CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

1. Notiunea de contract administrativ. Trasaturile caracteristice ale contractului administrativ

Organele administratiei publice, pentru indeplinirea sarcinilor specifice de organizare a executarii si executare a legilor, au nevoie, pe langa emiterea de acte administrative ce au caracter unilateral, si de incheierea unor contracte administrative, act juridice bilaterale.

Contractul administrativ este un act juridic incheiat intre organele administratiei publice autorizate si cei administrati, pe baza unui acord de vointa de natura a genera drepturi si obligatii intre partile contractante, prin care se urmareste satisfacerea unor interese de ordin general. Contractul administrativ se aseamana cu contractele civile, sunt, de cele mai multe ori contracte civile de adeziune supuse unor reguli specifice regimului juridic de drept administrativ.

In ceea ce priveste partile contractante, de fiecare data, vom avea o parte ce are calitatea de organ al administratiei publice sau o persoana autorizata de catre acesta si o parte, persoana fizica sau juridica, din afara sistemului organelor administratiei publice.

Obiectul unui contract administrativ este realizarea unei activitati de interes public ce poate consta in prestarea unui serviciu, realizarea unei lucrari publice, sau punerea in valoare a unui bun public.

Din punct de vedere al formei, contractele administrative se incheie in forma scrisa, sub sanctiunea nulitatii absolute.

Contractele administrative pot fi modificate prin acordul partilor, cu o rezerva legata de competenta organului administratiei publice - de cele mai multe ori acesta are un domeniu restrans de negociere. Exista posibilitatea rezilierii unilaterale a contractelor atunci cand exista interes pentru aceasta. Daca in ceea ce priveste persoana privata aceasta isi poate urmari interesele asa cum considera ca este cel mai bine, cand vine vorba despre organul administratiei publice, acesta trebuie sa urmareasca interesul public - de unde si necesitatea unei evaluari adecvate a interesului, problema, prin definitie, deosebit de delicata. Indiferent de persoana care reziliaza unilateral contractul administrativ, aceasta este obligata la despagubiri in limita prejudiciului suferit de cealalta parte.

Continutul unui contract administrativ are doua parti - o parte stabilita pe cale legala, ce cuprinde clauze cu caracter obligatoriu stabilite prin norme juridice si o parte stabilita pe cale conventionala, prin negocieri directe.

Regimul juridic aplicabil contractelor administrative este regimul de drept administrativ prevazut de legea romana - in completare putandu-se aplica si norme de drept privat, cu conditia sa nu contravina regimului de drept administrativ.

Executarea obligatiilor prevazute de contractele administrative trebuie sa fie caracterizata de rigurozitate, sanctiunile fiind mai severe, dat fiind interesul public. Litigiile nascute din executarea contractelor administrative sunt de competenta unor instante speciale, de contencios administrativ, diferite de cele destinate judecarii litigiilor de drept comun.

2. Tipuri de contracte administrative folosite in practica organelor administratiei publice

Contractul administrativ de concesiune are ca element caracteristic faptul ca oparte ce are calitatea de organ al administratiei publice - concedentul - transmite celeilalte parti - concesionarul - spre gestionare rentabila, pe un termen determinat, in schimbul unei redevente, o activitate economica, un serviciu public, o subunitate productiva sau un teren.

In conformitate cu prevederile art. 11 din Legea 213/ 1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile. Acestea nu pot fi instrainate - pot fi date numai in administrare, concesionate sau inchiriate, in conditiile legii. Bunurile din domeniul public nu pot fi supuse executarii silite si asupra lor nu se pot constitui garantii reale, nu pot fi dobandite de catre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de buna-credinta asupra bunurilor mobile. Orice act juridic ce nu respecta regimul juridic al bunurilor din domeniul public este lovit de nulitate absoluta.

Concesionarea sau inchirierea bunurilor proprietate publica se face prin licitatie publica, in conditiile legii. Sumele incasate din inchirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate publica se fac, dupa caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale.

Regimul de concesionare are ca obiect pe langa bunurile proprietate publica si bunurile proprietate privata a statului, judetului, orasului sau comunei, precum si activitatile si serviciile publice de interes national sau local.

