IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

I. Izvoarele dreptului administrativ

In teorie, de obicei, izvoarele se analizeaza sub doua aspecte si anume:

a)      izvor de drept in sens material (conditii de existenta) care se refera la mediul natural, cadrul social politic si factorul uman;

b)      izvor de drept in sens formal, respectiv formele juridice de exprimare a vointei guvernantilor.

In perioada 1948-1989 s-au studiat doar izvoarele formale, pe considerentul ca stiinta juridica socialista respingea teoria burgheza dupa care practica judiciara ar fi izvor de drept. Doctrina europeana imparte izvoarele dreptului administrativ in:

izvoare scrise in care se include Constitutia, legile, regulamentele, ordonantele si tratatele;

izvoare nescrise in care se include cutuma, jurisprudenta, principiile generale si doctrina.

Asadar, putem conchide ca izvorul de drept este acea procedura prin care se elaboreaza regula de drept. Din acest punct de vedere apreciem ca exista o tehnica de "fabricare a dreptului" si in conformitate cu care deosebim:

elaborare spontana - in cazul cutumei;

elaborare prin intermediul unei autoritati publice - in cazul formelor scrise si in care prototipul este legea;

elaborare de catre judecator - in cazul jurisprudentei

elaborare de catre teoreticieni ai dreptului - in cazul doctrinei.

Aceste tehnici difera de la o tara la alta sau in cadrul aceleiasi tari de la o epoca la alta.

In concluzie, identificam trei mari categorii de izvoare ale dreptului administrativ: izvoare scrise, izvoare nescrise (cutumiare) si izvoare nescrise (jurisprudentiale). Dupa aparitia Constitutiei din 1991, in doctrina administrativa, in general, se admit, cu putine exceptii, doar izvoarele de drept administrativ scrise. In masura in care insa instantele de contencios administrativ vor crea o practica nu vedem cum aceasta practica nu ar putea fi socotita drept izvor de drept administrativ.

Ordonarea si ierarhizarea izvoarelor scrise

Izvoarele scrise au o determinare constitutionala iar Constitutia este primul dintre acestea. Ierarhizarea izvoarelor scrise se face dupa forta acestora de a produce efecte juridice. Asadar, forta juridica a unui izvor scris de drept este data de continutul si caracterul acestuia determinate, la randul lor, de natura si pozitia (nivelul) autoritatii publice de la care emana.

Astfel, in Romania aceasta ierarhie este:

Constitutia

Legea organica

Legea ordinara si ordonanta

Hotararea de guvern

Hotarari (ordine, instructiuni) ministeriale

Ordinul prefectului

Hotararea consiliului judetean

Decizia delegatiei permanente

Hotararea consiliului local

Dispozitia primarului

Uneori, s-a contestat caracterul de act normativ al dispozitiei primarului. Acest lucru nu poate fi admis cel putin din urmatoarele motive:

a)      primarul este o institutie de ordin constitutional fiind ales (ca si consiliul local) de catre cetateni;

b)      primarul are atributii executive dar si atributii in sfera realizarii serviciilor publice;

c)      dispozitiile primarului trebuie aduse la cunostinta publica;

d)      cand legiuitorul a dorit (cazul presedintelui consiliului judetean) ca dispozitia sa fie individuala a reglementat expres.

De asemenea, in teorie se mai sustine ca ar fi izvoare ale dreptului administrativ si decretele Presedintelui Romaniei, actele serviciilor publice descentralizate si actele regiilor autonome de interes public. In lipsa unor reglementari constitutionale, asemenea teorii se pot sustine dar caracterul de executare pe care autoritatile in cauza il fac iar actele lor il au ne impiedica a considera aceste acte de izvoare de drept administrativ. Acest lucru nu exclude insa ca actele in cauza (mai putin decretele Presedintelui Romaniei) sa poata fi atacate in contencios administrativ.

