Adoptarea legilor

Adoptarea legilor

Adoptarea legilor implica un proces complex, pe etape si participarea mai multor subiecti ce au competenta in aceasta materie.

1. Initiativa legislativa. Potrivit art. 74 din Constitutia Romaniei initiativa legislativa apartine Guvernului, deputatilor, senatorilor sau cetatenilor. Initiativa legislativa inseamna dreptul sau posibilitatea conferite de Legea fundamentala de a propune proiecte de lege sau propuneri legislative si obligatia Parlamentului, pe fiecare Camera in parte, de a le lua spre dezbatere si adoptare, conform competentei stabilite de art. 75 din Constitutie.

Nominalizarea subiectilor de drept carora li se recunoaste dreptul de initiativa legislativa sau de a face propuneri legislative este motivata de faptul ca acestia cunosc realitatea din societate, iar in cazul Guvernului acesta are nevoie de a crea cadrul legislativ minim care sa-i permita punerea in aplicare a Programului sau de guvernare prezentat Parlamentului si acceptat de acesta. Fara un cadru juridic temeinic, Guvernul si-ar putea narui sperantele de aducere la bun sfarsit a promisiunii pe baza careia a obtinut votul de incredere al Parlamentului. Deputatii si senatorii pot avea initiativa legislativa ca urmare a contactelor directe cu electoratul din propriul colegiu uninominal si circumscriptie electorala ori in urma sesizarilor acestora. Pentru Guvern si pentru membrii autoritatii legiuitoare nu exista nici o restrictie a domeniilor in care se pot face propuneri de legiferare. In privinta initiativei populare acordata unui numar de cel putin 100.000 de cetateni, ei nu pot propune modificarea legislatiei ori adoptarea acesteia in domeniul fiscal, cel al relatiilor internationale pentru acordarea amnistiei si gratierii. In afara acestor patru domenii, initiativa cetatenilor este permisa cu conditia ca cei minim 100.000 de cetateni sa provina din cel putin 11 judete (un sfert din numarul judetelor), inclusiv din municipiul Bucuresti si sa fie cel putin 5.000 de semnaturi din fiecare circumscriptie teritoriala judeteana in sprijinul initiativei.

Constitutia face o diferentiere intre subiectii carora li se recunoaste drept de initiativa legislativa si anume: Guvernul isi exercita dreptul de initiativa legislativa prin redactarea si transmiterea proiectului de lege catre Camera competenta a Parlamentului, dupa ce acesta a fost aprobat in sedinta de Guvern.

Ceilalti subiecti de drept in privinta initiativei legislative, deputatii, senatorii sau cetatenii au dreptul de a face propuneri legislative cu respectarea legii privind tehnica legislativa (nr. 24/2000) sub forma unui proiect de lege. Acest proiect de lege trebuie sa respecte regulile privitoare la modul de redactare si de integrare in sistemul juridic existent, drept pentru care el trebuie depus si la Consiliul legislativ - institutia publica competenta sa realizeze armonizarea legislatiei si care are obligatia de a examina proiectul de lege, iar in final avizeaza sau nu, sub aspectul integrator al acestuia in sistemul unitar al dreptului, in masura in care se dovedeste ca proiectul este util si poate fi supus dezbaterii parlamentare. Proiectul de lege trebuie insotit de o expunere de motive ca un preambul la textul legislativ ce se doreste a fi adoptat, care justifica de ce a trebuit sa se legifereze. Avizul Consiliului Legislativ este consultativ. Cel care a avut initiativa proiectului de lege poate sa insiste pe textul initial al proiectului daca Consiliul Legislativ a dat aviz negativ, iar continutul sau nu se suprapune altor reglementari existente si prin adoptarea lui, nu s-ar ajunge la o suprapunere de reglementare pe anumite probleme. O data parcursa aceasta faza a procesului legislativ urmeaza sesizarea autoritatii legiuitoare.

