CONTROLUL CONSTITUTIONALITATII LEGILOR

CONTROLUL CONSTITUTIONALITATII LEGILOR

1. Suprematia Constitutiei

Prin esenta sa, ca si prin functia sa sociala, Constitutia are o valoare juridica superioara fata de orice alta norma de drept. In consecinta, toate actele normative adoptate de Parlament si Guvern, precum si actele emise de celelalte autoritati publice trebuie sa se conformeze normelor si principiilor constitutionale. In cazul in care un act normativ, inclusiv o lege adoptata de Parlament sau regulamentul de organizare si functionare al acestuia, contravine Constitutiei, el nu poate produce efecte.

Justificarea teoretica a suprematiei Constitutiei rezida chiar in caracterul politic si juridic al acesteia. Astfel, in Constitutie isi gaseste expresia vointa suprema a poporului in ceea ce priveste obiectivele si instrumentele de exercitare a puterii politice. Normele constitutionale fixeaza principalele instrumente de guvernare, stabilesc autoritatile care vor infaptui guvernarea si raporturile intre acestea. Totodata, Constitutia este sediul drepturilor si libertatilor cetatenesti. In plus, Constitutia este factorul structurant al ordinii juridice, careia ii furnizeaza principiile directoare: egalitatea tuturor cetatenilor, legalitatea, neretroactivitatea legilor s.a.

Chiar si numai aceste argumente sunt indeajuns pentru a demonstra suprematia Constitutiei si pozitia sa dominanta in raport cu celelalte acte normative. Pentru a intelege insa si mai clar suprematia Constitutiei, vom spune ca aceasta nu are relevanta numai fata de celelalte acte normative. Astfel, activitatea politica, in general, a unor forte sociale - cum ar fi partidele politice, in special - trebuie sa fie conforma cu dispozitiile constitutionale.

Sisteme constitutionale moderne prevad, in acest sens, sanctiuni pentru incalcarea prevederilor Legii fundamentale, fie de autoritatile statale care desfasoara o activitate politica propriu-zisa, cum este, de pilda, seful statului, fie de catre partidele politice. Astfel, Curtea Constitutionala a Romaniei, Tribunalul constitutional federal din RFG sunt competente sa se pronunte asupra constitutionalitatii partidelor politice1.

De asemenea, este o indatorire generala a sefului statului de a veghea la respectarea de catre toate celelalte autoritati publice, organisme neguvernamentale, cetateni, partide politice, sindicate s.a. a Constitutiei (art. 2, paragraful 3 din Constitutia SUA; art. 80, alin. (2) din Constitutia Romaniei; art. 5 din Constitutia Frantei). In Portugalia, garantul aplicarii Constitutiei este Consiliul Revolutiei, potrivit art. 142 si 146 din Constitutie.

Asigurarea suprematiei Constitutiei inseamna, astfel, asigurarea stabilitatii sociale si a ordinii juridice in stat. Datorita suprematiei Constitutiei, Legiuitorul Constituant a stabilit o anume ierarhie a actelor normative, in fruntea tuturor acestora fiind chiar Legea fundamentala. Ei ii urmeaza legile constitutionale, legile organice, legile ordinare, ordonantele, hotararile guvernului s.a.m.d.

In sistemul constitutional romanesc, legile constitutionale nu sunt tinute strict sa respecte textele Constitutiei, intrucat prin intermediul lor se revizuieste Legea fundamentala. Cu alte cuvinte, legea constitutionala este o exceptie de la principiul suprematiei Constitutiei, deoarece o va modifica. Aceasta nu inseamna nicidecum ca o lege constitutionala poate contraveni, chiar implicit, dispozitiilor constitutionale nemodificate. Legea prin care se modifica Constitutia trebuie sa se incadreze astfel ordinii constitutionale existente.

O ultima observatie se impune in ceea ce priveste Constitutia bazata pe cutuma. Prin definitie, problema suprematiei unui asemenea tip de lege fundamentala se pune in alti termeni decat aceea a suprematiei Constitutiei scrise. Noua cutuma sau o noua lege cu un continut constitutional se vor substitui cu usurinta cutumei iesite din uz sau, respectiv, legii a carei modificare sau abrogare se impune.

