TEORIA ORGANIZARII ADMINISTRATIEI PUBLICE

TEORIA ORGANIZARII ADMINISTRATIEI PUBLICE

Datorita faptului ca administratia publica - ca activitate - se realizeaza printr-o multitudine de forme organizatorice care grupeaza categorii intregi de oameni (personalul), sistemul administratiei publice este un sistem de organizare sociala bazat pe relatii care exista intre acesti oameni ce realizeaza o activitate specifica. Acest sistem de organizare sociala, exista si functioneaza in cadrul unui macrosistem de organizare sociala a societatii globale, considerata la nivel national sau la nivelul unor unitati administrativ-teritoriale.

In cadrul acestui sistem macrosocial exista si functioneaza diferite alte forme de organizare in afara sistemului administratiei publice, constituind, pentru acesta din urma, mediul social in care exista si functioneaza.

Raporturile sociale in cadrul sistemului administratiei publice si intre acest system si societatea globala, dau dimensiuni sociologice specifice administratiei publice. Trebuie luate in considerare raporturile care exista intre sistemul administratiei publice si societatea globala, urmarindu-se determinarile si influentele societatii globale ca mediu social asupra sistemului administratiei publice si rolul pe care acest sistem il are in evolutia societatii globale.

Intre societatea globala cu structurile si stratificarile ei si sistemul administratiei publice, exista legaturi care se exprima in ceea ce sociologii denumesc socialitatea si sociabilitatea administrativa.

Socialitatea sistemului administratiei publice arata trasaturile care particularizeaza un anumit tip de administratie publica in raport cu mediul social in care este organizat si functioneaza respectivul sistem administrativ, constructia acestuia fiind strans legata de particularitatile gruparilor sociale in teritoriul statului, in legatura cu mediul geografic, indeletnicirile economice, traditiile cultural-artistice.

Societatea administrativa indica daca si in ce masura sistemul administratiei publice este penetrabil de mediul social, si in functie de aceasta, daca este sau nu compatibil cu societatea globala. Raportul de incompatibilitate dintre sistemul administratiei publice si societate, deriva din neadaptarea administratiei la cerintele mediului social. Compatibilitatea intre sistemul administratiei publice si societate este asigurata si de felul in care acest sistem reuseste sa-si autoregleze structurile si actiunile in raport cu nevoile societatii, impunandu-se o cunoastere amanuntita a necesitatilor sistemului social global.

1.1. Notiunea de structura a administratiei publice

Termenul de structura provine din cuvantul latin struere, care inseamna a construi, a cladi. Prin structura se intelege o anumita modalitate de alcatuire, de constructie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate.

Intelegand prin structura atat modul in care sunt ordonate elementele unui system cat si relatiile ce se stabilesc intre acestea, in procesul realizarii functiilor sistemului respectiv, teoria si practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. Retinem pentru interesul acestei lucrari faptul ca un sistem se poate organiza sub forma urmatoarelor tipuri de structuri:

structura lineara (ierahica), care asigura in principal unitatea (coerenta) in conducere;

structura functionala care determina pluralitatea conducerii;

structura mixta (ierarhic-functionala), care imbina doua tipuri de structuri si este mai raspandita in realitatea practicii administrative si economicosociale.

In ceea ce priveste administratia publica, multitudinea autoritatilor administrative ale statului - si ale colectivitatilor locale - determina ordonarea, in vederea realizarii functiilor pe care acestea le au, in baza a doua criterii si anume: criteriul teritorial, caruia ii corespunde structura ierarhica si criteriul competentei materiale sau functional, caruia ii corespunde structura functionala. Asadar, intregul sistem al administratiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-functionale.

1.2. Conceptul de relatie

Singura informatie imediata pe care o percepem examinand sistemul administratiei publice dintr-o tara, este aceea a unei totalitati administrative care ni se ofera spre observatie. Este necesar insa sa procedam la descompunerea acestei totalitati prin analize succesive, in unitati din ce in ce mai simple, deoarece fiecare dintre unitatile constitutive ale acestei totalitati se defineste numai prin ansamblul relatiilor care o unesc cu celelalte unitati in interiorul sau in exteriorul totalitatii avute in vedere. Nu exista, deci, administratie in sine. Nu se poate vorbi despre un fapt administrativ sau despre un obiect administrativ susceptibil sa fie izolat de ansamblul din care face parte. Ca si limba, administratia nu este decat un sistem de diferente . Administratia nu exista decat prin diferentele care se manifesta in interiorul ei intre elementele care o constituie si intre aceste elemente si mediul lor. Administratia nu este decat un sistem de relatii. Si, decat sa ne epuizam fortele tot incercand sa definim faptul administrativ , ar fi mai bine, poate, sa reflectam asupra complexului pe care il formeaza in mod indisolubil administratia in raporturile sale cu instantele pe care este fondata, care o presupun sau prin care poate fi analizata: "totalitatea obiectului examinat nu este decat suma (acestor resorturi) si fiecare dintre partile sale nu se defineste decat prin raporturile care exista: a) intre fiecare parte si celelalte parti coordonate; b) intre totalitate si partile de grad urmator; c) intre ansamblul raporturilor si dependentele acestor parti". In aceasta privinta sunt revelatoare tentativele care au fost facute - zadarnic - de a defini administratia ca un fenomen distinct, izolat de fenomenele jurisdictional sau politic. Aceste tentative au esuat deoarece nu au vrut sa considere administratia ca un sistem de relatii. Ele au recurs cel mai adesea la definitii "negative" cu referire la ceea ce nu este administratie. Administratia - in acest tip de "definitie" - este prezentata, de exemplu, ca un ansamblu de organe de stat nonlegislative si non-jurisdictionale. Asemenea "definitii" nu sunt relevante. A exclude din ansamblul autoritatilor publice din stat doua subansamble care ii apartin nu garanteaza omogenitatea restului. Aceste "definitii" sunt de-abia tentative de delimitare. Si in cea mai mare parte din cazuri, simple enumerari. Din contra, considerarea administratiei ca un sistem de relatii permite depasirea dificultatilor produse de tentativele de definire a faptului administrativ: administratia este un sistem in care nimic nu are semnificatie in

sine, ci in care totul are semnificatie in functie de ansamblu. Ceea ce conteaza este, deci, mai intai, natura relatiilor la intersectia carora se situeaza administratia, apoi codul acestor relatii.

1.2.1. Natura relatiilor

Intr-o asemenea viziune, obiectul administrativ nu exista si, ca urmare, traditionala focalizare asupra obiectului administrativ trebuie sa fie inlocuita cu o analiza a relatiilor constitutive ale practicii administrative. La aceasta "filozofie a relatiei" invita istorici si lingvisti . Analiza acestor relatii trebuie sa fie facuta mai intai la nivelul global, acela al relatiilor "fundamentale", apoi rafinata progresiv prin descoperirea relatiilor "derivate" in care se descompune fiecare dintre relatiile fundamentale.

1.2.1.1. Relatiile fundamentale

Relatiile fundamentale in care este implicata administratia ca sistem de relatii sunt in numar de patru. Administratia nu poate fi identificata strict cu nici una dintre ele luate izolat: din acest motiv ar fi necesar sa nu vorbim despre administratie privitor la una sau alta dintre aceste relatii, ci numai despre instante administrative. Aceasta notiune nu desemneaza intr-adevar decat o parte din totalitatea administrativa. Administratia este, in fapt, constituita din ansamblul format din complexul celor patru relatii fundamenale care exista: instantele politice, economice, societale si, in fine, instantele administrative insesi.

Vom recunoaste drept instante politice, ansamblul instantelor individuale sau colective care dispun, in stat, de o putere initiala - legislativa sau guvernamentala - de comanda ; drept instante economice, ansamblul agentilor, organizatiilor sau gruparilor care intervin in viata economica si nu sunt integrate; drept instante societale, ansamblul

indivizilor, grupurilor sau asociatiilor asupra carora sau in avantajul carora statul isi exercita in principiu autoritatea; drept instante administrative, in fine, ansamblul indivizilor (functionari, agenti publici), colegii (consilii, comisii) sau colectivitati (comune, judete, departamente, regiuni), a caror activitate este, in principiu, subordonata aceleia a instantelor politice si care nu dispun deci, in mod normal, decat de o putere executiva. Trebuie facute doua remarci in legatura cu aceste "definitii". Pe de o parte, ele nu sunt utilizate aici, in teoria organizarii administratiei, decat cu scopul de a permite reperarea - recunoasterea - diferitelor instante implicate in relatiile care trebuie luate in considerare; ele recurg deci la notiuni clasice si fac referire la sisteme de organizare ele insele clasice in masura in care, intr-adevar, instantele administrative sunt, in principiu, insarcinate cu excutarea deciziilor instantelor politice si, in masura in care instantele economice sau societale raman, in principiu, insarcinate cu executarea deciziilor instantelor politice si in masura in care instantele economice sau societale raman, in principiu, exterioare aparatului de stat. Aceasta nu inseamna doar ca raporturile reale pe care le vor intretine diferitele instante intre ele sau locul real pe care ele il ocupa este tot cel clasic juridic atribuit. Trebuie, pe de alta parte, sa remarcam incertitudinea acestor "definitii": de aceea nu ne miram de ideea totalitatii implicand recunoasterea faptului ca o totalitate nu se compune din obiecte ci din dependente; rezulta de aici o nedeterminare necesara a limitelor obiectelor considerate, dependentele intre obiecte antrenand stransa lor integrare si, de aici, dificultatea de a discerne limitele acestora.

Daca acestea sunt relatiile constitutive ale administratiei care, numai ele pot fi obiectul studiului stiintific, trebuie sa ne intrebam asupra validitatii descompunerii complexului administrativ in aceste patru relatii intre instantele administrative pe de o parte si instantele politice, economice, sociale si administrative, pe de alta parte.

In aceasta privinta, pot fi intreprinse verificari de-a lungul diverselor modele teoretice analizate de noi in partea a doua a acestei lucrari. Sunt de luat in considerare doua feluri de modele: modele majore sau macromedele pe de o parte, asupra carora este posibil sa proiectam o viziune globala a relatiilor amintite, iar, pe de alta parte, modelele minore sau micromodelele centrate pe o analiza a diverselor functii ale administratiei.

Printre modelele majore se numara diversele mari modele fondatoare sau clasice, si anume liberal, autoritar, weberian si succesorii lor - noile modele ale administratiei - crozerian, neo-liberal etc.: aceste modele raspund, dupa cum am aratat, in ceea ce priveste administratia, la trei chestiuni: tema instrumentalitatii sau autonomiei administratiei, "aceea a structurilor sale", tema unitatii sau diversitatii structurilor aparatului administrativ, "aceea a modalitatilor actiunii sale", tema rationalitatii absolute sau limitate a administratiei.

Tema instrumentalitatii si aceea, contrara, a autonomiei administratiei trimit la relatiile dintre instantele politice si instantele administrative si dintre instantele societale si instantele administrative. Liberalii, marxistii si weberienii pun problema instrumentalitatii administratiei ca principiu: administratia este instrumentul puterii politice, a singurei puteri politice alese; in opinia liberalilor: a puterii politice existente; oricare ar fi ea, pentru weberieni. Ea este, in opinia marxistilor, instrumentul clasei sociale dominante. Liberalii si weberienii situeaza, deci, in esenta, administratia in relatia fundamentala Ipo Iadm. Marxistii, autori ai modelului autoritar, o situeaza in relatia Isoc Iadm. Neoliberalii si crozerienii, insistand asupra principiului contrar al autonomiei administratiei, nu ies din cadrul relatiilor precedente: "marja de libertate de care dispune administratia" dupa Crozier sau "autonomia relativa" modifica cu siguranta continutul acestor relatii, dar nu pun deloc in discutie existenta insasi a acestei relatii deoarece ceea ce schimba continutul relatiei - si anume diminuarea instrumentalitatii - nu impiedica continuarea existentei relatiei.

Cea de-a doua tema - unitatea sau diversitatea administratiei - se refera la relatiile dintre instantele economice si instantele administrative, dintre instantele societale si instantele administrative, dintre instantele administrative - instantele administrative. In toate modelele clasice fundamentale se pune la baza principiul unitatii administratiei: ea constituie un bloc monolitic, unitar si ierarhizat. In modelele "neo-", din contra, administratia apare ca un ansamblu segmentarizat in fractiuni sau corpuri care isi impart un spatiu administrativ impartit in "sisteme de actiune", in terminologia lui Michel Crozier sau faramitat de "contradictiile blocului social aflat la putere", conform viziunii sustinatorilor tezelor lui Nicos Poulantzas: "o institutie (statul) destinata sa reproduca diviziunile de clasa nu este, nu poate fi niciodata un bloc monolitic, fara fisuri . La care Michel Crozier adauga: "organizatia, asa cum se prezinta ea in bloc, cu limitele sale, cu lanturile sale ierarhice, cu procedeele sale de coordonare, cu unitatea sa si integrarea sa, aparente, trebuie sa cedeze locul analizei multiplelor sisteme de actiune care o inglobeaza, dar care o depasesc intotdeauna . Aceste sisteme, in opinia lui Crozier, sunt formate din relatiile stranse pe care le intretin serviciile administrative cu mediul lor: sindicate, intreprinderi etc. si astfel transforma organizatia administrativa tocmai prin aceste legaturi intre instantele administrative si economice - in aceeasi masura ca si legaturile intre instantele societale si instantele administrative, dupa cum arata Poulantzas. In cele doua cazuri, relatiile intre instantele administrative insesi sunt profund modificate deoarece structurii unitare si ierarhizate a administratiei i se substituie o structura segmentarizata, cu caracter total diferit. Tema unitate-diversitate a administratiei pe care o reiau cea mai mare parte dintre marile modele si succesorii lor trimite deci la trei relatii fundamentale:

constitutive ale complexului administrativ.

Ultima tema comuna ale diferitelor modele, rationalitate absoluta sau limitata, se refera la ansamblul relatiilor fundamentale intre instantele administrative si toate instantele de care ele sunt legate. Gradul de rationalitate - rationalitate absoluta dupa crozerieni sau rationalitate limitata in linia lui Rober E. Merton si Michel Crozier - este intr-adevar legat in acelasi timp de gradul de instrumentalitate sau de autonomie al administratiei si de gradul sau de unitate monolitica sau de diversitate.

Rationalitatea absoluta a administratiei afirmata de Max Weber - "administratia birocratico-monocratica, prin precizia sa, permanenta sa, disciplina () este forma practica a dominarii celei mai rationale din punct de vedere formal" este consecinta organizatiei monocratice a administratiei, deoarece administratia este construita conform unei scheme ierarhice riguroase si deoarece agentii sai asculta de reguli abstracte impersonale, obiective si rationale, definind in detaliu competentele lor, administratia este, ea insasi, de o rationalitate absoluta in actiunea sa. Rationalitatea weberiana se explica, deci, atat prin instrumentalitate - relatia , cat si prin unitatea administratiei, relatia . Dimpotriva, atunci cand Michel Crozier, spre exemplu, insista asupra ideii de rationalitate limitata in organizatie, aceasta inseamna ca, pentru el nu exista una, ci mai multe rationalitati divergente, chiar conflictuale si ca, de fapt, optiunile organizatiei sunt strans legate de diversele rationalitati - juridica, financiara, economica etc. - care se infrunta in cadrul organizatiei si se identifica, fiecare, cu o institutie, un corp, o fractiune a administratiei. Rationalitatea limitata a administratiei, dupa Crozier, isi gaseste originea in natura relatiilor dintre instantele administrative si instantele economice sau societale si se traduce, pe de alta parte, prin existenta relatiilor Iadm Iadm, extrem de fragmentate si de segmentarizate.

Analiza temelor modelelor clasice majore si a relatiilor la care ele trimit demonstreaza realitatile structurarii complexului administrativ in aceste patru relatii fundamentale:

Toate temele se regasesc, intradevar, in aceste patru relatii. Nici una dintre teme nu se situeaza in afara uneia sau alteia dintre aceste patru relatii.

Se poate oferi si o alta confirmare a tezei potrivit careia administratia publica trebuie privita si analizata ca sistem de relatii.

Astfel, Lucien Nizard, in "Elemente pentru o noua abordare a statului" , propune distinctii intre cele patru dimensiuni ale administratiei: "instrument al puterii politice, organizatie birocratica, comunitate corporativa, reprezentanta a mediului sau de interventie"

Si aceasta enumerare permite verificarea validitatii analizelor precedente; administratia in calitate de instrument al puterii politice se inscrie evident in relatia Ipo Iadm; in calitate de organizatie birocratica, ea este considerata in forul sau interior, adica prin relatia Iadm Iadm, care este in cauza; in calitate de comunitate corporativa, relatia Iadm Isoc este privilegiata deoarece, in opinia lui Lucien Nizard, aceste legaturi intre administratie si sistemul social o sustin si sunt luate in considerare; in fine, in calitate de reprezentanta a mediului sau de interventie, tema abordata si de Michel Crozier, administratia este atunci perceputa in legatura cu instantele economice.

Asadar, aceasta analiza confirma, cel putin, ca intre modelele existente si descompunerea complexului administrativ in patru relatii fundamentale nu se produce nici o "pierdere de substanta"; nici una dintre marile variabile, nici una dintre marile teme in jurul carora sunt construite micro sau macro-modele, nu scapa uneia sau alteia dintre relatiile care au fost recenzate. Ele sunt suficient de comprehensive pentru a ingloba toate aceste teme sau dimensiuni si suficient de distincte unele de altele pentru ca sa putem sa legam de ele unele sau altele dintre relatii.

Analiza lui Lucien Nizard confirma de altfel dificultatile unei constructii stiintifice necentrate asupra conceptului de relatie. Dupa ce insistase asupra dimensiunii instrumentale a administratiei, administratia-instrument al puterii politice, Lucien Nizard este obligat sa se intrebe asupra locului inaltilor functionari "despre care se stie - spune el - ca joaca un rol deloc de neglijat in definitia politicii pe care instrumentul o a aplica"

trebuie oare, se intreaba Lucien Nizard, sa o plasam de partea puterii politice sau de partea administratiei? Intrebarea isi pierde, totusi, orice semnificatie daca recunoastem faptul ca o totalitate, un sumum, se descompune in dependente. Locul inaltilor functionari trebuie sa fie considerat in mod distinct in relatia care face din acestia instrumentele puterii politice si ii supune acesteia si in relatia care ii face, prin rolul pe care il joaca in definitia unei politici, sa isi supuna uneori puterea politica. Astfel, in opinia lui G.Timsit , apare una din fisurile analizei lui Lucien Nizard care, tinand la aceste patru "dimensiuni" ale administratiei, nu isi da seama de caracterul relatiilor care exista intre instantele administrative si acelea care sunt legate de ele. Analiza puterilor majore arata, totusi, ca, conform modelelor, administratia este considerata fie ca un instrument al puterii politice - relatia se stabileste atunci in sensul Ipo     Iadm -, fie ca autonoma de puterea politica, si atunci relatia se poate inversa in sensul Iadm Ipo

Pentru a intelege mai bine aceasta conceptie privind relatiile, este necesar sa incercam sa descifram principalele caractere ale relatiilor fundamentale si anume:

Reversibilitatea este primul caracter al relatiilor fundamentale. Fiecare relatie poate sa fie stabilita intr-un sens determinat si in sens invers. Relatiile sunt, cel mai adesea, in mod simultan, de sens opus. Intr-un regim de democratie liberala, relatia administratie-politica se stabileste, in principiu, in sensul subordonarii instantelor administrative instantelor politice al caror brat sunt ca instrument de executie. Aceasta nu impiedica, totusi, faptul ca, in interiorul aceluiasi regim sa poata fi relevate existenta relatiilor Iadm Ipo in masura in care administratia, prin stabilitatea sau eficacitatea sa, de exemplu, domina puterea politica prin care ea isi pune in aplicare proiectele sau careia ii impune alegerile sale.

Relatiile fundamentale pot fi analizate, pe de alta parte, ca relatii de dominatie. Vor fi numite relatii de dominatie intre A si B, spre exemplu, orice relatie de influenta care permite uneia dintre instante sa modifice comportamentul celeilalte. O asemenea relatie poate fi pozitiva: A, de exemplu, dispune si se foloseste efectiv de influenta necesara modificarii comportamentului lui B. Sau o relatie nula: A nu-l poate influenta pe B; sau negativa: A este supus influentei lui B.

