescuit.

Obiectivul 3 acopera intregul teritoriu Uniunii Europene, care se gaseste in afara zonelor Obiectivului 1. El face referire la adaptarea si modernizarea politicilor nationale si a sistemelor de educatie, formare si angajare, tinand cont de strategia europeana in domeniul ocuparii fortei de munca.

Fondurile structurale functionale in Uniunea Europeana care au contribuit si contribuie la dezvoltarea economico-sociala a tarilor membre sunt in numar de patru si anume: Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDR), Fondul Social European (FSE), Fondul European de Orientare si Garantare Agricola (FEOGA) si Instrumentul Financiar de Orientare Piscicola (IFOP). Domeniile de activitate vizate de cele patru fonduri structurale si obiectivele urmarite de acestea sunt :

Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDR) are scopul de a reduce disparitatile regionale in cadrul Uniunii Europene, incurajand, in acelasi timp, dezvoltarea si conversia regiunilor. Regiunile de dezvoltare, respectiv domeniile de activitate pentru care sunt alocate sursele financiare provenite din acest fond sunt :

regiunile incluse in Obiectivului 1 sunt finantate pentru investitii in infrastructura, in special in cadrul retelelor transeuropene (transporturi, telecomunicatii si energie) si investitii in educatie, sanatate si protectia mediului inconjurator;

in ceea ce privesc regiunile Obiectivului 2, finantarea are ca scop urmatoarele : regenerarea zonele industriale si zonele urbane in dificultate, imbunatatirea caile de acces, revitalizarea zonele rurale sau cele care sunt dependente de activitati de pescuit, prin intermediul planificarii teritoriului, regenerarii, protejarii mediului inconjurator.

Prin intermendiul Obiectivelor 1 si 2, FEDR este implicat in investitii directe in sectorul productiv in vederea creerii de locuri de munca durabile, ajutarea sectorului IMM-urilor si dezvoltarea locala, cu un accent special in promovarea Pactelor de Ocupare Teritoriale, incurajarea si imbunatatirea capacitatilor de cercetare si dezvoltare a regiunilor.

La nivelul intregului teritoriu al Uniunii Europene, FEDR vizeaza regenerarea economica si sociala a zonelor urbane in dificultate si sprijina cooperarea transfrontaliera, transnationala si interregionala .

Fondul Social European (FSE) are scopul de a preveni si combate somajul si a dezvolta resursele umane, precum si de a promova integrarea pe piata muncii. Domeniile sale de interventie (pentru care se acorda finantare) cuprind urmatoarele activitati :

- integrarea in munca a somerilor, cu precadere a tinerilor someri si a persoanelor excluse de pe piata muncii;

- promovarea oportunitatilor egale pentru toti cei ce intra pe piata muncii actiuni specifice pentru a imbunatati accesul femeilor pe piata muncii;

- imbuntatirea sistemelor de educatie si de formare;

- promovarea unei forte de munca calificate si cresterea potentialului uman in domeniul crecetarii si dezvoltarii.

Fondul European de Orientare si Garantare Agricola (FEOGA) a reprezentat sursa de finantare care a contribuit, intr-o proportie covarsitoare, la dezvoltarea agriculturii si a spatiului rural din tarile membre ale UE. Acesta a fost format din Sectiunea de Orientare si Sectiunea de Garantare.

In cadrul politicii Europene de coeziune economica si sociala, FEOGA a sprijinit dezvoltarea rurala si imbunatatirea structurilor agricole. Domeniile sale de interventie pentru care s-a asigurat finantare includ urmatoarele activitati :

- investitii in ferme agricole, ajutor pentru constituirea noilor ferme de catre tineri fermieri si formare profesionala;

ajutor pentru pensionarea anticipata;

- compensatii pentru zonele defavorizate;

masuri pentru mediul inconjurator si agricultura;

- prelucrarea produselor agricole si marketingul acestora;

dezvoltarea si utilizarea optima a padurilor;

- dezvoltarea zonelor rurale prin furnizarea de servicii, sprijin in favoarea economiei locale, incurajarea turismului si a activitatilor artizanale, etc.

In cadrul regiunilor Obiectivului 1, aceste masuri au fost finantate de catre FEOGA prin intermediul Sectiunii de Orientare, cu exceptia subventilor de compensare, ajutorul pentru pensionare anticipata, masurile legate de mediul inconjurator legat de zonele agricole si masurile legate de dezvoltarea padurilor, care au fost finantate de catre FEOGA prin intermediul Sectiunii de Garantare. In afara zonelor Obiectivului 1, toate masurile au fost finantate prin fondul FEOGA Sectiunea de Garantare.

