NOTIUNEA DE FUNCTIONAR PUBLIC IN DREPTUL ROMANESC SI COMPARAT

NOTIUNEA DE FUNCTIONAR PUBLIC IN DREPTUL ROMANESC SI COMPARAT

1.1. Istoric

Dezvoltarea si evolutia comunitatilor umane, viata sociala in general, a creat multiple probleme membrilor societatii, indeosebi de ordin administrativ. Societatea n-ar fi progresat daca nu si-ar fi construit un intreg organism social, caruia i-a dat valabilitate prin personalul investit in diversitatea de functii statornicite de-a lungul timpului. Nevoile formulate de catre membrii societatii au dus la aparitia functiei publice si a functionarilor care sa participe, intr-un cadru integrat, la indeplinirea acestora si satisfacerea obiectivului general al sistemului administrativ creat.

Procesul de modernizare a statelor lumii a fost indisolubil legat, dupa cum remarca printre altii sociologul german Max Weber, de crearea si dezvoltarea unei administratii profesioniste. Cei mai multi dintre faraonii egipteni, la fel ca si numerosi imparati ai Chinei, au facut eforturi pentru a-si alcatui un corp de functionari calificati. Aceste demersuri au fost intreprinse si in Europa medievala. Regii Frantei au demarat acest proces chiar in primele secole ale mileniului trecut, proces care a continuat si s-a amplificat pe masura extinderii domeniului regal. In momentul in care domeniul aflat sub controlul direct al monarhului a devenit suficient de mare si in alte state europene au fost create corpuri de functionari publici ( este vorba de Suedia si Austria in secolul XVII si Prusia in secolul XVIII).

In doctrina interbelica functia publica a fost inteleasa ca fiind complexul de puteri si competente, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, in vederea de a fi ocupata, in chip temporar, de un titular (sau mai multi), persoana fizica care, executand puterile in limitele competentei, urmareste realizarea scopului pentru care a fost creata functiunea.

Odata cu instaurarea regimurilor constitutionale si extinderea democratiei, administratia publica este confruntata cu o noua problema: daca pana atunci trebuia sa ii serveasca pe monarhi de aceasta data suveranul a devenit poporul. Insa puterea acestuia din urma nu se exercita in mod direct, ci prin reprezentantii sai, politicienii, iar administratia publica trebuie sa ramana in slujba poporului in ansamblul sau, sa ii deserveasca in mod egal si impartial pe toti cetatenii.

Intr-o definitie mai recenta, functia publica este considerata ca fiind situatia juridica a persoanei fizice - investita, legal, cu atributii in realizarea competentei unei autoritati publice - ce consta in ansamblul drepturilor si obligatiilor care formeaza continutul juridic complex dintre persoana fizica respectiva si organul care l-a investit.

Potrivit prevederilor Legii nr. 188/1999 republicata, act normativ care reglementeaza Statutul functionarilor publici din Romania, functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome, iar functionarul public este definit ca fiind persoana numita, in conditiile legii, intr-o functie publica.

1.2. Fundamente constitutionale ale conceptelor de functie publica si functionar public

Cele mai importante prevederi ale Constitutiei privind functia publica se intalnesc in art. 16 alin. (3) si art. 73 alin (3) lit. j). In art. 16 din Constitutia Romaniei din 1991, modificata in 2003, se consacra principiul potrivit caruia functiile si demnitatile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, in conditiile legii, de catre persoanele care au cetatenia romana si domicliliul in tara. Statul roman garanteaza egalitatea de sanse intre femei si barbati pentru ocuparea acestor functii si demnitati.

Prin legea de revizuire a Constitutiei a fost eliminata conditia de a avea numai cetatenia romana pentru ocuparea unei demnitati sau functii publice, fiind deci posibila ocuparea functiilor publice si de catre persoanele care au dubla cetatenie. Art. 73 alin. (3) din Constitutie, care statueaza categoriile de legi pe care le adopta Parlamentul, enumerand toate domeniile care sunt reglementate prin lege organica, mentioneaza la litera j) statutul functionarilor publici si separat, la litera p), regimul general privind raporturile de munca, sindicatele, patronatele si protectia sociala. Aceste prevederi diferentiaza clar regimul statutar al functionarilor publici de regimul contractual al celorlalte categorii de salariati. De unde concluzionam faptul ca ocuparea unei functii publice presupune o manifestare unilaterala de vointa, supusa unui regim de drept public, in timp ce alte categorii de salariati se supun unui regim de dreptul muncii, bazat pe contractul individual de munca.