Relatia de dominatie poate fi deci simpla sau dubla. Exista relatie de dominatie simpla cand una dintre instante este supusa influentei alteia si nu invers: dependenta este atunci unilaterala. Exista relatie de dominatie dubla cand cele doua instante depend reciproc una de alta: asadar, este o relatie de interdependenta. Asa dupa cum vom vedea, dominatia poate imbraca formele cele mai variate si se poate manifesta in cele mai diverse tipuri de relatii: relatii de autoritate de tip ierarhic sau functional, de control, de participare, de reprezentare, de consultare etc. Exista, deci, eterogenitatea relatiilor de dominatie in interiorul administratiei si intre administratii si mediul lor.

Omogenitatea sau eterogenitatea constituie un alt caracter important al relatiilor in interiorul unei structuri administrative. Existenta - intre o instanta x si instanta a, b, c, d. a relatiilor de dominatie de acelasi tip - relatii iearhice sau relatii de control, sau etc., permite definirea totalitatilor - a ansamblurilor omogene. Omogenitatea dominatiei permite trasarea limitelor totalitatii. Toate relatiile omogene intre x pe de o parte si a, b, c, d . pe de alta parte, definesc una si aceeasi totalitate. Omogenitatea este perfecta daca toate relatiile intre x si a, b, c, d. sunt omogene si daca nu exista decat aceste relatii intre instantele considerate. Organizatia piramidala (structura lineara) fondata pe relatia ierarhica - si singura relatie ierarhica - intre x, si a, b, c, d. constituie exemplul cel mai perfect de totalitate omogena. Aparitia unei forme diferite de dominatie indica existenta unei alte totalitati in care este integrata totalitatea precedenta. Existenta - de exemplu - a unei relatii de control intre instantele deja unite printr-o relatie ierarhica transforma natura si, desigur, dimensiunile totalitatii. Eterogenitatea semnifica, deci, apartenenta instantelor unite prin aceasta relatie eterogena la o alta totalitate decat aceea in care ele

sunt deja integrate.

In ceea ce priveste continutul exact al unei relatii de dominatie, acesta este definit prin trei variabile: puterea, institutionalizarea si internalizarea dominatiei.

Puterea dominatiei se masoara prin facultatea instantei dominante de a modifica comportamentul instantei dependente.

Institutionalizarea sau formalizarea dominatiei desemneaza masura in care normele juridice care organizeaza relatia dintre instantele plasate in situatia de dominatie dependenta prevad si regleaza fenomenul de dominatie.

Internalizarea dominatiei cere ca, pentru definirea sa, sa se recurga la doua concepte: de omogenitate si de putere: ea exprima gradul de asociere a unei relatii eterogene in exercitarea unei functii de dominatie. Conceptul de internalizare stabileste deci o relatie intre relatii. Gradul de internalizare va fi mai mult sau mai putin crescut dupa puterea respectiva a relatiilor de dominatie interioare si exterioare totalitatii.

Se poate incerca - pe baza acestor definitii - sa se precizeze continutul diferitelor relatii de dominatie.

Relatia ierarhica poate fi definita ca o relatie de putere crescuta, perfect institutionalizata (formalizata) si internalizata; ea este de mare putere, deoarece ea implica supunerea stricta a relatiei dependente fata de instanta dominanta. Ea este institutionalizata deoarece este complet reglementata de texte - oricare ar fi natura lor, constitutionala, legislativa, regulamentara sau jurisprudentiala - organizand relatia dintre instantele aflate in situatia de dominatie-dependenta. Ea este, in fine, complet internalizata deoarece, sa presupunem ca ea confera exercitarea functiei de dominatie a lui x asupra lui a acelei instante care este plasata in pozitie ierarhica fata de x si care, in consecinta, este interioara totalitatii considerate.

In extremis, internalizarea absoluta se confunda cu omogenitatea.

Relatia de control este o relatie de mare putere, cu un grad slab de institutionalizare si un puternic grad de internalizare. Relatie de putere, deoarece controlul - chiar daca nu se exercita cu aceeasi putere ca si puterea ierarhica - antreneaza o stricta supunere a instantei dependente fata de instanta dominanta. Relatie cu un slab grad de institutionalizare, deoarece cea mai mare parte din cazuri nu sunt prevazute in texte. Astfel, vom vedea spre exemplu, cum grupele economice si sociale iau controlul administratiilor insarcinate, in principiu, cu reglementarea activitatii sau cu functionarea ei. Relatia de control poate fi vazuta, in fine, ca o relatie cu un puternic grad de internalizare deoarece ea asociaza instantele externe cu totalitatea care exercita functia de dominatie in interiorul acestei totalitati.

Relatia de participare sau de cooperare se defineste mai intai ca o relatie de putere medie: instantele care participa la exercitarea puterii de decizie in cadrul unei organizatii nu au decat o vocatie limitata de a modifica comportamentul sau decizia instantelor la aceasta putere la care ele sunt asociate. Relatia de participare este institutionalizata. In fine, aceasta este o relatia cu un grad slab de internalizare in masura in care ea nu integreaza modul limitat al instantelor "participante" la exercitarea functiei de dominatie in totalitatea de referinta.

Gradul de internalizare al relatiei de participare, desi destul de slab, este, totusi, superior aceluia al relatiei de consultare. Instantele consultate al caror aviz nu are legatura cu instantele consultante nu participa decat extrem de redus la exercitarea functiei de dominatie asigurate de instantele consultante. Relatia de consultare este, asadar, o relatie relativ slaba.

Un alt caracter important al relatiilor fundamentale este ceea ce s-ar numi, ca in lingvistica, recursivitate . Aceasta este o notiune care duce la descifrarea, dincolo de relatiile fundamentale, a asa-ziselor relatii derivate, asupra carora ne vom opri in continuare.

1.2.1.2. Relatiile derivate

Descompunerea complexului administrativ in patru relatii fundamentale nu inseamna, evident, ca administratia s-ar putea reduce la sumara structura pusa astfel in evidenta. Se poate - si trebuie -, de fapt, sa plecam de la aceste patru relatii fundamentale si, prin derivatie, sa reconstruim o structura administrativa complexa.

Derivarea consta in descompunerea relatiei fundamentale in relatii derivate, ele insele decompozabile in secvente. Fiecare relatie fundamentala este "recursiva" ca in lingvistica. Recursivitatea va fi definita drept posibilitatea unui element sau a unei relatii de a reaparea de nenumarate ori in aceeasi derivatie. Fiecare dintre relatiile fundamentale poate astfel sa se inscrie in interior si in calitate de componenta a unei relatii primare in interiorul careia ea se afla inglobata. O relatie fundamentala Rf se va descompune in relatii derivate Rd1, Rd2,., fiecare dintre aceste relatii derivate putand, la randul sau, aparea in derivatia altor derivatii Rd11, Rd12., Rd21, Rd22

Caracterul recursiv al relatiilor fundamentale permite de a demonstra complexitatea si bogatia unei relatii fundamentale pana la descompunerea sa finala in secvente elementare constituite din succesiunea instantelor individuale sau colegiale in situatia de dominatie-dependenta in privinta instantelor care le preced si le urmeaza in secventa.

Putem descifra doua feluri de derivatii: derivatia liniara sau sintagmatica, care consta in descompunerea relatiei fundamentale in secvente care asociaza instante de acelasi tip ca si relatia fundamentala insasi. Astfel, o relatie Ipo Iadm se descompune in relatii derivate Ipo1 Iadm1, Ipo2 Iadm2 etc., ele insele decompozabile in secvente Ipo11 Iadm11 . In acest gen de derivatii, nu sunt luate in considerare decat instantele de acelasi tip si nu ne preocupam deloc de relatiile care pot sa le uneasca cu instante de tip diferit, economic sau social de exemplu. Derivatia in cerc, sau paradigmatica, consta, in schimb, in a considera relatia fundamentala drept centru al unei retele grefate pe relatia fundamentala si unind instantele asociate in relatia fundamentala cu instante de tip diferit: o relatie Ipo Iadm se afla in centrul unei retele de relatii Iadm Isoc, Iadm Ieco, etc., carora le poate fi utila descoprirea succesiunii de derivatii in linie sau in cerc - sintagmatice sau paradigmatice - a caror sursa sunt ele insele.

Notiunea de relatii derivate permite deci sa ne dam seama de abordarile successive ale complexitatii practicilor cu care observatorul este confruntat fara ca el sa riste sa cada intr-unul din aceste "goluri" de care vorbeste Paul Veyne, aceste "goluri" care exista in jurul faptelor umane "pentru alte fapte pe care intelepciunea noastra nu le ghiceste" si in care ar fi inevitabil sa fie descrise mai degraba obiectele decat practicile: "Obiectul nu este decat corelat cu practica, el nu exista inaintea acesteia".

Practica ramane deci singurul camp de studiu pe care si l-ar putea asuma o stiinta administrativa: practica, adica relatiile in care ea poate fi analizata si, dupa cum vom vedea, codul conform caruia acestea se organizeaza.

1.2.2. Codul relatiilor

Fiecare dintre relatiile constitutive ale unui sistem administrativ este afectat de un cod - scris sau nu - care determina dominanta, asezarea si amplitudinea relatiilor.

Dominanta relatiei defineste sensul major al relatiei, adica faptul ca in ciuda secventelor de sens invers in care ea se descompune, relatia Ipo Iadm, de exemplu, se stabileste mai degraba in sensul subordonarii instantelor administrative fata de instantele politice Ipo Iadm sau, dimpotriva, mai degraba in acela al dominantiei pe care administratia o exercita fata de puterea politica Iadm Ipo

Secvente de sens invers pot, intr-adevar, coexista in cadrul uneia si aceleiasi relatii. Relatiile sunt, asa dupa cum am vazut, reversibile. Astfel, intr-un stat liberal clasic, afirmand principiul separarii puterilor si al unei administratii insarcinate cu executarea legilor, relatiile institutionalizate sunt, evident, relatii de sens Ipo Iadm. Este cazul marilor tari europene cu democratie liberala: Franta, Marea Britanie, Republica Federala Germania etc., unde principiile constitutionale clasice tind sa situeze autoritatea puterii politice deasupra administratiei: principiul responsabilitatii ministeriale in Marea Britanie, Ressortprinzip in Germania etc. Totusi, in unele dintre aceste tari, patrunderea crescanda a personalului administrativ in instantele guvernamentale sau de partid - cazul Frantei - sau "eroziunea responsabilitatii ministeriale" - cazul Marii Britanii - instaleaza secvente de sens invers Iadm Ipo

Discutabil daca in Marea Britanie in special, dominanta relatiei ar fi fost inversata. Dar problema se pune in Franta cu o acuitate suficient de mare pentru ca sa ne intrebam daca este sau nu o "Republica a functionarilor"

Asezarea relatiilor inseamna ca toate aceste relatii se leaga in "situri", adica in locuri privilegiate unde se intalnesc - pentru a se impune, a se opune sau a colabora - instante asociate in relatia luata in considerare.

Adesea, organele furnizeaza situl relatiei. De exemplu, in relatia dintre instantele politice si administrative, Secretariatul General al Guvernului din Franta, Belgia, Romania etc., Cabinet Office in Marea Britanie sau Bundeskanzleramt in Republica Federala Germania. Acestea sunt organe constituite in principal din functionari, situate la punctul de intalnire al puterii politice cu administratia si insarcinate sa asigure trecerea vointei politice de la unul la altul. Dar exista si organe cu caracter mai ales politic, in care membrii lor sunt recrutati in functie de loialitatea lor sau de apartenenta lor la un partid, cum ar fi cabinetele ministeriale sau Policy Unit din Marea Britanie, a carui functie este, de asemenea, de a asigura trecerea vointei politice spre administratie. Si organele individuale pot servi drept sit pentru relatiile Ipo Iadm. Astfel, agentii titulari de functii superioare "de decizie ale guvernului" in Franta sau acele "politische Beamte" in Germania Federala. Statutul lor juridic este acela de functionari, dar numiti si revocati discretionar de guvern, ceea ce face si din ei un punct de intalnire intre politic si administratie. Este posibil ca pentru acesti agenti originea personala si orientarea politica sa fie un factor determinant sau important al desemnarii lor in functie.

Relatiile Iadm Iadm se stabilesc, la randul lor, de-a lungul organelor colegiale sub forma de comitete si comisii ministeriale sau interministeriale, insarcinate sa asigure coordonarea instantelor respective sau a comisiilor administrative sau a comitetelor tehnice paritare: in aceasta ultima ipoteza, relatiile intre instantele administrative nu mai sunt relatii intre administratii sau grupe de administratii, ci in interiorul unei aceleiasi administratii, intre unele elemente care o constituie.

Exista, totusi, cazuri in care relatiile se constituie in afara oricarui cadru institutionalizat. Este sigur de exemplu ca relatia Ieco Iadm intr-o tara cu stricta economie liberala nu cuprinde nici o legatura organica. Daca, pe de o parte, aceasta relatie poate fi vazuta, intr-o anumita masura, ca o subordonare a instantelor economice fata de instantele administrative, dar numai in masura necesara garantarii mentinerii ordinii economice liberale si liberului joc al "armoniilor economice", pe de alta parte ea se caracterizeaza in principal printr-o simpla separare organica intre instantele asociate in relatia: Ieco Iadm. Aceasta relatie se stabileste doar printr-o singura legatura, care consta in reglementarile impuse de instantele administrative instantelor economice de care insa sunt total separate pe plan institutional. Relatia Iadm Ieco este, intr-o tara cu stricta economie liberala, o relatie exact paralela cu relatia Ipo Iadm a tarilor cu democratie liberala. Este vorba, in cele doua cazuri, despre relatii de subordonare: instantele administrative fata de instantele politice si instantele economice fata de instantele administrative. Este vorba, in cele doua cazuri, despre o stricta separare institutionala intre instantele politice si administrative, administrative si economice. Exista, deci, in cele doua cazuri, subordonare si non-confuzia instantelor. Aceasta separare a planurilor institutionale face distinctia intre relatiile de subordonare Ipo Iadm Ieco din tarile liberale si relatiile de subordonare intre aceleasi instante, care exista in acele tari in care existenta planurilor institutionale comune modifica profund natura celor doua relatii, pentru a da nastere unor fenomene total straine doctrinei liberale; politizarea administratiei, de exemplu (confundarea instantelor politice cu cele administrative) sau nationalizarea (confuzia dintre instantele administrative si cele economice).

Ca relatia sa se stabileasca in sens invers, ar trebui sa presupunem ca instantele economice sa puna la punct grupe de presiune destinate sa obtina de la administratie masurile economice pe care ea le doreste. In ceea ce priveste amplitudinea relatiei, aceasta defineste numarul si lungimea secventelor de acelasi sens pe care le presupune o aceeasi relatie. Vom vorbi despre amplitudine orizontala pentru a desemna numarul secventelor distincte care exista in interiorul aceleiasi relatii si despre amplitudine verticala pentru a desemna lungimea acestor secvente.

Vom face distinctia, pe aceste baze, intre diferite situatii:

Relatiile cu o puternica amplitudine orizontala (sau cu secvente multiple) caracterizeaza doua feluri de tari: tarile cu partid unic si tarile cu o puternica politizare a administratiei; in aceste tari, diferitelor moduri traditionale - in special modurilor ierarhice de dominatie - ale puterii politice asupra administratiei li se adauga stabilirea unor structuri partizane care sunt indeaproape calchiate pe structura administrativa: noi secvente Ipo Iadm fondate pe functia de control vin deci sa accentueze amplitudinea orizontala a relatiilor dintre instantele politice si administrative.

Relatiile cu o slaba amplitudine orizontala (cu secventa unica, la limita) caracterizeaza doua feluri de tari: pe de o parte, tarile cu democratie liberala in care relatia administratiei cu puterea politica - relatie de subordonare - nu se poate, in principiu, stabili decat in planuri organice cu grija precizate si delimitate -relatia de subordonare este deci puternic institutionalizata si de aceea imprumuta linia ierarhica. Pe de alta parte, in unele tari subdezvoltate sau in curs de dezvoltare de tip totalitar, in care exista confuzia ierarhica dintre partid si administratie, nu exista decat o secventa Ipo Iadm

Aceasta ultima categorie de tari se caracterizeaza in plus prin relatiile Ipo Iadm cu o foarte puternica amplitudine verticala: secventa Ipo Iadm comporta aici un mare numar de "planuri" - organice sau nu - unde relatia se innoada. Dominatia directa a instantei politice asupra administratiei se exercita pana la cele mai joase straturi ale ierarhiei administrative si posturile administratiei considerate politizate sunt aici foarte numeroase. Spre exemplu, in Romania comunista existau organele cu dublu caracter de partid si de stat, precum si cumulul de functii de partid si de stat. Dimpotriva, in acele tari care au o slaba amplitudine verticala, lista posturilor discretionare in Franta sau numarul de "functionari politici" in Germania federala este foarte redus, iar aceste functii politizate se cantoneaza doar in gradele superioare ale ierarhiei.

Toate aceste notiuni de amplasare, dominatie, amplitudine. permit o manevrare mai usoara a conceptului insusi de relatie, ale carui semnificatie, limite si uzaj ele vin sa le precizeze. O gramatica administrativa nu se poate, totusi, multumi cu acest singur concept de relatie. Fara indoiala, acesta este conceptul primar, cel care permite eliminarea "golurilor" din jurul obiectelor., "eliminarea vesnicelor fantome pe care le suscita in noi limbajul" si descoperirea ca obiectul prea adesea analizat pentru sine insusi - administratia, cel administrat, inaltul functionar. - nu este, intr-adevar, decat expresia unei anumite practici, in raport cu care el se explica.

1.3. Criteriile de constituire in sistem a administratiei publice

Criteriul teritorial - intr-o viziune traditionala sta la baza impartirii autoritatilor administratiei publice in autoritati centrale si autoritati locale, dupa raza teritoriala in care poate actiona autoritatea publica respectiva. Intr-o conceptie relativ mai noua motivarea structurii teritoriale a administratiei publice o constituie colectivitatea de cetateni pentru care actioneaza, ale caror interese le gestioneaza respectivul organ al administratiei publice. Astfel, autoritatile administratiei publice centrale actioneaza in interesul intregii colectivitati umane existente in sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autoritatile administratiei publice locale au in vedere solutionarea intereselor colectivitatilor locale, deci intr-o anumita parte a teritoriului, interese care, bineinteles, sunt armonizate cu interesele generale. Avand in vedere acest rationament, ne putem da seama mai bine care este deosebirea intre autoritatile administratiei publice locale (consiliile locale si primarii) si diversele servicii publice deconcentrate ale administratiei publice centrale de specialitate (ministere si alte organe de specialitate) care actioneaza intr-o anumita zona teritoriala si care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor autoritati administrative centrale (de stat).

Fata de aceasta explicatie este necesar sa precizam ca in cadrul structurii teritoriale a organelor administratiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare stricta intre autoritatile administratiei publice locale si cele centrale, respectiv serviciile publice econcentrate. Relatiile intre aceste autoritati sunt foarte variate, ele exprimand fie o centralizare accentuata, fie o autonomie diferentiata. Caracteristica pregnanta, esentiala, fiind insa colaborarea intre ele, asigurata in principal prin prefect, autoritate a administratiei publice creata in acest scop.

O problema deosebita legata de structura teritoriala a administratiei o constituie gradul de autonomie functionala a autoritatilor locale.