Principalul obiectiv al Uniunii Europene in reformarea fundamentala a primului "pilon" al Politicii Agricole Comune din 2003 si 2004, a vizat in primul rand dezvoltarea rurala. Astfel, Comisia Europeana a adoptat, in data de 14 iulie 2004, propunerea de modificare a politicii de dezvoltare rurala a Uniunii Europene, vizand consolidarea si simplificarea actualului sistem de acordare a fondurilor, pentru perioada 2007-2013, prin crearea Fondului Agricol European pentru Dezvoltare Rurala (FEADR). Acesta urmeaza a inlocui Fondul European de Orientare si Garantare Agricola (FEOGA), avand rolul de a raspunde exigentelor impuse de o Uniune Europeana largita, cu o serie de decalaje majore privind spatiul rural si nivelul de trai al populatiei rurale.

Ratiunile tehnice care au determinat aceasta modificare se refera, in principal, la numarul mare de programe, sisteme de programare si diferite sisteme de management financiar si de control care exista in perioada curenta de programare si care a dus la cresterea semnificativa a sarcinii administrative a Statelor Membre si a Comisiei Europene si la reducerea coerentei, transparentei si monitorizarii politicii de dezvoltare rurala.

Instrumentul Financiar de Orientare Piscicola (IFOP) are scopul de a realiza un echilibru sustenabil intre resursele piscicole si exploatarea acestora. De asemenea, se doreste imbunatatirea pozitiei competitive a sectorului piscicol si dezvoltarea zonelor dependente din punct de vedere economic de activitatile piscicole. Domeniile de interventie ale IFOP trebuie considerate a fi acelea de ajustare a eficientei activitatilor de pescuit, modernizarea flotei piscicole, dezvoltarea culturii apelor, protectia zonelor marine, facilitati legate de porturile de acostare a navelor pescadoare, prelucrarea si marketingul produselor piscicole, promovarea produselor rezultate.

Alocarea si utilizarea fondurilor structurale in tarile membre ale Uniunii Europene, inclusiv pentru Romania si Bulgaria, se bazeaza pe cinci principii: concentrarea, programarea, parteneriatul, aditionalitatea si subsidiaritatea. Documentele de programare ale tuturor statelor membre ale UE care au stat la baza negocierilor si, ulterior, obtinerii fondurilor structurale sunt: Documentul Unic de Programare (DUP)-utilizat in regiunile cuprinse in Obiectivul 2, Programele Operative (PO) si Cadrul Comunitar de Sprijin (CCS)-utilizate in mod traditional in zonele Obiectivului 1 si Programul Complementar (PC).

Documentul Unic de Programare (DUP) reprezinta un document aprobat de catre Comisia Uniunii Europene si contine urmatoarele capitole: sectiuni dedicate situatiei existente, strategii si prioritati, evaluarea ex-ante, programarea financiara, parteneriatul si prevederile de implementare. Aceleasi informatii care se regasesc detaliate in Cadrul Comunitar de Sprijin si in Programele Operative.

Continutul Cadrului Comunitar de Sprijin (CCS) cuprinde, in prima sectiune, descrierea situatiei existente, cu prezentarea disparitatilor, diferentelor de dezvoltare, potentialul pentru dezvoltare sau conversie. Descrierea trebuie sa ia in considerare resursele financiare utilizate, principalele rezultate obtinute, prin interventiile deja efectuate in perioada precedenta si rezultatele evaluarii. Prezentarea situatiei existente trebuie sa cuprinda aspecte legate de competitivitate, cercetare, dezvoltare si inovare, situatia IMM-urilor, situatia mediului inconjurator, piata muncii si politicile promovate la nivel national si regional in ceea ce priveste formarea profesionala si o evaluare a situatiei in ceea ce priveste egalitatea intre femei si barbati si in ceea ce privesc oportunitatile oferite de piata muncii.

Sectiunea consacrata strategiilor si prioritatilor trebuie sa indice obiectivele operative si o descriere a strategiei capabile sa contribuie la realizarea tuturor obiectivelor propuse de solicitantul sprijinului financiar european.

Sectiunea legata de resursele financiare trebuie sa se bazeze pe planul financiar care sa cuprinda totalul sprijinului comunitar structurat pe contributia europeana si pe cea nationala, care la randul lui trebuie elaborat in corespondenta cu perspectivele financiare previzionate.