"Pana unde se intinde sfera functionarilor publici, care este si sfera statutului functiei publice este o problema care tine de legiuitorul organic, care, la randul sau, este, fireste, tinut de Constitutie, dar o data ce s-a adoptat o reglementare, bazata pe acest fundament filozofico-juridic, cu privire la o anumita categorie de functionari, regimul juridic de drept public trebuie dus pana la capat."

Alte articole constitutionale care fac trimiteri la exercitarea functiei publice sunt: art. 54 alin (2) care prevede pentru cei carora le sunt incredintate functii publice, dar si militarii, ca raspund de indeplinirea cu credinta a obligatiilor ce le revin si, in acest scop, vor depune juramantul cerut de lege si art. 105 alin (1) care reglementeaza regimul juridic al incompatibilitatilor membrilor Guvernului cu exercitarea altor functii publice de autoritate, exceptand functiile de deputat sau senator.

1.3. Evolutia reglementarii cu privire la functia publica

In Romania reglementarea functiei publice, in sensul modern al cuvantului, a fost realizata prima data de Regulamentele Organice. In ordine cronologica urmeaza prevederi ale Statutului dezvoltator al Conventiei de la Paris si ale Legii electorale din timpul lui Cuza, precum si cele ale Constitutiei din 1866, pentru ca abia prin Constitutia din 1923 sa se considere oportun momentul adoptarii unui statut al functionarilor publici, concretizat prin Legea din 19 iunie 1923, ramasa in vigoare pana in 1940. aceasta lege a reprezentat dreptul comun pentru functionarii publici, la dispozitiile sale se recurgea ori de cate ori nu existau dispozitii speciale chiar in actele normative privitoare la "membrii ordinului judecatoresc" . Nu se aplicau insa prevederile respectivei legi in cazul functiilor publice administrative pentru care existau reglementari speciale, spre exemplu Legea contabilitatii publice, legi speciale cu privire la corpul ofiterilor, corpul inginerilor tehnici, corpul inginerilor silvici, corpul agronomic, corpul veterinar, corpul arhitectilor, corpul functionarilor telegrafo-postali, etc. In acelasi an (1923), la 3 noiembrie, s-a adoptat Regulamentul legii statutului functionarilor publici care reglementa regimul juridic al functionarului public din administratia de stat.

Asa cum precizam anterior Legea statutului functionarilor publici din 19 iunie 1923 a ramas in vigoare pana in anul 1940, mai exact pana la 8 iunie 1940 cand a fost promulgat Codul functionarilor publici. Acest act normativ a fost supus mai multor modificari, republicat si abrogat dupa 23 august 1944 cand s-a adoptat in aceasta materie o reglementare noua corespunzatoare noilor principii constitutionale . La 22 septembrie 1946 a fost adoptata Legea nr. 746 pentru Statutul functionarilor publici, abrogata insa dupa trei ani prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949, datorita preocuparilor pentru adoptarea primului Cod al muncii. Evolutia ulterioara a reglementarilor in materie a fost determinata de cursul evenimentelor care au indepartat societatea romaneasca de pe calea unei democratii autentice.

Datorita instaurarii regimului comunist, a dictaturii proletariatului, functia publica a fost politizata, respectiv au fost numiti in aceste functii oameni ai noului regim, al fostelor clase oprimate. "A fost una dintre cele mai tragice perioade din istoria noastra, practic in perioada stalinista a fost distrusa fizic intreaga clasa politica a tarii si intregul aparat functionaresc al statului, de la Guvern si pana la guardul comunal." In toata perioada regimului comunist nu s-a mai facut nicio referire la functia publica, functionarii publici au devenit oameni ai muncii, supusi principiilor juridice reglementate de Codul muncii.