2. Sesizarea Camerei competente

Constitutia Romaniei din 1991, in forma sa initiala punea semnul egalitatii intre cele doua Camere ale Parlamentului in ceea ce priveste primordialitatea sesizarii cu o initiativa legislativa, iar pe ansamblu, competentele ambelor Camere erau aceleasi.

In urma revizuirii din 2003, s-a procedat la realizarea unei departajari in privinta competentei de analiza a proiectelor de lege initiate de Guvern, parlamentari sau cetateni, stabilindu-se, in raport de domeniul de reglementare propus, care este prima Camera ce trebuie sesizata. Aceasta distinctie este binevenita fiind resimtita lipsa ei in toata perioada de dupa intrarea in vigoare a Constitutiei pentru ca practic pana atunci un proiect de lege eraluat in dezbatere parlamentara de catre Camera unde era mai influent initiatorul, sau cealalta Camera nu facea altceva decat ce facuse si prima Camera. Acum se poate spune ca sistemul parlamentar bicameral este in buna masura functional si conduce la eficientizarea activitatii Parlamentului prin introducerea unei institutii juridice moderne - aprobarea tacita. Astfel in art. 75 alin. 1 din legea fundamentala se arata care este prima Camera sesizata in functie de domeniul in care se face propunerea, identificandu-se in terminis cu trimitere la textul constitutional ce face vorbire despre o reglementare sau alta in principiu fiind vorba de legi organice si anume faptul ca aceasta Camera este Camera Deputatilor. In acelasi art. 75 alin. 1, ultima fraza se precizeaza "celelalte proiecte de legi (opera a Guvernului) sau propuneri legislative (opera a deputatilor, senatorilor ori cetatenilor) se supun dezbaterii si adoptarii, ca prima Camera sesizata, Senatului". Prima Camera sesizata este considerata ca o "camera de reflectie", iar cealalta ca o Camera decizionala .

Prima Camera sesizata se pronunta in termen de 45 de zile pentru legi in general, iar in cazul Codurilor ori a unor legi complexe, acest termen este de 60 de zile. Depasirea acestor termene este interpretata de legiuitorul constituant ca fiind o aprobare tacita a proiectului. Dar, in acelasi interval de timp de 45 sau de 60 de zile prima Camera sesizata poate respinge proiectul. In toate cazurile - aprobare expresa, aprobare tacita sau de respingere - proiectul sau propunerea legislativa este trimis celeilalte Camere care va decide definitiv, fiind considerata Camera decizionala. Se observa o succesiune a dezbaterilor impusa de Constitutie, care este diferita de cea anterioara revizuirii. In trecut daca intre forma adoptata de prima Camera si forma decisa de a doua Camera existau neconcordante se ajungea la o Comisie de mediere.

Acum, in situatia ca prima Camera adopta proiectul de lege cu o modificare a textului initial si-l trimite la a doua Camera ce nu este de acord cu prima Camera pe aspectul - articolul, alineatul, capitolul etc., pentru care prima Camera a facut o propunere, Camera a doua poate decide fie ca si prima Camera, acceptand astfel pozitia primei sau poate decide in forma initiala a proiectului, iar textul in divergenta va fi trimis primei Camere (se intoarce la aceasta, care va decide in procedura de urgenta definitiv, numai asupra acelei prevederi, restul proiectului fiind deja aprobat). Daca a doua Camera decizionala adopta textul legii modificat fata de prima Camera, legea se intoarce la prima Camera care, in procedura de urgenta va decide asupra acelei neconcordante a textului reiesita in cursul dezbaterii definitive din a doua Camera. Problema care apare aici este: ce se intampla atunci cand textul in neconcordanta se respinge de Prima Camera? Este sau nu adoptata legea in cauza? Credem ca nu, ceea ce in opinia noastra tot nu rezolva problema celeritatii procesului legislativ si procedura Comisiei de divergente sau de mediere trebuie mentinuta.