In ceea ce priveste verificarea ex-ante a aditionalitatii pentru Obiectivul 1 trebuie sa imbrace forma unei situatii comparative a ceea ce s-a programat cu ceea ce s-a realizat, pana la un moment dat, precum si cu ce s-a realizat de alte state membre ale UE.

Sectiunea dedicata parteneriatului cuprinde pasii care trebuie facuti in vederea consultarii tuturor partenerilor care concura la elaborarea acestui document (autoritatile regionale si locale, alte autoritati competente, inclusiv responsabilii pentru protectia mediului si promovarea egalitatii de sanse intre femei si barbatii, partenerii economici si sociali).

Sectiunea dedicata implementarii prevederilor cadrului de sprijin comunitar, include informatii despre autoritatea individuala care a fost desemnata cu implementarea sau organismul responsabil cu gestionarea CCS, acordurile incheiate cu diferiti parteneri si reprezentarea lor in cadrul Comitetelor de Monitorizare.

Programul Operativ (PO) reprezinta documentul aprobat de catre Comisia Europeana pentru implementarea Cadrului Comunitar de Sprijin si include un set complet de prioritati, cuprinzand masuri multianuale de sprijin comunitar. Prioritatile trebuie implementate prin recurgerea la unul sau mai multe fonduri, utilizarea unuia sau mai multor instrumente financiare existente, inclusiv apelarea la Banca Europeana de Investitii sau la alte organisme financiare care sa asigure partea de cofinantare a proiectelor de investitii.

Un program operativ integrat reprezinta un program finantat din mai multe fonduri. Continutul unui program operativ include urmatoarele capitole :

- o parte descriptiva, similara celei din Cadrul Comunitar de Sprijin;

- o parte care trateaza prioritatile statelor care solicita sprijinul comunitar (specificand legatura lor cu cele cuprinse in CCS, tintele precis cuantificate, evaluarea ex-ante si impactul asteptat),

o sectiune care evidentiaza masurile necesare pentru implementarea prioritatilor (inclusiv informatii in ceea ce priveste titlul, descrierea, obiectivele principale, beneficiarii, o indicatie aproximativa a alocarii financiare acordata fiecarei masuri si autoritatea de implementare pentru fiecare masura),

- o parte dedicata planului financiar (in conformitate cu perspectivele financiare si acordurile privind regiunile care beneficiaza de sprijin tranzitoriu si in conformitate cu totalul Programelor Operative impartite pe prioritati sau pe ani, in corespondenta cu prioritatile sau perioadele prevazute de catre CCS),

- o parte care cuprinde prevederi referitoare la implementare (specificand care este autoritatea de implementare desemnata de catre statul membru ca responsabila pentru gestiunea PO, autoritatea de plata, acordurile de administrare a PO, sistemele de monitorizare si evaluare, acordurile pentru revizuirea permanenta a PO pe masura desfasurarii lui si cele necesare evaluarii pe parcurs, procedurile pentru mobilizarea si circularea fondurilor, masurile specifice si procedurile pentru asigurarea controlului implementarii PO).

Programul Complementar (PC) reprezinta documentul de implementare a strategiei de programare si implementare a prioritatilor, contine elemente detaliate asupra continutului masurilor din program, este elaborat de catre statul membru si este revizuit, in cazul in care este necesar, de catre Comitetul de Monitorizare la propunerea autoritatii de gestiune a fondurilor europene. Programul Complementar este trimis Comisiei Europene pentru informare. In vederea accelerarii procedurilor, Programul Complementar poate fi prezentat in acelasi timp cu CCS sau cu PO. In orice caz, autoritatea de gestiune a fondurilor europene trebuie sa adopte Programul Complementar cel tarziu in trei luni dupa decizia Comisiei Europene de aprobare a PO sau a CCS.

Programarea este rezultatul negocierii intre autoritatile nationale, regionale si locale, cu partenerii economici si sociali si alte organisme relevante. Programele pot fi ori programe de dezvoltare regionala, ori programe vizand initiative comunitare. Programele de dezvoltare regionala sunt elaborate fie in baza unui plan de dezvoltare, fie in baza DUP. Ambele documente trebuie prezentate Comisiei de catre statul membru intr-o perioada de maximum patru luni dupa stabilirea listei de zone eligibile. Planul de dezvoltare este negociat impreuna cu reprezentantii Comisiei Europene si are ca rezultat Cadrul Comunitar de Sprijin. Dupa prezentarea planului de dezvoltare, Comisia are la dispozitie cinci luni pentru adoptarea Cadrului Comunitar de Sprijin. Pe de alta parte, Cadrul Comunitar de Sprijin conduce catre elaborarea propunerilor de programe.