Un moment relevant in istoricul reglementarii functiei publice il constituie adoptarea Constitutiei Romaniei din 1991, iar in temeiul acesteia adoptarea, mult mai tarziu, a Statutului functionarului public, prin Legea nr. 188/1999. De la adoptarea sa si pana in prezent legea-cadru a suferit numeroase modificari, a fost republicata in M. Of. Al Romaniei, Partea I, nr. 251 din 22.03.2004, iar ultima modificare si completare i-a fost adusa prin Legea nr. 251/2006.

1.4. Natura juridica a functiei publice

In perioada interbelica , referitor la doctrina administrativa, au existat o serie de opinii diferite cu privire la functionarii publici dar si la natura juridica a functiei publice. Din aceste preocupari au rezultat doua teze fundamentale si anume: teoria situatiei contractuale si teoria statutului legal. Potrivit primei teorii, sustinuta in special in Germania si Franta, autorii au definit functia publica prin intermediul unor institutii ale dreptului civil, in speta contractul de mandat sau prin notiunea de "contract de drept public". In acceptiunea celei de-a doua teorii, sustinuta mai ales in Franta perioadei interbelice, functia de stat este considerata ca un statut legal, deoarece actul de instituire a acesteia este intotdeauna un act de autoritate, iar cel care exercita functia exercita autoritatea statala si nu drepturile dintr-o situatie contractuala, teza care s-a impus in respectiva perioada si in doctrina romaneasca.

Dupa adoptarea primului Cod al muncii tezele si teoriile autorilor de drept administrativ si constitutional s-au contopit in cele ale autorilor de dreptul muncii, nu prea se mai putea vorbi despre regimul juridic special pentru functionarii de stat avand vedere faptul ca acest Cod al muncii a devenit dreptul comun al raporturilor juridice de munca abrogand Statutul functionarilor publici. In perioada anilor 1949 - 1989 s-au formulat in doctrina mai multe teze fundamentale elaborate de autorii de drept civil si autorii de dreptul muncii, dupa cum urmeaza:

v    teza unicitatii izvorului raportului juridic de munca, in acceptiunea careia singurul temei al raportului juridic de munca este contractul individual de munca, actul de numire nefiind altceva decat o conditie speciala la incheierea unui raport juridic de munca;

v    teze conform careia regimul administrativ se manifesta pana in momentul incheierii contractului de munca

v    raspunderea functionarilor sub aspectul formelor specifice dreptului muncii

v    raportul de functiune este un veritabil raport juridic de munca, iar normele care reglementeaza acest raport sunt normele ale dreptului muncii

S-a conturat si o alta teorie care avea la baza ideea unui dublu raport juridic al functionarului : "Functionarul de stat apare ca subiect a doua feluri de raporturi juridice. In primul rand, el apare ca subiect al unui raport de serviciu ce se naste prin actul de numire sau alegere in functie si in baza acestui raport functionarul isi exercita atributiile legate de functia respectiva, actionand in numele statului (). Dar functionarul de stat mai apare si ca subiect al raportului juridic de munca in care functionarul intra cu institutia care-l angajeaza, raport care formeaza obiectul dreptului muncitoresc".

Aceste doua categorii de raporturi juridice: de drept administrativ in raport cu tertii si de de dreptul muncii in raport cu organul administrativ de care apartinea functia publica, sunt inseparabile si considera Antonie Iorgovan (in lucrarea citata) ca formeaza o unitate dialectica indestructibila.

In doctrina actuala legiuitorul constituant atribuie functiei publice un regim de drept public, cu toate consecintele ce decurg, repectiv: dreptul la asociere, dreptul la greva, solutionarea litigiilor de catre instantele de contencios administrativ. Functia publica se desprinde astfel de un regim juridic de dreptul muncii redevenind o institutie a dreptului administrativ.