1. Constitutia, ca izvor al dreptului administrativ

Constitutia Romaniei contine norme juridice cu privire la administratia publica atat in sens organic cat si in sens material. Constitutia este sursa directa sau indirecta a tuturor prerogativelor administratiei publice pentru ca ea creeaza bazele constitutionale ale acesteia. Astfel, in art. 1 alin. 3 din Constitutie se enumera valorile supreme care sunt garantate de statul roman, deci aceasta norma constitutionala stabileste si sensul activitatii oricarei autoritati a administratiei publice. Titlul II al Constitutiei stabileste drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor ceea ce inseamna ca stabileste explicit sau implicit sarcini, drepturi, obligatii si limite ale administratiei publice din diverse sectoare. Titlul III al Constitutiei stabileste prerogativele administratiei centrale, respectiv Presedintele si Guvernul Romaniei si normele esentiale privind administratia publica centrala de specialitate si administratia publica locala. Art.134 din Constitutie stabileste obiectivele ce trebuie sa le asigure statul in plan economic, financiar si social si care ne apar ca sarcini pentru organele administratiei.

2. Legile organice

Majoritatea legilor organice vizeaza fie structural fie functional administratia publica. Astfel, sunt legile privind organizarea Guvernului, C.S.A.T., regimul starii de urgenta si a celei de asediu, organizarea invatamantului, sanatatii, a administratiei publice locale, a serviciilor publice de radio si TV, organizarii armatei etc. Prin lege organica ar fi trebuit sa se organizeze si ministerele dar acestea sunt organizate prin hotarari de guvern.

3. Legea ordinara si ordonanta

Legea ordinara va fi izvor de drept administrativ in masura in care reglementeaza relatii sociale ce fac obiectul administratiei publice.

Ordonantele intervin doar in materia in care se adopta legi ordinare si in masura si perioada in care Guvernul este imputernicit prin legea de abilitate. Ele fiind, prin excelenta, acte administrative sunt izvoare de drept administrativ dar aceasta calificare nu exclude ca ele sa fie izvoare si pentru alte ramuri de drept; in acest fel ajungandu-se la raporturile juridice cu dubla natura juridica.

Hotararile de Guvern, hotararile (ordinele, instructiunile) ministeriale, ordinele prefectului, hotararile consiliului judetului, deciziile delegatiilor permanente, hotararile    consiliilor locale fiind acte administrative sunt izvoare ale dreptului administrativ si, ca si ordonantele, pot fi izvoare si pentru alte ramuri de drept.

O problema deosebita o ridica tratatul international ca izvor de drept administrativ. privitor la aceasta chestiune in teorie s-au exprimat doua opinii si anume ca izvor de drept este tratatul insusi sau ca izvor de drept este legea de ratificare a tratatului in cauza. Indiferent de modalitate in care este privit pentru ca tratatul international sa fie izvor de drept administrativ trebuie sa se indeplineasca urmatoarele conditii:

tratatul sa fie de aplicare directa, nemijlocita;

tratatul sa fie ratificat, conform Constitutiei;

tratatul sa cuprinda reglementari ale relatiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.

Aceste conditii sunt imperios necesare, intrucat in art. 20 din Constitutia Romaniei se prevede ca "au prioritate reglementarile internationale" in caz de neconcordanta cu legea interna. Bineinteles ca prevederile art. 20 trebuie coroborate cu cele ale art. 11 din Constitutie. In orice caz, in contextul in care Romania tinde sa adere la organizatia europeana tratatele vor capata un rol tot mai mare. A se vedea in acest sens Tratatul de la Maastricht.

Izvoare nescrise ale dreptului administrativ

Cutuma este admisa ca izvor al dreptului administrativ numai daca sunt indeplinite doua conditii respectiv o practica indelungata si formarea convingerii opiniei publice asupra caracterului obligatoriu. Dar si in aceste conditii, cutuma are un foarte limitat caracter de izvor al dreptului administrativ - doar in Elvetia.

In Romania, in conditiile evolutiei autonomiei locale se poate ajunge la situatii in care cutuma sa fie izvor de drept.

Privitor la principiile generale ale dreptului si regulilor generale ca izvor de drept acestea se regasesc tot in Elvetia. Aici Tribunalul Federal si tribunalele administrative au dezvoltat anumite principii care nu sunt reglementari dar care constituie izvoare ale dreptului administrativ. In alte tari europene se recunoaste practicii judiciare, mai ales in sistemul de contencios, calitatea de izvor de drept.

Doctrina nu este izvor de drept dar i se recunoaste o puternica influenta asupra jurisprudentei si, de regula, ea cuprinde si propuneri de lege ferenda.

A se vedea: Iorgovan, Antonie - Tratat de Drept Administrativ, Ed. All Beck, Bucuresti, 2001.