JUSTITIE SI AFACERI INTERNE

JUSTITIE SI AFACERI INTERNE

1. INTRODUCERE[1]

Asa numitul Pilier II al TUE (Titlurile VI, art. K-K9)[2] contine dispozitiile ce reglementeaza cooperarea in sectoarele justitiei si afacerilor interne (JAI). Alaturi de CE (Comunitatea Europeana, reprezentand "Pilierul I" sau "Pilierul economic") si PESC (Pilierul III sau "dimensiunea de politica externa"), JAI completeaza Uniunea Europeana prin dimensiunea sa de "politica interna". Aceasta chestiune mai poate fi privita si din alte puncte de vedere:

daca pilierul I este specific integrarii (metoda de lucru in acest caz fiind cea comunitara), pilierele II si III sunt caracterizate prin cooperarea dintre statele membre;

daca pilierul I este supranational, pilierii II si III sunt interguvernamentali.

Faptul ca era un pilier important in economia 'marii extinderi' a UE o dovedeste un document al Comisiei Europene din 1996 in care se facea vorbire despre necesitatea intaririi si perfectionarii cooperarii in materie de JAI, cresterea eficacitatii si a controlului democratic, asigurarii unor obiective clare si a unor metode si instrumente adecvate, toate acestea in vederea consolidarii UE si pregatirii in bune conditii a extinderii[3].

Dupa cum stim, cooperarea in materie de justitie si afaceri interne a aparut la aproape o jumatate de secol de la infiintarea CEE, ceea ce si face ca inceputurile JAI sa nu fi fost spectaculoase. Pot exista cel putin patru cauze a acestei stari de lucruri:

incorporarea tarzie in constructia europeana a acestui sector;

amplitudinea, diversitatea si importanta sectoarelor pe care le 'pastorea', de la migratie la azil, de la lupta impotriva criminalitatii organizate la cooperarea judiciara in materie civila si penala;

rezistenta statelor membre de a transfera (exercita in comun) competente in sectoare identificate traditional ca pilieri ai suveranitatii;

dificultatile obiective de a inlocui cadrul national cu unul european in problemele legate de frontiere, politie, justitie, etc;

complexitatea institutionala si decizionala a dualitatii state membre-UE in domenii deosebit de sensibile;

dificultatea de a armoniza marea diversitate de instrumente utilizate de respectivele politici la nivel national.

Trebuie aratat de la inceput ca, atunci[4] cand inca nu exista nici un instrument de cooperare propriu-zisa in materie de justitie si afaceri interne, exista deja o cooperare pe linia luptei impotriva terorismului si a criminalitatii internationale in cadrul Cooperarii Politice Europene , instrument de cooperare a statelor membre in relatiile lor externe situat insa in afara Tratatelor Constituive. Altfel spus, cand ministrii de externe se reuneau in formatul stabilit de CPE, se discutau si problemele legate de respectivele teme din perspectiva actiunii externe a CEE. Data fiind specializarea pe care o reclamau insa temele JAI, cu ocazia Consiliului European de la Roma din 1975 s-a decis ca ministri de justitie si interne sa se reuneasca separat (Grupul Trevi ), la aceste reuniuni urmand a participa si Comisia Europeana. Existenta unei reuniuni separate a ministrilor de resort nu insemna insa ca aspectele legate de justitie si interior se diferentiasera de cele generale de politica externa, cadrul in care se discutau fiind tot cel general al CPE.

Treptat, evolutia CE a determinat separarea temelor de cooperare JAI si transformarea lor intr-o politica de sine statatoare:

Actul Unic European extindea competentele CE in privinta pietei interne (art. 8)[8] si deschidea drumul eliminarii frontierelor, ceea ce atragea necesitatea intaririi cooperarii in acest sens;

Cartea Alba a Comisiei Europene referitoare la piata interna[9], stabilea ca necesara intarirea cooperarii pe aceste teme, dar mentinea caracterul lor exclusiv interguvernamental;

statele membre semneaza Declaratii anexa ale AUE referitoare la aceste sectoare[10] ce stabilesc dezvoltarea JAI;

dinamica institutionala proprie a CE care, o data stabilit un format institutional separat si specializat al JAI "reclama" autonomia acesteia si un statut propriu.

Cooperarea in materie de justitie s-a materializat treptat printr-o serie de intelegeri intre statele membre (terorism - 1979, eliminarea legalizarii documentelor - 1987, extradarea - 1987, proceduri penale - 1990, pensii alimentare - 1990, executia pedepselor penale -1991) care, desi nespectaculoase, prefigurau crearea unui adevarat spatiu european de cooperare judiciara.

La randul ei, cooperarea politieneasca facea pasi importanti prin acordul Grupului Trevi din 1987 care stabilea crearea unei retele de comunicatii speciale, a unei structuri institutionale de tipul troika si aparitia unui Grup de Lucru pe tema migratiei (1986).