Stiinta administratiei a formulat conditiile (elementele) care determina existenta unei autonomii locale, reale. Conditii pe care legiuitorul le-a preluat si transpus in legi astfel:

a) Existenta unei colectivitati locale, ceea ce inseamna ca, in primul rand, trebuie sa fim in prezenta unei grupari de cetateni, de locuitori care sa aiba interese si cerinte specifice, caracteristice, particulare, fata de interesele intregii colectivitati nationale.

b) Existenta unor mijloace materiale si banesti, la dispozitia colectivitatii locale si gestionarea acestora constituie o alta conditie importanta pentru a exista autonomia locala. Aceasta gestionare a mijloacelor trebuie sa fie realizata chiar de respectiva colectivitate. De altfel, este si rationamentul in virtutea caruia se asigura personalitatea juridica colectivitatilor de cetateni la nivelul unitatilor administrativteritoriale,    cu scopul de a putea intra in circuitul general al raporturilor juridice in vederea concretizarii intereselor locale.

c) O alta conditie necesara existentei autonomiei locale este ca agentii de conducere sa fie locali. Deci, autoritatile care conduc unitatile administrativ-teritoriale sa fie alese de populatia din teritoriul respectiv, nu sa fie numite de la centru.

d) In sfarsit, trebuie sa existe o delimitare fata de autoritatile administratiei publice centrale in ceea ce priveste competenta de a decide liber in rezolvarea nevoilor locale. Precizam, insa, ca autonomia administrativa nu inseamna desprinderea totala a colectivitatilor din unitatile administrativ-teritoriale fata de centru. Desprinderea totala este de neconceput intr-un stat unitar, unde colectivitatile locale se integreaza in colectivitatea nationala, in mod organic, unde interesele locale se sincronizeaza cu interesele intregii natiuni. De altfel, din aceasta rezulta si necesitatea exercitarii controlului asupra activitatii autoritatilor administratiei publice locale de catre autoritatile administratiei publice centrale si alte autoritati publice, potrivit competentelor si atributiilor prevazute in Constitutie si celelalte acte normative.

Organizarea administrativ-teritoriala constituie o alta problema importanta, necesar a fi abordata in contextul studierii structurilor administratiei publice

Orice organizare administrativ-teritoriala are menirea de a asigura cresterea eficientei activitatii autoritatilor publice, sporirea initiativei si operativitatii acestora in serviciul public, imbunatatirea legaturilor dintre autoritatile centrale si locale, in special cu unitatile de baza, asigurarea unui control mai eficient si a unui sprijin mai competent unitatilor administrativ-teritoriale

Viata a demonstrat ca progresul general al societatii este indisolubil legat de organizarea judicioasa a teritorului si a administratiei locale, care favorizeaza amplasarea rationala a investitiilor publice pe cuprinsul tarii, dezvoltarea armonioasa a diferitelor zone si localitati. Perfectionarea structurii administrativ-teritoriale reprezinta o parghie importanta pentru realizarea optima a functiilor administratiei publice in statul de drept. Organizarea administrativa a teritoriului tarii intereseaza nu numai administratia publica, ci intregul sistem de autoritati si servicii publice. Modul in care este infaptuita organizarea administrativ-teritoriala influenteaza profund insusi continutul activitatii diferitelor autoritati publice.

O delimitare corespunzatoare a unitatilor administrativ-teritoriale asigura conditiile necesare pentru accesul si participarea populatiei la activitatea autoritatilor publice, pentru rationalizarea si simplificarea aparatului birocratic.

Criteriul functional sta la baza impartirii autoritatilor administratiei publice in autoritati cu competenta generala si autoritati ale administratiei publice cu competenta de specialitate, determinand astfel o alta structurare a administratiei publice, si anume structura functionala a acesteia. Activitatea administrativa a statului, dar si a colectivitatilor locale, cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza (din punct de vedere teoretic) fie printr-o singura grupare de functionari, fie prin amenajarea mai multor grupari specializate functional . In cea de-a doua situatie se realizeaza o distributie functionala, specializata, a sarcinilor autoritatilor administratiei publice, atribuindu-li-se o competenta specifica, astfel incat fiecare autoritate are obiectul sau de activitate. In mod curent, atat doctrina cat si legislatia utilizeaza termenul de ramuri si domenii de activitate. Bineinteles ca problema structurarii pe specific de activitate (functionala) se pune atat pe plan central cat si pe plan local. Astfel, pe plan central avem ministerele si celelalte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului, ministerelor sau care functioneaza ca autoritati administrative autonome, iar pe plan teritorial avem serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, a caror activitate este condusa de prefect, ca reprezentant al Guvernului in teritoriu.

Structura pe specific de activitate (functionala) a sistemului autoritatilor administratiei publice are o insemnatate deosebita, deoarece, in mare masura, de modul cum este asezata aceasta structura depinde eficienta activitatii acestora. Spre exemplu, se considera a fi deosebit de importanta, in aceasta ordine de idei, problema stabilirii numarului optim, cat mai apropiat de nevoile reale, de ministere si organe centrale de specialitate ale administratiei publice, cunoscut fiind faptul ca atat un numar prea mic, cat si un numar prea mare de ministere poate crea dificultati in capacitatea de administrare a autoritatilor administratiei publice.

Asadar, autoritatile administratiei publice alcatuiesc in statul de drept un subsistem in cadrul sistemului autoritatilor publice, astfel cum acesta a fost stabilit prin Constitutie, pe criteriul separatiunii celor trei puteri, legislativa, executiva si judecatoreasca, carora le corespund trei categorii de autoritati publice.

In principiu, structura organizatorica si functionala a sistemului autoritatilor administratiei publice este alcatuita prin subordonarea - din treapta in treapta a diverselor autoritati care realizeaza activitatea administrativa a statului sau a colectivitatilor locale, fata de un organ de varf - Guvernul, ca organ central al puterii executive, care exercita, in conformitate cu legea, administratia publica pe intreg teritoriul tarii.

Autoritatile administratiei publice se subordoneaza de regula unele fata de altele pe linie ierarhica (subordonarea verticala) pana la Guvern.

Analiza criteriilor de construire a structurilor administratiei publice ne conduce la urmatoarea structura organizatorica a sistemului autoritatilor administratiei publice:

Din punct de vedere al competentei teritoriale (criteriul teritorial)

Autoritati centrale, cand competenta lor se intinde asupra intregului teritoriu al tarii: Guvernul, ministerele si celelalte organe centrale ale administratiei publice;

Autoritati teritoriale, cand competenta lor se intinde asupra unei parti din teritoriul national. Acestea sunt serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale;

Autoritati locale, cind competenta lor se intinde asupra unei unitati administrativ-teritoriale (judet, oras, comuna). Acestea sunt consiliile locale si primarii.

Din punct de vedere al competentei materiale (criteriul functional)

Autoritati cu competenta generala, care exercita puterea executiva, administratia publica in orice domeniu de activitate: Guvernul, consiliile locale si primarii;

Autoritati ale administratiei publice de specialitate, care realizeaza administratia publica intr-o anumita ramura sau domeniu de activitate: ministerele si celelalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice subordonate Guvernului sau autonome, precum si serviciile publice deconcentrate ale acestora, din teritoriu.

Asadar, din punct de vedere al structurii organizatorice, subordonarea autoritatilor administratiei publice fata de autoritatea de varf - Guvernul - se face, de regula, din trepta in treapta pe doua linii, care corespund la doua subsisteme ce compun sistemul autoritatilor administratiei publice, si anume: prin subsistemul autoritatilor administratiei publice cu competenta generala si subsistemul autoritatilor specializate ale administratiei publice.

1.4. Sarcinile si atributiile autoritatilor administratiei publice

Specificul administratiei publice rezida din functiile pe care aceasta le are in cadrul sistemului social global, functii pe care le vom evidentia in cele ce urmeaza pentru o mai buna intelegere a sarcinilor si a atributiilor pe care administratia trebuie sa le indeplineasca in conditiile existentei statului de drept

Caracterizand administratia publica drept o activitate in principal organizatorica, desprindem pozitia de intermediar pe care o are intre planul conducerii politice si planul unde se realizeaza valorile politice, deciziile politice. Aceasta caracteristica nu exclude activitatea de conducere in administratia publica - ca activitate creatoare - ci, dimpotriva, o presupune la anumite dimensiuni si in cadrul unor limite. Astfel, se poate aprecia ca activitatea de conducere realizata de catre administratia publica se desfasoara la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizeaza la nivelul regiilor autonome sau societatilor comerciale avand drept obiect activitati productive de prestari servicii sau social-culturale, producatorii directi ai valorilor materiale si spirituale.

Pornind de la asemenea observatii de ordin general, se pot descifra drept functii ale administratiei publice in cadrul sistemului social global , urmatoarele:

a) functia principala, determinata de pozitia pe care o are administratia in raport cu puterea politica, si anume aceea de mecanism intermediar de executie, ce are menirea de a organiza si a asigura executia - in ultima instanta folosind autoritatea sa sau chiar constrangerea. Aceasta functie primara are mai multe laturi, si anume:

functia de pregatire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptatea lor;

functia de organizare a executarii deciziilor politice;

functia de executare directa, in concret - in anumite cazuri - a deciziilor politice;

functia de asigurare a executarii deciziilor politice, care se realizeaza fie prin convingere, fie la nevoie, folosind forta de constrangere;

functia de purtator al cererilor, dorintelor si necesitatilor membrilor societatii in fata autoritatilor competente a adopta decizii asupra acestora.

Toate aceste functii, care nu reprezinta altceva decat demultiplicari ale functiei primare pe care o are administratia publica, de mecanism intermediar de executie al puterii politice, subliniaza rolul administratiei publice de colaborator al puterii politice in organizarea societatii si reglementarea functionarii ei.

b) Pe un plan mai indepartat, pot fi conturate functiile derivate ale administratiei publice, care se refera la scopurile actiunilor desfasurate de aceasta. In conditiile statului de drept administratia publica are drept scop infaptuirea deciziei politice, reflectata in legi si celelalte acte normative ale autoritatilor statului si ale colectivitatilor locale. In acest plan putem distinge:

functia de instrument de conservare a valorilor materiale si spirituale ale societatii. Aceasta functie asigura continuitatea si perenitatea societatii. Prin aceasta functie, teoretic, administratia poate fi supusa unei anumite inertii si tendinte de imobilism, in sensul ca poate manifesta spirit refractar fata de nou, fiind favorabila mentinerii ordinii stabilite;

functia de organizare si coordonare a adaptarilor ce se impun datorita transformarilor ce se produc inerent in evolutia diferitelor componente ale societatii, in special in structura economica a acesteia.

Problematica functiilor administratiei publice a fost si poate fi abordata din multiple puncte de vedere . Ceea ce credem ca se degaja din toate aceste analize este faptul ca administratia publica indeplineste importante functii cu caracter politic, legate de existenta, organizarea si functionarea statului si a colectivitatilor locale, fara de care nu se poate concepe o societate moderna; in epoca contemporana mai ales - ea are functii cu un pronuntat caracter de ocrotire a colectivitatilor umane, in ultima instanta a fiecarui membru al societatii. Dupa unii autori, functia administrativa a ocrotirii existentei omului duce la posibilitatea unei antropologii a administratiei

Administratia publica traieste sub o autoritate, nefiind un organism independent sau, mai precis spus, nu este in intregime autonom.

Corp intermediar creat pentru actiune, administratia este subordonata, ea este totdeauna subordonata guvernului, care ii prescrie ce trebuie sa faca, ii numeste sefii si ii furnizeaza mijloacele.

Intr-o societate veritabil civilizata, ea este subordonata dreptului, legii, care ii stabileste obiectivele, ii fixeaza limitele, ii impune respectul unor garantii.

Cu toate acestea, chiar subordonata, administratia pastreaza, asa dupa cum am mai precizat, o parte din putere, care ii este proprie.

Legile, regulamentele, stavilesc arbitrariul administratiei, ea este supusa legilor generale. Peste tot exista reguli care stabilesc organizarea si determina principiile de functionare a serviciilor, peste tot exista un drept administrativ descriptiv.

Administratia, instrumentul Statului, poseda totdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechizitie asupra oamenilor si lucrurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere.

Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variaza, rigoarea controlului este diferita. Insa administratia pastreaza totdeauna o marja de libertate, ea are aprecierea oportunitatii, ea trebuie sa se conformeze legii, dar ii apartine si aprecierea daca, in circumstantele care se prezinta, ea trebuie sa actioneze sau sa se abtina. Ori de cate ori nu are prescriptii imperative si ori de cate ori survin evenimente exceptionale, posibilitatile sale se largesc.

Avand in vedere functiile pe care le-am mentionat mai sus precum si faptul ca administratia publica nu poate exista in afara reglementarilor legale care ii organizeaza si structureaza activitatea dar si la care ea, la randul ei, participa se poate sustine ca administratia indeplineste doua mari categorii de sarcini: unele de executie, altele de elaborare.

Executarea implica interpretarea unor texte, cautarea si executarea mijloacelor, coordonarea intre activitatile diverse si procedee diferite, adaptarea mijloacelor si procedurilor la imprejurari.

Elaborarea comporta pregatirea de catre administratie a textelor care devin obligatorii pentru aceasta administratie, odata ce sunt acceptate de guvern sau organelle legislative. Ea pregateste texte apoi, in cadrul dispozitiior in vigoare, stabileste liniile generale fata de care isi conformeaza actiunea, pregateste alegerea unei politici administrative.

In sferele sale superioare, administratia orienteaza activitatea de executare pe care ansamblul organelor si agentilor sai trebuie sa o realizeze. In orice caz, insa, administratia este supusa legii, ea este dependenta de guvern, ea trebuie sa se conformeze optiunilor parlamentului, posedand totusi o autoritate secundara; nu este numai subordonata, ci si

puternica.

Administratia da un ajutor tehnic Sefului Statului, Parlamentului, ministrilor, colaborand cu acestia; ea face cunoscute nevoile si posibilitatile si poate contracara, in mediul sau de actiune, excesul. Ea este puternica prin utilitatea si cunostintele sale.

Atunci cand administratia atinge un inalt grad de putere, ne aflam intr-un regim birocratic, al unei birocratii omnipotente (pluripotente). Intr-un astfel de regim, libertatile cetatenilor sunt ingradite sau suprimate si, practic, administratia scapa controlului care trebuie sa se exercite asupra sa.

"Stilul ideal de guvernare este, intr-adevar, dupa cum explica Jean-Claude Thoenig, in ochii numerosilor conducatori, un stil bazat pe un mod de a rationa deductive si ierarhic: diviziunea sarcinilor si repartitia autoritatii trebuie sa fie demultiplicarea riguroasa a obiectivelor generale si a autoritatii centrale"

Pentru a-si realiza functiile si sarcinile sale, in continutul procesului de conducere din administratia publica, se regasesc - in proportii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administratiei respective - toate atributele conducerii. Astfel, pornind de la doctrina administrativa a lui Henri Fayol, care afirma ca "Administrer c'est prvoir, commander et contrler" . Vom observa ca si administratia publica, in realizarea sarcinilor respectiv functiilor sale, trebuie sa prevada si sa programeze; sa organizeze procesul de executie; sa decida, dar sa si pregateasca variante de decizii pentru decidentul politic; sa coordoneze procesul de executie si, in sfarsit, sa controleze intreaga activitate de punere in executare si realizare a valorilor politice.

Atributiile administratiei publice privind previziunea si programarea sau planificarea se reduc - din punct de vedere teoretic - la pregatirea proiectelor; decizia in aceasta materie fiind atributul puterii politice. In practica sociala se poate remarca insa de la etapa la etapa si in functie de regimul politic si forma de guvernamant, o influenta mai mare sau mai mica a administratiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt. Asa dupa cum spuneam, administratia publica este supusa regulilor continuitatii, una din functiile ei fiind asigurarea continuitatii si perenitatii societatii. De aceea, putem afirma ca - in mare masura si datorita mijloacelor materialtehnice si umane de care dispune - administratia publica influenteaza stabilirea prognozelor si a programelor. Trebuie, de asemenea, avuta in vedere tentatia administratiei de a prezenta optiunea pentru viitor intr-o varianta unica, considerata ca fiind optima.

Atributiile administratiei publice in materie de organizare reprezinta in mod indiscutabil - din punct de vedere cantitativ si calitativ - una din cele mai importante laturi prin care administratia isi realizeaza functiile sale in cadrul sistemului social

Cunoscut fiind faptul ca limitele si continutul activitatii administrative deriva din atributiile autoritatilor publice stabilite prin Constitutie si alte acte normative si observand natura acestora, vom putea constata ca, in cadrul administratiei publice, activitatile ce tin de latura organizatorica au o pondere mai mare in raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere

In acest sens, Constitutia Romaniei precizeaza in art.102 al.1 ca principala atributie a Guvernului este asigurarea realizarii politicii interne si externe a tarii si exercitarea conducerii generale a administratiei publice, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament. Legea pentru organizarea ministerelor, precum si legea administratiei publice locale prevad, de asemenea, importante atributii de organizare pentru autoritatile administratiei publice centrale de specialitate si pentru autoritatile administratiei publice locale.

Atributul de comanda se regaseste in activitatea administratiei publice in doua planuri. Pe de o parte, administratia publica colaboreaza la adoptarea deciziilor politice prin pregatirea acestora, iar pe de alta parte, adopta deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric si a conditiilor concrete in vederea implementarii deciziilor politice.

In legatura cu primul aspect este necesar sa mentionam mai intai ca administratia publica are sarcina de a informa sistematic, ritmic si complet, puterea politica asupra starii sistemului in ansamblul sau. Informatiile trebuie, datorita cantitatii si complexitatii lor, sa fie prelucrate si transformate in informatii utilizabile. Culegerea si prelucrarea informatiilor trebuie sa se desfasoare potrivit exigentelor stabilite de cei care le intrebuinteaza, insa in orice caz administratia publica, realizand acest atribut, nu trebuie sa se transforme intr-un filtru-obstacol in fata efortului puterii politice de a cunoaste realitatile mediului social . Informatia realizata de administratie trebuie sa ajute puterea politica sa faca optiuni documentate. Informatia colectata si prelucrata de administratia publica, cu scopul de a o face utilizabila, accesibila, trebuie sa fie pusa la dispozitia intregii societati. Mai ales in conditiile declansarii unei reforme politice si administrative, fiecare cetatean are dreptul de a cunoaste cum se deruleaza procesul de organizare a executarii si executarea in concret a optiunilor politice, mai exact in cazul Romaniei procesul reconstructiei tarii ca stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic reprezinta valori supreme si sunt garantate. Asa dupa cum spuneam, administratia publica - in realizarea functiilor sale - are un important rol in pregatirea deciziilor politice.

Aceasta sarcina de elaborare a administratiei este deosebit de insemnata si subliniaza din nou importanta functiilor acesteia in cadrul societatii.

De aceea, trebuie avuta permanent in atentie tendinta administratiei de a determina decizia politica, mai ales prin procedeul de a oferi o singura varianta de solutionare, care este prezentata drept optima. Aceasta tendinta a administratiei este justificata uneori de gradul de tehnicitate necesar in documentarea si elaborarea deciziilor, tehnicitate ce depinde de mijloacele materiale (de ex. tehnica de calcul) si mijloacele umane (specialisti), care se gasesc cu precadere in cadrul administratiei. In conditiile statului de drept, de la caz la caz, puterea politica, tinand seama de aceste argumente, poate sa delege pe seama administratiei, competenta de a lua decizii privind probleme deosebit de insemnate, administratia supraordonandu-se astfel politicului. In cadrul societatilor totalitare, unde administratia nu constituie o putere separata, ci se realizeaza in conditiile unei totale subordonari a acesteia fata de puterea politica, nu se pot dezvolta asemenea tendinte.

In aceasta ordine de idei, trebuie retinut ca in sistemul nostru constitutional administratia publica are locul si rolul sau bine precizat, si anume acela de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimate prin lege, pozitie de pe care pregateste decizia politica si colaboreaza in acest fel la elaborarea acesteia, dar nu este chemata - de regula - sa adopte decizii cu caracter primar, ci numai in vederea executarii acestora. Exceptia o constituie institutia delegarii legislative, situatie in care Guvernul

poate adopta decizii cu caracter primar, in limitele prevazute de Constitutie. Este de observat tentatia unor guverne postdecembriste de a utiliza exclusiv aceasta institutie, sau chiar de a depasi limitele Constitutiei.

Asadar, referindu-ne la cel de-al doilea aspect, pe care il prezinta atributul de comanda in activitatea administratiei publice, consemnam ca aceasta adopta decizii administrative care au drept obiect crearea cadrului organizatoric si a conditiilor concrete in vederea finalizarii deciziilor politice.