Sediul actual al materiei in ceea ce priveste regimul juridic al functiei publice si al functionarului public se gaseste in Legea 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata in 2004, modificata de Legea nr. 251 din 23 iunie 2006 si completata cu mai multe acte normative: Hotararea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici, Hotararea Guvernului nr. 1210/2003 privind organizarea si functionarea comisiilor de disciplina si a comisiilor paritare din cadrul autoritatilor si institutiilor publice, Hotararea Guvernului nr. 432/2004 privind dosarul profesional al functionarilor publici.

Statutul reglementeaza regimul general al raporturilor juridice dintre functionarii publici si stat sau administratia publica locala, prin autoritatile administrative autonome sau prin autoritatile si institutiile publice ale administratiei publice centrale si locale, denumite raporturi de serviciu, dispozitiile sale completandu-se cu prevederile legislatiei muncii, precum si cu reglementarile de drept comun civile, administrative sau penale, dupa caz, masura in care nu contravin legislatiei specifice functiei publice.

Notiunea de regim juridic evoca ansamblul normelor juridice care reglementeaza institutia functionarului public, respectiv drepturile si obligatiile acestuia, natura actului de numire in functia publica, raspunderea juridica a acestuia, modificarea si incetarea raportului de serviciu al functionarului public. Intelegem astfel ca totalitatea normelor referitoare la regimul ocuparii si exercitarii functiei publice, al drepturilor si obligatiilor care ii privesc pe acestia reprezinta statutul juridic al functionarilor publici.

In ceea ce priveste actul de numire intr-o functie publica acesta este considerat un act juridic unilateral emis de o autoritate publica, la respectarea caruia persoana fizica se obliga prin juramant, prin care i se confera acesteia calitatea de functionar public.

1.5. Clasificarea functiilor publice. Categorii de functionari publici.

Exercitarea unor atributii pe baza unor insarcinari in cadrul organelor administratiei publice constituie functii in cadrul acestor organe, iar cei care le realizeaza au calitatea de functionari ai organelor administratiei publice.

Functia, in cadrul administratiei publice, poate fi definita, conform prevederilor Legii 188/1999, ca ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome.

Fiecare functie publica se caracterizeaza prin anumite trasaturi, dar tuturor functiilor publice le sunt comune urmatoarele:

v     functia publica reprezinta un complex de drepturi si obligatii, care nu sunt facultative, ci obligatorii pentru persoana investita;

v     functia publica are un caracter de continuitate care decurge din insasi continuitatea existentei statului;

v     functia publica nu poate face obiectul unei intelegeri intre parti, ea este rezultatul unui act unilateral de vointa prin investitura legala ce se acorda persoanei care exercita functia;

v     functia publica, in marea ei majoritate, are un caracter profesional, fiind exercitata de catre oameni care isi fac din aceasta o profesie;

v     functia publica poate avea si un caracter politic, iar titularii acestor functii (ministrii, secretarii si subsecretarii de stat, prefectii, primarii) au un regim juridic special;

v     functia publica este accesibila tuturor cetatenilor, in conditiile legii.

In clasificarea functiilor publice si a functionarilor publici se au in vedere opt criterii de identificare , dupa cum urmeaza:

1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil avem functionari statutari, care sunt impartiti in doua categorii si anume functionari supusi statutului general si functionari supusi unor statute speciale.

Din punctul de vedere al rigurozitatii disciplinei se cunosc doua categorii de functionari, respectiv functionari publici civili si functionari publici militari.

3. Din perspectiva felului activitatii in competenta functiei, se identifica functiile publice generale si functiile publice specifice.

Functiile publice generale reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor cu caracter general si comun tuturor autoritatilor si institutiilor publice, in vederea realizarii competentelor lor generale ( spre exemplu expert, consilier, referent, etc.)

Functiile publice specifice reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor cu caracter specific unor autoritati si institutii publice, stabilite in vederea realizarii competentelor lor specifice sau care necesita competente si responsabilitati specifice (arhitect, jurist, etc.)

Echivalarea functiilor publice specifice cu functiile publice generale, in conditiile legii, se face prin statute speciale sau, la propunerea autoritatilor si institutiilor publice, de catre Agentia Nationala a Functionarilor Publici.