Un moment deosebit de important l-a constituit crearea Spatiului Schenghen ca urmare a Acordului din 14 iunie 1985 si a Conventiei din 19 iunie 1990 dintre Germania, Franta si Benelux[11] ceea ce a dus la eliminarea progresiva a controlului la frontierele interne ale CE/UE si a grabit aparitia unei politici proprii in materie de justitie si afaceri interne.

Introducerea JAI in viitorul Tratat al Uniunii Europene aparea ca evidenta, ceea ce ramanea de rezolvat fiind:

identificarea temelor specifice actiunii la nivel comunitar;

stabilirea temelor ce ramaneau la nivel national;

identificarea competentelor comunitare si/sau nationale pe diferite tronsoane.

In esenta, cooperarea descrisa la art. K era interguvernamentala, ceea ce nu inseamna absenta oricaror competente la nivelul UE, unele - cele referitoare la libera circulatie a persoanelor - fiind chiar importante. De altfel, in paragraful 1 al art. K se spunea ca JAI trebuie sa contribuie la 'realizarea finalitatilor Uniunii, in special a celor legate de libera circulatie a persoanelor', ceea ce exprima competentele UE in materie de JAI. Comisia Europeana dorea o comunitarizare mai puternica si mai explicita a JAI decat cea existenta in art. K al TUE[12], dar acest lucru nu era inca posibil din considerente legate de sensibilitatea acestor teme pentru statele membre.

In legatura cu obiectivele JAI, acestea nu apareau in Titlul VI, dar erau prezente in art. B (obiective generale) unde se spunea ca Uniunea va 'dezvolta o cooperare stricta in domeniul justitiei si afacerilor interne', iar principiile pe baza carora functiona JAI apareau ca fiind subsidiaritatea si respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale (art. B si F plus K.2.1.).

In ceea ce priveste problematica concreta JAI, TUE stabilea sectoarele de care se ocupa respectiva politica:

azilul;

trecerea frontierelor externe si controlul la acestea;

migratia;

lupta impotriva traficului de droguri;

lupta impotriva fraudelor;

cooperarea judiciara civila si penala;

cooperarea vamala si politieneasca.

2. SPATIUL DE LIBERTATE, SECURITATE SI JUSTITIE

UE a creat un cadru juridic unic pentru Spatiul de libertate, securitate si justitie ce-si propunea sa garanteze libera circulatie a persoanelor si era gandit ca o politica orizontala a primului si celui de-al treilea pilier. In acest fel, libera circulatie a persoanelor - stabilita inca din anul 1957 - se gasea inclusa intre obiectivele generale ale acestuia, alaturi de securitate si justitie. Ca efect, problemele legate de trecerea frontierei exterioare, imigratie, azil, vize au capatat si ele o noua dezvoltare.

Tratatul de la Amsterdam a prevazut un proces de comunitarizare a multora dintre componentele celui de-al III-lea pilier, baza acestui proces constituind-o noul capitol al TUE Amsterdam numit "Vize, azil, migratie si alte politici aflate in legatura cu libera circulatie a persoanelor" (Titlul VI, art. 61-69). Prin aceste articole se garanta libera circulatie a persoanelor (art. 61.a.; art. 62 TCE) si se stabileau masuri referitoare la frontierele exterioare, azil si vize (art. 61.a.; art. 62.2.; art. 62.3.; art. 63.a.; art. 63.2.a. TCE). De precizat ca TUE Amsterdam nu aducea o comunitarizare totala, imediata si realizata pe baza modelului cunoscut, ci opta pentru una "sui generis", progresiva si care, intr-o prima etapa, amesteca procedurile comunitare cu cele interguvernamentale. In consecinta, toate competentele interguvernamentale ale art. K.1.TUE - cu exceptia cooperarii politienesti si judiciare in materie penala - au fost trecute in pilierul I, comunitar, Tratatul de la Amsterdam continand un titlu intreg referitor la imigratie, azil, trecerea frontierelor interne si externe. Cu toate acestea, exista o clauza de salvgardare in favoarea statelor membre, art. 64 TCE, care stabilea ca prevederile Tratatului se aplicau "fara a afecta responsabilitatea statelor membre in mentinerea ordinii publice si salvgardarea suveranitatii". In plus, se stabilea ca, in fata unor situatii de urgenta - flux masiv de imigranti, de exemplu, dar si alte pericole - un stat membru avea dreptul sa introduca masuri provizorii de maxim 6 luni, caz in care trebuia sa urmeze o procedura ce cuprindea propunerea Comisiei si un vot prin majoritate calificata a Consiliului. Mai trebuie aratat ca, prin Protocoalele 4[13] si 5 ale TUE Amsterdam, Marea Britanie, Irlanda si Danemarca nu participau la aceasta forma de cooperare consolidata, ceea ce insemna ca nu participau - total sau partial, dupa caz - nici la luarea deciziilor, dar se puteau asocia acestei politici in viitor. Deciziile legate de Spatiul de libertate, securitate si justitie ar fi trebuit luate - prin apartenenta lor la Pilierul I - conform metodei comunitare, in realitate procedura folosita fiind una mai degraba "ad hoc" ce imbina elementele comunitare cu altele interguvernamentale. Astfel, de la intrarea in vigoare a TUE Amsterdam pana in anul 2004 propunerea apartinea Comisiei sau oricarui stat membru , iar Consiliul adopta decizia prin unanimitate avand avizul PE. Aceasta procedura mixta, sa o numim asa, avea in vedere salvgardarea intereselor statelor membre, in special cele legate de trecerea frontierelor exterioare ale UE, azil si migratie. Mai mult decat atat, Consiliul era exclus in acesti 5 ani de la luarea unor decizii importante precum:

repartizarea intre statele membre a numarului de refugiati si a persoanelor deplasate ca urmare a unor catastrofe naturale sau cauzate de om;

conditiile in care rezidentii dintr-un stat membru proveniti dintr-un stat tert puteau rezida si in alt stat membru.

Daca dupa anul 2004 era prevazuta disparitia dreptului de initiativa a statelor membre, aceasta nu insemna si ca dispareau statele membre din proces, Comisia fiind obligata sa analizeze orice solicitare in acest sens a statelor membre. In plus, conform TUE Amsterdam, Consiliul stabilea prin unanimitate trecerea, incepand cu anul 2004, a deciziilor de la regimul unanimitatii, la cel al majoritatii calificate si codeciziei cu PE, conform art. 251 TCE. Aparent, incepand cu 2004 procesul s-a comunitarizat total. O analiza atenta arata insa ca, din nou aparea un element interguvernamental deoarece era Consiliul si unanimitatea sa cele care decideau trecerea de la unanimitate la majoritate calificata. La randul sau, Tratatul de la Nisa[17] adauga un nou paragraf care intarea aceasta metoda hibrida atunci cand vorbea despre dezvoltarea legislatiei comunitare de azil si protectia temporara a persoanelor deplasate provenind din terte state (art. 67. 5. TCE).

Vorbind despre Acordul Schenghen incheiat in anul 1985 si Protocolul de aplicare semnat in anul 1990, trebuie aratat ca obiectivele lor erau:

asigurarea unei securitati sporite cetatenilor UE;

garantarea liberei circulatii a persoanelor;

regularizarea juridica a conceptelor de frontiera, distinctia dintre frontiera interna si externa, suprimarea primeia si consolidarea celeilalte.

Toate acordurile Scheghen cat si Protocolul Scheghen au fost integrate, in anul 1999, in TCE[18] sau TUE Amsterdam, ceea ce s-a realizat astfel fiind comunitarizarea acquis-ului Schenghen . Altfel spus, acquis-ul Schenghen se subordona dreptului comunitar si nu deciziilor statelor membre. Faptul ca 3 state membre nu participau de loc sau participau partial la aceasta politica, a obligat UE sa inventeze o noua forma de lucru, "cooperarea consolidata" sau "intarita" ce permitea statelor membre interesate sa avanseze mai repede in comunitarizarea unei politici fara a obliga toate statele membre sa o faca in acelasi moment. Se poate afirma ca prin aceasta dezvoltare a UE, s-a inlaturat interguvernamentalismul din luarea deciziilor JAI deoarece:

pe de o parte, aveam statele membre ce doreau o integrare progresiva a cooperarii in materie de justitie si afaceri interne in politicile Uniunii si o exercitare in comun a suveranitatii lor prin institutiile UE si conform metodei comunitare;

pe de alta, acele state membre care din motive interne legate de traditii si model cultural nu doreau inca integrarea in aceste politici, ceea ce impunea - pana la aparitia cooperarii intarite JAI - rezervarea unui loc important suveranitatii nationale si, deci, metodei interguvernamentale.

3. POLITICA DE VIZE

Regularizarea regimului vizelor a fost o tema dificila pe tot parcursul procesului de comunitarizare a JAI. Daca scopul Spatiului de libertate, securitate si justitie era asigurarea liberei circulatii in interiorul UE atunci trebuiau asigurate masuri adecvate de trecere a frontierelor exterioare, controlului la acestea si regimului vizelor de calatorie (trei luni)[21]. Astfel:

in legatura cu trecerea frontierelor, Consiliul adopta masuri prin unanimitate atunci cand era vorba despre stabilirea normelor si procedurilor pe care statele membre le aplicau la controalele efectuate la frontiere (art. 62.2.a.). La randul sau, Tratatul de la Amsterdam adauga obligativitatea Consiliului de a respecta competenta statelor membre in privinta acordurilor cu state terte, singura conditie pe care acestea erau obligate sa o respecte fiind aceea de a nu fi in dezacord cu dreptul comunitar. O asemenea prevedere introducea, desigur, posibilitatea ca un stat membru sa fie mai permisiv cu un stat tert daca avea o relatie speciala cu acesta (de ex. Marea Britanie, Franta sau Spania cu statele terte din zonele lor de influenta);

