Aspecte generale

Odata cu intrarea in vigoare a Tratatului de la Amsterdam (la data de 01.05.1999), Uniunea Europeana are pentru prima oara competente legislative largite in domeniile controlul frontierei, imigrare, vize, azil si colaborare politieneasca. In aceste conditii, UE are posibilitatea ca pentru domeniile mentionate sa emita legislatie cu aplicabilitate nemijlocita. In viitor, autoritatile si instantele nationale vor trebui sa aplice tot mai mult norme europene in domeniul dreptului strainilor si azilului.

In mod expres sau imanent, Constitutiile statelor UE permit transferarea de autoritate catre institutii supranationale, cum este UE. Astfel, UE are competente sporite in domeniul legislativ, putand sa emita norme, cum ar fi Regulamentele CE, care sunt acte cu caracter obligatoriu si aplicabilitate directa pentru toate statele UE, nefiind necesara implementarea lor.

Exemple

Art. 23 din Constitutia Germaniei reglementeaza participarea Germaniei la dezvoltarea UE. In acest sens, Federatia are posibilitatea ca prin lege si cu acordul Consiliului Federal (Bundesrat) sa procedeze la un transfer de suveranitate catre UE.

De la 02.04.1997, Constitutia Poloniei contine o clauza de deschidere fata de Europa. Conf. art. 90 alin. 1 din Constitutia poloneza, Republica Polonia are posibilitatea ca prin tratat international sa transfere - in unele chestiuni - competente ale statului catre o organizatie internationala.

In Spania, art. 93c din Constitutia Spaniola permite ca, prin lege, sa poata fi autorizata incheierea de tratate, prin care exercitarea de competente derivate din Constitutie se transfera asupra unei organizatii sau institutii internationale.

La data de 01.06.2002, in Republica Ceha a intrat in vigoare o modificare a Constitutiei, prin care se introduce o clauza europeana. Conf. art. 10a alin. 1 din Constitutia ceha, este posibil ca, prin tratat international, unele atributii ale organelor Republicii Cehe sa poata fi transferate asupra unor organizatii sau institutii internationale.

Dreptul UE este format din dreptul primar UE dreptul secundar UE, precum si Tratatele internationale incheiate de UE cu alte state sau organizatii. Pe langa acestea, din 1999 (odata cu Tratatul de la Amsterdam si Protocolul Schengen) se adauga dreptul Schengen (acquis-ul Schengen), care - in calitate de drept international preluat oarecum prin "adoptie" - ocupa o pozitie "sui generis" in dreptul UE (vezi detalii la nr. 5.5).

2 Dreptul primar al UE

Rezumat

Dreptul primar UE este format din Tratatul UE, Tratatele de infiintare ale Comunitatilor, legislatia care le modifica sau completeaza, precum si din principii generale de drept (in speta, drepturile fundamentale si principiile statului de drept).

Dreptul UE nu cunoaste (inca) drepturi fundamentale scrise, cu exceptia unor dispozitii, cum ar fi nediscriminarea (art. 12 TCE) sau libera circulatie (art. 17, 39, 49 TCE), care pot fi incluse la categoria drepturilor fundamentale, insa drepturile fundamentale ale persoanei sunt incluse in principiile generale de drept ale UE (vezi art. 6 alin. 1 TUE). Prin jurisprudenta sa, Curtea Europeana de Justitie a stabilit valabilitatea, continutul si limitele drepturilor fundamentale, orientandu-se in functie de traditia constitutionala comuna a statelor membre (Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 17.10.1989 - Dosarul C-97-99/87). Pe langa aceasta, UE declara sustinerea fata de CEDOLF (art. 6 alin. 2 TUE).

La reuniunea Consiliului European de la Nisa, in decembrie 2000, a fost proclamata solemn Carta drepturilor fundamentale ale UE (Jurnalul Oficial CE nr. C 364 pag. 1 din 18.12.2000), in care Parlamentul European, Consiliul si Comisia reafirma drepturile omului si cetatenesti, asa cum reies acestea, printre altele, din traditiile constitutionale comune, din Tratatul de Uniune Europeana si din Tratatele Comunitatilor, din CEDOLF, precum si din jurisprudenta Curtii Europene de Justitie si a CEDO. Carta, asemenea Constitutiei unei tari, se refera in primul rand la inviolabilitatea demnitatii umane, iar la Capitolul V (art. 39-46) contine drepturile cetatenesti pentru cetatenii UE. Art. 18 garanteaza dreptul fundamental la azil, in conformitate cu Conventia de la Geneva, iar art. 19 asigura, pentru anumite cazuri, protectie in caz de scoatere din tara impotriva vointei persoanei, in caz de expulzare si in caz de extradare. Conf. art. 51, prevederile Cartei se adreseaza organelor si structurilor UE, in concordanta cu principiul subsidiaritatii, precum si statelor membre, exclusiv cand acestea implementeaza legislatia UE. Astfel, ele vor respecta drepturile, vor avea in vedere principiile si vor promova aplicarea acestora in conformitate cu competentelor lor. Carta nu a fost inca ratificata de statele UE, adica nu produce inca drepturi si obligatii pentru individ, dar, de fapt, obliga deja organele UE.

Curtea Europeana de Justitie a invocat Carta de mai multe ori, cand a interpretat drepturi fundamentale europene (sentinta din 15.01.2003 - Dosarul T-377/00, sentinta din 10.12.2002 - C-491/01), conferindu-i astfel un anumit efect juridic.