4. Natura autoritatii publice din care face parte functia publica, reprezinta un alt criteriu de clasificare a functiei publice, in urma careia rezulta functionari publici care fac parte din structura unor autoritati de natura statala, functionari publici din structura autoritatilor autonome locale, functionari publici care fac parte din structura unor autoritati administrative autonome.

5. Din punct de vedere al nivelului studiilor absolvite, functionarii publici se impart in trei clase, dupa cum urmeaza:

v     Clasa I - cuprinde functiile publice pentru a caror ocupare se cer studii universitare de licenta absolvite cu diploma, respectiv studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta;

v     Clasa a II-a - cuprinde functiile publice pentru a caror ocupare se cer studii superioare de scurta durata, absolvite cu diploma;

v     Clasa a III-a - cuprinde functiile publice pentru a caror ocupare se cer studii medii liceale sau postliceale, absolvite cu diploma.

Functionarii publici numiti in functiile publice din clasele a II-a si a III-a pot ocupa numai functii publice de executie.

6. In functie de nivelul atributiilor, functionarii publici pot fi:

v     inalti functionari publici;

v     functionari publici de conducere;

v     functionari publici de executie.

Categoria inaltilor functionari publici cuprinde persoanele care sunt numite in una dintre urmatoarele functii publice: secretar general al Guvernului si secretar general adjunct al Guvernului; secretar general din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale; prefect; secretar general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale; subprefect; inspector guvernamental..

Inaltii functionari publici realizeaza managementul de nivel superior in administratia publica centrala si in cadrul autoritatilor administrative autonome.

Categoria functionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite in una dintre urmatoarele functii: director general si director general adjunct din aparatul autoritatilor administrative autonome, al ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratieiei publice centrale, precum si in functiile publice specifice asimilate acestora; director si director adjunct din aparatul autoritatilor administrative autonome, al ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si functiile publice specifice asimilate acestora; secretar al unitatii administrativ-teritoriale; director executiv si director executiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale, in cadrul institutiei prefectului, in cadrul aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale si al institutiilor publice subordonate acestora, precum si functiile publice specifice asimilate acestora; sef serviciu, precum si in functiile publice specifice asimilate acesteia; sef birou, precum si in functiile publice specifice asimilate acesteia.

Sunt functionari publici de executie din clasa I persoanele numite in functii generale de consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector, precum si in functiile publice specifice asimilate acestora.

Sunt functionari publici de executie din clasa a II-a persoanele numite in functia publica de referent de specialitate precum si in functiile publice specifice asimilate acesteia.

Functionarii publici de executie din clasa a III-a sunt persoanele numite in functia publica generala de referent, precum si in functiile publice specifice asimilate acestora.

Functiile publice de executie sunt structurate pe grade profesionale, dupa cum urmeaza:

v     superior - ca nivel maxim

v     principal

v     asistent

v     debutant

Dupa statutul lor functionarii publici pot fi:

v     functionari publici debutanti;

v     functionari publici definitivi.

Pot fi numiti functionari publici debutanti persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei functii publice de grad profesional debutant.

Pot fi numiti functionari publici definitivi: functionarii publici debutanti care au efectuat perioada de stagiu prevazuta de lege si au obtinut rezultat corespunzator la evaluare; deasemenea persoanele care intra in corpul functionarilor publici prin concurs si care au vechimea in specialitatea studiilor necesare ocuparii functiei publice de minimum 12 luni, 8 luni si respectiv 6 luni, in functie de nivelul studiilor absolvite.

8. In ceea ce priveste natura functiei publice, se identifica:

v     functionari care ocupa o functie publica de stat;

v     functionari care ocupa o functie publica terotoriala;

v     functionari care ocupa o functie publica locala.

Functiile publice de stat sunt functiile publice stabilite si avizate, potrivit legii, in cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si in cadrul autoritatilor administrative autonome.

Functiile publice teritoriale sunt functiile publice stabilite si avizate, potrivit legii, in cadrul intitutiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale.

Functiile publice locale sunt functiile publice stabilite si avizate, potrivit legii, in cadrul aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale si al institutiilor publice subordonate acestora.