in legatura cu regimul vizelor, Consiliul adopta normele legate de vizele de scurta durata, adica sub trei luni (art. 62.2.b), pentru restul vizelor fiecare stat membru avand propria legislatie. Mai mult decat atat, desi se vorbea despre un spatiu intern fara frontiere, viza pe termen lung era valabila doar pentru statul care o eliberase, pentru calatoria intr-un alt stat membru UE fiind nevoie de o alta viza din partea acestuia. O data cu semnarea Tratatului de la Amsterdam se regulariza formatul uniform al vizelor[22], aparand astfel bine-cunoscuta "viza Schenghen". Existenta vizei unice a impus insa si existenta unor liste cu statele ce aveau nevoie de viza si cele care nu aveau nevoie , la acestea adaugandu-se lista statelor cu care unele state membre ale UE aveau un acord special . Cele doua liste erau adoptate de catre Consiliu prin unanimitate si puteau fi modificate, de asemenea, prin unanimitate. Avand in vedere existenta unui regim special acordat cetatenilor unor state terte de catre unele state membre ale UE, ulterior a avut loc o armonizare suplimentara prin care se elimina a treia lista (numita si gri), pastrandu-se doar primele doua . Mai trebuie adaugat faptul ca aceste masuri au fost adoptate inainte de trecerea celor 5 ani stabiliti prin Tratat, altfel spus comunitarizarea s-a realizat inainte de termenul maxim stabilit, ceea ce denota dorinta majoritatii membrilor UE de a comunitariza aceasta politica;

referitor la procedura si conditiile de obtinere a vizelor cat si viza unica, se stabilise ca, daca in cinci ani, Consiliul nu aproba prin unanimitate respectivele masuri, acestea se comunitarizau automat, adica se trecea de la adoptarea deciziilor prin unanimitate ca urmare a unei propuneri a Comisiei sau a statelor membre, la adoptarea hotararilor prin majoritate calificata si codecizie a PE si Consiliului ca urmare a unei propuneri a Comisiei. Un caz special il constituiau Norvegia si Islanda[28] care, desi nu erau membre UE, aderasera la Acordul Schenghen, ceea ce le obliga sa adopte aceleasi politici ca si UE. Mai trebuie adaugat faptul ca, in anul 1996, s-a creat "viza de tranzit" care permitea tranzitarea unui aeroport de catre persoane provenind din state terte .

4. MIGRATIA SI AZILUL

Crearea unei politici comunitare avand ca obiect migratia[30], azilul si trecerea frontierelor exterioare deriva din acelasi principiu al libertatii de circulatie a persoanelor - principiu consacrat inca din anul 1957 prin TCE alaturi de cele ale libertatii de miscare a bunurilor, serviciilor si capitalurilor - politica de migratie si azil putand fi intelese si ca dezvoltari ale acestuia.

Tratatul de la Amsterdam[31], in vigoare de la 1 mai 1999, a insemnat un pas important spre comunitarizarea normelor europene referitoare la vize, azil si imigratie. Astfel, daca pana la acel moment JAI reprezenta cu claritate un pilier interguvernamental, de cooperare intre statele membre de aici inainte cea mai mare parte a acesteia se regasea in primul pilier al Uniunii, adica in TCE, fiind considerata parte a Pietei Unice. Aceasta insemna ca era Consiliul cel care avea competente in elaborarea de norme obligatorii pentru statele membre, ca dreptul rezultat era comunitar si ca, in fine, deciziile se adoptau - incepand cu anul 2004 - prin majoritate calificata si nu unanimitate .

Masurile pe care le introducea Tratatul de la Amsterdam se refereau cu precadere la intrarea si rezidenta de lunga durata pentru cetatenii din state terte. Obiectivul principal il constituia asigurarea migratiei legale - norme de eliberare de catre statele membre a vizelor de lunga durata si rezidenta - si impiedicarea sau macar diminuarea celei ilegale - intarirea controalelor la frontierele exterioare si incheierea de acorduri de readmisie cu state terte avand un mare potential emigrationist[34].

In legatura cu rezidenta, existau trei norme distincte[35] referitoare la:

cei care doreau sa munceasca[36];

cei care doreau sa creeze societati[37];

cei care doreau sa studieze[38].

Un succes pentru politica de rezidenta l-a constituit introducerea rezidentei pe termen lung si a rezidentei pe termen nelimitat[39], cei care le obtineau bucurandu-se de toate drepturile cetatenesti din respectivele state (conditii de munca, afiliere sindicala, asigurare medicala, invatamant obligatoriu etc). Mai tarziu, rezidentilor li se reglementeaza si dreptul de a circula liber prin Europa cat si cel de a-si aduce familiile in statul de rezidenta .