Coordonarea ca atribut al conducerii in cadrul administratiei publice se regaseste aproape la toate nivelurile structurilor administrative si consta in armonizarea si sincronizarea actiunilor desfasurate in vederea organizarii executarii si executiei in concret a deciziilor politice. Fara coordonare nu este posibila actiunea eficienta a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea functiilor administratiei ar fi periclitata, lucru ce ar avea reprecursiuni asupra intregului system social.

Coordonarea asigura integrarea dinamica a actiunilor diferitelor elemente ale administratiei publice, in scopul realizarii acestora in mod ritmic, proportional si eficient. Controlul constituie, de asemenea, un moment important al activitatii administrative; el are menirea de a masura rezultatele actiunii administrative in aplicarea deciziilor politice si de a reprograma activitatile, facand corectiile necesare. Controlul trebuie sa determine o intensificare a realizarii actiunilor administrative de natura a asigura indeplinirea functiilor administratiei publice

1.5. Competenta administratiei publice

Daca sarcinile si atributiile administratiei publice sunt cele care plaseaza administratia publica in esalonul intermediar al sistemului social global, respectiv ca fiind acel susbsistem care organizeaza si executa deciziile politice concretizate in acte normative, constatam astfel ca competenta este cea care delimiteaza aria de actiune a Administratiei. Cand vorbim de aria de actiune a Administratiei trebuie sa avem in vedere faptul ca aceasta este diferita in functie de ansamblul atributiile prevazute de lege, atributii pe care autoritatile administratiei publice le au.

Doctrina de specialitate a definit competenta administratiei publice ca fiind ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege, ce confera drepturi si obligatii pentru a duce la indeplinire, in nume propriu si in realizarea puterii publice, o anumita activitate administrativa

Competenta este astfel caracterizata prin legalitate, obligativitate, autonomie si mai ales prin faptul ca ea este dusa la indeplinire prin mijlocirea organelor de conducere si a functionarilor publici. In acest sens sunt recunoscute drept forme de manifestare ale competentei administratiei publice: competenta teritoriala, competenta materiala, competenta temporala si competenta personala.

1.5.1. Competenta teritoriala

Competenta teritoriala (rationae loci), desemneaza limitele teritoriale ale actiunii organelor administratiei publice, adica limitele in spatiu, in care pot fi exercitate atributiile conferite de lege.

Asa dupa cum am precizat in cadrul criteriilor de constituire in sistem a administratiei publice de-a lungul timpului s-au conturat doua viziuni: cea traditionala care imparte Administratia publica in centrala si locala si cea relativ mai noua conform careia Administratia este centrala, in teritoriu (deconcentrata) si locala (descentralizata).

Avand in vedere aceste doua acceptiuni conturate la nivel doctrinar, si care in sistemul legal din Romania au produs influente remarcabile (a se vedea modificarea constitutionala din octombrie 2003), se poate afirma ca competenta teritoriala a autoritatilor administratiei publice poate fi de trei feluri generala, locala in baza principiului deconcentrarii si locala in baza principiului descentralizarii.

Competenta teritoriala generala manifestata atunci cand aria teritoriala de actiune a autoritatii nu este delimitata in functie de organizarea administrativ-teritoriala a statului, deci, cand actioneaza pe intreg teritoriul statului Roman, a se vedea in acest sens competenta ministerelor si institutiilor aflate in subordinea Guvernului Romaniei.

In ceea ce priveste competenta teritoriala locala, trebuie precizat ca in functie de colectivitatea umana careia activitatea administratiei publice i se adreseaza, si de principiile de organizare ale administratiei publice, respectiv deconcentrare si descentralizare acesta forma a competentei teritoriale se manifesta diferit respectiv in teritoriu si la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

Astfel, putem vorbi de competenta teritoriala locala a autoritatilor administratiei publice care se organizeaza si structureaza in baza principiului deconcentrarii si a caror activitate in teritoriu nu se confunda intotdeauna cu unitatile administrativ-teritoriale, acestea nu sunt altele decat serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale altor organe ale administratiei publice centrale

De asemenea, se poate vorbi si de competenta locala manifestata la nivelul autoritatilor administratiei publice ce se organizeaza si structureaza la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, judet, oras (inclusiv subdiviziunile acestuia in cazul declararii drept municipiu), comuna, in baza principiului descentralizarii si al autonomiei locale, a se vedea in acest sens Consiliile locale si institutia primarului.

1.5.2. Competenta materiala

Competenta materiala (rationae materiae), desemneaza sfera si natura atributiilor unui organ al administratiei publice. Competenta materiala sta la baza impartirii autoritatilor administratiei publice in autoritati cu competenta generala si autoritati ale administratiei publice cu competenta de specialitate.

Competenta materiala generala este competenta autoritatilor administratiei publice de a actiona in orice domeniu sau ramura de activitate, astfel putem da exemplul institutiei Guvernului ca autoritate a administratiei centrale si a Primarului ca autoritate a administratiei locale etc.

Competenta speciala sau de specialitate a autoritatilor administratiei publice este cea care da posibilitatea unor categorii dintre acestea de a actiona numai intr-un anumit domeniu sau ramura de activitate, avem in acest sens activitatea ministerelor ca autoritati ale administratiei centrale specializate intr-o anumita sfera de activitate (transport, educatie, cultura etc.) si a serviciilor publice deconcentrate ale acestor ministere ca autoritati ale administratiei publice teritoriale.

1.5.3. Competenta temporala

Competenta temporala (rationae temporis), reprezinta aceea limitare in timp a atributiilor unei autoritati a administratiei publice, in conformitate cu legea. De regula, autoritatile administratiei publice au o competenta temporala nelimitata, intrucat normele juridice care le infiinteaza si organizeaza nu le stabilesc un timp determinant de existenta, ele fiind infiintate si organizate pe timp nedeterminat. Exista, totusi, situatii in care unele autoritati ale administratiei publice se infiinteaza pe o perioada de timp prestabilita sau in care normele juridice de conferire a competentei prevad indeplinirea unor atributii care odata duse la indeplinire nu se mai pot constitui in obiectul de activitate in baza caruia s-a organizat si structurat respectiva autoritate, institutie.

Consideram ca trebuie avuta in vedere la delimitarea competentei temporale a autoritatilor administratiei publice, pentru a se evita, si greseala care se face in doctrina de a afirma ca autoritatile administratiei publice care conform legii, sunt alese pentru un mandat de patru respectiv cinci ani (Primarul, Presedintele Romaniei, consilierii locali etc.) ar face parte din categoria autoritatilor infiintate pentru o perioada de timp prestabilita. Mentionam astfel, ca existenta acestor autoritati nu este limitata in timp ci numai mandatul persoanei care detine functia, nu se poate afirma in nici un caz ca odata cu terminarea mandatului de Primar al persoanei V.M. inceteaza sa mai existe institutia primarului. In schimb se poate afirma ca in momentul in care este incheiata procedura de negociere a aderarii Romaniei la Uniunea Europeana si tratatul de aderare a fost semnat si acceptat de toate statele membre, activitatea Ministerului Integrarii Europene inceteaza, urmand ca acesta sa se reorganizeze - sa i se dea o noua competenta materiala de specialitate (pentru un alt domeniu de activitate, afaceri europene, acceptiune preferata de marea majoritate a noilor state membre ale Uniunii Europene) sau sa se desfinteze.

De remarcat, ca intre competenta temporala si eficacitatea in timp a actelor pe care autoritatile administratiei publice le emit nu exista nici o legatura.

1.5.4. Competenta personala

Competenta personala (rationae personae) este determinata de calitatea persoanei sau a subiectului de drept in functie de care se declanseaza incidenta actiunii normei si a autoritatii. Activeaza in acest autoritati ale administratiei publice care se adreseaza tuturor cetatenilor statului roman, apatrizilor sau strainilor (Ministerul Transporturilor, Ministerul de Interne etc.) sau doar unei anumite categorii din cadrul acestora (Autoritatea Nationala pentru Tineret, Oficiul Roman pentru Adoptii, Secretariatul de Stat pentru Problemele Revolutionarilor din Decembrie 1989 etc.).

Competenta personala in doctrina de specialitate a mai fost inteleasa ca fiind data si de sfera atributiilor conferite unei persoane ce ocupa o anumita functie. In functie de acest criteriu se deosebeste o functie publica de alta.

1.6. Capacitatea juridica a autoritatilor administratiei publice

Delimitarea capacitatii juridice a autoritatilor administratiei publice a produs in doctrina de specialitate numeroase controverse, prin faptul ca nu de putine ori ea a fost confundata cu competenta administratiei publice.

Prin capacitatea juridica a autoritatilor administratiei publice se intelege aptitudinea acestor autoritati de a fi subiecte de drept in raporturile juridice administrative pe care le presupune realizarea competentei lor.

Capacitatea juridica a autoritatilor administrativfe nu poate fi desprinsa dintr-o reglementare unitara cum este cea de drept civil, trebuie tot timpul sa analizam daca legea confera sau nu posibilitatea de a intra in raporturi administrative in nume propriu. Capacitatea trebuie diferentiata de competenta cu toate ca pentru a stabili capacitatea unei autoritati administrative este recomandat a se cerceta si competenta stabilita de lege.

O punere in paralel a celor doua concepte ar evidentia urmatoarele:

capacitatea este proprie numai autoritatilor administratiei publice pe cand competenta o au atat autoritatile cat si structurile lor organizatorice;

capacitatea presupune posibilitatea de a actiona in nume propriu spre deosebire de competenta care nu presupune o astfel de independenta;

atributiile ce formeaza continutul competentei pot fi delegate sau repartizate altor autoritati, structuri sau persoane insa capacitatea nu este transmisibila.

1.7. Notiunea de institutie

Termenul de institutie provine din limba latina, "institutio" - asezamant, intemeiere, infiintare, dar si obicei, regula de purtare, deprindere . Prin instituire, o natiune, o colectivitate umana trecea de la starea de component al naturii, de la actiuni individuale, spontane si uneori egoiste si agresive, la starea sociala, la organizatii create de o autoritate exterioara intereselor individuale, dar recunoscuta ca necesara pentru satisfacerea acestor interese, pentru mentinerea unei colectivitati sociale durabile. In limbajul cotidian, cuvantul institutie pastreaza sensul initial, juridic, desemnand organizatiile care au un statut, reguli de functionare stabilite prin acte normative, avand rolul de a satisface anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de institutie in acest sens este statul cu organizatiile sale administrative, politice, militare etc. Institutia defineste regulile de influentare si control social al comportamentelor individuale, modelele specifice si stabile de organizare si desfasurare a interactiunilor dintre indivizi si grupuri sociale orientate spre satisfacerea unor nevoi de baza, valori si interese cu importanta esentiala, strategica, pentru mentinerea colectivitatilor sociale.

Scopurile unei institutii sunt definite in raport cu anumite valori. Ansamblul valorilor si scopurilor, precum si normele existente, caracterizeaza finalitatea institutiei - campul axiologic. Autonomia unei institutii este cu atat mai ampla cu cat competenta de care ea dispune, in stabilirea propriului camp axiologic, este mai mare. Competenta axiologica atinge nivelul cel mai mare in societatile globale, unde este exprimata prin independenta si suveranitate. In estimarile unor sociologi profilarea unei societati planetare, sau cel putin europene, tinde sa reduca suveranitatea la nivelul unei simple autonomii.

Activitatile unei institutii sunt de ordin material sau informational si ele intervin in mediul inconjurator in vederea modificarii acestuia in conformitate cu scopurile sale. Se pot distinge trei categorii de activitati la nivel societal:

activitati realizatoare - prin care sunt atinse scopurile sistemului; transforma mediul si realizeaza obiectivul institutiei; fac obiectul conducerii;

activitati de conducere - asigura convergenta activitatilor realizatoare in vederea atingerii scopului. Au un caracter auxiliar in raport cu cele anterioare (se numesc chiar activitati indirect productive), chiar daca agentii sau organele care le exercita sunt ierarhic superioare acelora ce exercita activitati realizatoare. Activitatile de conducere sunt nemateriale, ele constau in tratarea informatiei. Sunt deci activitati semantice nefinale, sau mai exact, intermediare, deoarece ele insele sunt conduse si controlate de

catre activitatile axiologice;

activitati axiologice - sunt legate de cunoasterea valorilor si de determinarea scopului, de finalitatea institutiei. Sunt, de asemenea, de natura informationala, fiind activitati semantice initiale (caracterul initial este legat de sistemul considerat). Au caracter esential: chiar daca activitatile conduse traduc ideea in act, ele nu-si au sensul decat in raport cu finalitatea institutiei.

Structura unei institutii reprezinta o retea relativ stabila in spatiu si timp si se poate defini printr-un numar de elemente si relatii: functiunile diferitelor organe si legaturile existente intre acestea, conditiile diviziunii muncii si repartizarea autoritatii.

Diferitelor tipuri de activitati le corespund principalele grupe de organe: de realizare (direct productive), de conducere (indirect productive) si de reglementare (organe axiologice).

Scopul incercarii de a defini notiunea de institutie este acela de a construi un cadru teoretic al interventiei organizationale orientate spre cresterea eficientei acesteia.

Eficienta nu poate fi castigata odata pentru totdeauna, adica prin efectuarea unei sarcini stabile in lumina unui scop stabil. O institutie este eficienta cand este "capabila" sa-si restructureze orientarile si sa-si redefineasca sarcinile in fata unui mediu in schimbare.

Exista mai multe modalitati conventionale de a descrie o institutie. Ea poate fi definita ca: structura, grup, politica, agent, cultura, sistem.

Institutia ca structura Desi vom aborda pe larg aceasta problematica, anticipam aratand ca structuralismul, ca teorie sociologica, este centrat pe doua notiuni cheie: structura si functie. Identificarea functiilor latente si manifeste ale institutiilor analiza determinantilor structurii si interactiunea dinamica a structurii si functiei sunt teme abordate in studii de referinta. Dubla centrare pe structura si functie a condus la sesizarea problemei rigiditatii si flexibilitatii structurale in legatura cu dezvoltarea organizationala ori la analiza si alcatuirea tipologiilor structural-functionale. In acest cadru teoretic, o interventie organizationala, definita ca asistenta procesului de adaptare la schimbare, are ca obiect schimbarea structurii, sau restructurarea, ca raspuns la modificarile mediului relevant. Din punct de vedere al interventiei, adaptarea organizationala se refera la modalitatile in care membrii institutiei sunt capabili sa opteze pentru structuri care raspund mai eficient la conditii schimbate ale mediului sau sa creeze un mediu mai prielnic. Avand drept punct de plecare ideea ca omul este produsul mediului in care traieste, prezumtia de baza a acestor studii este ca schimbarile structurii vor antrena schimbari in calitatea functionarii institutiei.

Institutia ca sistem. Asa dupa cum am mai aratat, incercand sa definim conceptual de sistem social, termenul de sistem este central in cibernetica si teoria informatiei.

Aplicarea acestui termen institutiilor a avut doua consecinte pentru studiul lor: definirea institutiilor ca entitati cu autoreglare si evidentierea constrangerilor reciproce dintre componentele sau subsistemele institutiei. A privi institutiile ca sisteme inseamna, in primul rand, a le considera entitati cu autoreglare, entitati care isi mentin constante anumite caracteristici de baza, prin intermediul unor cicluri de actiune in care erorile sunt detectate si corectate natural. Desi erorile pot apare natural, ca urmare a constrangerilor reciproce dintre componentele sistemului institutional, detectarea si corectarea lor, de catre membrii institutiei, nu se dezvolta la fel de natural. Ele tin de anumite competente ale membrilor, in special ale managementului, de a crea o lume comportamentala (un subsistem) care sa favorizeze detectarea si corectarea erorilor.

Institutia ca grup. Din perspectiva psihologiei sociale institutiile sunt grupuri de persoane care interactioneaza in baza unor reguli sau norme si care au o identitate colectiva. Cu toate ca, in ultimii ani, referirile la aceasta abordare sunt mai frecvente, integrarea problematicii grupului social in context organizational este, in general, mai evidenta in domeniul comportamentului grupului in relatie cu alte grupuri.

Institutia ca politica Atunci cand relatiile dintre grupuri iau forma unor jocuri de interese contradictorii, cu puteri asociate acestor interese, institutia se reveleaza ca politica. Grupurile se confrunta pentru a obtine controlul resurselor, teritoriilor, informatiei, canalelor de comunicare, temelor din "ordinea de zi" sau din agenda discutiilor de grup. Confruntarile de tip politic, de lupta pentru dobandirea controlului, sunt favorizate de incertitudinea unui mediu in schimbare, de ambiguitatea scopurilor sau de deciziile intempestive. Institutiile sunt alcatuite din parti contradictorii si pentru a le intelege comportamentul trebuie sa intelegem natura conflictelor interne si externe, distributia puterii intre grupuri si procesele prin care conflictele de putere au ca rezultat dominarea, supunerea, compromisul etc.

Institutia ca agent Prin termenul de agent institutia este perceputa ca instrument de realizare a scopurilor sociale. Desi nu exista institutie fara o colectivitate de indivizi, ea nu poate fi redusa la suma membrilor sai si nici chiar la interactiunile dintre ei. Institutia este, ea insasi, un subiect receptiv, activ, inteligent si orientat spre un scop. Aceasta este o perspectiva instrumentala si rationala totodata. In efortul de a-si realize scopurile, institutia selecteaza cele mai judicioase si potrivite mijloace. Studiile dezvoltate in acest cadru se centreaza pe dobandirea si aplicarea de cunostinte utile realizarii eficiente a sarcinilor organizationale, lumea organizationala fiind considerata ca fundamental cognoscibila si controlabila prin mijloace stiintifice.

1.8. Regimurile administrative

Ansamblul serviciilor intr-o tara este amenajat dupa un sistem de centralizare sau descentralizare, de autonomie sau subordonare.

1.8.1. Centralizarea administrativa

In centralism, autoritatea vine de sus si puterea de decizie este in mana guvernului central si a reprezentantilor sai. Nu exista sau sunt prea putine organe alese. Atributiile autoritatilor inferioare sunt restranse.

Profesorul Dissescu, expunand consideratiile sustinatorilor centralizarii (cresterea sentimentului national, o mai mare capacitate a organelor centrale, asigurarea unei omogenitati si a unei independente nationale mai sigure etc.) a aratat ca aceasta isi dovedeste utilitatea, eventual, numai in timp de razboi. Cum, insa, razboiul este o stare anormala, in afara lui, deci cea mai mare parte a timpului, societatea trebuie sa se caracterizeze prin descentralizare. Aceasta elimina intarzierile care ar putea aparea in sistemul centralizarii, pentru ca autoritatea centrala sa ia cunostinta de interesele locale si sa avizeze masurile pe care le considera necesare. De asemenea, eventualele erori, inerente naturii umane, sunt mai putin grave si mai usor de reparat in acest sistem. Profesorul Dissescu citand afirmatia unui publicist francez, o remarca ca fiind adevarata "centralizarea reprezinta apoplexie la centru si paralizie la extremitati".

Se poate aprecia, ca centralismul este inca regimul normal sub care a trait si traieste cea mai mare parte a serviciilor administrative din tarilor aflate in Centrul si Estul Europei, acestea fiind sub autoritatea imediata a conducatorilor si colectivitatilor de care depind, neavand personalitate distincta de aceea a acestor colectivitati; ele sunt conduse de functionari numiti si puterea de decizie este concentrata la varf.

Privita subiectiv, centralizarea este mijlocul prin care se evita a se face educatie politica cetatenilor, din punct de vedere obiectiv, viata colectiva locala se dezvolta silit, dupa un plan oficial, destinat intregii tari, si nu in mod natural, in functie de interesele si temperamentul locuitorilor zonei respective.

Puterea este asimilata in societatile moderne cu statul, fiind supusa unei logici de centralizare. Hans Kelsen considera ca teritoriul si autoritatile sale sunt supuse unei "ordini" de constrangere relativ centralizata, ordine care este chiar statul, principiu caruia ii raspunde postulatul de "centralizare statala" a lui Jacques Chevallier

Centralizarea este forma ce concentreaza ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul national in persoana statului, sarcini a caror indeplinire este asigurata prin intermediul unei administratii ierarhizate si unificate, o administratie considerata birocratica. Se poate observa legatura creata intre principiul centralizarii si interpretarea negativa data modelului Weberian, birocratie.