In interpretarea continutului, volumului si limitelor drepturilor fundamentale se poate ajunge la abateri de la acceptiunea nationala asupra drepturilor fundamentale. Astfel, Curtea Europeana de Justitie (spre deosebire de acceptiunea din Germania) nu acorda birourilor protectia care se acorda unei locuinte, ceea ce inseamna ca    pentru perchezitionarea birourilor conform dreptului UE, nu este obligatorie obtinerea unei decizii judecatoresti (sentinta din 21.09.1998 - "Hoechst" - Dosarele 46/87 si 227/88).

In masura in care dreptul UE incalca drepturi fundamentale, decizia de ultima instanta se ia de catre Curtea Europeana de Justitie, in urma interpretarii si evaluarii drepturilor fundamentale si a imixtiunii in aceste drepturi. Curtea Constitutionala a Germaniei ii va accepta deciziile, chiar daca vor fi diferite de cele proprii si de acceptiunea germana traditionala asupra dreptului constitutional, deoarece Curtea Constitutionala a Germaniei intelege raporturile sale cu Curtea Europeana de Justitie ca fiind raporturi de cooperare. Astfel, nu isi mai exercita jurisdictia in aceasta directie, iar in privinta dreptului UE, nu mai ia ca etalon drepturile fundamentale din Constitutia Germaniei, atata timp cat UE (si in special Curtea Europeana de Justitie) asigura protectia drepturilor fundamentale fata de competenta UE si garanteaza continutul esential al drepturilor fundamentale, la fel ca in baza Constitutiei Germaniei (Sentintele Curtii Constitutionale a Germaniei 73, 339 "Solange II"; Sentintele Curtii Constitutionale a Germaniei 89, 155, "Sentinta Maastricht"; vezi si art. 23 alin. 1 Constitutia Germaniei). Numai atunci cand cel in cauza nu beneficiaza de protectie asemanatoare din partea Curtii Europene de Justitie, se pot lua in calcul plangeri de neconstitutionalitate impotriva deciziilor Curtii Europene de Justitie.

Reglementari relevante pentru politia de frontiera

Din dreptul primar prezinta relevanta deosebita pentru politia de frontiera:

Nediscriminarea (interdictia de discriminare)

Una dintre dispozitiile esentiale ale dreptului primar UE este nediscriminarea. Interdictia de discriminare este inclusa in art. 12 TCE, dar si in norme speciale, ca de exemplu in art. 39, 54 TCE.

Art. 12 TCE este un laitmotiv al intregului Tratat CE si are caracter similar celui constitutional. Este vorba despre o prevedere cu aplicabilitate directa (produce efecte), deci nu necesita preluarea in dreptul secundar UE sau in dreptul national. Orice persoana poate sa invoce direct interdictia de discriminare.

Art. 12 TCE se aplica, fara a aduce atingere unor dispozitii speciale, adica au intaietate interdictiile de discriminare reglementate si concretizate in multe alte prevederi ale Tratatului CE (printre altele art. 39, 49, 54 TCE). Astfel, art. 12 TCE reprezinta o prevedere cuprinzatoare.

Art. 12 TCE este valabil numai in domeniul de aplicare al Tratatului CE, adica in cazul domeniilor pentru care UE - in functie de stadiul de evolutie - are o competenta de reglementare. In acest context, Curtea Europeana de Justitie interpreteaza foarte larg domeniul material de aplicare a dreptului comunitar. Prin Tratatul de la Maastricht si cel de la Amsterdam au fost extinse substantial si introduse noi domenii politice. Reglementari importante pentru politie (cum este dreptul la libera circulatie pentru cetateni UE/SEE si elvetieni, precum si pentru membrii de familie ai acestora) intra in domeniul de aplicare al art. 12 TCE, la fel ca domeniile vize, imigratie si alte politici cu privire la libera circulatie a persoanelor (art. 61 si urmat. TCE). Astfel, nediscriminarea este valabila in domenii esentiale ale activitatii politiei, respectiv politiei de frontiera, printre altele, pentru masuri in legatura cu controlul de frontiera si trecerea frontierei.

Interdictiei de discriminarea i se supun atat discriminarea directa (evidenta) pe motiv de cetatenie, cat si formele indirecte (mascate) ale discriminarii, adica cele care prin aplicarea altor criterii de distinctie neinterzise produc efecte similare masurilor discriminatorii directe (Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 10.02.1994 - "Mund & Fester/Hatrex", Dosarul C-398/92). Exista discriminare directa cand se aplica drept criteriu de distinctie cetatenia. Discriminarea indirecta este situatia in care diferentierea nu se face dupa cetatenie, ci dupa un alt criteriu, dar cu acelasi efect. Asa se intampla, de regula, cand domiciliul este luat drept criteriu. In cazul unei norme nationale care face trimitere la domiciliu exista pericolul ca ea sa dezavantajeze mai ales cetatenii altor state membre, deoarece non-rezidentii sunt, de obicei, straini.

Dezavantajarea poate fi totusi justificata din cauze obiective, daca o reglementare se bazeaza pe motive obiective si se afla intr-un raport rezonabil cu un scop legitim, pe care il urmareste dreptul national. Astfel, dispozitia in baza careia trebuie platita o garantie financiara de catre o persoana care traieste in strainatate, poate fi justificata, daca sentinta nu poate fi executata in alt mod sau executarea ar fi considerabil ingreunata - totusi, nu se poate porni de la aceasta acceptiune, daca executarea este posibila in strainatate, in baza unui tratat international (Curtea Europeana de Justitie, ibidem).