Mai trebuie aratat ca, in ultimii ani, unele state membre UE - in principal datorita nevoii de forta de munca, dar si a scaderii drastice a natalitatii - au organizat adevarate campanii de regularizare a prezentei cetatenilor straini pe teritoriul lor. Astfel, Italia, Spania (de 2 ori, chiar), Belgia au creat legi speciale ce au permis legalizarea selectiva a prezentei strainilor aflati ilegal pe teritoriul lor, in urma acestor actiuni milioane de cetateni din terte state capatand permise de rezidenta[42].

In ceea ce priveste lupta impotriva migratiei ilegale (art. 63.3.b.), s-a elaborat o strategie globala care obliga statele membre (asa zisele "state de destinatie") sa coopereze cu "statele de origine" in scopul eliminarii sau diminuarii cauzelor emigratiei precum saracia, razboaiele, somajul, etc. Oficial, ceea ce se dorea era o mai buna comunicare cu aceste state pentru a se intari imigratia legala si a se descuraja traficul ilegal de fiinte umane, in realitate statele UE doreau o scadere a presiunii imigrationiste la granitele lor[43]. Pentru a realiza aceste obiective, conform deciziilor Consiliului European de la Tampere, a fost creat in anul 1998 un Grup de Actiune de Nivel Inalt, iar in anul 1997 a fost creat un sistem de alerta rapida prin care se transmit statelor membre informatii referitoare la imigratia ilegala sau retele ilegale de imigratie. Trebuie aratat ca lupta impotriva imigratiei ilegale si de incurajare a celei legale, este in stransa legatura cu cea impotriva retelelor de trafic a fiintelor umane deoarece, fara acestea, numarul imigrantilor ilegali ar fi mult mai mic.

In aceeasi ordine de idei, se inscrie si "politica de readmisie" prin care statele membre incheie acorduri de readmisie bilaterale in special cu statele avand potential emigrationist. Prin asemenea acorduri, un stat tert este obligat sa primeasca inapoi cetatenii sai care au fost expulzati datorita faptului ca nu se gaseau legal pe teritoriul respectivului stat UE. UE si statele membre incurajeaza relatiile cu statele cu care au acorduri de readmisie si le descurajeaza pe cele cu statele ce nu doresc incheierea de asemenea acorduri deoarece, in cazul unor persoane provenind din respectivele state, nu exista posibilitatea returnarii lor tara de origine daca sunt gasite ilegal pe teritoriul UE.

Tendinta generala este, dupa cum se vede, cea de comunitarizare, dar statele membre pastreaza unele competente in acest sens.

Imigratia si azilul sunt fenoneme distincte, chiar daca legate intre ele:

politica de azil si statutul de refugiat isi au bazele legale in Conventia de la Geneva din 28 iulie 1951 modificata prin Protocolul de la New-York din 31 ianuarie 1967, aplicarea acestora realizandu-se prin legislatie proprie la nivelul fiecarui stat semnatar;

politica de imigrare se bazeaza numai pe norme interne statale, la acestea adaugandu-se progresiv normele comune UE.

Dreptul de a solicita azil - in general pe motive politice - este garantat de catre legislatia internationala, fiecare stat fiind insa liber sa-l acorde sau nu.

In ceea ce priveste notiunea de "refugiat", este considerata refugiat o persoana ce solicita azil din motive individualizate legate de teama de represiuni pe motiv de rasa, religie, nationalitate, apartenenta la un grup social sau la o opinie politica.

In afara acestor categorii, ulterior au aparut forme noi asimilate lor, precum "refugiatul economic" sau "persoane deplasate".

Putem afirma ca azilul ca si migratia si politica de vize au:

pe de o parte, o baza juridica internationala in Conventiile internationala din domeniu;

pe de alta, una europeana regasita in cooperarea interguvernamentala al celui de-al treilea pilier al UE si, ulterior, comunitara[44];

Tratatul de la Amsterdam a creat Spatiul de libertate, securitate si justitie si, prin aceasta, permite dreptului comunitar sa regularizeze inclusiv azilul, statutul refugiatilor si a persoanelor deplasate. O politica comuna presupune insa armonizarea politicilor statelor membre, asa cum s-a intamplat cu politica de migratie sau cea legata de trecerea frontierelor. Tratatul de la Amsterdam facea, in acest sens, pasul inainte si "trecea" aceste politici in pilierul comunitar, mentinand insa dreptul statelor membre de a judeca individual fiecare solicitare de azil si atribuind acestora judecarea recursului fata de refuzul acordarii azilului.

UE reclama respectarea dreptului oricarei persoane de a solicita azil si aplicarea principiului solidaritatii atunci cand se puteau evoca "nevoile umanitare", dar in egala masura dreptul sau si a statelor membre de a se apara in fata abuzurilor in solicitarea azilului. In acest context, UE accepta si "intelesul larg" al conceptului de refugiat prin extinderea sa asupra persoanelor deplasate din cauza unor conflicte grave precum razboaiele din fosta Iugoslavie (1993 - Croatia, Bosnia, 1999- Kosovo) sau recent - august 2006 - din Liban.