Regimuri pur centralizate in care toate normele juridice ale unui stat se aplica pe intregul teritoriu dintr-un centru unic, nu exista, insa, in realitate, intalnim state care au un regim centralizat sau descentralizat partial. Astfel, reglementarea satisfacerii intereselor generale se face prin legi aplicabile pe tot teritoriul statului, prin centralizare, iar reglementarea satisfacerii intereselor locale se face prin norme juridice locale, aplicabile numai in anumite unitati administrativ-teritoriale, prin descentralizare.

Daca insa un stat este astfel organizat incat satisfacerea intereselor locale sau nationale se face prin servicii publice, care depind direct de autoritatea publica centrala si a caror conducere este numita de catre aceasta, acel stat este centralizat.

Statul in regimul centralizat este singura persoana publica pentru intreg teritoriul national, care asigura singur, prin bugetul si agentii sai, satisfacerea (de fapt pseudosatisfacerea) tuturor nevoilor de interes general.

Un regim centralizat accepta o impartire a teritoriului in circumscriptii (pentru a permite o implantare rationala a serviciilor in teritoriu), dar nu sunt recunoscute comunitatile ce corespund ansamblurilor umane preexistente organizarii centralizate. Administratia centrala este cea care satisface toate interesele si nevoile prin dispozitii legale si prin regulamente valabile pe intreg teritoriul, care sunt duse la indeplinire de serviciile organizate la nivel de circumscriptii.

Administratia de stat este astfel, riguros irerhizata. Autoritatile administratiei publice locale sunt numite de puterea centrala si sunt dependente direct de aceasta. Puterea de decizie este concentrata la varful ierarhiei. La nivel local se pun in aplicare hotararile autoritatilor centrale. Nu este permisa initiativa locala.

Resursele materiale necesare aplicarii deciziei sunt in totalitate in mana organului administratiei centrale.

Numirile se fac in cea mai mare parte fara concurs, in functie de preferintele organelor superioare si nu exista dreptul de stabilitate al functionarilor publici. Regimul centralizat se caracterizeaza de asemenea, printr-un puternic control ierarhic. Autoritatea centrala exercita control fara text legal. Controlul este general, intinzandu-se atat asupra tuturor actelor administrative, putand duce la anularea sau modificarea acestora, cat si asupra functionarilor, acestia din urma neavand nici un mijloc de a-si apara in justitie actul impotriva exercitiului puterii ierarhice.

Efectele constructiei centralizate a administratiei sunt reprezentate de uniformizarea acesteia. Indiferent de zona de provenienta, cetatenii sunt tratati la fel, aceleasi raspunsuri pentru aceleasi probleme, fapt ce favorizeaza corporatismul, scaderea raspunderii agentilor administrativi, o proasta preluare a informatiei, o franare a competentelor. Prin acest system care ofera aceleasi garantii pentru toti cetatenii, functionarii sunt pusi la adapost de orice presiune si de orice putere discretionara, ajungandu-se treptat la imobilismul acestora.

1.8.2. Deconcentrarea administrativ-teritoriala

Deconcentrarea, in ceea ce privesc serviciile, consta in deteriorarea pana la un anumit grad a ansamblului administrativ din care fac parte, sustragandu-le autoritatii directe a organelor conducatoare ale colectivitatilor de care depind si care nu pastreaza asupra lor decat un anumit control, functionand aproape complet sub autoritatea organelor proprii, acordandu-le individualitate financiara si personalitate juridica. Trebuie studiata cu grija aceasta miscare de deconcentrare a serviciilor si consecintele sale. Aceasta forma de descentralizare controlata a luat in majoritatea tarilor o mare amploare. Dar, serviciile administrative au totdeauna prin ele insele, prin insasi existenta lor, o tendinta de autonomie. Aceasta rezulta din organizarea lor, din insasi misiunea pe care o au de indeplinit. Bunaoara, in cadrul unui minister diferitele servicii cauta sa fie distincte de altele. Individualitatea unui serviciu este determinata nu numai de specificul obiectului sau si nevoii pe care o indeplineste, ci si de traditiile sale, spiritual care il anima, a modului de recrutare a personalului sau, a metodelor pe care le practica si tehnicitatii care ii este necesara.

Aceasta individualitate, care decurge din natura lucrurilor, poate fi intarita si afirmata, prin aplicarea unui regim juridic special, care separa pana la un anumit punct aceste servicii de altele, dandu-le o anumita alura independenta, dar numai de suprafata. Separatia comporta anumite grade, aceasta poate fi o separatie de ordin financiar, cand se grupeaza cheltuielile si veniturile serviciului intr-un buget separat, sau prin acordarea personalitatii juridice, devenind titular de drepturi si obligatii, posedand un anumit patrimoniu . Separatia poate merge pana la acordarea unei conduceri prin organe proprii.

S-a considerat ca prin deconcentrare se va imbunatati activitatea serviciilor, conducerea acestora adaptandu-se la specificul sarcinilor respective. S-a cautat, in sfarsit, o depolitizare a acestor servicii, inlaturandu-se influenta parlamentarilor sau a localnicilor alesi.

In primii ani de dupa 1989, decalajul centru-provincie s-a accentuat din punct de vedere economic si social, dar, o data cu primele alegeri locale, a crescut ponderea politica a provinciei la nivel national. Bucurestiul a ramas, insa, principalul pol de atractie pentru investitiile straine si orasul cu cel mai mic procent de someri raportat la numarul de locuitori.

Completarea adusa prin Legea de revizuire a Constitutiei in ceea ce priveste principiul deconcentrarii serviciilor publice era necesara avand in vedere ca administratia locala, de vreme ce se realizeaza la nivel judetean si la nivelul localitatilor, presupune, la randul sau, o asezare in teritoriu a organismelor speciliazate, deci o deconcentrare spre localitati a serviciilor, care, in prezent, functioneaza numai in municipiul resedinta de judet, respectiv in cadrul localitatilor spre cartiere sau, dupa caz, chiar spre sate . Datorita cresterii sarcinii administrative si a complexitatii crescande a acestei sarcini, s-a operat in toate tarile o crestere a individualizarii, o diversificare a statutului acesteia, un proces de personalizare a serviciilor. Pretutindeni a crescut numarul serviciilor deconcentrate mergandu-se de multe ori chiar de la descentralizarea controlata spre cea democratica locala, spre cea a serviciilor personificate.

In acest sens, s-a ajuns la necesitati si preocupari de diferite naturi. Este deci necesar a se asigura o imbunatatire a competentei tehnice a conducatorilor aflati in fruntea acestor servicii, apreciindu-se ca, datorita cresterii individualitatii financiare si a personalitatii juridice, se vor obtine mai bune rezultate in gestiunea serviciilor.

Dar organele care sunt in fruntea lor sunt compuse din elemente desemnate dupa moduri variate, care menajeaza mai mult sau mai putin autoritatea statului sau colectivitatii de care depinde serviciul. In acelasi timp, s-a constatat o anumita obstructionare prin regulile administrative, serviciile fiind de multe ori prinse intr-un corset de definitii si proceduri pe care trebuie sa le respecte si care le-ar pune in pozitie de inferioritate fata de intreprinderile particulare. Astfel, se cauta sa se faca din serviciile publice deconcentrate niste servicii simple, asemanatoare celor descentralizate care, in unele cazuri, le urmeaza prin pragmatism.

1.8.3. Descentralizarea administrativ-teritoriala pe baza autonomiei locale

Descentralizarea, este privita ca un corolar indispensabil al democratiei, pentru organizarea administratiei publice ea are aceeasi pondere ca si democratia reprezentativa pentru organizarea constitutionala . Nu de putine ori descentralizarea, care in general este insotita de masuri si mecanisme ce permit participarea cetatenilor la conducerea si administrarea comunitatilor locale, a fost numita si "descentralizare democratica" sau "descentralizare locala democratica".

De altfel, problema raportului dintre democratie si descentralizare s-a aflat destul de frecvent in atentia specialistilor. Colectivitatile teritoriale de cetateni reprezinta corpuri intermediare, interpuse intre individ si puterea centrala, determinand reguli adaptate fiecarui cadru geografic si personalizand autoritatea statala in functie de problemele locale.

Societatea moderna, caracterizata prin contradictii si pluralism, implica o mare varietate de comportamente sociale si, de aceea, nu este suficienta luarea deciziilor la nivel central, ci este necesara adaptarea acestora la specificul local. In prezent se vorbeste tot mai mult de "statul subsidiar", care ar urma sa inlocuiasca "statul providenta", cel care, promovand solutia, favorizeaza pasivitatea democratica, transformandu-i pe cetateni in subiecte , desi este evident ca, fara concursul societatii civile, statul ar fi rapid paralizat si lipsit de putere.

Descentralizarea caracteristica statului subsidiar permite realizarea in mai bune conditii a justitiei sociale, dezvolta solidaritatea, asigura apropierea deciziei de locul unde aceasta isi produce efectele, iar cetateanul, care va fi informat in prealabil, va fi direct implicat in elaborarea deciziei si deci in participarea efectiva la rezolvarea problemelor de interes public.

Aceasta ideea a fost exprimata si in literatura juridica romaneasca, afirmandu-se ca descentralizarea administrativa releva democratia, deoarece da posibilitatea diferitelor localitati sa participe la gestiunea publica. Iata de ce, in raport cu democratia, care poate fi considerata o lupta niciodata castigata si niciodata sfarsita, descentralizarea ne apare complementara si inseparabila.

In lucrarea sa, "De la democratie en Amerique", Tocqueville, inca din anul 1835, a explicat cel mai direct necesitatea descentralizarii: o putere centrala, oricat de luminata si savanta ar fi, nu poate sa cuprinda toate detaliile vietii unui popor. Tendinta permanenta a tarilor democratice "este de a concentra forta guvernamentala in mainile singurei puteri care reprezinta poporul", astfel incat "libertatile provinciale" sunt singurele garantii de care dispun democratiile pentru a se pune "la umbra fata de excesul de despotism" al guvernamantului statal.

Descentralizarea este, dupa Michel Crozier, un remediu al relelor de care sufera administratia publica. Astazi aceasta administratie constituie un sistem blocat, a carui schimbare nu se poate opera decat prin crize brutale care zguduie ansamblul organizatiei. Exista, totusi, un alt mod de schimbare posibila, care ar permite evitarea blocajului si crizelor. El ar consta intr-o transformare profunda a sistemului in sensul unei mai mari descentralizari.

Centralizarea este factorul fundamental al acestui blocaj, dar nu centralizarea in sensul obisnuit de concentrare a puterii in folosul unui agent administrativ aflat in varful piramidei, cu toate ca si acest aspect poate fi retinut. Exista si o alta semnificatie mai importanta, si anume aceea ca agentii administrativi decidenti, detin uneori competenta de decizie in mod formal, deoarece sunt rupti de realitatea administrativa, astfel ca deciziile nu concorda cu aceasta realitate.

Exista o ruptura intre cei care decid si cei care sunt chemati sa realizeze decizia administrativa. Cei care decid nu au cunostintele si informatiile necesare, iar cei care au asemenea cunostinte si informatii nu au putere de decizie, astfel ca datorita distributiei competentelor, cei care decid sunt straini de problemele administratiei si astfel isi face loc arbitrariul.

Iata de ce pentru a exista descentralizarea ca realitate administrativa este necesara schimbarea conceptuala, deci a sistemului administrativ in ansamblu pentru a asigura distributia rationala a competentelor la niveluri de decizie cat mai apropiate de locul unde acestea se executa.

Schimbarea sistemelor administrative este legata existential de un "joc" - in sens de margine, de spatiu, permitand o miscare mai usoara a pieselor articulate unele de altele. Acest joc ar asigura, dupa Michel Crozier, o anumita libertate de functionare a organizatiilor. "Acestea sunt ansambluri care sunt cel mai putin integrate si care dispun mai mult de resurse care pot cel mai usor sa se transforme" . Schimbarea nu ar rezulta deci numai din introducerea descentralizarii intr-un sistem. Dar ea ar fi considerabil facilitata. Ea nu s-ar produce fara crize succesive dar, de-a lungul lor si gratie supletii care permite descentralizarea, ea ar impune progresiv un nou tip de sistem administrativ, curatat de rigiditatile care paralizeaza sistemul asa cum functioneaza el astazi.

Descentralizarea astfel conceputa nu este doar o tehnica administrativa, ci si o speranta politica.

Descentralizarea reprezinta un sistem de organizare administrativa care permite colectivitatilor umane sau serviciilor publice sa se administreze ele insele, sub controlul statului, care le confera personalitate juridica, le permite constituirea unor autoritati proprii si le doteaza cu resursele necesare

Descentralizarea cunoaste doua forme: descentralizarea administrativ-teritoriala ce priveste colectivitatile locale si descentralizarea tehnica ce priveste serviciile administratiei publice de stat.

Deci descentralizarea administrativ-teritoriala inseamna constructia pe plan local a unei administratii publice diferita de cea de stat, iar prin descentralizarea tehnica se realizeaza o deplasare in teritoriu a unor organe componente ale administratiei publice de stat.

Administratia publica, ca activitate, se realizeaza prin activitati executive cu caracter de dispozitie si prin activitati executive cu caracter de prestatie. Administratia publica poate fi considerata atat din punct de vedere formal-organizatoric, cat si materialfunctional, ca o totalitate de servicii publice menite sa satisfaca interesele si variatele nevoi ale cetatenilor si ale societatii

In doctrina romaneasca de specialitate, respectiv in primul curs de drept administrativ roman, elaborat acum un secol, de profesorul C.G. Dissescu se pune in discutie sistemul centralizarii si descentralizarii administrative, pornind de la clasificarea sferei de interese specifice asociatiilor de oameni care formeaza, dupa parerea sa, natiunea, in interese generale ale asociatiei mari, alcatuind centrul major, si interese particulare ale comunelor, alcatuind centrul minor . Interesul general este cel al intregii populatii si pentru a fi satisfacut cere sacrificii din partea tuturor. Interesul particular este cel al unei unitati administrative locale si pentru satisfacerea lui sunt necesare eforturi doar din partea localnicilor. Daca aplicarea centralizarii se justifica prin interesul general, realizarea intereselor particulare va fi mult usurata prin aplicarea descentralizarii. Cele doua categorii de interese fiind calitativ diferite, nu se pot confunda si nici nu pot fi absorbite unele in altele; prin urmare, centrul major nu poate absorbi centrul minor. Prin urmare, daca centralizarea este un raport, un intreg susceptibil de mai mult sau mai putin, opusul ei, - sustinea profesorul Dissescu - in sensul riguros al notiunii de antiteza, este lipsa de raport intre puterea centrala si cea locala, ceea ce nu este posibil, pentru ca in realitate exista intotdeauna un raport, o legatura intre interesul general si cel special. A privi, deci, descentralizarea ca opus al centralizarii este gresit, deoarece ea nu inseamna negarea centralizarii, ci micsorarea ei, diminuarea concentrarii puterilor.

Din aceasta perspectiva, se pare ca pe masura ce descentralizarea creste va scadea centralizarea, amandoua fiind fenomene relative in viata oricarei societati. Deci, problema care trebuie sa preocupe o natiune, referitor la modul de organizare si functionare a statului, nu consta in raspunsul la intrebarea care dintre cele doua sisteme sa fie aplicate, ci presupune determinarea gradului de descentralizare necesar.

Autonomia locala, institutie juridica de sine statatoare, implica descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care o presupune . Daca descentralizarea se caracterizeaza, deci, prin existenta unei autonomii sigure in raport cu administratia centrala, aceasta autonomie nu trebuie inteleasa in sensul unei libertati totale, absolute, eliminand orice interventie a statului atunci cand aceasta se dovedeste necesara. Autonomia ce caracterizeaza descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global, acoperind o realitate diversificata.

Astfel, in sprijinul descentralizarii, doctrina administrativa romaneasca a relevat ca interesele locale nu pot fi niciodata mai bine cunoscute, mai de aproape si, deci, mai bine satisfacute, decat de organele proprii localitatii respective.

Constitutia Romaniei stipuleaza in art. 120 ca: "Administratia publica din unitatile adminsitrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice".

Dar, cu toate ca aceste principii au fost statuate pe cale constitutionala si detaliate in cadrul Legii nr. 215/2001 privind administratia publica locala, nu se poate spune ca descentralizarea se manifesta in mod deosebit. Acest lucru se intampla in conditiile in care in Romania exista o puternica tendinta centralista, cu o veche traditie, care a dus in epoca moderna mereu la neglijarea provinciei in favoarea capitalei si la centralizarea puternica a deciziilor.

Se pare ca nu s-a realizat constientizarea relatiei directe care exista intre procesul de descentralizare si cel de consolidare a democratiei. Chiar daca procesele democratice au inregistrat succese remarcabile, componenta cea mai slaba a lantului acestor evolutii ramane descentralizarea si autonomia puterii locale.

Asadar, se poate spune ca descentralizarea nu este altceva decat o garantie a stabilitatii unei democratii functionale. Daca societatile occidentale au avut sansa unei consolidari democratice pornind de la nivelul local pentru a ajunge la centru, pentru Romania democratia este nevoita sa adopte un drum invers: de la centru spre periferie

Europa este una a colectivitatilor locale descentralizate, accentul se pune pe descentralizare, pentru a permite dezvoltarea de contacte pe care statul hipercentralizat nu le-ar fi promovat si pe care, opricum, nu le-ar fi putut tolera. Se poate afirma ca descentralizarea este, unul dintre drumurile care duc la un fel de "normalitate" europeana si ca ea participa la realizarea acestui scop. In sprijinul sau s-a instituit ideea de subsidiaritate, care este destul de des vehiculata in prezent pe plan european, cu toate ca a aparut intr-un trecut destul de indepartat, fiindu-i atribuita chiar lui Aristotel. Este semnificativ de semnalat ca, desi aceasta idee tine de traditia politica si juridica a mai multor tari europene, in mod particular a celor de cultura germanica, aceasta notiune a reintrat in atentia analistilor cu ocazia dezbaterilor care au precedat semnarea Tratatului privind Uniunea Europeana, fiind acceptata si de partile care doreau ca Europa sa devina federatie, si de cele care solicitau respectarea deplina a autonomiei statelor componente

Succesul actual al acestui concept survine intr-un moment in care, in Europa sunt repuse in discutie modelele statale traditionale, principiul subsidiaritatii considerandu-se a fi un eventual raspuns la multiplele probleme ridicate de organizarea si structurarea Europei unite.

Astfel, contextul actual est mai degraba favorabil diminuarii rolului statului, care ar trebui sa se concentreze asupra functiilor sale majore: diplomatie, aparare, politica monetara, mentinere a macro-echilibrului economic etc., deci cele care deriva direct din suveranitatea nationala, pe care doar statul o detine, indiferent ca este un stat unitar sau unul federal.

De aceea, reaparitia termenului de "subsidiaritate" corespunde necesitatii de a se da un nume acestor schimbari care, prin influenta pe care o exercita in diferite domenii ale vietii sociale, marcheaza o evolutie globala si profunda a societatii, prin redescoperirea individului, a nevoilor, dar si a potentialului sau

Aceasta notiune plaseaza persoana, individul, in centrul organizarii statale, motiv pentru care ea se regaseste in majoritatea curentelor de gandire ale culturii occidentale: incepand de la definirea politicii de catre Aristotel, ca fiind "arta de a guverna oameni liberi", continuand cu rolul pe care Thomas d'Aquino il atribuie guvernarii, si anume "sa asigure, sa mareasca sau sa mentina perfectiunea fiintelor pe care le are in grija" sau "sa se ingrijeasca de subiectele sale cu respectarea naturii acestora", si, mai tarziu, cu liberalismul lui John Locke si al succesorilor sai.

Ideea de baza a principiului subsidiaritatii este ca puterea politica nu trebuie sa intervina decat in masura in care societatea si diferitele sale parti constitutive (de la persoane, la familie, la comunitatile locale si alte mari grupuri sociale) nu sunt capabile sa-si satisfaca propriile trebuinte. Rezulta ca subsidiaritatea semnifica mai mult decat un simplu principiu de organizare institutionala; ea se aplica in primul rand raporturilor dintre individ si societate, apoi raporturilor dintre societate si institutii, constituind sursa de inspiratie pentru repartizarea competentelor in cadrul schemei institutionale, intre baza si nivelurile superioare.