Art. 12 TCE nu include discriminarea rezidentilor nationali (denumita si discriminare inversa) daca nu exista nici o tangenta cu trecerea frontierei. Conditia pentru aplicabilitatea art. 12 TCE este caracterul transfrontalier al chestiunii. Astfel, de exemplu, art. 12 TCE nu este contrar unei reglementari privind reintregirea familiei prin venirea strainilor la membrii lor de familie germani din Germania, daca reglementarea este mai restrictiva fata de normele similare din cadrul dreptului UE la libera circulatie.

Jurisprudenta de pana acum din Germania nu contine obiectii pentru situatii in care cetatenilor germani li s-ar fi aplicat un tratament mai putin favorabil decat cel aplicat cetatenilor UE in baza dreptului national. In schimb, Tribunalul Administrativ al Austriei a decis (decizia nr. 96/21/0012 din 12.04.1999) ca sotului unui cetatean austriac nu i se poate aplica un regim mai putin favorabil decat cel aplicabil sotului unui cetatean UE care nu este austriac.

Consecintele pe care le are nediscriminarea pentru practica politieneasca: conform interdictiei de discriminare de la art. 12 TCE, cetateanului UE, care doreste sa mearga la o intrunire neautorizata si ajunge la frontiera, nu i se poate refuza intrarea, daca un cetatean al propriului stat nu va fi impiedicat sa se deplaseze la aceeasi intrunire.

Nediscriminarea speciala conf. art. 39, 43 si 49 TCE era incalcata in Germania de cadrul diferit de stabilire a amenzilor, precum si de modul in care se stabilea gradul de vinovatie la incalcarea obligatiei de a avea in posesie un pasaport sau buletin valabil.

Curtea Europeana de Justitie a obiectat impotriva unei norme germane (modificata intre timp), conform careia, la incalcari ale dispozitiilor privind legitimarea, germanii plateau o amenda contraventionala de pana la 1.000 DM (atat la fapta premeditata, cat si la cea din culpa), iar cetatenii UE/SEE, pana la 5.000 DM (la fapta premeditata, dar si la cea mai simpla forma de culpa) (Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 30.04.1998 - C-24/97).

In cazul cetatenilor UE/SEE si al membrilor lor de familie sunt incompatibile cu interdictia de discriminare si:

taxa diferita pentru eliberarea, la frontiera, a documentelor care inlocuiesc pasaportul. La ora actuala, Legea pasapoartelor din Germania prevede ca germanii sa plateasca o taxa de 8 euro, iar strainii (inclusiv cetateni UE/SEE si membrii lor de familie), de 20 euro pentru eliberarea unei legitimatii de calatorie care sa tina loc de pasaport. Evident, pentru organele politiei de frontiera exista o dispozitie interna, conform careia se percep tot 8 euro de la strainii care beneficiaza de dreptul la libera circulatie, in acest fel ei fiind asimilati germanilor.

stocarea generala a datelor despre cetatenii UE/SEE intr-un Registru Central pentru Straini, daca nu exista un registru corespunzator si pentru cetatenii proprii.

perceperea garantiei financiare in procedura penala (in Germania - conf. art. 132 Cod. proc. penala), daca exista un acord de asistenta juridica - in special un acord de punere in executare - cu statul cetateanului UE/SEE in cauza (de ex. cu privire la garantia financiara prevazuta la art. 917 Cod. proc. civila, Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 10.02.1994 - "Mund & Fester/Hatrex" - dosarul C-398/92).

Exemplu: Amenzile contraventionale stabilite de instantele si autoritatile germane pentru incalcari ale Legii circulatiei pot fi executate in Austria, in baza unui acord bilateral. De aceea, nu se admite perceperea unei garantii financiare de la un cetatean austriac cu domiciliul in Austria

neacordarea de inlesniri care se acorda cetatenilor UE din anumite state, nu si celor din alte state. Astfel, nu ar fi compatibila situatia in care statele nordice (Danemarca, Islanda, Norvegia, Suedia, Finlanda), in baza Acordului cu privire la Uniunea Nordica a Pasapoartelor, ar asigura conditii mai favorabile pentru sederea cetatenilor lor, nu si pentru cetatenii UE ai celorlalte state. Conform legislatiei finlandeze, cetatenii UE au nevoie de permisiune de rezidenta-UE care se elibereaza contra cost (in sine este admisibil - conf. art. 3 si 9 alin. 1 din Regulamentul CE 68/360). In schimb, cetatenii UE ai Uniunii Nordice a Pasapoartelor pot avea sederi in Finlanda fara o autorizatie de rezidenta. Acesta ar fi un caz de tratament inegal inadmisibil, care nu se justifica nici in baza art. 307 TCE. Legislatia nationala finlandeza ar putea acorda tuturor cetatenilor UE acelasi drept, fara sa se ajunga la o incalcare a Tratatului cu privire la Uniunea Nordica a Pasapoartelor.