3. Comisiile parlamentare in procesul legislativ.

Rolul acestor comisii este prevazut in Regulamentele Camerelor, dar tine si de o anumita cutuma parlamentara. Comisiile permanente examineaza proiectele de lege trimise Camerei prime sesizate si pot propune adoptarea proiectului, respingerea acestuia ori aduce amendamente fara a-l schimba cu un text nou. Avizul comisiilor este consultativ, cea care decide este Camera competenta. Dupa analiza facuta de comisiile parlamentare, proiectul de lege este trimis biroului permanent al Camerei care va decide includerea sau nu a acestuia pe ordinea de zi. Odata inclus pe ordinea de zi, are loc o dezbatere asupra proiectului, in plenul Camerei sesizate, putandu-se face propuneri de amendamente le proiect, care se supun aprobarii in plen. Cel care a formulat o propunere o poate retrage pana la momentul supunerii acesteia la votul in plen.

Dupa dezbaterea asupra proiectului de lege, in plenul Camerei sesizate si in limitele celor doua termene prevazute de art. 75 alin. 2 din Constitutie, proiectul este supus aprobarii finale prin vot.

Pentru ca proiectul sa poata fi supus votului, este necesar sa existe cvorumul de sedinta, care inseamna prezenta in sala de sedinta a cel putin jumatate plus unu dintre membrii Camerei.

Daca exista indeplinita aceasta conditie pentru ca proiectul sa fie supus spre adoptare, se cere votul favorabil a cel putin jumatate plus unu voturi ale membrilor Camerei respective pentru cazul adoptarii unui proiect de lege organica, iar pentru adoptarea unei legi ordinare, se cere votul favorabil al majoritatii membrilor prezenti in sala, cu conditia sa existe cvorum.

Din proprie initiativa, ori la cererea Guvernului, Parlamentul poate adopta legi in procedura de urgenta. Normele privind procedura de urgenta in adoptarea legilor sunt prevazute in Regulamentele fiecarei Camere. Pana la revizuirea din 2003 a Constitutiei, exista procedura de mediere si cea de conciliere - care au fost abandonate pentru cazul legilor organice si a celor ordinare, dar s-a mentinut procedura medierii, pentru legile constitutionale (a se vedea art. 151 coroborat cu art. 75 din Constitutie).

4. Promulgarea legilor

Dupa ce s-a obtinut votul majoritar proiectului de lege, aceasta se considera adoptata.

Urmatoarea faza o reprezinta semnarea legii de catre Presedintele fiecarei Camere, sau inlocuitorii acestora si prin grija Secretariatului General al Camerei Deputatilor, legea se trimite Presedintelui Romaniei care trebuie sa o promulge in termen de 10 zile de la primire, daca nu intervine vreo situatie de prezumtie de neconstitutionalitate, caz in care Presedintele va trebui sa amane promulgarea pana la realizarea controlului de constitutionalitate de catre Curtea Constitutionala a Romaniei.

Notiunea de promulgare este un element intregitor al procesului de legiferare pentru ca fara a fi promulgata o lege, desi adoptata nu poate fi adusa la cunostinta publicului, este "o pretinsa lege", iar instantele judecatoresti si autoritatile administrative nu sunt obligate sa aplice o lege nepromulgata. Prin promulgare, seful statului este in mod direct asociat la elaborarea legii. Dupa promulgare se creeaza o situatie de drept noua, o situatie care nu exista anterior .

Un alt reprezentant al Scolii juridice franceze Gaston Jeze arata ca: "promulgarea face parte dintr-o operatiune juridica complexa. Legea este produsul colaborarii dintre puterea executiva si Parlament. Promulgarea este ultimul act al unei operatii juridice complexe. Atat timp cat promulgarea n-a intervenit, operatia juridica complexa din care rezulta legea, nu este terminata, deoarece ultimul act nu este efectuat; asadar promulgarea adauga ceva la opera Parlamentului".