Suprematia Constitutiei este insa doar un principiu. Ea trebuie dublata de stabilirea unui mecanism care sa-i dea consistenta, s-o apere. Aceasta conceptie a facut ca in toate constitutiile scrise sa apara un mecanism special, care sa asigure o superioritate normelor instituite de puterea constituanta fata de legile ordinare, in sensul ca ele nu pot fi modificate decat tot de puterea care le-a instituit, cu respectul unor forme si garantii speciale, diferite de cele ale legilor ordinare2.

Pentru asigurarea suprematiei Constitutiei, doctrina si practica constitutionala au creat doua institutii juridice eficiente: controlul constitutionalitatii legilor si contenciosul administrativ3.

2. Notiunea de control al constitutionalitatii legilor

Intelegem prin control al constitutionalitatii legilor ansamblul dispozitiilor normative care reglementeaza activitatea de verificare a conformitatii legilor si altor acte normative cu dispozitiile Legii fundamentale 4. Sediul acestor norme juridice se gaseste, fireste, in Constitutie. Lor li se adauga normele cuprinse in actul normativ special care reglementeaza organizarea si functionarea institutiei investite cu prerogativele de jurisdictie constitutionala.

Pentru a se verifica conformitatea unei legi cu dispozitiile constitutionale, au fost propuse, in principal, doua sisteme:

a) controlul exercitat de catre un organ politic; b) controlul exercitat printr-un organ jurisdictional5. Cele doua sisteme mai sunt cunoscute si sub denumirea de control preventiv si, respectiv, control posterior .

Modalitatile politice sau juridice prin care se asigura conformitatea actelor normative cu dispozitiile constitutionale difera de la o tara la alta. Oricum, concordanta la care ne-am referit trebuie asigurata pentru mentinerea cadrului juridic national.

O astfel de cerinta generala este expres formulata si in noua Constitutie a Romaniei sub forma solutionarii conflictului temporal de legi. Potrivit art. 150 din Constitutie, Consiliul Legislativ va examina intr-un termen de 12 luni de la infiintarea sa conformitatea legislatiei cu noua Constitutie si va face Parlamentului sau, dupa caz, Guvernului, propuneri corespunzatoare.

3. Controlul constitutionalitatii legilor exercitat    de un organism politic

Acest gen de control este controversat, deoarece organismul investit cu prerogativele de control al constitutionalitatii legilor votate de Parlament apare ca o autoritate care ar exercita o a patra putere in stat, putand sa infirme vointa parlamentarilor, ei insisi exponenti ai vointei suverane a poporului. In realitate, controlul politic al constitutionalitatii nu impieteaza cu nimic asupra prerogativelor Parlamentului si se exercita in baza Constitutiei.

Initial, problema controlului politic s-a pus in Franta in cadrul Constituantei investite cu puterea de a adopta Constitutia Anului III (Constitutia din 1795). Autorul initiativei a fost abatele Sieys, care a propus infiintarea unui "Juriu constitutional", organizat ca un corp de reprezentanti ai poporului investiti cu atributia speciala de a judeca reclamatiile impotriva oricaror atingeri care ar fi aduse Constitutiei 7. Propunerea nu a fost insa acceptata. Abatele Sieys a reiterat-o insa cu prilejul lucrarilor Constituantei Anului VIII (1799). Constitutia adoptata in 1799 a prevazut un "Senat Conservator" compus din 80 de membri, inamovibili pe viata si avand dreptul sa intervina in caz de neconstitutionalitate a legilor adoptate de corpul legislativ, inainte de a fi promulgate de Primul Consul. Senatul conservator putea decide anularea actelor neconstitutionale. De mentionat ca acest organism nu-si exercita atributiile din oficiu, el fiind sesizat de Tribunal (organism avand sarcina sa se pronunte asupra proiectelor de lege) sau de Guvern .

Senatul Conservator nu a fost insa eficient datorita regimului politic napoleonian in care nici o autoritate publica nu i se putea opune imparatului. Un alt Senat Conservator, infiintat in 1852 de imparatul Napoleon al III-lea, nu a desfasurat o activitate notabila.