Nediscriminarea are importanta practica si pentru anumiti membri de familie ai cetatenilor UE - in legatura cu art. 21 CAPAS. Conf. art. 21 CAPAS, cetatenii straini terti cu titlu de sedere national al unui stat UE in care este in vigoare CAPAS pot, in anumite conditii, sa aiba sederi de pana la trei luni in alte state Schengen (vezi nr. 5.18). Aceasta prevedere nu este valabila pentru cetateni straini terti care locuiesc in statele UE Marea Britanie si Irlanda, deoarece CAPAS nu este (inca) valabil in tarile respective. Acelasi lucru va fi valabil si pentru cele 10 state din grupul SCEE, dupa ce vor intra in UE la 01.05.2004. De la acea data, va fi aplicabil dreptul UE, dar nu si CAPAS, pentru acesta din urma existand o perioada de tranzitie. Interdictia de discriminare impune, insa, ca in cazul cetatenilor straini terti care sunt membri de familie ai cetatenilor UE si care pot avea dreptul la libera circulatie conform dreptului UE, sa nu se aplice un regim mai putin favorabil decat in cazul cetatenilor straini terti prevazuti la art. 21 CAPAS. Acest lucru este valabil in situatia in care un membru de familie se supune regimului de obligativitate a vizei, in ciuda dreptului la libera circulatie (vezi art. 3 alin. 2 din Directiva 68/360; vezi si nr. 4.10). Deoarece interdictia de discriminare impune aplicarea unui regim egal, membrul de familie - beneficiar al dreptului la libera circulatie - poate sa calatoreasca in toate statele Schengen cu un titlu de sedere national al unui stat UE in care CAPAS nu a intrat in vigoare (vezi si Tietje, Europarecht, 1995, 398 [415], care se refera in primul rand la o clauza de aplicare a normei mai favorabile

Exemplu: Un cetatean britanic este casatorit cu o cetateanca thailandeza care are titlu de sedere valabil pentru Marea Britanie. Ambii locuiesc in Londra. Cei doi sosesc pe aeroportul din Hamburg, pentru o vacanta de trei zile la sfarsit de saptamana. Conform legii strainilor din Germania, cetateanca thailandeza are nevoie de viza, insa interdictia de discriminare impune ca dreptul sa fie aplicat astfel incat sa i se permita intrarea si sederea pana la trei luni, fara viza, conf. conditiilor de la art. 21 CAPAS.

In calitate de membru de familie, dreptul la libera circulatie al cetateanul strain tert este numai un drept derivat. De regula, cetateanul respectiv va putea beneficia de tratament egal, daca va calatori cu cetateanul UE sau il va urma pe acesta (pentru detalii - vezi nr. 4.7).

Norma nationala care contine o discriminare inadmisibila poate fi aplicata de autoritati numai in asa fel incat sa fie exclusa discriminarea; la nevoie, se vor aplica cetatenilor altor state UE aceleasi norme ca si propriilor cetateni, fara a mai trebui sa se astepte inlaturarea dispozitiei discriminatorii (vezi Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 15.01.1998 - Dosarul C-15/96; este instructiva si sentinta aceleasi Curti, din 12.05.1998 - "Sala" - Dosarul C-85/96).

In aceste conditii, se poate ca o inlesnire pentru cetatenii proprii sa trebuiasca sa fie aplicata - contrar legii - si in cazul cetatenilor UE si al membrilor lor de familie sau ca aplicarea unei sanctiuni sa fie permisa numai intr-un cadru similar celui valabil pentru cetatenii proprii.

Exemplu: La eliberarea unei legitimatii de calatorie ca inlocuitor de pasaport pentru un cetatean UE, nu este permis (contrar art. 4 din Ordonanta cu privire la taxele aplicabile strainilor) sa se perceapa 20 euro, ci numai 8 euro, ca pentru cetatenii germani, conform art. 1 din Ordonanta cu privire la taxele de pasaport.

Cetatenia UE

Conform art. 17 TCE, cetatenii dintr-un stat UE au cetatenia UE care, insa, nu este de sine statatoare, ci depinde de existenta cetateniei unui stat UE. Art. 18 TCE garanteaza tuturor cetatenilor UE, in mod direct, un drept general (adica independent de un scop) de intrare si sedere in toate statele UE. Acest drept este garantat cetatenilor UE/SEE, elvetienilor si membrilor de familie ai acestora, daca dispun de suficiente mijloace de intretinere si au asigurare de sanatate (vezi si art. 1 alin. 1 din Regulamentul 90/364), astfel incat sa fie asigurate conditiile pentru ca pe timpul sederii sa nu apeleze la ajutorul social din statul UE care ii primeste.

Exemplu: Un pensionar spaniol vrea sa se stabileasca permanent in Finlanda. Se poate intretine din mijloace proprii si are asigurare de sanatate. Cetateanul spaniol are dreptul sa mearga in Finlanda fara o autorizatie (viza), sa se stabileasca si sa locuiasca acolo. In acest caz, nu are releventa Legea strainilor din Finlanda, ci art. 18 TCE.

In raport cu drepturile speciale la libera circulatie (pentru forta de munca, servicii, precum si dreptul de stabilire), cel general are valabilitate numai in subsidiar (vezi nr. 4 pentru detalii despre dreptul la libera circulatie).

Exemplu: Dreptul de intrare si sedere al unui angajat si al membrilor sai de familie se orienteaza in functie de art. 39 TCE si de Directivele si Regulamentele corespunzatoare cu privire la libera circulatie a fortei de munca.