Seful statului este autoritatea careia prin Constitutie i se rezerva aceasta operatiune juridica. Seful statului apartine puterii executive, iar intre puterile statului si autoritatile publice exista un raport de interdependenta. Din acest raport se naste un "drept de control" sau putere de verificare "daca a fost respectata procedura de adoptare a legii". Trebuie retinut faptul ca seful statului sau o alta autoritate careia ii revine competenta de promulgare este in masura sa aprecieze direct "respectarea procedurii de adoptare a legii" si nu elementele de constitutionalitate. Asupra constitutionalitatii se pronunta autoritatea competenta, respectiv Curtea Constitutionala, iar in cazul ca aceasta din urma autoritate a apreciat ca legea este constitutionala, promulgarea devine obligatorie pentru cel competent sa o faca .

Pentru ca in Constitutia Romaniei exista o norma juridica ce stabileste in cazul hotararilor si ordonantelor de Guvern ca "nepublicarea atrage inexistenta hotararii sau a ordonantei", vom pune in discutie problema nepromulgarii unei legi dar publicarea ei si promulgarea unei legi si nepublicarea ei. Avem in vedere in consecinta problema inexistentei actului juridic, sau cum a fost denumita lege inexistenta - notiune fundamentata pentru prima data de acelasi ilustru profesor francez Gaston Jez intr-un studiu memorabil la inceputul secolului XX[5].

Este vorba de o lege care exista in fapt dar nu si in drept si ca atare nu poate produce efecte juridice. Prof. Tudor Draganu arata ca inexistenta unei legi poate fi constatata de orice instanta judecatoreasca, iar nu numai de Curtea Constitutionala. Atunci cand art. 146 al Constitutiei prevede ca aceasta Curte se pronunta asupra constitutionalitatii legilor, el presupune cazul existentei unei legi. Dar, daca unui act normativ ii lipsesc elementele esentiale si specifice pentru a se constitui ca lege, inexistenta lui va putea fi contestata de orice autoritate publica, fara sa mai fie nevoie de o decizie in acest sens a Curtii Constitutionale" . Dupa adoptarea Constitutiei Romaniei in anul 1991, aceasta a fost aprobata prin referendum. Deoarece Constitutia este tot o lege, dar o lege speciala, fundamentala, care se adopta tot de Parlament, chiar daca acesta se constituie in Adunare Constituanta, si ea trebuie promulgata, respectandu-se regula promulgarii si a coparticiparii puterii legiuitoare cu puterea executiva (seful statului), la adoptarea legii si a intrarii ei in vigoare pentru a nu ne situa in starea de inexistenta a Constitutiei .

5. Publicarea legilor. Dupa ce legea a fost promulgata prin Decret al Presedintelui Romaniei, urmeaza publicarea acesteia in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I. Importanta publicarii este imensa. Pe de o parte incepe sa se produca efectele juridice ale noii legi si pe cale de consecinta obligatia erga omnes de respectare a legii. Momentul publicarii este important si din punct de vedere al intrarii in vigoare: astfel, potrivit legislatiei noastre, legea intra in vigoare: dupa 3 zile de la publicare ori la o data fixa stabilita prin textul legii (de ex.: la 01 mai 2009), sau dupa curgerea unui termen de la data publicarii (de ex.: prezenta lege intra in vigoare dupa 30 de zile de la publicare).

Dupa intrarea in vigoare a unei legi pot aparea situatii noi ce impun modificarea legii, suspendarea acesteia pe o perioada de timp sau abrogarea, in masura in care nu mai corespunde unei nevoi de reglementare a relatiilor sociale in acel domeniu sau, legiuitorul isi schimba optiunea de legiferare si adopta o lege noua abrogan-o pe cea existenta in vigoare pana atunci.

Totusi, dupa intrarea in vigoare legile produc efecte pe termen nedeterminat, atat timp cat nu au fost suspendate sau abrogate.