Un asemenea tip de control a fost instituit, de asemenea, in Principatele Romane prin Conventia de la Paris din 1858. Art. 37 din Conventie prevedea, in acest sens, ca "legile de interes special pentru fiecare Principat nu vor fi intarite de hospodar decat dupa ce vor fi comunicate de dansul Comisiei Centrale, care va avea a pretui de sunt potrivite cu dispozitiile constitutive ale noii organizatii". Prerogativele Comisiei Centrale au fost apoi preluate de Corpul ponderator creat in 1864 prin Statutul Dezvoltator al Conventiei de la Paris9.

Caracterul politic a1 controlului rezulta, in primul rand, din continutul politic al legii fundamentale. Cu alte cuvinte, controlul politic are ca scop conservarea structurilor si mecanismelor de exercitare a puterii politice. Totodata, caracterul politic este imprimat si de organismul care exercita controlul. Acest organism trebuie sa exprime, prin reprezentare, vointa suverana (politica) a poporului. Nu este mai putin adevarat ca autoritatea care exercita un asemenea control se pronunta asupra vointei politice a parlamentarilor, precum si a guvernului care a initiat legea respectiva. Iata, prin urmare, cel putin trei factori care imprima caracterul politic al acestui control.

In doctrina constitutionala moderna se admite ca reprezentativitatea organismului de control poate sa rezulte nu numai din desemnarea electorala a membrilor sai (Senat), dar si din numirea acestora de autoritati, care la randul lor sunt reprezentative (Camerele legislative si Presedintele Republicii).

Un asemenea organism ar urma sa exercite jurisdictia constitutionala fie pe cale preventiva, opunand "veto"-ul sau legilor adoptate de Parlament, dar nepromulgate de seful statului, fie posterior, invalidand o lege aflata in vigoare10.

Impotriva controlului politic se aduc cateva argumente principale:

a) principiul separatiei puterilor nu ar admite, in afara celor trei autoritati guvernante, crearea unei a patra, situata "deasupra" parlamentului si guvernului si investita cu dreptul de a le cenzura activitatea legislativa, respectiv, puterea regulamentara;

b) organismul politic care exercita controlul ar putea fi discretionar, putand sa infirme vointa suverana a reprezentantilor poporului;

c) controlul constitutionalitatii legilor este totusi un control de specialitate, deasupra oricaror argumente politice11.

4. Controlul constitutionalitatii legilor exercitat    de un organism politico-jurisdictional

In ultimele decenii, doctrina constitutionala a optat in favoarea unui organism special care sa intruneasca deopotriva un caracter politic si jurisdictional. Caracterul politic rezida, indeosebi, in modul de numire a membrilor organismului respectiv, iar caracterul jurisdictional, in procedura folosita pentru verificarea constitutionalitatii legilor.

Denumirea, componenta numerica, modul de desemnare, ca si prerogativele concrete de control exercitat de un astfel de organism difera de la un stat la altul. Au introdus acest tip de control Austria, Franta, Germania Federala, Italia, Spania, Portugalia, Ungaria, Rusia, Romania s.a.

In doctrina este general acceptat ca verificarea conformitatii anumitor acte normative cu textul constitutional de catre un organ specializat, avand o jurisdictie unica, este foarte eficienta.

Avantajele sale constau, printre altele, in faptul ca asigura un control specializat si omogen din punct de vedere al solutiilor pronuntate. De asemenea, deciziile privind constitutionalitatea sau, dupa caz, neconstitutionalitatea actelor normative supuse controlului au efecte erga omnes. In plus, organismul investit cu jurisdictia constitutionala poate fi folosit si in alte scopuri (verificarea constitutionalitatii partidelor politice, controlul legalitatii unor operatiuni electorale, avize privind diferite probleme de interes public major, solutionarea unor conflicte care pot aparea intre legislativ si executiv, incalcarea drepturilor cetatenesti s.a.).