Dreptul secundar al UE

Rezumat

Dreptul secundar UE este cel creat de organele UE in exercitarea competentelor ce le sunt atribuite prin Tratate. Conform art. 249 TCE, dreptul secundar este format din urmatoarele norme:

Regulamentele au aplicabilitate generala si directa si sunt obligatorii in toate partile lor. Sunt superioare legilor nationale si nemijlocit aplicabile de catre organele interne ale statului.

Directivele se adreseaza statelor membre, iar acestea trebuie sa le implementeze. Sunt obligatorii in ceea ce priveste obiectivul, dar lasa statelor membre competenta identificarii formei si mijloacelor de transpunere in practica. In cazul nerespectarii termenelor sau al transpunerii incomplete, directivele produc efect nemijlocit, adica oricine se poate indrepta direct impotriva statului aflat in intarziere, putand invoca Directiva neimplementata.

De regula, Regulamentele si Directivele se hotarasc de catre Consiliu, la cererea Comisiei, dupa audierea, aprobarea si codecizia Parlamentului. In perioada de tranzitie de cinci ani de la intrarea in vigoare a Tratatului de la Amsterdam (01.05.1999 - 30.04.2004), si statele membre (art. 67 alin. 1 TCE) au drept de initiativa in privinta legislatiei care se emite in baza Titlului IV TCE (dreptul strainilor si al azilului).

Deciziile se iau de catre Comisie sau Consiliu. Se adreseaza unui stat membru sau unei persoane fizice ori juridice si sunt obligatorii pentru destinatarul pe care il desemneaza.

Recomandarile si opiniile emana de la Comisie sau Consiliu, dar nu au caracter obligatoriu.

Enumerarea de la art. 249 TCE nu este exhaustiva. Pe langa legislatia enumerata, in practica UE exista un numar mare de acte nementionate sau acte sui generis (hotarari, rezolutii, masuri etc.), al caror efect juridic nu este clar in parte.

Reglementari ale Dreptului secundar UE, relevante pentru politia de frontiera:

Limitarea competentei UE in materie legislativa

Cresterea competentelor legislative ale UE a generat in multe state membre o ingrijorare care nu este nefondata, si anume ca incetul cu incetul vor fi inlaturate competentele legislative nationale. De aceea, Tratatul UE si Tratatul CE prevad limitari ale competentelor UE prin principiul enumerarii principiul subsidiaritatii si principiul proportionalitatii

Conform principiului competentei individiuale limitate (principiul enumerarii; art. 5 TUE, art. 5 alin. 1 TCE), pentru fiecare act Uniunea Europeana are nevoie de o baza legala in Tratate, adica baza respectiva trebuie sa fie mentionata expres sau cel putin sa rezulte din Tratate. Aici se mai adauga o competenta, conf. art. 308 TCE, asa incat acest din urma articol poate fi considerat o "clauza de evitare a lacunelor". Este vorba despre imputernicirea generala prin care UE poate sa isi realizeze unul dintre obiectivele sale in cadrul Pietei Comune. Art. 308 TCE contine o dispozitie de compensare, pentru cazurile in care nu au fost acordate, in mod expres sau implicit, puteri decizionale pentru UE, iar aceasta are nevoie de puterile respective pentru a-si indeplini atributiile in vederea atingerii unui obiectiv stabilit de TCE.

Cu cateva exceptii, competentele UE se supun principiului subsidiaritatii (art. 2 TUE si art. 5 alin. 2 TCE). In masura in care nu exista o competenta exclusiva a UE (rareori), trebuie efectuat un "test de subsidiaritate" inainte de exercitarea competentei.

Testul de subsidiaritate" cuprinde doua conditii (vezi si Protocolul nr. 21 la Tratatul de la Amsterdam cu privire la aplicarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii):

Obiectivele masurilor avute in vedere nu pot fi atinse suficient de bine prin masuri pe care statele membre le iau in cadrul ordinii lor constitutionale.

Obiectivele pot fi atinse cu mult mai bine prin masuri ale Comunitatii.

Daca UE poate, apoi, sa-si exercite competenta, trebuie sa o faca daca exista o necesitate in acest sens (principiul proportionalitatii). Felul si volumul masurilor trebuie sa lase statelor membre spatiu pentru decizii nationale, atat cat este posibil in concordanta cu obiectivul masurii si cerintele dreptului UE. Astfel, se va verifica daca trebuie emis un Regulament CE (cu aplicabilitate directa) sau o Directiva (cu efect mai putin decisiv, care lasa statelor membre o marja de aplicare.

Exemplu: In proiectul Regulamentului CE 539/2001 (KOM(2000) 27 final) al Regulamentului UE cu privire la vize, Comisia a stabilit competenta exclusiva pentru o astfel de reglementare, indicand baza legala - conf. art. 62 alin. 2 b i) TCE. Apoi, referindu-se la subsidiaritate si proportionalitate, a explicat ca au existat diferite motive, in functie de care s-a optat pentru Regulament, nu pentru o Directiva. Intocmirea de liste cu state terte pentru ale caror cetateni se aplica, respectiv nu se aplica regimul de obligativitate a vizei, nu ar oferi statelor membre nici un fel de "marja" pentru implementare. Pe langa aceasta, daca un stat membru ar intarzia implementarea, s-ar produce probleme practice, dintre care unele ar putea pune sub semnul intrebarii functionarea reglementarilor (cele referitoare la vize), care rezulta din acquis-ul Schengen preluat in dreptul UE.