Implementarea dezvoltarii regionale sau a programelor de initiativa comunitara revine, ca responsabilitate, Autoritatilor de gestiune a fondurilor comunitare, care, in afara de pregatirea Programului Complementar, sunt responsabile de selectia proiectelor de investitii care vor fi finantate. Odata ce a fost aprobat programul, Autoritatile de Gestiune sunt responsabile de informarea potentialilor solicitanti de proiecte, in ceea ce priveste asistenta disponibilizata (exemplul cel mai bun este informarea prin intermediul anunturilor publice de licitatii).

Organizatiile care activeaza in domeniul social si economic (autoritati locale, asociatii, intreprinderi, etc) pot propune proiecte cu finantare din fonduri structurale. Autoritatile nationale si regionale competente pentru fiecare program au ca responsabilitate si selectarea proiectelor. Toate proiectele care beneficiaza de asistenta financiara din partea Uniunii Europene trebuie sa dispuna de cofinantare din alte surse, ori din partea sectorului public sau a celui privat.

Rapoartele de implementare joaca un rol semnificativ in asigurarea unei programari sanatoase, fapt pentru care, continutul acestora este precizat, in detaliu, in cadrul reglementarilor. In cadrul acestor rapoarte se precizeaza urmatoarele aspecte: implementarea financiara a asistentei (cuprinzand pentru fiecare masura in parte inregistrarea platilor efectuate si a celor acoperite prin contributia bugetului comunitar); progresele inregistrate in evolutia implementarii prioritatilor si masurilor luate pentru realizarea obiectivelor specifice; indicarea oricaror schimbari in conditiile generale care pot avea o importanta relevanta in implementarea asistentei (evolutii socio-economice; schimbari in politicile nationale, regionale si sectoriale, etc); pasii intreprinsi pentru asigurarea caracterului efectiv al implementarii (monitorizare, control financiar si evaluarea masurilor, orice ajustare a managementului, utilizarea asistentei tehnice, etc); pasii efectuati in vederea asigurarii compatibilitatii cu politicile Comunitare (in mod special regulile referitoare la competitie, acordarea contractelor publice, protectia mediului inconjurator, promovarea egalitatii intre femei si barbati, etc).

Evaluarea reprezinta un principiu fundamental pentru asigurarea unui sistem de luare a deciziilor eficient, si, in consecinta, o buna utilizare a resurselor disponibile. Procedurile de evaluare au ca scop, atat verificarea derularii conforme a masurilor promovate prin documentul de programare, cat si asigurarea obtinerii rezultatelor asteptate prin implementarea acestora.

Evaluarea ex-ante, in mod obisnuit, se anexeaza documentului de programare, poate fi sub forma unui comentariu prin care se explica si justifica analiza ce deriva din situatia curenta, coerenta strategiilor si prioritatilor alese, impactul asteptat si resursele financiare alocate, precum si sistemele de implementare utilizate. Autoritatea de Gestiune este responsabila de infiintarea unui sistem de baza pentru culegerea datelor de natura statistica si financiara necesare evaluarii.

Evaluarea la mijlocul perioadei - reprezinta responsabilitatea fundamentala a statelor membre. Evaluarea trebuie organizata de catre Autoritatea de Gestiune, insa va fi desfasurata, in mod concret, de catre un evaluator independent, care este responsabil de examinarea rezultatelor initiale ale asistentei, utilizarea resurselor financiare si operativitatea monitorizarii si a implementarii.

O evaluare ex-post va fi, de asemenea, desfasurata la incheierea asistentei, fiind, in exclusivitate, responsabilitatea Comisiei Europene, evaluarea efectiva urmand a fi efectuata de catre evaluatori independenti. Aceasta evaluare are scopul de a inventaria utilizarea resurselor, caracterul efectiv al asistentei si impactul sau, evidentiind factorii care au contribuit la succesul sau insuccesul implementarii, putand conduce, in consecinta, catre optimizarea asistentei ce va fi furnizata in viitor.