In Franta, acest organism, investit cu controlul preventiv al constitutionalitatii legilor, poarta denumirea de Consiliul Constitutional si este compus din noua membri al caror mandat dureaza 9 ani si nu poate fi reinnoit. Trei membri sunt numiti de Presedintele Republicii, trei de Presedintele Adunarii Nationale si trei de Presedintele Senatului. Consiliul constitutional se reinnoieste (1/3 din numarul membrilor sai) din trei in trei ani. In afara de cei noua membri numiti, sunt membri de drept ai acestui organism fostii presedinti de Republica. Presedintele Consiliului este numit de Presedintele Republicii12.

Consiliul Constitutional este competent sa verifice constitutionalitatea legilor organice, inainte de a fi promulgate, si a regulamentelor adunarilor parlamentare, inaintea aplicarii lor. Controlul acestor acte este obligatoriu.

De asemenea, pot fi trimise Consiliului Constitutional, spre verificarea conformitatii lor cu Constitutia, si legile ordinare inainte de promulgarea lor. Sesizarea poate fi facuta de Presedintele Republicii, Primul-ministru, Presedintele Adunarii Nationale, Presedintele Senatului sau de 60 deputati ori 60 senatori. Prin urmare, acest control este facultativ.

O dispozitie declarata neconstitutionala de catre Consiliul Constitutional nu poate fi promulgata sau pusa in aplicare. Impotriva deciziilor Consiliului Constitutional nu se poate declara recurs. Ele se impun autoritatilor publice si tuturor autoritatilor administrative si jurisdictionale (art. 62 din Constitutie).

Noua Constitutie a Romaniei a preluat din practica constitutionala moderna sistemul controlului politico-jurisdictional al conformitatii legilor cu Legea fundamentala.

5. Controlul constitutionalitatii legilor exercitat ca urmare a ridicarii, in fata unei instante judecatoresti, a unei exceptii de neconstitutionalitate cu prilejul judecarii unei cauze

Aceasta modalitate de control are o vechime considerabila, instantele fiind primele organisme care s-au confruntat, in practica judiciara, cu neconstitutionalitatea unei legi. Exercitarea acestui control de catre instantele judecatoresti este o expresie a aplicarii principiului separatiei puterilor.

Fundamentarea teoretica a controlului constitutionalitatii legilor pe principiul separatiei puterilor este unanim acceptata in doctrina constitutionala. Unii autori au subliniat chiar ca recunoasterea acestui drept de control tribunalelor este o consecinta logica a separatiei puterilor si deci nu ar mai trebui expres prevazuta. La aceeasi concluzie a ajuns si un autor roman, Al. Valeanu, care nota cu peste sase decenii in urma ca institutia controlului constitutionalitatii legilor isi poate datora existenta principiului separatiei puterilor in stat.

Controlul exercitat de catre magistrati de profesie, potrivit unei proceduri jurisdictionale experimentate in practica judecatoreasca, este considerat in literatura de specialitate mai eficient decat controlul politic exercitat de un organism ai carui membri pot fi lipsiti de experienta dobandita in practica judecatoreasca.

Impotriva unei asemenea proceduri se aduc insa si unele critici, intemeiate la prima vedere: un asemenea control ar presupune aprecieri cu caracter politic facute de magistrati cu privire la continutul unor legi; ingerinta puterii judecatoresti in activitatea legislativa printr-un surplus de "zel judecatoresc"; posibilitatea de manipulare sub diferite forme a magistratilor de catre puterea executiva; situarea puterii judecatoresti deasupra celei legislative; posibilitatea unor erori judiciare imposibil de remediat. Avand in vedere insa vechimea indelungata a procedurii jurisdictionale a controlului constitutionalitatii legilor, formularea unor critici impotriva acesteia este neintemeiata.

De fapt, procedeul mentionat a fost consacrat intr-o maniera generala in sistemele constitutionale contemporane, fiind cel mai raspandit. Desi astfel consacrat si acceptat, acest procedeu a dat insa nastere la o problema de principiu: va fi competenta sa se pronunte asupra constitutionalitatii unei legi, invocata de oricare dintre parti pentru solutionarea unui proces, instanta ordinara care judeca cauza sau, in acest scop, va fi investita o alta instanta, special constituita ?