Jurnalul Oficial al UE

Conform art. 254 TCE, legislatia UE se publica in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (JO UE). Pana la intrarea in vigoare a Tratatului de la Nisa pe data de 01.02.2003, adica pana pe 31.01.2003 inclusiv, JO UE se numea Jurnalul Oficial al Comunitatii Europene (JO CE). JO UE cuprinde doua parti: L (Legislatio) si C (Communicatio). Jurnalul Oficial L cuprinde legislatia, iar in Jurnalul Oficial C se publica informatii, cumunicari si proiecte legislative.

Directivele si Regulamentale se numeroteaza cu un numar curent, pe an. La Directive (Directiva CE) se mentioneaza anul si apoi numarul (de exemplu: Directiva CE 68/360), la Regulamente (Regulament CE) se procedeaza invers (de exemplu: Regulamentul CE 539/2001).

Jurnalele Oficiale, inclusiv editii mai vechi, se pot obtine (gratuit) de la adresa:

https://www.europa.eu.int/eur-lex/de/search/search_oj.html

Acorduri internationale ale Uniunii Europene

Aspecte generale

CE este o organizatie supranationala, cu personalitate juridica (conf. art. 281 TCE), fiind, astfel, subiect de drept international. In schimb, exista controverse in privinta capacitatii UE de a fi, in ansamblu, subiect de drept international. In Uniunea Europeana, CE poate incheia tratate internationale cu state sau alte organizatii supranationale.

Astfel, se pot incheia si tratate mixte la care, pe langa UE, sa fie parte si unele dintre statele UE sau toate statele UE. In practica UE, acordurile se incheie sub forma de Acorduri Mixte, daca UE nu are competenta in privinta unora dintre partile Acordului si devine astfel necesara participarea statelor membre.

Tratatele de drept international, incheiate de UE, fac parte din dreptul UE (vezi art. 300 TCE, Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 30.09.1987 - "Demirel" Dosarul C-12/86; sentinta din 10.09.1996 - Dosarul C-61/94; sentinta din 16.06.1998 - Dosarul C-162/96). Acelasi lucru este valabil si pentru hotarari ale Consiliilor de Asociere, infiintate prin Acorduri de Asociere (vezi Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 20.09.1990 "Sevince" - Dosarul C-192/89 - cu privire la hotararea Consiliului de Asociere 1/80 conf. Acordului de Asociere cu Turcia).

In cadrul acestor competente au fost semnate, printre altele, Acorduri de Asociere cu Turcia, statele central- si est-europene (SCEE), cu 6 state EFTA referitor la Spatiul Economic European (SEE), iar in anul 2002, si un Acord de libera circulatie cu Elvetia, acesta din urma fiind incheiat in cadrul Acordurilor sectoriale.

Tratatul cu privire la Spatiul Economic European

In ziua de 02.05.1992, CE si statele membre, pe de-o parte, si statele Asociatiei Europene a Liberului Schimb (AELS; in engleza EFTA), pe de alta parte, au incheiat tratatul cu privire la Spatiul Economic European (SEE), intrat in vigoare la 01.01.1994. Dintre statele EFTA, numai Elvetia nu a aderat la Tratatul SEE. Din punct de vedere teritorial, statele UE si statele EFTA (mai putin Elvetia) formeaza o piata interna comuna. In acest context, statele EFTA au preluat reglementari esentiale ale UE, printre altele, dreptul la libera circulatie. Dupa ce Finlanda, Austria si Suedia au aderat, direct, la UE in 1995, tratatul mai produce efecte pentru Islanda, Norvegia si Liechtenstein. Drepturile la libera circulatie trebuie aplicate si acestor state.

Exemplu: Un norvegian doreste sa mearga pentru cateva zile in Germania. Este o calatorie de afaceri, iar norvegianul e insotit de sotia sa cetateanca indiana. Norvegianul poate beneficia, pentru sine si pentru sotia sa, de dreptul la libera circulatie a serviciilor (art. 49 TCE).

Acordul de Asociere a Uniunii Europene cu Turcia

Prin Acordul de Asociere dintre CEE si Turcia de la data de 12.09.1963 (Jurnalul Oficial CE 1964, pag. 3685), prin Hotararile Consiliului de Asociere (HCA) emise in legatura cu acest Acord, precum si printr-un Protocol Aditional din data de 211.1970, Turcia urmeaza sa fie pregatita pentru aderarea la UE.

Conform legislatiei cu privire la asociere, cetatenii turci care traiesc intr-un stat UE, sunt privilegiati dupa trecerea unui an de munca legala si de sedere legala, iar dupa cel putin patru ani de munca legala sunt in foarte mare masura asimilati cetatenilor UE in ceea ce priveste regimul sederii. In acest context, este relevanta HCA 1/80 care reglementeaza regimul ocuparii, iar ocuparea implica si dreptul de sedere (Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 20.09.1990 - "Sevince" - Dosarul C-192/89). Dispozitiile din HCA 1/80 sunt parte integranta a dreptului UE si au aplicabilitate nemijlocita (self executing), ceea ce inseamna ca sunt superioare dreptului national. Turcii si membrii de familie ai acestora, beneficiari ai HCA, pot invoca aceste drepturi in mod direct.