Detaliind, pot constitui obiect al unei concesiuni bunurile, activitatile sau serviciile publice din urmatoarele domenii:

Transporturile publice;

Autostrazile, podurile si tunelurile rutiere cu taxa de trecere;

Infrastructurile rutiere, feroviare, portuare si aeroporturile civile;

Constructia de hidrocentrale noi si exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate in conservare;

Serviciile postale;

Spectrul de frecventa si retelele de transport si de distributie pentru telecomunicatii;

Activitatile economice legate de cursurile de ape naturale si artificiale, lucrarile de gospodarire a apelor aferente, statiile si instalatiile de masuratori hidrologice, meterologice si de calitate a apelor, amenajarile piscicole;

Terenurile proprietate publica, plajele, cheiurile si zonele libere;

Retelele de transport prin conducte si de distributie a petrolului si gazelor combustibile;

Retelele de transport si de distributie publica a apei potabile;

Exploatarea zacamintelor minerale si a substantelor solide si fluide;

Exploatarea surselor termale;

Exploatarea resurselor naturale ale zonei economice maritime si ale platoului continental;

Bazele sportive, locurile de recreere, institutiile profesioniste de spectacole,

Unitatile medico-sanitare, sectiile sau laboratoarele din structura acestora, precum si serviciile medicale auxiliare;

Activitatile economice legate de punerea in valoare a monumentelor si siturilor istorice;

Colectarea, depozitarea si valorificarea deseurilor;

Orice alte bunuri, activitati sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale.

Autoritatile administrative pot aproba concesionarea si a altor bunuri, activitati sau servicii apartinand proprietatii private a statului. Nu pot face obiect al concesiunii bunurile, activitatile sau serviciile publice in legatura cu care nu exista autoritati de reglementare, ale caror avize sunt obligatorii in ceea ce priveste preturile sau tarifele practicate de catre concesionari.

Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau persoana juridica de drept privat de nationalitate romana sau straina. Concesionarea se face pe baza unui contract prin care concedentul trnsmite pe o perioada determinata, de cel mult 49 de ani, concesionarului - ce actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa - dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati ori a unui sefviciu public, in schimbul unei redevente. Modul de calcul si de plata a redeventei se stabileste de catre ministerele de resort ori de catre autoritatile administratiei publice.

Initiativa unei concesiuni poate apartine atat organelor administratiei publice cat si oricarei persoane fizice sau juridice interesate sa devina parte intr-un asemenea contract. Din grija pentru interesul public, orice contract de concesiune trebuie sa fie fundamentat pe un studiu de oportunitate efectuat, in prealabil, de catre organul administratiei publice ori de catre un tert abilitat. De regula un asemenea studiu cuprinde elemente precum:

descrierea bunului, a activitatii sau a serviciului public ce urmeaza sa fie concesionat;

motivele de ordin economic, financiar, social si de mediu, care justifica acordarea concesiunii;

investitiile necesare pentru modernizare sau extindere;

nivelul minim al redeventei;

modalitatea de acordare a concesiunii si motivarea acestei optiuni;

durata estimata a succesiunii;

termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare.

Daca propunerea de concesionare este formulata de catre investitor, organul administratiei publice are obligatia sa procedeze la intocmirea studiului de oportunitate intr-un termen de 30 de zile - exceptie face intelegerea partilor cu privire la alt termen - in scopul luarii unei decizii privind concesiunea. Aprobarea concesiunii se face pe baza caietului de sarcini al concesiunii ce cuprinde toate clauzele de natura a servi interesului public, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean, orasenesc sau comunal. De regula, caietul de sarcini va cuprinde:

♦ Conditiile de exploatare a concesiunii;

♦ Investitiile care urmeaza sa fie realizate de catre concesionar;

♦ Clauze financiare si de asigurare;

♦ Regimul bunurilor utilizate de concesionar;

♦ Obligatiile care ii revin privind protectia mediului.

Concesionarea se realizeaza prin licitatie publica, ca principiu, sau, ca exceptie, prin negociere directa. Trebuie parcursa o procedura de publicitate in Monitorul Oficial, intr-u cotidian de circulatie nationala si intr-unul de circulatie locala.