O formulare completa a principiului a fost data in cadrul enciclicilor pontificale, mai precis in cea a Papei Pius al Xl-lea, emisa in anul 1931, cu ocazia celei de-a patruzecea aniversari a Rerum Novarum (Quadragesimo Anno), un rol decisiv in redactarea acesteia fiindu-i atribuit , juristului Althusius: "Acest principiu atat de important al filozofiei sociale nu trebuie sa fie nici schimbat, nici rasturnat: ar fi o nedreptate, care ar putea duce la serioase tulburari ale ordinii sociale, atat preluarea de la cetateni a competentelor pe care acestia sunt capabili sa le execute din proprie initiativa si prin mijloace proprii, cat si retragerea functiilor atribuite initial gruparilor sociale de rang inferior, pentru a fi atribuite unor colectivitati mai mari sau de rang superior, in masura in care cele dintai sunt pe deplin capabile sa le indeplineasca. Scopul firesc al oricarei interventii in domeniul social este de a ajuta membrii corpului social, si nu de a-i anihila sau a-i absorbi". Asadar, subsidiaritatea, actualizata si eliberata de semnificatiile istorice,

ideologice sau religioase, apare ca o invitatie la reevaluarea relatiilor sociale, in contextual unei mai mari autonomii, si la cautarea permanenta a echilibrului dintre libertatea cetatenilor si diferitele institutii existente (autoritatile locale si cele regionale in cadrul statului national, statele in cadrul societatii internationale si in particular, gruparile

regionale) si necesara autoritate tutelara a statului, care, in mod firesc, este insarcinat cu asigurarea securitatii, a coeziunii sociale si a organizarii globale a economiei.

Unul dintre paradoxurile principiului subsidiaritatii consta in aceea ca acesta nu apare numit in mod explicit in nici un document, dar multe dintre sistemele legislative europene se refera in mod implicit la el.

O definitie a principiului se poate regasi in Carta Europeana: Exercitiul autonom al puterilor locale, adoptata de Consiliul Europei , art. 4 (Domeniul autonomiei locale) in care se mentioneaza ca "colectivitatile locale dispun, in cadrul legii, de intreaga competenta de a lua initiativa pentru orice chestiune care nu este exclusa din domeniul competentelor lor sau care nu este atribuita unei alte autoritati, ca exercitiul puterii politice trebuie, de o maniera generala, sa revina acelor autoritati care sunt cele mai apropiate de cetateni si ca puterile, competentele, incredintate colectivitatilor locale trebuie sa fie in mod normal depline si intregi".

Prin aceasta, textul Cartei a anticipat prevederile Tratatului de la Maastricht, al carui preambul se pronunta pentru "o uniune tot mai stransa intre popoarele Europei, in cadrul careia deciziile sunt luate la un nivel cat mai apropiat posibil de cetatean". Scopul Cartei europene a autonomiei locale este de a crea un cadru comun, care sa reuneasca standardele europene, privind atribuirea si pastrarea competentelor de gestionare a treburilor publice in sarcina autoritatilor locale cele mai apropiate de cetateni, in asa fel incat acestia sa aiba posibilitatea de a participa efectiv la luarea deciziilor care au legatura cu mediul lor cotidian.

Prin continutul sau, Carta obliga partile semnatare sa aplice reglementari de natura sa garanteze autonomia politica, administrativa si financiara a autoritatilor locale.

In textul Cartei sunt prevazute reglementari menite sa creeze cadrul general de transpunere in practica a principiului autonomiei locale. Astfel, in primul rand, este specificata necesitatea existentei, in cadrul legislatiilor nationale, a reglementarilor constitutionale si legale de fundamentare a autonomiei locale.

Potrivit art. 3 din Carta, prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva ale autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale, o parte importanta a treburilor publice. Aceasta capacitate la care face referire textul, presupune necesitatea adoptarii de catre autoritatile centrale a unor reglementari clare si precise care sa prevada, printer altele:

un statut al functionarilor publici de natura sa permita recrutarea unui personal cu o inalta calificare profesionala, pe criterii de competenta si merit (art. 6.2);

un statut al reprezentantilor alesi care sa le asigure "exercitarea libera a mandatului" (art. 7.1);

dreptul de a avea "in cadrul politicii economice nationale, propriile resurse financiare" (art. 9.1), "care sa corespunda responsabilitatilor" (art. 9.2), "sa fie suficient de diversificate si de flexibile (evolutive) incat sa corespunda pe cat posibil cu evolutia reala a costurilor" (art. 9.4) si sa fie compuse, "cel putin in parte", din "taxe si impozite locale, a caror proportie sa o poata determina ei insisi, in limitele legii" (art. 9.3).

In pofida unor formulari, uneori excesiv de prudente, Carta defineste astfel un fel de ideal de atins, care este construit pe o conceptie globala, destul de puternic inspirata de principiul subsidiaritatii, privind locul colectivitatilor locale in cadrul statului, indifferent ca avem de-a face cu un stat unitar sau cu unul federal.

Din cuprinsul Cartei se desprind astfel elementele componente ale descentralizarii administrative, pe baza principiului autonomiei locale

Existenta unei colectivitati teritoriale locale.

Descentralizarea administrativa pe baza autonomiei locale se face in legatura cu existenta unor colectivitati sociale locale, constituite in cadrul unitatilor administrativteritoriale ale statului.

Nevoile si interesele locale sunt legate de specificul colectivitatii respective si se disting de nevoile generale ale colectivitatii nationale. Asa de exemplu, sunt considerate nevoi rezolvate prin servicii locale: aprovizionarea cu apa, caldura, salubritatea, iluminatul public, constructia si intretinerea unor drumuri etc.

Statul nu poate sa solutioneze, prin mijloacele de care dispune si in conditii de operativitate si eficienta, ansamblul acestor nevoi si interese. De aceea, statul prin reglementari legale este cel ce stabileste care dintre probleme vor fi de competenta serviciilor publice statale si care vor intra in sfera de competenta a autoritatilor locale.

Recunoasterea responsabilitatii colectivitatilor locale in gestionarea nevoilor specifice, precum si existenta unor resurse proprii.

Pentru existenta autonomiei locale este necesar ca problemele specifice colectivitatilor locale, recunoscute ca atare de lege, sa fie rezolvate de aceste colectivitati. Existenta nevoilor si intereselor locale presupune si existenta unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de functionari care sa gestioneze treburile publice, o anumita autonomie financiara care se bazeaza pe existenta unui buget propriu.

Colectivitatea locala sa dispuna de autoritati administrative proprii, autonome fata de stat.

Autoritatile locale, structuri de conducere administrativa a colectivitatilor locale, sunt cele care solutioneaza problemele specifice.    Pentru a ne gasi in situatia descentralizarii administrative este necesar ca aceste autoritati locale sa fie reprezentantele colectivitatilor locale si nu reprezentante ale statului plasate in fruntea colectivitatii. Aceasta presupune ca autoritatile locale sa resulte din alegeri libere, desfasurate in unitatile administrativ-teritoriale.

Pentru rezolvarea operativa a treburilor locale este necesar ca aceste autoritati sa dispuna de o competenta care sa le confere autonomia fata de autoritatile administratiei publice a statului.

Aceasta autonomie nu inseamna independenta autoritatilor administratiei publice locale fata de autoritatile centrale ale puterii executive.

Supravegherea activitatii colectivitatii locale de catre autoritatile puterii executive.

In virtutea dependentei colectivitatii locale fata de statul in care sunt organizate, autoritatile publice centrale isi rezerva dreptul de a supraveghea activitatea colectivitatilor locale, exercitand asupra acestora un anumit tip de control numit control de tutela administrativa.

1.8.4. Regionalizarea administrativa

Cresterea importantei regiunilor in Europa, oricare ar fi definitia pe care am folosio pentru regiune, o definitie institutionala sau una politica, reprezinta un fenomen marcant al ultimilor trei decenii. Denis de Rougemont nu numai ca il presimtise, ci il si inserare ca element fundamental al procesului de constructie europeana al secolului XXI.

Pentru el, federalismul si regionalismul erau inseparabile

Realizarea unei analize a fenomenului de afirmare regionala care se manifesta in Europa ne conduce, la nivel institutional, catre un dublu dialog, vertical si orizontal.

Primul corespunde relatiilor pe care le dezvolta sau pe care incearca sa le dezvolte regiunile cu institutiile europene, Uniunea Europeana sau Consiliul Europei, al doilea reiese din importanta pe care regiunile o acorda relatiilor directe pe care le stabilesc intre ele. Anul 1975 marcheaza momentul de institutionalizare, din aceasta perspectiva, atat a relatiilor cu institutiile europene, cat si, mai ales, a relatiilor directe dintre regiunile frontaliere.

De trei sau patru decenii asistam, in toate tarile europene occidentale, la o veritabila mutatie a mentalitatilor in ceea ce priveste rolul regiunilor in sistemele statale si continentale. Incepand cu sfarsitul anilor '80, sistemul european (si prin aceasta intelegem intregul complex de probleme ce s-a manifestat la toate nivelurile pe palierul individ-organism suprastatal) s-a modificat sub impactul a doua procese in parte contradictorii, in parte care s-au sprijinit reciproc. Aceste procese care au pus in discutie pozitia statelor ca unici actori relevanti pe plan international sunt procesele de integrare si de fragmentare. Prin schimbarile pe care le-au generat, aceste procese au facut sa creasca importanta regiunilor odata cu importanta pe care au dobandit-o organismele societatii civile in detrimentul statelor pe plan international. Se vorbeste din ce in ce mai mult de o "Europa a regiunilor" si este perceput din ce in e mai pregnant faptul ca regiunea nu este doar un nivel intermediar intre autoritatile centrale si cele locale, ci devine un al treilea punct (alaturi de state si localitati) ce defineste triunghiul in care se dezvolta procesul de integrare europeana. Fiecare tara, in felul sau si in functie de traditia ei istorica, incearca sa raspunda problemei regionale, curentelor regionaliste care o traverseaza, orientandu-le, diminuandu-le, ignorandu-le sau respingandu-le. Dar oricare ar fi raspunsul politic dat problemei regionale, este important pentru toti cei care vor sa o descrie, sa o analizeze, sa o explice si chiar sa o orienteze, sa stapaneasca concepte care sa le permita o cat mai buna evaluare a acestui fenomen.

1.8.4.1. Regiunea

Cuvantul regiune ne conduce spre imaginea de spatiu - de un anumit spatiu cu limite mai mult sau mai putin suple - apoi spre aceea de grup uman, de colectivitate umana cu caracteristici specifice si mai ales cu o anumita unitate sau identitate. Deci spatiu si grup uman, primele elemente de baza ale definitiei regionale pozitioneaza regiunea ca un intermediar intre colectivitatea locala (cu un teritoriu si o colectivitate clar delimitate), si stat (delimitat teritorial, in care traieste o natiune). Dar aceste doua concepte de spatiu si de grup pot fi imediat "reutilizate" in doua directii diferite care duc, una spre regionalizare, alta spre regionalism, prima insistand asupra spatiului: organizarea si cadrul sau, cea de-a doua asupra grupului, a comunitatii: identitatea si actiunea sa.

In incercarea de a defini notiunea de regiune (un spatiu in care traieste o colectivitate cu caracteristici specifice) se poate pune in anumite cazuri intrebarea daca nu cumva nu se creaza "obiectul" tocmai prin incercarea de a-l descoperi. Pentru ca trebuie sa avem tot timpul in minte fluiditatea termenului si nu trebuie sa-l simplificam peste masura, dandu-i o alura de mit.

Ideea de regiune este destul de ambigua. Consiliul Europei a considerat regiunea ca fiind "un interval de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic si care este considerat ca omogen".

Daca se admite ca notiunea de "dimensiune medie" este total subiectiva, nu se poate atribui regiunii o scara tip. In schimb, legatura intre teritoriu si elementul uman care il populeaza, element care apare ca o constientizare a caracterului omogen al regiunii, este prezenta totdeauna cand este vorba de definirea acesteia.

In ceea ce priveste Uniunea Europeana, aceasta a dat o definitie cu un caracter mai degraba administrativ pentru regiune: "esalonul imediat inferior celui al statului", esalon care, in functie de competentele ce i-au fost acordate (in cazul sistemelor centralizate) sau pe care si le-a acordat (in cazul sistemelor federaliste), gestioneaza pe plan administrative si politic o comunitate teritoriala a carei dimensiune variaza in limite foarte largi. In acest sens, Cartea Comunitara a Regionalizarii afirma la Art.1:

"1. In cadrul acestei Carte, prin regiune se intelege un teritoriu care formeaza, din punct de vedere geografic, o unitate neta, sau un ansamblu similiar de teritorii in care exista continuitate, in care populatia poseda anumite elemente comune si care doreste sa-si pastreze specificitatea astfel rezultata si sa o dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, social si economic.

2. Prin elementele comune ale unei populatii concrete se intelege o specificitate comuna in materie de limba, cultura, traditie istorica si interese legate de economie si transporturi. Nu este neaparat necesar ca toate aceste elemente sa fie reunite in toate cazurile.

3. Diferitele denumiri si natura juridico-politica pe care aceste entitati le pot primi in diferitele state - comunitati autonome, landuri, nationalitati etc. - nu le exclude din consideratiile stabilite in prezenta Carta".

De asemenea, Art.2 al Cartei afirma expres ca "statele membre ale Comunitatii Europene sunt invitate, avand in vedere vointa populara, traditia istorica si necesitatea unei administrari eficiente si adecvate a functiilor ce le revin - in special in materie de planificare a dezvoltarii economice, sa institutionalizeze in teritoriile lor (sau sa mentina acolo unde exista) regiuni in sensul Art.1 al acetei Carte".

In momentul actual, Uniunea Europeana considera nivelul regional ca fiind un nivel administrativ care isi are locul in ierarhia administrativa a statelor membre pe o pozitie imediat inferioara nivelului central. Conform "Nomenclatorului Unitatilor Teritoriale Statistice". NUTS - fiecare stat membru are in structura sa trei tipuri de unitati teritoriale ce sunt pozitionate pe nivele ierarhice din punctul de vedere al dimensiunii teritoriului: nivelul localitatii, nivelul departamental (judetean) si nivelul regional.

Si Adunarea Regiunilor (ARE) a definit regiunile ca fiind acele "entitati politice de nivel imediat inferior statului, care dispun de anumite competente exercitate de un guvern, care, la randul lui, este raspunzator in fata unei adunari alese in mod democratic".

Concretizand aceste aspecte, in procesul de constituire a unei noi Uniuni Europene putem semnala trei directii decisive care definesc ascendenta realitatii regionale

in primul rand, regiunile contribuie la dezvoltarea economica si la realizarea obiectivului de coeziune economica si sociala;

in al doilea rand, regiunile contribuie la apropierea necesara a cetatenilor de realitatea Uniunii Europene, facand posibila o mai mare democratizare institutionala;

in al treilea rand, regiunile sunt exponentele unei Europe pluraliste in care convietuiesc realitati culturale, lingvistice si sociale foarte diverse. Insusi Parlamentul European, in Rezolutia sa asupra politicii comunitare in domeniul culturii, din 1 decembrie 1993, a afirmat ca "drumul catre Uniunea Europeana trece prin manifestarea si promovarea identitatii culturale europene, care este rezultatul unei interactiuni a civilizatiilor si a unei pluralitati de culturi nationale, regionale si locale".

La nivelul Consiliului Europei de asemenea s-a reinterat preocuparea pentru problema regionalizarii mergandu-se pana la adoptarea unei reglementari privind autonomia regionala

Tinand cont de elementele explicitate mai sus si documentele prezentate la nivelul Consiliului Europei de expertii CPLRe (Congresul Puterilor Locale si Regionale) a fost stabilit la nivelul Europei un numar limitat de modele de regionalizare considerate reprezentative.

Cele sase tipuri de regiuni identificate sunt:

Modelul 1: Regiuni cu putere de a adopta legislatie primara, existenta lor fiind garantata de Constitutie sau de o Lege federala, neputand fi contestata impotriva vointei lor;

Modelul 2: Regiuni cu putere de a adopta legislatie primara, a caror existenta nu este garantata de Constitutie sau de o Lege federala;

Modelul 3: Regiuni cu putere de a adopta legi, in concordanta cu prevederile si principiile generale stabilite de legislatia nationala, a caror existenta este garantata de Constitutie;

Modelul 4: Regiuni cu putere de a dopta legi sau alte acte normative regionale, in concordanta cu principiile si prevederile generale stabilite de legislatia nationala, a caror existenta nu este garantata de Constitutie;

Modelul 5: Regiuni cu putere de decizie (fara putere legislativa) si Consilii direct alese de comunitatea locala;

Modelul 6: Regiuni cu putere de decizie (fara putere legislativa) si Consilii alese de Consiliile locale componente.

Cu toate acestea, curentul regional isi are si criticii sai acerbi, ale caror argumente nu sunt de neglijat. Ralf Dahrendorf este unul dintre acestia, el considerand ca acest curent nu este un proces pe care il putem caracteriza drept innoitor, care s-a derulat progresiv, ci un proces vechi si foarte problematic, care a reaparut odata cu discutarea statutului actual in perspectiva integrarii si a delegarii de competente la nivel supra-statal.

Ralf Dahrendorf vede astfel in curentul regional numai fragmentare, anarhie, haos si cresterea insecuritatii prin distrugerea echilibrelor actuale.

Problema ridicata de curentul regional este o problema a spatiului European remodelat de noul echilibru intern al statelor care revendica din ce in ce mai greu monopolul politicului. Intr-adevar, se pune intrebarea daca administratiile "s-au adaptat la aria europeana" pentru ca "tendinta generala se pare ca este, la nivel national, descentralizarea si integrarea in structurile europene". Dar daca tendintele nu sunt foarte greu de decelat, semnele de intrebare asupra modelului de regiune sunt de o mare actualitate: regiunea - o reforma sau revolutie sau regiunea - un nou model politic al Europei. Si aici, Denis de Rougement incearca sa schiteze o definitie, regiunea reprezentand inainte de toate un "spatiu de participare civica", o "comunitate de baza".

1.8.4.2. Regionalizare si regionalism

In incercarea de clarificare a termenilor de regionalizare si de regionalism vom apela la o metoda simpla, recurgand la fenomene ce au marcat acesti termeni si la dinamicile pe care ei le antreneaza. In cautarea unei realitati regionale vom enumera patru astfel de fenomene:

dezechilibrele regionale reprezinta una din problemele a caror existenta nu necesita lungi demonstratii; aproape toate statele europene prezinta diferente de dezvoltare in teritoriu;

alienarile etno-culturale au fost constientizate la nivel regional de catre colectivitatile care considera nejustificate dependentele lingvistice si culturale in raport cu alte regiuni. In acelasi timp colectivitatile nu sunt de acord cu afirmarea incapacitatii lor de a-si administra propriile probleme;

centralismul, avand o stransa legatura cu fenomenul precedent, este caracterizat de procesul prin care orice decizie, indiferent de domeniul ei, este luata la nivelul central al statului;

"socializarea" politicii europene are o incidenta directa asupra fenomenului regional, reprezentand cresterea importantei statului in toate sectoarele vietii sociale si chiar individuale.