Cetatenii turci care indeplinesc conditiile art. 6 din HCA 1/80 au dreptul la sedere in respectivul stat membru si acces pe piata muncii. Astfel, li se va acorda sau prelungi o permisiune de rezidenta, chiar daca legea nationala nu ar permite aceasta. Acest lucru este valabil si pentru membrii lor de familie, care domiciliaza legal de cinci ani in respectivul stat UE (vezi art. 7 I 2. alineatul referitor la HCA 1/80). Membri de familie sunt sotii angajatilor turci, copiii lor in varsta de pana la 21 de ani sau mai mari, pe care ii au in intretinere. Nu este o conditie ca acestia sa fie cetateni turci. Permisiunea de rezidenta pentru acesti straini are doar importanta declarativa, deoarece dreptul de sedere reiese direct din HCA 1/80.

Pentru practica politieneasca este relevant ca lipsa permisiunii (declarative) de rezidenta nu conduce la o sedere ilegala. De asemenea, nu este admisa nici (ne)permiterea intrarii.

Exemplu: Un cetatean turc locuieste si lucreaza de cinci ani in Germania. Are permisiune de rezidenta si permisiune de munca din partea autoritatilor germane. Vara merge in vacanta in Turcia, pentru patru saptamani. Nu isi da seama ca in acest timp ii expira dreptul de sedere. Cu toate acestea, are dreptul sa reintre in Germania, adica la frontiera nu se poate sa nu i se permita intrarea. Permisiunea de rezidenta avea, in cazul lui, numai o importanta declarativa. Dreptul de sedere si de reintrare exista nemijlocit, in virtutea dreptului UE, si nu poate depinde de posesia unei permisiuni.   

In caz de lipsa a pasaportului nu se va aplica o sanctiune penala (in special, nu se va aplica pedeapsa privativa de libertate) care ar putea afecta regimul juridic la care s-a ajuns (Curtea Europeana de Justitie, sentinta din 14.07.1977 "Sagolu" - Dosarul C-8/77). Masurile care limiteaza acest regim juridic tin de aceleasi conditii stricte ca si masurile luate fata de cetateni UE in vederea limitarii liberei circulatii a acestora. Masurile de limitare a intrarii si sederii pot fi luate din motive de ordine si securitate publica numai daca exista un pericol propriu-zis si suficient de grav la adresa unui interes fundamental al societatii. De asemenea, se aplica in mod corespunzator interdictiile de discriminare conf. art. 12 si 39 TCE.

Conventia de la Dublin

Conventia de la Dublin din 15.06.1990 este un tratat incheiat intre toate statele UE, in afara cadrului UE. Conventia reglementeaza competenta in materie de solicitanti de azil la nivelul UE. De la intrarea in vigoare a Regulamentului CE 343/2003 din 18.02.2003 (vezi nr. 7.3), Conventia de la Dublin se mai aplica doar in privinta Danemarcei, Islandei si Norvegiei.

Conventia Europol

Prin aceasta Conventie din 26.07.1995 (Jurnalul Oficial CE 1995 nr. C 316, pag. 1) se infiinteaza un oficiu european al politiei - Europol - cu sediul la Haga. Prin Tratatul de la Amsterdam, EUROPOL este preluat la Titlul VI art. 29 si art. 30 TUE. Europol isi incepe activitatea la data de 01.10.1999. Obiectivul Europol este imbunatatirea performantelor autoritatilor competente ale statelor membre, printre altele in ceea ce priveste o colaborare stransa (in special schimbul de informatii) intre statele membre, pentru prevenirea si combaterea terorismului, traficului de stupefiante, calauzirii, traficului cu masini furate si altor forme grave ale infractionalitatii internationale. Astfel, Europol este si o structura care sprijina autoritatile de urmarire penala, in vederea combaterii crimei organizate (CO), prin schimb de informatii, activitati de analiza si evaluare. Deocamdata, Europol nu are competente proprii de cercetare si nici atributii pentru efectuarea de investigatii. Insa art. 30 TUE prevede ca Europol sa poata efectua actiuni operative in cadrul echipelor comune de cercetare, dupa ce vor fi trecut cinci ani de la intrarea in vigoare a Tratatului de la Amsterdam. De asemenea, se va constitui o retea de cercetare, documentare si statistica cu privire la infractionalitatea transfrontaliera (https://www.europol.net).

Acordul de libera circulatie UE/Elvetia

Unul dintre Acordurile Sectoriale este cel cu privire la libera circulatie, incheiat intre UE si statele membre, pe de-o parte, si Elvetia, pe de alta parte. Tratatul (Jurnalul Oficial CE nr. L 114 pag. 6 din 30.04.2002) a intrat in vigoare la data de 01.06.2002 si acorda elvetienilor un drept de intrare si sedere, care, in esenta, corespunde dreptului UE la libera circulatie. Acelasi lucru este valabil si pentru cetatenii UE in Elvetia - insa numai dupa trecerea anumitor termene. Alti beneficiari sunt membrii de familie straini terti ai cetatenilor elvetieni (drept derivat in baza caruia se poate circula liber) si cetatenii straini terti cu loc de munca permanent in Elvetia, pe care firmele cu sediu in Elvetia ii trimit intr-un stat UE pentru o perioada de pana la 90 de zile lucratoare/an calendaristic. Pentru trecerea frontierei exista reglementari speciale. In principiu, pentru intrare este nevoie doar de un pasaport valabil (inclusiv pentru cetatenii straini terti beneficiari de drepturi CE) sau de un buletin de identitate valabil. Dreptul de sedere se acorda in virtutea legii. Permisiunile de rezidenta se acorda numai ca dovada (adica declarativ). Drepturile acordate pot fi limitate din motive de ordine, securitate si sanatate publica, dar numai in conformitate cu posibilitatile de limitare care sunt aplicabile cetatenilor UE. Masurile specifice ale politiei de frontiera (de exemplu, refuzarea intrarii) sunt admisibile numai daca - in situatii similare - pot fi luate si fata de cetateni UE.