In general, se admite ca va fi competenta sa judece constitutionalitatea unei legi instanta situata in fruntea ierarhiei instantelor judecatoresti. Procedura de control jurisdictional este diferita de la un sistem constitutional la altul. Dincolo de diferentele inerente, se pot distinge insa doua proceduri:

a) Controlul exercitat pe calea unei actiuni directe, intentate impotriva unei autoritati sau a unui act, invocandu-se incalcarea de catre acestea a unui drept recunoscut prin Constitutie sau printr-o alta lege, precum si printr-un act de reglementare a puterii executive (hotarare, ordonanta, regulament etc.). Rezulta de aici dreptul oricarei persoane de a contesta constitutionalitatea unei legi. Plangerea se adreseaza fie unei instante speciale, investita prin constitutie pentru exercitarea controlului, fie tribunalelor obisnuite, ori anumitor tribunale (de exemplu, instanta suprema federala din Elvetia exercita jurisdictia constitutionala in ceea ce priveste raporturile intre legile cantoanelor si Constitutia federala).

Legea declarata neconstitutionala ca urmare a actiunii directe este anulata cu efecte erga omnes. Decizia de anulare are autoritate absoluta de lucru judecat.

Acest procedeu prezinta dezavantajul ca un complet de judecata, format dintr-un numar redus de persoane - supuse greselii de apreciere -, poate invalida o lege dezbatuta si aprobata de un intreg Parlament.

b) Controlul exercitat pe cale de exceptie. Aceasta procedura se foloseste in cadrul oricarui proces, cand oricare parte poate pretinde ca un text dintr-o lege, sau o lege, in ansamblul ei, este neconstitutionala si ii afecteaza drepturile legate de dosarul care urmeaza a fi judecat. In termeni juridici, aceasta pretentie este indeobste denumita "exceptia de neconstitutionalitate". Numai partile in proces pot ridica aceasta exceptie. Primind exceptia de neconstitutionalitate, judecatorul nu se poate pronunta asupra fondului cauzei inainte de a decide, el sau alta instanta, daca legea este intr-adevar neconstitutionala.

Decizia instantei poate fi atacata la o instanta de apel sau la instanta superioara, pana la instanta suprema. La acest nivel se va decide in mod definitiv asupra constitutionalitatii legii respective.

In cazul in care instanta declara legea ca fiind neconstitutionala, efectele declaratiei se rasfrang exclusiv asupra partilor in proces. In privinta celorlalti destinatari ai legii, acestora li se aplica in continuare dispozitiile legii respective. Aceasta inseamna ca decizia are autoritate relativa de lucru judecat.

Acest tip de control este cel mai mult dezvoltat in Statele Unite ale Americii.

In Romania, problema controlului jurisdictional al constitutionalitatii legilor s-a pus pentru prima data in 1912 in fata instantelor judecatoresti. Cu acest prilej, s-a decis ca acestea au dreptul si datoria sa verifice conformitatea cu prevederile constitutionale a oricarei legi, - ori de cate ori, cu prilejul judecarii unui proces, se invoca neconstitutionalitatea ei, solutia pronuntata determinand soarta actiunii intentate si, daca socoteste respectiva lege ca fiind neconstitutionala, sa o inlature prin hotararea judecatoreasca data. Potrivit Constitutiei din 1923, competenta de a judeca constitutionalitatea legilor a revenit Curtii de casatie in sectiuni unite.

Paralel, s-a organizat si un control preventiv, mai exact spus o activitate avand ca scop prevenirea includerii intr-un text de lege a unei dispozitii neconstitutionale. Organismul insarcinat sa desfasoare o asemenea activitate a fost Consiliul Legislativ infiintat in 1925. Primele doua constitutii socialiste romanesti, cea din 1948 si, respectiv, din 1952, nu au prevazut explicit un control al constitutionalitatii legilor.

Constitutia din 1965 a reintrodus expres aceasta procedura constitutionala in sistemul nostru de drept, stabilind in art. 43 ca numai Marea Adunare Nationala hotaraste asupra constitutionalitatii legilor. Era vorba de un control ulterior adoptarii legilor. Prin Legea nr. 1/1969, care a completat art. 53 din Constitutie, s-a introdus controlul prealabil al constitutionalitatii proiectelor de lege.