Contractul de concesiune va fi incheiat in termen de 30de zile de la data acceptarii ofertei concesionarului si va cuprinde atat clauzele prevazute in caietul de sarcini cat si, in completare, clauzele negociate direct. Concesionarul, foarte important, nu are dreptul sa subconcesioneze obiectul concesiunii. La expirarea termenului de concesiune, concesionarul va restitui bunul concesionat in deplina proprietate, liber de orice sarcina, inclusiv investitiile realizate.

Contractul de concesiune poate inceta:

. La expirarea termenului stabilit prin contract;

. In cazul in care interesul social o impune, prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri juste si prealabile in sarcina concedentului,

. In cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar, prin rezilierea unilaterala de catre concesionar, cu plata de despagubiri in sarcina concesionarului;

. Odata cu diparitia, dintr-o cauza de forta majora, a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renuntare, fara plata unei despagubiri.

Exista si un control al sistemului organelor administratiei publice asupra concesiunilor - diferite ministere, directii generale ale finantelor publice si controlului financiar judetene si a municipiului Bucuresti - urmarindu-se, in special, respectarea prevederilor referitoare la:

. hotararea de concesionare;

. publicitatea;

. continutul documentatiei - caietul de sarcini al concesiunii si instructiunile privind organizarea si desfasurarea procedurii de concesionare;

. competenta si modul de lucru al comisiei de evaluare a ofertelor;

. termenele prevazute de lege;

. informarea factorilor interesati despre acordarea sau incetarea concesiunii;

. indeplinirea obligatiilor contractuale de catre concedent si concesionar.

In functie de domeniul de activitate si de reglementarile legale este posibil ca in contractele de concesiune sa fie stabiliti si indicatori de performanta privind eficienta si calitatea serviciilor prestate

Contractul administrativ de vanzare de terenuri si/sau cladiri de catre autoritatile publice - guverneaza vanzarea de terenuri si/sau cladiri agentilor economici de catre autoritatile publice - termenul autoritate publica include toate agentiile guvernamentale, autoritatile administratiei publice centrale sau locale si alte organizatii publice.

Contractul de vanzare de terenuri si/sau cladiri de catre autoritatile publice urmeaza doua proceduri specifice trebuind sa respecte urmatoarele principii

⇒ Vanzarea prin intermediul unei proceduri de oferta neconditionata:

→ Vanzarea de terenuri si/sau cladiri in cadrul unei proceduri de oferta deschisa si neconditionata, care a facut obiectul unei publicitati si care are aparenta unei vanzari publice in cadrul careia se accepta cea mai buna sau unica oferta, se face prin definitie, la valoarea pietei, si, in consecinta, nu reprezinta ajutor de stat.

→ Este irelevant ca o evaluare diferita a terenului si/sau cladirii a fost efectuata anterior procedurii de oferta neconditionata, de exemplu in scopuri contabile sau pentru a se stabili o valoare de licitare initiala minimala.

→ O oferta a facut obiectul unei publicitati atunci cand este facuta publica in mod repetat, pe o perioada rezonabil de indelungata (doua luni sau mai mult), in ziarele de difuzare nationala, revistele de proprietati imobiliare sau alte publicatii specifice si prin intermediul agentilor imobiliari, adresandu-se unei arii largi de potentiali cumparatori.

→ Oferta de vanzare de terenuri si/sau cladiri, care, datorita valorii ridicate a acestora sau altor caracteristici, ar putea sa atraga investitorii care opereaza la scara europeana sau internationala, va fi publicata in periodice de circulatie internationala. O asemenea oferta ar trebui, de asemenea, sa fie facuta cunoscuta prin intermediul agentilor imobiliari care se adreseaza clientilor din Europa sau de pe plan international.

→ O oferta este neconditionata atunci cand un cumparator este, in general, liber sa achizitioneze terenul si/sau cladirea si sa le utilizeze in interes propriu. Pot fi impuse restrictii pentru a se preveni afectarea unui interes public general, pentru respectarea normelor de protectie a mediului sau pentru a se evita ofertele cu scop pur speculativ - restrictiile referitoare la planurile urbane si regionale impuse proprietarilor, in conformitate cu legislatia nationala privind folosirea terenurilor si/sau cladirilor, nu afecteaza natura neconditionata a unei oferte.