Exemplu: La un control de circulatie in zona de frontiera cu Elvetia sunt depistati o nigerianca si un elvetian. Cei doi soti se afla intr-un autoturism, domiciliaza in Zrich si merg in Danemarca la o intrunire de afaceri. Elvetianul are pasaport valabil, sotia sa poseda un document de calatorie pentru refugiati, emis de Elvetia conf. Conventiei de la Geneva cu privire la regimul refugiatilor, iar in acest document se afla un titlu de rezidenta valabil, emis de autoritatile elvetiene. Conform Acordului de libera circulatie UE/Elvetia (art. 3, 4 coroborat cu art. 1 alin. 1, 2 Anexa I), elvetianul se bucura de dreptul la libera circulatie. Elvetianul indeplineste si conditiile de legitimare conf. art. 1 Anexa I, deoarece are pasaport. In calitate de sotie, nigerianca se bucura de dreptul la libera circulatie ca drept derivat (tot in conformitate cu Acordul de mai sus), asa incat are aceleasi drepturi ca sotul ei. Nigerianca indeplineste si conditiile de legitimare, deoarece are documentul de calatorie emis pentru refugiati. Intrarea in Germania se va permite, in orice caz, fara viza, deoarece nigerianca are titlu de sedere elvetian, iar tinand cont de clauza aplicarii normei mai favorabile, precum si de interdictia de discriminare, trebuie sa i se garanteze un drept de intrare, tranzitare si de sedere pe termen scurt.

Delimitarea dintre dreptul european si legile nationale

Legile nationale nu fac parte din legislatia UE prin ele se aplica legislatia UE, ceea ce inseamna ca dreptul primar si secundar al UE primeaza fata de legile nationale. Totusi, statele pot beneficia de o marja de reglementare atunci cand este vorba despre aplicarea Directivelor.

Exemplu: Intrarea si sederea cetatenilor UE si a membrilor de familie ai acestora in Germania nu sunt reglementate in Legea strainilor, ci intr-o lege speciala (Legea CEE cu privire la sedere) si intr-un Regulament CE cu privire la libera circulatie, acesta din urma fiind superior Legii strainilor.

Legea strainilor din Austria contine o Sectiune speciala cu reglementari pentru cetatenii UE si membrii de familie ai acestora (art. 46 si urmat. din Legea strainilor/Austria).

Si in Finlanda, intrarea si sederea cetatenilor UE si a membrilor de familie ai acestora sunt reglementate in Legea strainilor (vezi art. 8 si art. 16 din Legea strainilor/ Finlanda).

Dreptul UE prevaleaza asupra dreptului intern al statelor membre. In masura in care are aplicabilitate nemijlocita, autoritatile si instantele nationale trebuie sa aplice dreptul UE. Interpretarea legilor nationale care transpun Directive UE trebuie facuta in functie de dreptul european, in general, si de Directivele din domeniu, in special.

Legislatia celui de-al treia pilon al Uniunii Europene

Legislatia din cadrul colaborarii (interguvernamentale) in domeniul Justitie si Afaceri Interne (JAI) - cel de-al treilea pilon al UE - nu intra la dreptul supranational, avand caracter international. In cadrul JAI, Consiliul UE poate (conf. art. 34 alin. 2 TUE)

Pozitiile Comune, hotararile-cadru si hotararile nu atrag dupa sine efecte nemijlocite spre exterior, ceea ce inseamna ca nu creeaza drepturi subiective sau obligatii pentru individ si nici nu dau dreptul autoritatilor de a interveni, dar obliga guvernele statelor UE. Efectele conventiilor internationale se determina dupa raportul general dintre dreptul international si dreptul national. In principiu, si ele creeaza obligatii numai pentru stat, nereglementand drepturi si obligatii nemijlocit aplicabile indivizilor (cu privire la exceptii - vezi nr. 5.10).

Legislatia celui de-al treilea pilon nu se rezuma doar la cele de mai sus, Consiliul avand libertatea sa aleaga si alte forme de actiune, apte sa promoveze colaborarea.

In anii 1993-1999, pe vremea cand TUE si TCE erau valabile in versiunea Tratatului de la Maastricht, competentele care acum sunt la Titlul IV TCE (dreptul strainilor si azilului) erau incluse la colaborarea interguvernamentala (al treilea pilon al UE). UE nu era abilitata pe atunci sa emita Directive si Regulamente. In acei ani a fost emisa legislatia (recomandari, hotarari, Pozitii Comune etc.) care, adesea, a fost utilizata pentru proiectele de Directive si Regulamente bazate pe Titlul IV TCE. In masura in care respectivele materii nu sunt reglementate prin Directive sau Regulamente, legislatia de mai sus isi pastreaza caracterul obligatoriu.

11) Recomandarea Consiliului de Justitie si Afaceri Interne al UE din 29.04.1999 cu privire la dotarea autoritatilor interne si a misiunilor diplomatice cu aparatura pentru depistarea falsurilor in documente (Jurnalul Oficial CE nr. C 140 pag. 1 din 20.05.1999)