Putem deci spune ca, Tratatul de la Amsterdam distingea intre azil si refugiat intelese ca:

parte a liberei circulatii a persoanelor (solicitarea azilului sau prezentarea la frontiera, in cazul refugiatilor) si le regulariza prin art. 63.1.a. si 63.1.a. TCE;

parte a unor actiuni mai complexe, numite "alte masuri".   

In primul caz, competenta de a analiza o solicitare de azil era a statelor membre, fiecare solicitare de azil fiind examinata de un stat membru si nu de mai multe - succesiv sau simultan - pentru a se elimina ceea ce se numea "azilul pe orbita"[45]. De remarcat ca vorbim despre un proces ce a urmat constant calea armonizarii legislative, dar si faptul ca, desi, exista norme comune de acordare a azilului, ramane valabil dreptul statelor membre de a acorda sau nu azilul. Conform Regulamentului Consiliului n. 2725/00/CE din 11 decembrie 2000 s-a stabilit, ca masura complementara, crearea EURODAC, adica a unei baze de date europene pentru amprentele digitale. Prin aceeasi decize, a fost reglementata protectia temporara a persoanelor deplasate din state terte ce nu puteau solicita azilul, dar nici nu puteau reveni in statul de origine din cauza razboaielor, secetei etc. Statele membre isi repartizau, in acest caz, intre ele respectivele persoane si adoptau norme minimale unice de protectie temporara si repatriere voluntara .

In cel de-al doilea caz (alte masuri), UE trebuia sa rezolve chestiunile legate de sederea azilantilor, refugiatilor si a persoanelor deplasate in statele membre. Tratatul de la Amstedam rezolva aceste chestiuni la art. 63.1.b. stabilind principiile comune de acordare a azilului (examinarea individuala, personal specializat, dreptul la recurs etc), o atentie deosebita fiind acordata copiilor care puteau obtine mult mai usor decat adultii azilul bucurandu-se, in plus, de dreptul la invatatura etc. In legatura cu statulul de refugiat, acesta era reglementat in art. 63.1.c. si 63.1.d. TCE, instrumentalizarea sa la nivel comunitar eliminand interpretarile diferite care anterior se atribuiau termenului de refugiat. Tendinta era de a stabili norme comune de azil, dar de a lasa la dispozitia statelor membre aplicarea administrativa a acestuia, normele comune incluzand si motivele pentru care o solicitare de azil putea fi refuzata (teama nejustificata, exagerata, sau intentia de frauda).

Mai trebuie aratat ca, daca statulul de refugiat se acorda exclusiv cetatenilor proveniti din state terte, cel de azil se putea acorda, in trei situatii, si celor proveniti dintr-un stat membru:

suspendarea temporara intr-un stat membru a aplicarii Conventiei de la Roma asupra protectiei drepturilor fundamentale ca urmare a decretarii "starii de urgenta";

violarea grava si persistenta a art. 6 al TUE;

decizia unilaterala a unui stat membru de a acorda azil, caz in care trebuia informat si Consiliul[48].

5. ALTE ACTIUNI COMUNE IN SECTORUL JAI

Este vorba despre lupta impotriva traficului de droguri si a fraudelor internationale, de cooperarea judiciara civila si penala si, in fine, de cooperarea vamala si politieneasca.

In legatura cu lupta impotriva traficului de droguri, art. K.1.4. o identifica drept nefacand parte din cooperarea judiciara penala, vamala sau politieneasca, coordonarea sa fiind atribuita Comitetului de lupta antidroguri creat in anul 1989, iar ca baza legala era invocat documentul numit "Plan European", aprobat de catre Consiliul European de la Dublin din 25-26 iunie 1990. La acesta se adauga "Planul de lupta impotriva drogurilor" adoptat de catre Consiliul European din 10-11 decembrie 1993 cat si "Planul de actiune al Comisiei Europene" din anul 1994. Desigur, EUROPOL era asociat la aceste activitati.

Referitor la fraudele internationale, situatia era asemanatoare cu cea prezentata anterior fiind vorba mai degraba despre o cooperare a statelor membre decat de actiuni comunitare propriu-zise. Existau in acest sens:     o Conventie Europeana referitoare la protectia intereselor financiare ale CE adoptata de Consiliu in anul 1995 si un Protocol anexat cat si o Conventie de cooperare referitoare la coruptia functionarilor comunitari si ai celor din statele membre.