Impreuna cu Autoritatea de Gestiune, statele membre trebuie sa infiinteze un "Comitet de Monitorizare" pentru fiecare program (DUP si PO), care sa asigure calitatea si eficienta implementarii asistentei. Comitetul de Monitorizare lucreaza in stransa colaborare cu Comisia Europeana, care participa, prin reprezentanti cu functii importante in domeniul pentru care se acorda sprijinul comunitar, la intalnirile acestuia ca si consultant, fiind, deci, in masura sa garanteze o desfasurare conforma a programarii.

Rolul Comitetului de Monitorizare este reflectat de responsabilitatile specifice pe care le are si de atributiile sale, dintre care cele mai importante sunt:

Ø      confirma Programul Complementar si orice modificare adusa acestuia de catre Autoritatea de Gestiune;

Ø      solicita ajustari ale Programului Complementar;

Ø      aproba criteriile pentru selectia operatiunilor care pot fi finantate;

Ø      evalueaza in mod periodic progresele inregistrate in atingerea obiectivelor specifice ale asistentei;

Ø      examineaza rezultatele implementarii si, in mod special, rezultatele evaluarii de la mijlocul perioadei de implementare, inaintea prezentarii lor Comisiei Europene;

Ø      aproba propunerile care amendeaza continutul deciziilor in ceea ce priveste orice fel de contributii din fonduri;

Ø      recomanda Autoritatii de Gestiune masuri necesare pentru imbunatatirea managementului asistentei.

Prin modul in care se efectueaza programarea si implementarea masurilor de finantare a unor domenii de activitate economica si sociala, Comisia Europeana reuseste sa imprime proceduri foarte clare, ceea ce conduce garantarea reusitei proiectelor de investitii propuse, atat de autoritatile publice local sau regionale, cat si de investitorii privati.

Un exemplu demn de luat in seama in ceea ce priveste programarea pentru tara noastra este Programul Economic de Preadere al Romaniei. Prima editie a Programului Economic de Preaderare al Romaniei poate fi considerat un program de reforma cuprinzator si ambitios, evaluarea Comisiei Europene evidentiind numeroase aspecte pozitive, cum ar fi descrierea cu acuratete a evolutiilor economice recente si, mai ales, identificarea corecta a problemelor structurale si a slabiciunilor economiei romanesti, ceea ce constituie o garantie ca vor fi implementate masuri corecte de reforma economica, menite sa solutioneze problemele identificate. Totodata, s-au apreciat pozitiv angajamentele in domeniul finantelor publice si cele privind reformele economice in majoritatea domeniilor de activitate.

Programul Economic de Preaderare a fost corelat cu Programul National al Romaniei de Aderare la Uniunea Europeana, masurile de politica economica fiind in concordanta cu programul de adoptare a acquis-ului comunitar. Conform cerintelor Comisiei Europene, Programului Economic de Preaderare se actualizeaza in fiecare an, pentru a pune in evidenta modul de realizare a angajamentelor si schimbarile intervenite in politica economica datorita evolutiilor pe plan intern si international.

Politica generala si masurile sectoriale promovate de Guvernul Romaniei in anul 2001 au condus la inregistrarea unor progrese substantiale pe linia indeplinirii criteriilor economice de aderare. In consecinta, Guvernul Romaniei a elaborat la sfarsitul anului 2001 "Planul de actiuni pentru anii 2002 si 2003 al Programului de guvernare", ce constituie principalul document care sta la baza actualizarii Programului Economic de Preaderare.

Pentru elaborarea editiei 2002 s-au avut in vedere propunerile, de ordin conceptual si metodologic, ale Comisiei Europene, axate in principal pe prezentarea datelor intr-un set de tabele standardizate, pe utilizarea, in mod similar, a ipotezelor privind mediul international, precum si pe abordarea unor aspecte noi, tratate in prezent numai in programele de stabilitate si convergenta ale statelor membre, cum sunt impactul evolutiilor ciclice asupra bugetului si tendintele pe termen lung ale finantelor publice.

Totodata, s-au luat in considerare recomandarile specifice facute Romaniei privind prezentarea mai detaliata a unor aspecte precum: problematica mediului de afaceri, influenta reducerii inflatiei asupra veniturilor fiscale, calendarul de aplicare a masurilor de reforma propuse etc.

Editia 2002 a Programului Economic de Preaderare are aceeasi structura ca si prima editie, cu mentiunea ca, in cadrul capitolului privind Politica macroeconomica, s-au tratat distinct principalele caracteristici ale politicii antiinflationiste, ale politicii comerciale si a celei referitoare la libera circulatie a capitalurilor.