Fara nici o indoiala, aceste patru fenomene regionale, in grade diferite si in combinatii variabile sunt cauzele principale ale dinamicilor regionale care se fac simtite astazi in Europa. Aceste dinamici regionale cunosc trei mari faze in dezvoltarea lor, faze care se pot suprapune, interpenetra si chiar opune in timp, in cadrul evolutiei acestui "proces regional":

aparitia constiintei regionale;

miscarile regionale sau actiunilor regionaliste;

dezvoltarea institutiilor regionale sau puterilor regionale

Regionalismul este o miscare care vine de jos in sus in raport cu cele trei faze ale procesului regional. El reprezinta constientizarea intereselor comune (regiunea fiind perceputa ca un teritoriu considerat omogen de catre oamenii ce il locuiesc) si, in acelasi timp, aspiratia lor de a participa la gestiunea acestor interese. Constiinta regionala este foarte aproape, pe o scara mai vasta, de constiinta "afacerilor locale" care exista la nivelul local. De aici se degaja o notiune de comunitate care aspira in mod natural sa-si gestioneze afacerile pentru ca estimeaza a fi cea mai apta a le cunoaste, a le intelege, a le dirija si a apara astfel interesul local. In particular, aceasta comunitate regionala se considera mai capabila de a rezolva aceste lucruri in comparatie cu statul, considerat ca fiind prea indepartat si prea mare, acuzat de a vrea sa impuna un model unitar particularismelor, si in orice caz de a nu avea o dimensiune adecvata pentru a rezolva intr-o maniera eficace problemele lor.

Regionalismul corespunde deci unei dorinte profunde a colectivitatilor de a fi responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc in mod direct. De unde nasterea, in toate regiunile europene, a miscarilor ireversibile (mai mult sau mai putin autonomiste, unele chiar independentiste), care, bazate pe revendicarile de valori economice, sociale sau culturale locale, incearca sa ajunga la obtinerea unei anumite puteri regionale prin infiintarea de institutii regionale demne de acest nume si avand la baza necesitatea satisfacerii nevoii lor de afirmare a identitatii. In sfarsit, mai mult decat o dorinta de egalitate economica cu alte regiuni, ea este animata mai degraba de o dorinta de a fi ea insasi. Regionalismul nu apare numai din constientizarea deze-chilibrelor regionale, din subdezvoltare economica regionala, ci mai ales din constientizarea nedezvoltarii socioculturala, din centralismul statului national si din socializare.

Regionalizarea, spre deosebire de regionalism, are o traiectorie descendenta si are alte scopuri, propunandu-si alte mijloace de punere in aplicare decat cele ale regionalismului. Aceasta este diferenta fundamentala, care nu face decat sa reapara in fiecare faza a "procesului regional".

Ca raspuns la miscarea regionalista, statul poate astfel recunoaste o identitate regionala (regiunea fiind perceputa de data aceasta ca un teritoriu considerat omogen de catre stat) si poate lua masurile necesare pentru ca regiunile sa participe la gestionarea afacerilor proprii.

De fapt, punctul de plecare al regionalizarii il constituie dezechilibrele regionale sau mai degraba constientizarea acestora. Aceasta constientizare este urmata de o strategie a unui aparat statal sau supra-statal (UE) care, plecand de la tehnici savant dozate, incearca sa planifice, sa descentalizeze, sa deconcentreze la nivel regional activitatile economice prea regrupate in unele puncte-forte din spatiul national sau european, putandu-se vorbi in acest context chiar de "transe regionale ale planului".

Ultima etapa a "procesului regional", cea a institutiei regionale, este marcata de obtinerea puterii decizionale - analiza decizionala si analiza institutionala merg totdeauna impreuna - care nu face decat sa confirme, si in cazul regionalizarii, orice astfel de miscare de sus in jos.

Exista o interactiune inevitabila intre cele doua miscari: regionalismul - venit de jos si regionalizarea - venita de sus. Printr-un proces dinamic, nevoilor regiunilor li se raspunde printr-o politica de stat, care are repercursiuni asupra sentimentului regional si antreneaza reactii ale regiunii.

Pentru a concluziona, putem spune ca regionalizarea are, de regula, importanta grija de a ajunge, pentru o tara sau pentru Europa, la un mai bun echilibru in repartitia bogatiilor prin incercarea de a ridica nivelul zonelor mai putin dezvoltate. La randul sau, regionalismul are ca regula de aur ajungerea regiunii la puterea de decizie in toate componentele sale, afirmarea identitatii sale sub aspectele sale de identitate-memorie si identitate-actiune. Aceste scurte reflexii asupra a ce poate fi o regiune, asupra proceselor de (re)descoperire a spatiului sau a colectivitatii regionale autentice, a faptelor de identitate, de dialog si de participare, permit o mai buna intelegere a dublei relatii, din ce in ce mai institutionalizata, care se stabileste direct intre regiuni, ca si cea dintre regiuni si institutii europene. Aceasta dubla relatie se inscrie in dialectica regionalizare-regionalism, mai mult sau mai putin intensa, in functie de fiecare stat.

1.9. Serviciile publice

1.9.1. Regimul juridic al serviciilor publice

Prin notiunea de regim juridic se evoca un ansamblu de reguli de fond si de forma care personalizeaza materia respectiva, opiniile fiind impartite asupra continutului acestor reguli.

In epoca contemporana, regimul juridic al serviciilor publice formeaza un ansamblu de reguli speciale de drept public si privat. De fapt se vorbeste despre o diversitate de reguli ale serviciilor publice care fac sa existe o scara a regimului administrativ, regim pe care-1 gasim cand integral, cand alterat datorita penetrarii mai mult sau mai putin a dreptului privat. Cu toate acestea exista un fond comun de principii si reguli care salveaza rolul serviciului public.

Functionarea serviciilor publice se face dupa reguli specifice, reguli care privesc atat organizarea si functionarea acestora, cat si drepturile sau obligatiile uzagerilor. Toate aceste reguli specifice formeaza dreptul serviciului public caruia in cea mai mare parte i se aplica normele dreptului public, ceea ce inseamna reglementari speciale in contractele care se refera la servicii publice, reglementari care se disting de cele care pot fi intalnite in contractele de drept privat.

1.9.1.1. Definitia serviciilor publice

Problematica serviciului public constituie o componenta fundamentala in constructia dreptului administrativ, cu atat mai mult cu cat conceptul de serviciu public, prin modalitatile de organizare, dar si prin continutul sau, reprezinta chintesenta administratiei publice. Statul insusi a fost definit ca "o cooperare a serviciilor publice organizate si controlate de guvernanti".

Notiunea de serviciu public a aparut si s-a dezvoltat treptat, pe fondul multiplicarii si diversificarii nevoilor generale ale societatii umane, concomitent cu dezvoltarea tot mai accentuata a functiilor statului, in vederea asigurarii bunastarii generale a oamenilor pe care ii reprezinta. Astfel, gradual, atingand o dezvoltare maxima la mijlocul sec. XX, serviciul public s-a impus drept fundamentul activitatii sistemului administratiei publice.

Astfel, pentru satisfacerea cerintelor (hrana, locuinta, transport, cultura, sanatate), membrilor unei colectivitati umane sunt infiintate anumite organisme sociale, sub denumirea de servicii publice.

Paul Negulescu definea serviciul public ca fiind "... un organism administrativ, creat de stat, judet, oras sau comuna, cu o competenta determinata, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al Administratiei publice care l-a infiintat, pus la dispozitia publicului pentru a satisface in mod regulat si continuu o cerinta cu caracter general, careia initiativa particulara nu ar putea sa-i dea decat o satisfactiune incompleta si intermitenta."

Serviciul public poate fi definit lato sensu drept activitatea desfasurata de o autoritate administrativa in vederea satisfacerii unui interes general.

Definitia formulata indica doua posibile directii de analiza a serviciului public, generate de cele doua componente ale administratiei publice: materiala si cea formal organizatorica

In ceea ce priveste componenta materiala, activitatea de satisfacere a unor interese generale imbraca nenumarate forme, in functie de natura cerintelor sociale, de amploarea acestora, la nivel local sau la nivel national, de ansamblul regulilor de drept aplicabile unui serviciu public, avand un pronuntat caracter prestator.

Cat priveste componenta formal-organizatorica, aceasta nu poate fi disociata de cea materiala, pentru ca nu se poate imagina prestarea unui serviciu fara a exista organismele sau agentii specializati in domeniul respectiv. Oricare dintre componentele structurii functionale a sistemului administratiei publice - institutia publica, regia autonoma - pot realiza intr-o mai mare sau mai mica masura si activitati de prestatie, servicii publice. Daca institutia publica se manifesta in principal ca autoritate, regia autonoma este creata tocmai pentru prestarea unor servicii pulice.

Data fiind complexitatea cerintelor sociale, exista si o mare varietate de servicii publice. De aceea, se impune a se face distinctie intre serviciu public si serviciu de utilitate publica.

Distinctia intre cele doua servicii consta in principal in faptul ca primul este infaptuit de o organizatie statala, iar cel de-al doilea de o organizatie nestatala.

In cazul organizatiilor mixte, de stat si particulare, ne aflam in prezenta unui serviciu public, deoarece la acea organizatie participa si statul, fie ca autoritate publica, fie ca persoana juridica si in consecinta regimul juridic aplicabil va fi unul de drept public.

Literatura de specialitate distinge, ca servicii publice, serviciul de legiferare, la care participa Parlamentul (Camera Deputatilor si Senatul), serviciul public judiciar, infaptuit de instantele judecatoresti si serviciile publice administrative care sunt conduse si coordonate de Guvern.

Serviciul public de legiferare are ca scop adoptarea de norme juridice obligatorii, care sa reglementeze, in mod uniform, la nivelul intregii tari, raporturile sociale; serviciul judiciar solutionarea, cu putere de adevar legal a conflictelor juridice si pedepsirea celor care incalca legea; serviciile administrative sa asigure executarea legilor si a hotararilor judecatoresti, ordinea publica, siguranta nationala, crearea conditiilor optime de sanatate, instructie publica, cultura, transport etc.

Pentru a fi in prezenta unui serviciu public, trebuiesc indeplinite urmatoarele conditii:

satisfacerea cerintelor membrilor societatii;

infiintarea lor sa se faca prin acte de autoritate. Astfel, ministerele se infiinteaza prin lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se infiinteaza prin hotarare a Guvernului, iar cele din subordinea ministerelor prin ordin al ministrului; potrivit legii, consiliile judetene pot infiinta institutii social-culturale si sanitare de interes judetean etc.;

activitatea lor se desfasoara in realizarea autoritatii de stat, personalul lor avand calitatea de functionar public;

sunt persoane juridice, avand toate drepturile si obligatiile specifice ale acestora;

mijloacele lor materiale sunt asigurate fie prin subventii bugetare, fie din venituri proprii.

In teorie nu pare a fi posibila confuzia intre serviciul public si serviciul de utilitate publica. De asemenea, nici practic nu sunt deloc la fel. Caracteristicile care au dus la departajarea concreta a acestora au fost pentru prima data evidentiate de jurisprudenta si doctrina in materie.

Interesul colectivitatii umane care sta la baza formarii celor doua categorii de servicii este cel care ne indica, in mare, daca serviciul este de natura publica sau utilitate publica, dar pentru a observa aceasta vom prezenta in cele ce urmeaza diferentele care intervin in organizarea si functionarea celor doua.

1. Capacitatea serviciilor publice este restransa prin instituirea, necesara, a tutelei administrative care nu se extinde si asupra serviciilor de utilitate publica. Constrangeri de o asemenea natura sunt:

a) in ceea ce privesc bunurile care alcatuiesc domeniul public al serviciilor publice acestea sunt supuse regulilor de drept administrativ;

b) in ceea ce priveste acceptarea cu titlu gratuit a unor bunuri, acest lucru nu se poate realiza decat cu acceptul institutiei care presteaza serviciul public etc.

2. Serviciile publice beneficiaza de o protectie speciala din partea statului pe cand cele de utilitate publica nu.

3. Operatiunile de natura financiara a serviciilor publice sunt supuse regulilor si controlului institutiilor statului (a se vedea in acest sens Curtea de Conturi), reguli care nu sunt aplicabile in cazul serviciilor de utilitate publica.

Avand in vedere toate acestea putem defini serviciul public ca fiind acea organizatie de stat sau a colectivitatii locale, infiintata de autoritatile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerinte ale membrilor societatii, in regim de dept administrativ sau civil, in procesul de executare a legii.

Organizatiile care presteaza servicii publice pot fi grupate in trei categorii:

1. organe ale administratiei publice

2. institutii publice;

3. regii autonome de interes public.

Aceasta grupare se intemeiaza pe o serie de deosebiri, si anume:

activitatea organelor administratiei publice se caracterizeaza prin adoptarea sau emiterea de acte administrative, activitatea institutiilor publice prin aceea ca este mai mult o activitate intelectuala, iar cea a regiilor autonome este preponderent economica;

mijloacele financiare necesare desfasurarii activitatii organelor administratiei publice si, in mai mica masura a institutiilor publice, se asigura de la bugetul statului, iar regiile autonome de interes public isi asigura mijloacele banesti, in mare parte, din veniturile obtinute din activitatea proprie;

organele administratiei publice si institutiile publice isi desfasoara activitatea, de regula, in mod gratuit, regiile autonome, de regula, contra cost;

in activitatea organelor administratiei publice preponderenta este emiterea de acte administrative; in activitatea institutiilor publice aceasta este mai redusa, iar in activitatea regiilor autonome de interes public si mai redusa.

In legatura cu regiile autonome de interes public trebuie precizat ca unele au fost create pentru a satisface unele cerinte ale populatiei (cerinte de ordin national) ca, de exemplu, Societatea Nationala a Cailor Ferate, RADET, RomTelecom etc.

Alte regii autonome au fost create pentru a exploata, prin activitatea lor, bunuri care fac parte din proprietatea publica a statului, ca, de exemplu, carbuni, titei, gaze naturale. Prin aceasta activitate, ele contribuie, in mod direct, la satisfacerea unor cerinte sociale, astfel incat, chiar daca s-ar afirma ca unele regii autonome nu presteaza, in mod direct, un serviciu public, toate regiile autonome, indiferent de specificul activitatilor, contribuie la satisfacerea unor cerinte ale membrilor societatii, obiectivul fundamental al oricarui serviciu public

Asadar, administratia presteaza servicii care satisfac nevoile publice, dar mai ales ea instituie si amenajeaza serviciile, adica organismele pentru satisfacerea nevoilor publice.

Aceste organisme au o infatisare mai mult sau mai putin de tip pur administrativ, cu cat se indeparteaza mai mult sau mai putin de intreprinderile particulare.

1.9.1.2. Infiintarea, desfiintarea serviciilor publice

Administratia isi propune a satisface nevoi foarte variate, pentru care se apreciaza insuficienta sau criticabila initiativa particulara.

Puterea politica este aceea care determina nevoile carora li se recunoaste un caracter public si pentru satisfacerea carora nu se apeleaza la initiativa particulara.

Lista nevoilor a caror satisfacere trebuie asigurata prin interventia administratiei publice sau direct de aceasta este fixata in functie de curentele ideologice, situatia economica si sociala, posibilitatile financiare si tehnice ale locului si momentului.

Interventia autoritatii publice in vederea satisfacerii unei nevoi recunoscute ca publica este mai mult sau mai putin profunda. Ea poate consta in acordarea unor subventii catre unele intreprinderi particulare, antrenand un control asupra acestor intreprinderi. Poate apoi, alaturi de acest ajutor, sa acorde anumite atributii administrative totdeauna sub controlul administratiei, dar toate acestea presupun autoritatea unui personal administrativ.

Mergand mai departe, autoritatea publica poate decide crearea unor organisme care sa depinda de ea, sa fie emanatia acesteia pentru realizarea sarcinii publice.

Ea creeaza un veritabil serviciu public, caruia ii incredinteaza gestiunea organismelor publice si semipublice. Cu alte cuvinte, ea recurge fie la organisme care se inscriu strict in cadrul administrativ obisnuit si functioneaza in intregime dupa procedee administrative, fie la organisme care au numai caracter administrativ prin originile lor, prin prezenta unei mari parti din capitalul folosit, prin anumite reguli de functionare, prin controlul la care ele sunt supuse, dar care, din mai multe puncte, se apropie de intreprinderile comerciale si industriale obisnuite.

Se mai poate spune ca serviciile publice, intelese in sens larg, sunt ansambluri de persoane si lucruri create in vederea satisfacerii unei nevoi publice de catre o colectivitate

publica, supuse autoritatii si controlului acesteia.

Aceasta definitie, insusita de majoritatea autorilor in materie, face sa apara ideea de ansamblu de mijloace avute in vedere pentru satisfacerea unui scop.

Este vorba de mijloace in personal si in materiale, completate cu posibilitatea utilizarii, uneori, a procedurilor juridice exceptionale.

Ceea ce este esential este ca serviciul a fost creat sau acceptat de o colectivitate publica.

Adesea serviciile publice sunt create pentru prima data, necesitatile fiind noi, alteori ele se adauga altora deja existente. Uneori ele au dreptul sa stabileasca, in cadrul legii, propria amenajare generala, alteori doar cu aprobarea unei autoritati administrative superioare.

Cheltuielile serviciilor sunt in principiu suportate de catre colectiviatea care a instituit si organizat serviciul. Ele pot fi acoperite total sau partial din veniturile provenite din functionarea serviciului sau cu concursul particularilor si sunt totdeauna sub control si sub dependenta colectivitatii care le-a creat.

Aceste sevicii au reguli proprii. In dreptul francez ele pot avea prerogativele speciale derivate din dreptul administrativ. In tarile anglo-saxone, in principiu, nu actioneaza prerogativele speciale.

Linia separativa intre serviciile proprii administratiei si cele asimilate intreprinderilor particulare are un caracter ferm in dreptul francez, dar nu si in alte sisteme de drept. In general, ele sunt administrate dupa regulile administratiei publice existente in tarile unde ele se afla.

Caracterul propriu-zis administrativ il au si serviciile publice organizate de colectivitatile publice teritoriale si care au personalitate juridica si sunt constituite ca stabilimente publice, sau care au o anumita autonomie financiara. Ele sunt administrate dupa regulile obisnuite ale administratiei publice.

Caracterul propriu-zis administrativ se atenueaza in cadrul serviciilor publice care actioneaza in domeniul economic, situatie in care se cauta sa se apropie pe cat posibil de procedeele de gestiune a intreprinderilor particulare, multe reguli in vigoare in administratia publica fiind abandonate. Pentru aceste servicii publice se utilizeaza regimul juridic al societatilor de drept privat sau se creeaza un statut special, similar celui al societatii de drept privat. Dar totdeauna aceste organisme comporta o puternica participare financiara a colectivitatilor teritoriale si raman supuse unui anumit control administrativ. Suntem in prezenta unei forme de administratie publica prin intrebuintarea unor mecanisme de administratie particulara. Proportia elementelor furnizate de una sau de cealalta variaza.

Trebuie sa tinem seama de partea care ramane administratiei publice in numirea si compunerea consiliilor de directie, in supravegherea generala si in materie financiara. Cu unele diferente intre ele, corporatiile publice britanice si americane, societatile nationale, societatile de economie mixta in Franta si in alte tari, figureaza in aceasta grupa, avand caracterul si limitele imprecise ale organismelor semipublice destinate executarii serviciilor industriale si comerciale.

1.9.1.3. Principiile de organizare si functionare a serviciilor publice

In ceea ce ne priveste consideram ca trei principii sunt comune tuturor serviciilor publice indiferent ca sunt prestate de stat, de colectivitatile locale, de agentii privati sau de organismele neguvernamentale respectiv: principiul continuitatii, principiul egalitatii si principiul adaptabilitatii serviciilor publice.

Recunoasterea existentei acestor principii inseamna ca administratia este constransa sa respecte anumite reguli care nu figureaza in nici un text dar care se degaja din spiritul general al sistemului juridic. Principiile generale de drept sunt aplicabile in absenta legii.

a. Principiul continuitatii serviciilor publice

Teoretic este cel mai important principiu al serviciului public care decurge din permanenta statului precum si din necesitatea asigurarii nevoilor de interes general fara intreruperi.

Serviciul public raspunde prin definitie unor nevoi de interes general iar satisfacerea interesului general nu poate fi discontinua, intreruperea putand cauza tulburari in viata colectivitatii. Serviciile publice nu se infiinteaza pentru a raspunde unor nevoi trecatoare ale cetatenilor ci pentru a raspunde unor nevoi permanente.

Infiintand un serviciu public autoritatile publice recunosc existenta unei anumite nevoi si accepta sa asigure pentru viitor satisfacerea ei pe considerentul ca aceasta prezinta un caracter imperios pentru viata nationala sau locala. Ca urmare este de neconceput ca serviciul sa functioneze cu intrerupere, el trebuind sa functioneze cu orice pret. Jurisprudenta este cea care a consacrat principiul continuitatii serviciului public in virtutea caruia functionarea serviciului public nu poate tolera intreruperi.