In legatura cu cooperarea judiciara civila si penala, aceasta era prevazuta in art. K.6. si K.7. Reamintim ca o asemenea cooperare aparea inca din perioada Cooperarii Politice Europene, dar ea incepe sa functioneze cu adevarat doar din anul 1995. In acest sens, numim Conventiile referitoare la procedura simplificata de extradare - aprobata de Consiliu in anul 1995[51] - si pe cea referitoare la notificarea si transmiterea documentelor judiciare si extrajudiciare civile si penale. In plus, numim aprobarea unui set de Actiuni comune impotriva rasismului, xenofobiei, pe de o parte, si, pe alta, in favoarea realizarii schimbului reciproc de magistrati prin crearea unei institutii absolut noi - cea a "magistratilor de legatura" - care colaborau cu autoritatile nationale ale altui stat membru lucrand efectiv in acesta . Dupa 11 septembrie 2001 si ca urmare a deciziilor de a intari securitatea europeana in fata pericolului pe care-l prezinta terorismul si, in general, crima internationala organizata, cooperarea s-a intarit in acest sector prin:

simplificarea si mai mult a procedurii de extradare;

realizarea unor pasi importanti spre recunoasterea unor sentinte civile;

definirea comuna a unor delicte considerate grave precum terorism, spalare de bani, trafic de droguri, persoane, arme, substante radioactive.

Desigur, cooperarea in justitie a fost amplificata si prin aparitia EUROJUST, care faciliteaza colaborarea dintre justitiile statelor membre.

Toate acestea nu trebuie insa sa ne faca sa uitam ca nu poate fi vorba inca despre o comunitarizare in acest sector, existenta unei justitii comunitare fiind un deziderat pe termen foarte lung si legat de evolutia generala a UE spre o federalizare sau nu a sa.

Cooperarea vamala si politieneasca era prevazuta in art. K. 8 si K.9., desfasurandu-se - la inceput - pe baza Acordului interguvernamental, numit "Acordul Trevi". Ulterior, Consiliul European de la Luxemburg din 28-29 iunie 1991 si TUE din anul 1992 au stabilit intarirea acestora. In privinta cooperarii vamale mai trebuie adaugata existenta Conventiei referitoare la utilizarea informaticii din anul 1995[54], iar in privinta celei politienesti mai trebuie aratat ca se desfasura - conform art. K.9. - in scopul "prevenirii si a luptei impotriva terorismului, traficului de droguri si a altor forme de delincventa grava internationala, incluzand cooperarea vamala si organizarea la scara europeana a unui sistem comun de informare - EUROPOL". Crearea acestuia din urma a fost posibila prin Conventia din 26 iunie 1995 . Dorim sa adaugam de asemenea ca, la fel ca in cazul "magistratilor de legatura" si in cazul cooperarii politienesti exista institutia "ofiterului de legatura". Statele considerate cu potential emigrationist si care au, deci, un numar mare de imigranti legali sau ilegali intr-un stat membru UE, numesc un ofiter din ministerul de interne care sa lucreze o perioada de timp in respectivul stat impreuna cu autoritatile locale in scopul stoparii imigratiei ilegale, dar si a criminalitatii in general.

6. STRUCTURA INSTITUTIONALA, PROCESUL DECIZIONAL, INSTRUMENTE JAI

Progresiv, Consiliul devenea institutia fundamentala a cooperarii judiciare si politienesti, el fiind cel care ocazioneaza consultarea statelor membre si adoptarea de pozitii si actiuni comune sau incheierea unor Conventii.

Consiliul JAI (Consiliul Justitie si Afaceri Interne) apare ca fiind una dintre formatiunile Consiliului, la reuniunile sale participand ministri de justitie si afaceri interne ai statelor membre. In vederea sprijinirii activitatilor Consiliului JAI, se infiinta si Comitetul de Coordonare compus din Inalti Functionari (Comitetul K.4.) ce pregatea activitatile Consiliului. In linii generale, Consiliul JAI se aseamana cu cel PESC avand un caracter mixt comunitar-interguvernamental.

Comisia este si ea asociata - art. K.4.2. - la activitatea JAI, formula - de asemenea - asemanatoare celei de la PESC. Comisia are putere de initiativa legislativa impreuna cu statele membre pentru sectoarele prevazute in art. K.1.- K.6. si este exclusa de la initiative pentru cooperarea judiciara penala, vamala si politieneasca.

Parlamentul European are un rol relativ redus, care se manifesta prin rapoartele periodice pe care le primeste de la Consiliu si Comisie, obligatia acestora de a-l consulta si a tine cont de opiniile sale si, in unele domenii, codecizia impreuna cu Consiliul. Nu are insa nici drept de initiativa, nici de control in sectoare atat de importante, ceea ce a atras multe critici din partea celor care doresc comunitarizarea deplina a JAI.

In fine, Curtea de Justitie nu are competente directe in materia descrisa in Titlul VI, ceea ce nu o exclude 100% deoarece, pe de o parte, art. K.3.2..c spune ca institutiile comunitare pot decide punctual competenta Curtii, iar pe de alta, atunci cand JAI se gaseste la interferenta cu alte politici comunitare sau atunci cand vorbim despre partea JAI care a "trecut" in primul Pilier, jurisprudenta Curtii devine aplicabila si la JAI.

Deciziile se iau in Consiliu prin unanimitate[56] si majoritate (calificata , simpla , absoluta ) ca urmare a propunerilor facute de catre Comisie si/sau statele membre.