→ Daca exista o conditie privind vanzarea, conform careia viitorul proprietar trebuie sa-si asume obligatii specifice (altele decat cele care rezulta din legislatia nationala, dintr-o decizie a autoritatilor publice sau din obligatii legate de protectia si conservarea generala a mediului si de sanatatea publica) in beneficiul autoritatilor publice sau in interesul public general, oferta trebuie privita ca 'neconditionata' doar daca potentiali cumparatori trebuie si au posibilitatea sa indeplineasca respectivele obligatii, chiar daca exercita sau nu o activitate economica si oricare ar fi natura acesteia.

⇒ Vanzarea incheiata in urma altei proceduri decat cea de oferta neconditionata

Daca autoritatile publice nu intentioneaza sa apeleze la o procedura de oferta neconditionata trebuie efectuata o evaluare de catre unul sau mai multi experti independenti, inainte de negocierea vanzarii, pentru a se stabili valoarea de piata, pe baza indicatorilor de piata general acceptati si a criteriilor de evaluare general admise. Prin urmare, pretul pietei astfel stabilit este pretul minim de achizitionare care poate fi acceptat fara a se acorda un ajutor de stat.

Un expert insarcinat cu evaluarea bunurilor este o persoana care se bucura de o buna reputatie si care:

a) poseda o diploma corespunzatoare, eliberata de un centru de formare recunoscut oficial, sau un titlu universitar echivalent;

b) are experienta si competenta necesare in evaluarea terenurilor si/sau cladirilor cu localizarea si de categoria bunurilor respective.

Daca nu exista titluri universitare potrivite, expertul insarcinat cu evaluarea bunurilor trebuie sa fie membru al unei organizatii recunoscute profesional care are in sarcina evaluarea terenurilor, cladirilor si este numit de instantele sau organele jurisdictionale competente sau detine un atestat de specialitate si un nivel suficient de pregatire avand cel putin 3 ani de experienta practica postcalificare in evaluarea terenurilor si/sau cladirilor.

Expertul trebuie sa fie independent in indeplinirea obligatiilor sale, adica autoritatile publice nu sunt abilitate sa emita ordine care privesc rezultatele evaluarii. Organismele publice de evaluare si functionarii publici sau alti angajati ai acestora sunt considerati independenti doar in masura in care este efectiv exclus ca evaluarile lor sa fie influentate de o maniera abuziva.

Valoarea de piata semnifica pretul la care terenul si/sau cladirea ar putea fi vandute, la data evaluarii, prin contract privat incheiat intre un vanzator decizand liber si un cumparator independent, inteles fiind ca bunul a facut obiectul unei oferte publice, conditiile pietei permit o vanzare in conditii normale si ca termenul disponibil pentru negocierea vanzarii este normal, avand in vedere natura bunului.

Daca, dupa incercari rezonabile pentru a vinde terenul si/sau cladirea la valoarea de piata, se dovedeste ca pretul fixat de evaluator nu poate fi obtinut, pretul terenurilor si/sau cladirilor poate fi diminuat cu pana la 5%, diminuare care poate fi considerata a fi justificata de conditiile pietei. Daca, dupa o perioada rezonabila, se dovedeste ca terenurile si/sau cladirile in cauza nu pot fi vandute la pretul fixat de evaluator, diminuat cu 5%, o noua evaluare poate fi realizata, iar pentru aceasta se va tine cont de experienta dobandita anterior de catre expert si de ofertele primite pana la acea data.

Contractul de vanzare-cumparare de terenuri si/sau cladiri poate contine si obligatii specifice. Astfel:

Vanzarea de terenuri si/sau cladiri poate fi prevazuta, pentru interesul general, cu obligatii specifice legate de terenurile si/sau cladirile respective, iar nu de persoana cumparatorului sau de activitatile sale economice, sub conditia ca oricare potential cumparator sa fie tinut de ele si, in principiu, sa fie in masura sa-si asume asemenea obligatii, indiferent ca el exercita sau nu o activitate economica, oricare ar fi natura acesteia.

Inconvenientele economice inerente obligatiilor specifice trebuie sa fie evaluate distinct de experti independenti si pot fi deduse din pretul de cumparare. Obligatiile pe care cumparatorul si le asuma, cel putin partial, in propriul sau interes trebuie sa fie evaluate tinandu-se seama de faptul ca pot constitui un avantaj cum ar fi: publicitate, sponsorizare sportiva si culturala, imagine, ameliorare a ambientului cumparatorului sau cu privire la activitatile de agrement pentru personalul acestuia.