Principiul continuitatii serviciilor publice are in practica mai multe consecinte:

a) mult timp acest principiu a justificat interdictia dreptului la greva in functia publica si justifica existenta legislatiei care restrange sau chiar suprima dreptul la greva pentru anumiti agenti a caror activitate este vitala pentru tara. In anumite sectoare de activitate se urmareste asigurarea unui serviciu minimal si in caz de greva;

b) principiul continuitatii a fost cel care a dat nastere in jurisprudenta la teoria impreviziunii potrivit careia, concesionarul este obligat sa continue prestarea serviciului public chiar si in caz de dificultati financiare neprevazute;

c) cu ajutorul acestui principiu se poate explica de ce un guvern demisionar sau in general o autoritate administrativa al carei mandat expira continua sa se ocupe de afacerile curente.

Principiul continuitatii impune autoritatilor publice sa asigure functionarea regulata a serviciilor publice. Statul, in caz de refuz sau neglijenta din partea agentilor obligati, poate sa presteze anumite servicii publice sau chiar sa se substituie acestora pentru a asigura prestarea neintrerupta a serviciilor publice.

Functionarea regulata a serviciilor publice inseamna ca uzagerilor trebuie sa li se asigure accesul la serviciile publice in mod satisfacator; este vorba de deschiderea birourilor si cladirilor. Sunt unele servicii care trebuie deschise in mod constant (serviciile de urgenta in spital), iar altele numai in anumite zile si ore; important este ca uzagerii sa aiba posibilitatea sa beneficieze de serviciile publice. Acest principiu presupune si o functionare punctuala a serviciului public, el trebuie deschis la ora prevazuta si nu poate fi inchis inainte.

Desigur ca acest principiu al continuitatii nu trebuie absolutizat considerand ca serviciul public odata infiintat este vesnic. Daca interesul public nu mai justitica un asemenea serviciu public, el poate fi desfiintat cum s-a intamplat in Franta cu inchiderea liniilor de troleibuz.

b. Principiul egalitatii in fata serviciului public

Principiul egalitatii tuturor in fata serviciului public reprezinta o adaptare in domeniul serviciilor publice a principiului general de egalitate a cetatenilor in fata legii si a autoritatilor publice, fiind vorba despre o egalitate concreta.

Egalitatea in drepturi a cetatenilor este principiul constitutional potrivit caruia cetatenii romani fara deosebire de rasa, nationalitate, origine etnica, limba, religie, sex, opinie sau apartenenta politica, avere sau origine sociala se pot folosi in mod egal de toate drepturile prevazute in Constitutie si legi, pot participa in egala masura la viata politica, economica, sociala si culturala fara privilegii si fara discriminare, fiind tratati in mod egal de catre autoritatile publice cat si de catre ceilalti cetateni.

Acest principiu al egalitatii in fata serviciului public explica ocuparea posturilor prin concurs precum si organizarea licitatiilor pentru a-i pune in concurenta pe toti cei indreptatiti.

Curtea Constitutionala a Romaniei a decis in mod constant ca principiul egalitatii in fata legii, consacrat de Constitutie, presupune instituirea unui tratament egal pentru situatii care, in functie de scopul urmarit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude ci, dimpotriva, presupune solutii diferite pentru situatii diferite. Principiul egalitatii nu inseamna uniformitate, asa incat, daca la situatii egale trebuie sa corespunda un tratament egal, la situatii diferite tratamentul juridic nu poate fi decat diferit.

Deci, egalitatea se aplica numai in situatii comparabile.

Principiul egalitatii in fata serviciilor publice decurge din indatorirea fundamentala prevazuta de Constitutie si anume obligatia pentru toti cetatenii de a contribui la cheltuielile publice, obligatie prevazuta si in art. 13 din Declaratia drepturilor omului si cetateanului din 1789.

Costurile materiale ale serviciului public trebuie finantate in toate cazurile intr-o maniera sau alta fie de catre contribuabili (la nivel national sau local), fie direct de catre uzager. Legiuitorul sau autoritatile executive sunt obligate sa faca alegerea tinand seama si de natura serviciului public. De exemplu, apararea nationala sau politia sunt greu de imaginat a fi finantate de uzager.

De principiul egalitatii beneficiaza toate persoanele fizice sau juridice care sunt in relatie cu serviciul public. Serviciul public trebuie sa functioneze in aceleasi conditii pentru toti, nu trebuie sa favorizeze dar nici sa defavorizeze o persoana sau o categorie de persoane. Orice particular, de indata ce indeplineste conditiile legale, are dreptul sa obtina prestatiile pe care serviciul public le ofera, fara nici o discriminare in functie de persoana.

Cetatenii nu sunt egali decat daca se gasesc in situatii identice. Ca urmare, daca acestia sunt in situatii diferite pot sa apara discriminari licite. De asemenea, supletea necesara gestionarii serviciilor publice industriale si comerciale conduce la tratarea diferita a clientilor mai ales in ceea ce priveste tarifele care le sunt aplicabile. Tarifele pot sa se stabileasca si in functie de alte considerente (in functie de venituri) si aceasta pentru ca inegalitatile sociale nu trebuie sa aduca atingere egalitatii in drepturi a cetatenilor.

Uzagerii pot fi tratati in mod diferit daca se gasesc in situatii diferite cu respectarea a trei conditii: sa fie intr-o situatie diferita fata de serviciul public, discriminarea trebuie sa fie justificata din motive de interes general si diferentierea trebuie sa fie proportionala cu diferenta obiectiva a situatiilor.

Principiul egalitatii nu inseamna o egalitate absoluta si abstracta ci mai degraba absenta discriminarii. Situatiile identice trebuie tratate in aceeasi maniera iar situatiile diferite justifica tratament diferit.

c. Principiul adaptabilitatii la conditiile pietii

Serviciile publice sunt supuse legii progresului adica prestatiile catre beneficiari trebuie sa creasca neincetat atat cantitativ cat si calitativ. Pentru a functiona satisfacator, serviciul public trebuie sa urmareasca nevoile publicului; mai mult, potrivit acestui principiu administratia are obligatia de a imbunatati continuu prestarea serviciului public.

Pentru a asigura o buna adaptare a serviciului public administratia poate impune diverse obligatii uzagerilor, cum ar fi marirea tarifelor.

Interesul general variaza in timp; ca urmare, nici prestatorii serviciului public si nici uzagerii nu se pot prevala de un drept dobandit pentru a-si mentine statutul atunci cand intra in relatie cu serviciul public.

Principiul adaptabilitatii are implicatii variate:

dreptul de a modifica unilateral si de a rezilia contractele de concesionare a serviciilor publice, recunoscut administratiei isi gaseste fundamentul si limitele in necesitatile de adaptare ale serviciului public;

administratia poate modifica oricand regulile de organizare si functionare ale serviciului public, uzagerii serviciului public neavand un drept de a mentine conditiile de functionare ale acestuia.

In ultima vreme, se constata o alta situatie si anume, necesitatea adaptarii serviciilor publice la regulile dreptului comunitar care acorda o deosebita importanta cresterii concurentei si reducerii monopolurilor statului in serviciile publice.

d. Principiul eficientei serviciului public

Principiul eficientei serviciului public este impus de faptul ca toate cheltuielile necesare se suporta din bugetul local, adica din taxele si impozitele cetatenilor. Ca atare, administratia are obligatia de a gasi cel mai bun raport intre costuri si cantitatea respectiv calitatea serviciilor prestate cetatenilor. Acest principiu trebuie avut in vedere ori de cate ori se stabilesc capitolele de cheltuieli bugetare necesare functionarii serviciilor publice.

Pe de alta parte, eficienta presupune satisfacerea cat mai completa a nevoilor cetateanului, astfel ca practic cheltuielile prevazute in bugetul local sunt aproape intotdeauna depasite. Este insa preferabil sa fie satisfacut interesul public, chiar daca administratia va face datorii, intrucat scopul de a fi al administratiei este tocmai asigurarea tuturor conditiilor pentru desfasurarea normala a vietii publice.

Un alt aspect al eficientei serviciului public este strans legat de modul in care administratia locala sprijina prestatorii de servicii publice. In acest sens, administratia publica are obligatia de a acorda intotdeauna prioritate unui agent economic prestator de servicii fata de alt agent economic in acordarea de licente, autorizatii, concesiuni etc.

e. Principiul deconcentrarii serviciilor publice

Conform art. 120 din Constitutia Romaniei, republicata, "administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice". Expresia "deconcentrarea serviciilor publice" a fost introdusa abia prin Legea de revizuire a Constitutiei in octombrie 2003, cu toate ca doctrina de specialitate a reclamat inca incepand cu 1991 necesitatea introducerii acestui principiu.

Prin deconcentrare administrativa se intelege transferul unor atributii care revin autoritatilor centrale, unor autoritati din subordine, ce functioneaza in teritoriu.

Conform Legii nr. 215/2001 principiul deconcentrarii printr-un regim administrativ admite "ca ingrijirea intereselor locale sau specifice sa fie incredintata la autoritati ai caror titulari, alesi din corpul electoral local, pot sa stabileasca norme valabile pentru locuitorii din acea localitate."

Principiul deconcentrarii serviciilor publice se manifesta prin transferarea serviciilor de la "centru", spre comunitatile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale.

Deconcentrarea permite serviciilor publice sa se administreze ele insele, sub controlul statului, care le confera personalitate juridica, le permite constituirea unor autoritati proprii si le doteaza cu resursele necesare.

Literatura de specialitate considera ca deconcentrarea serviciilor publice este o deconcentrare tehnica, prin care i se confera serviciului public personalitate juridica.

Deconcentrarea serviciilor publice consta, pe de-o parte, in acordarea personalitatii juridice (constituirea unor institutii publice, institutii de utilitate publica, bazate pe proprietatea statului sau a persoanelor fizice, sau a unor persoane juridice), iar pe de alta parte, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic si plasarea lor sub regulile tutelei administrative. Deci conducerea serviciului public are putere de decizie, autonomie financiara, are personalitate juridica, patrimoniu si dreptul de a se prezenta in justitie.

1.9.2. Clasificarea serviciilor publice

Exista, in diferite tari, diferite categorii de servicii si este posibila o clasificare a acestora dupa diferite criterii, cum ar fi natura lor sau colectivitatile publice de care depind.

a. In functie de interesul satisfacut

Serviciul public poate fi organizat fie la nivel national, pentru intreaga tara (serviciul public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul in comun in cadrul unei localitati).

Dupa colectivitatile angajate in conducerea acestor servicii, ele pot fi grupate in trei categorii: servicii nationale, regionale si locale:

cele locale (create in cadrul legii) raspund unor nevoi locale, cele nationale unor interese generale;

pentru serviciile statului exista administratii centrale si, pe de alta parte, servicii deconcentrate.

b. In functie de cadrul geografic putem distinge servicii publice interne si extra teritoriale. Intr-o maniera generala, toate serviciile sunt in cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc in exterior (de exemplu: afacerile externe au o administratie centrala si organe si agenti in exterior; serviciul marina-aviatie, care se executa in afara granitelor). Cu toate acestea, distinctia prezinta putin interes din punct de vedere al structurii generale si al regulilor de functionare a serviciilor.

c. In functie de natura sarcinilor: Importanta este de asemenea distinctia intre serviciile civile si cele militare. Cele din urma sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate si conduse dupa reguli care, partial, le sunt proprii. In multe tari, ele dispun, chiar in timp de pace, de puterea de rechizitie a oamenilor obligati sa petreaca un anumit timp sub drapel si de anumite puteri de rechizitie a bunurilor.

Putem distinge dea semenea, serviciile de administratie generala in opozitie cu cele tehnice. Cand luam in considerare amenajarea serviciilor tehnice, trebuie sa distingem organisme de directie si de executie.

d. In functie de modalitatea de gestiune: Serviciile sunt exploatate in regie proprie si alteori direct de catre administratie sau de catre un prepus general, pe care ea il supravegheaza, il numeste sau il demite.

e. Dupa modul de conducere: Conditiile de functionare, regulile aplicabile sunt foarte diferite. Unele servicii sunt conduse de indivizi, altele de consilii sau de colegii.

f. In functie de natura serviciilor publice din punct de vedere juridic: Serviciile publice pot fi organizate ca servicii administrative, industriale sau comerciale.

Serviciilor administrative li se aplica regimul juridic administrativ si sunt finantate de la bugetul central sau local in timp ce serviciilor publice industriale sau comerciale li se aplica un regim juridic de drept privat, respectiv civil, si sunt finantate din taxele platite de consumatori.

g. Dupa modul de organizare: Servicile publice se pot organiza sub forma autoritatilor administratiei publice, a institutiilor publice, regiilor autonome etc.

h. Dupa regimul juridic aplicabil: Conform acestui criteriu avem servicii publice supuse regimului administrativ care pot fi duse la indeplinire doar cu participarea statului si a institutilor acestuia si cele supuse unui regim mixt in care isi dau concursul atat statul cat si sectorul privat.

1.9.3. Gestionarea serviciilor publice

In practica de specialitate si in doctrina juridica occidentala au fost identificate mai multe moduri de gestiune a unui serviciu public, fie de catre o persoana publica (stat, comunitati locale, institutii) fie de catre o persoana juridica sau fizica de drept privat.

Se pot delimita astfel, la nivelul majoritatii statele occidentale, urmatoarele forme de manifestare a gestiunii serviciilor publice

a) Prestarea serviciului public in regie proprie.

Se foloseste aceasta terminologie atunci cand serviciul este gestionat direct de catre persoana publica, autoritatea care l-a infiintat. Ca urmare nu va avea personalitate juridica distincta fata de persoana publica prin care s-a infiintat. Gestiunea serviciului public in regie proprie poate fi directa, adica pe baza finantarii de catre administratie, sau indirecta pe baza unei autonomii financiare. Aceasta distinctie este necesara in conditiile in care se pune problema serviciilor cu caracter industrial si comercial deoarece acestea trebuie sa-si acopere cheltuielile din veniturile proprii. Pentru satisfacerea unor cerinte ale populatiei nu se exclude faptul ca administratia locala sa-si organizeze servicii publice, fara personalitate juridica, sub forma unor departamente, directii, birouri etc.

b) Concesionarea serviciilor publice.

Termenul de concesiune este unul din cele mai vagi ale dreptului administrativ fiind folosit pentru a desemna anumite operatii ale administratiei care la prima vedere nu au multe elemente in comun, insemnand ca exista o autorizare, o permisiune din partea administratiei . Vorbim astfel de concesiune de spitale, concesiune de autostrazi, concesiune de terenuri, de bogatii ale subsolului etc.

Din punct de vedere clasic, concesiune este definita ca un mod de gestionare a serviciilor care consta in aceea ca autoritatea publica - concedent, insarcineaza un particular - concesionar, printr-o conventie incheiata cu acesta sa faca sa functioneze un serviciu public pe cheltuiala si riscul sau, remunerandu-se prin redevente percepute de la uzageri.

c) Asociatiunea in participatiune.

Consiliile locale conform Legii 215/2001 hotarasc, "in conditiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romane sau straine, cu organizatii neguvernamentale si cu alti parteneri sociali, in vederea finantarii si realizarii in comun a unor actiuni, lucrari, servicii sau proiecte de interes public local".

Asociatiunea in participatiune are loc atunci cand un comerciant sau o societate comerciala acorda uneia sau mai multor persoane ori societati o participatiune in beneficiile si pierderile uneia sau mai multor operatiuni, sau chiar asupra intregului comert (art. 251-256 Cod Comercial).

Asociatiunea in participatiune poate sa aiba loc de asemenea si pentru operatiunile comerciale facute de necomercianti.

d) Arendarea serviciilor publice.

Tarile occidentale au stabilit in acest sens posibilitatea incheierii unui contract de "affermage", un contract administrativ prin care o persoana publica deleaga unei persoane private, numita fermier, gestiunea unui serviciu public. De regula, aceste contracte de arenda survin dupa terminarea duratei unei concesiuni, adica dupa ce s-au realizat mijloacele necesare functionarii unui serviciu public iar aceste mijloace pot fi arendate astfel, unui fermier.

Contractul de arenda constituie o forma a locatiunii fondurilor rurale, mai exact el constituie o forma de inchiriere a terenurilor agricole, in mod temporar, in schimbul unui pret - arenda.

Prin contractul de arenda, conform legislatiei romane, se intelege "contractul incheiat intre proprietar, uzufructuar sau alt detinator legal de bunuri agricole denumit arendator si arendas, cu privire la exploatarea bunurilor agricole, pe o durata determinata si la un pret stabilite de parti" (art. 2 Legea 16/1994 privind arenda).

Obiectul contractului de arenda il constituie numai terenurile agricole, cat si celelalte bunuri ce servesc in activitatea cu caracter agricol. Termenul pentru care se incheie contractul de arenda este lasat la libera alegere a semnatarilor acestuia, legea nu stabileste in acest sens nici un termen, se mentioneaza doar in Codul civil in art. 1462 ca arenda "se considera facuta pentru tot timpul necesar ca arendasul sa culeaga toate fructele". Daca dupa expirarea termenului arendasul continua sa foloseasca terenul are loc tacita relocatiune, adica incepe o noua arendare. Arendasul are dreptul sa subarendeze terenul, daca prin contract nu i s-a interzis acest drept.

e) Serviciile publice in sistem franchising.

Contractul de franchising nu este reglementat de legislatia noastra si nici de majoritatea legislatiilor tarilor cu economie dezvoltata. Cu toate acestea, sistemul de franchising continua sa ocupe un procent din ce in ce mai insemnat in desfacerea produselor catre consumatori.

In cadrul contractelor de franchising, o parte denumita franchisor primeste de la o alta parte, numita franchisee, in schimbul unei sume de bani (redeventa) dreptul de a exploata un "pachet de drepturi" de proprietate intelectuala asupra unor produse determinate, in scopul de a revinde acele produse consumatorilor. Reglementarile in baza carora se inchie astfel de contracte sunt prevazute in Reg. 4087/88 a Comisiei CEE referitoare la aplicarea prevederilor antitrust la contractul de franchising.

Aplicabilitatea asupra serviciilor publice a acestui tip de contract se reflecta astfel, administratia publica, producatoarea serviciului public, da in distributie acest serviciu unui agent economic privat, ea rezervandu-si doar dreptul de a stabili planul general de marketing. O alta forma de manifestare a acestui contract consta in preluarea unui contract la cheie, contract in baza caruia agentul privat aloca fonduri, proiecteaza si construieste obiective de interes public pe care apoi le administreaza pe termen lung.

f) Serviciul public in locatie de gestiune.

Contractul de locatie este contractul prin care o persoana, numita locator, se obliga a asigura unei alte persoane, numita locatar, folosinta temporara a unui bun in schimbul unei sume de bani, numita chirie. Mai exact este vorba de vanzarea in transe a valorii de intrebuintare a unui bun. Spre deosebire de contractul de vanzare-cumparare, prin care se transmite cumparatorului insasi proprietatea bunului, prin contractul de locatie se transmite numai folosinta temporara a bunului.

Cele mai cunoscute in practica administrativa sunt contractele de locatie a lucrarilor de constructii, prin care administratia publica incredinteaza unor antreprenori specializati realizarea constructiei, care, dupa terminarea lucrarilor, beneficiaza in continuare de exploatarea lor conform clauzelor stabilite prin contract.

g) Cesiunea serviciilor publice in procesul de privatizare.

Reglementarile legale din tarile occidentale au prevazut posibilitatea transmiterii gestiuni unui serviciu public nu numai pe baza actelor juridice bilaterale ci si a actelor unilaterale. Autoritatile administratiei publice, in cele mai multe situatii locale, care detin capitalul majoritar in cadrul unei societati comerciale pot realiza privatizarea acestora prin act juridic unilateral. Se recurge astfel, la cedarea cotei majoritare de participare la capital, sau doar a unei parti din aceasta, celorlalti actionari, in schimbul unui pret, urmand ca serviciul public sa functioneze in regim de drept privat sau public, in conditile in care s-a mai pastrat o cota parte, chiar daca nu majoritara.