Sarcinile economice aferente obligatiilor care, potrivit dreptului comun, se aplica tuturor proprietarilor funciari nu trebuie sa fie deduse din pretul de cumparare. Astfel de sarcini pot fi: ingrijirea si intretinerea terenurilor si/sau a cladirilor ori plata de taxe si cheltuieli similare.

Costurile initiale suportate de autoritatea publica cu dobandirea terenului si/sau cladirii constituie un parametru al valorii de piata, daca nu a trecut o perioada semnificativa intre data achizitiei si cea a vanzarii terenului si/sau cladirii in cauza. In principiu, valoarea de piata nu trebuie sa fie fixata sub costurile initiale o perioada de cel putin 3 ani dupa achizitia terenului si/sau cladirii, in afara de cazul in care expertul independent constata expres un recul general al valorii de circulatie a terenurilor si/sau cladirilor pe piata in cauza.

Contractul administrativ de inchiriere de bunuri - reprezinta un acord de vointa incheiat intre titularul dreptului de administrare a unui bun din domeniul public, numit locator, si un subiect de drept privat, persoana fizica sau juridica de nationalitate romana sau straina, numit locatar, prin care acesta primeste in folosinta un bun, din domeniul public sau din domeniul privat al statului ori al autoritatilor locale, pentru o perioada determinata de timp.

Selectarea locatarilor se face prin licitatie publica sau prin negociere directa, cu exceptia cazurilor cand legea prevede incredintarea directa. Contractul cuprinde elementele de identificare a partilor, obiectul material determinat prin elementele principale ale acestuia, actele juridice in temeiul carora a fost incheiat contractul si durata ce nu poate fi mai mare de 5 ani, cu posibilitatea de prelungire prin acordul partilor. Bunurile ce constituie obiectul inchirierii vor reveni la locator in deplin drept si libere de orice sarcini. In cazul in care s-au efectuat investitii ce au sporit valoarea bunului, iar acestea au fost prevazute in contract sau daca realizarea lor era o conditie pentru normala folosinta a bunului, locatorul va trebui sa despagubeasca locatarul cu contravaloarea investitiile efectuate.

Chiria se face venit la bugetul de stat, judetean sau local. Partile vor stabili termenele de plata a chiriei si modul de plata, neresectarea acestora atragand plata de penalitati.

Contractul administrativ de lucrari publice - are ca obiect executia sau proiectarea si executia uneia sau a mai multor lucrari de constructii de natura a satisface un interes socio-economic. Atribuirea unei lucrari publice se face pe baza de licitatie cu respectarea documentatiei tehnico-economice. Drepturile si obligatiile partilor sunt stabilite prin contract ce cuprinde si referiri la durata, etapele si evaluarea rezultatelor fiecarii etape de executie, in parte, etc. Executarea contractelor de lucrari publice este, de cele mai multe ori, influentata de alocarea resurselor financiare de la bugetul central ori de la bugetele locale. In contractele cu finantare internationala, totul pare a merge bine pana la deblocarea sumelor ce reprezinta contributia partii romane, lucru care se realizeaza cu mare greutate.

Contractul administrativ de achizitie publica - este un contract incheiat de un organ al administratiei publice, in calitate de achizitor, cu o persoana juridica furnizoara de produse. Furnizor de produse poate fi orice persoana juridica capabila sa puna la dispozitia achizitorului sortimentul de produse in conditiile de calitate, cantitate si de livrare solicitate de catre acesta.

Contractul administrativ de imprumut - are ca obiect titluri de stat ori emise de catre autoritatile locale pentru investitii publice sau refinantarea datoriei publice. Trebuie sa curinda clauze prin care sa se stabileasca, in mod obligatoriu: valoarea imprumutului, data scadentei, rata dobanzii si modul de calcul al dobanzii pe toata durata creditului, costurile serviciului datoriei, date privind titlurile de valoare negociabile emise pentru fiecare imprumut.

Tema de meditatie: Necesitatea si oportunitatea parteneriatului public-privat in cadrul derularii contractelor administrative.