Instrumentele pe care le are la indemana JAI, sunt:

Pozitia comuna;

Actiunea comuna;

Calea conventionala;

altele.

Pozitia Comuna este prevazuta la art. K.3.2.a. si este asemanatoare celei stabilite pentru PESC la art. J.2.. Este vorba despre un instrument care acopera obiective UE precum:

pozitia UE fata de o actiune externa;

armonizarea interpretarii juridice sau politice a unor aspecte (precum termenul de refugiat, asa cum am aratat).

Actiunea Comuna este si ea asemanatoare celei PESC asa cum este descrisa la art. J.3. si se regaseste in art. K.3.2.b. Este vorba despre:

- un Program sau o Actiune concreta, asa cum arata decizia din anul 1995 de aplicare a actiunilor prevazute in art. K[60] sau Decizia de a stabili magistrati de legatura sau cea prin care se crea Unitatea de Lupta impotriva drogurilor din cadrul Europol .

Calea conventionala se refera la dreptul Consiliului de a incheia Conventii JAI si de a recomanda statelor membre ratificarea lor.

La acestea se adauga, Recomandarea, Decizia sau Rezolutia.   

7. CONCLUZII

Justitia si afacerile interne a constituit permanent un sector aflat la limita comunitarizarii, sau - altfel spus - un sector in care s-au manifestat deopotriva fortele centrifuge legate de dorinta statelor membre de a gasi rezolvari comune la probleme comune[62] si cele centripete legate de tentatia statelor membre de a-si mentine dreptul suveran prin limitarea actiunilor comune.

Problema JAI poate fi abordata din multe puncte de vedere, acum dorind sa facem vorbire doar la aspecte interne si externe ale acestei politici.

Din punct de vedere intern, JAI apare ca o politica tanara, in curs de comunitarizare, cu un sector comun mai dezvoltat - frontiere externe, vize, cooperare politieneasca[63] - si unul mai putin dezvoltat - cooperarea judiciara, mai ales cea penala . Tot din acest punct de vedere, trebuie reamintit ca scopul final al JAI este crearea Spatiului de libertate, securitate si justitie al Uniunii Europene, un spatiu fara frontiere pentru actul de justitie, un spatiu fara frontiere pentru libera circulatie a persoanelor, bunurilor, serviciilor si capitalurilor, dar - din pacate - si un spatiu fara frontiere pentru infractiuni si infractori. Tocmai de aceea, UE si statele membre se gasesc, mai ales dupa 11 septembrie 2001, in fata dilemei libertate versus securitate fiind obligate sa ia acele masuri care sa intareasca securitatea fara a afecta libertatea. Interesant este ca, desi europenii sunt foarte atenti si sensibili la respectarea libertatii lor, in cazuri concrete si pe perioade determinate sunt de acord cu restrangerea unor libertati atunci cand este vorba despre securitate. In acelasi timp insa, europenii "vegheaza" pentru ca pericolul real al terorismului international sa nu fie utilizat abuziv nici in scopul controlulul nedemocratic al acestora, nici pentru justificarea unor masuri exagerate legate de statele sau gruparile banuite de terorism international.

Din punct de vedere extern, JAI apare mai coerenta si chiar mai dezvoltata dat fiind faptul ca, "in fata pericolului comun" legat de imigratie ilegala, terorism sau crima organizata, statele membre si-au "dat mana" si au comunitarizat sau, dupa caz, au intarit cooperarea interguvernamentala. Acesta a fost si cazul negocierilor de aderare la UE a PECOS care s-au desfasurat cu dificultate la capitolul JAI, statele membre si UE in ansamblu dorind sa se asigure ca preaderarea si aderarea nu le vor obliga sa accepte pe teritoriul lor milioane de imigranti provenind din PECOS. O prima masura luata, a fost conditionarea inceperii sau finalizarii negocierilor de existenta acordurilor de readmisie, ceea ce permitea repatrierea automata a tuturor imigrantilor PECOS aflati ilegal sau a celor considerati indezirabili. Apoi, UE a conditionat aderarea de intarirea controalelor la frontierele nationale, dar si de cresterea raspunderii autoritatilor fata de controlul la frontierele de stat ale PECOS, cu atat mai mult cu cat acestea puteau fi folosite si ca tari de tranzit dinspre fosta URSS sau Asia spre UE. O alta zona considerata sensibila era cea legata de crima organizata (trafic de droguri, persoane, arme, substante radioactive, masini de lux, etc), UE dorind sa se asigure de deplina disponibilitate a autoritatilor din PECOS de a coopera cu statele sale membre pentru limitarea efectelor asupra UE a respectivelor retele de crima organizata, unele provenind chiar din PECOS. Nu in ultimul rand, UE a urmarit cu multa atentie democratizarea PECOS, eliminarea coruptiei, crearea unor institutii capabile sa aplice politicile UE cu convingerea ca numai astfel se va putea vorbi despre o cooperare politieneasca si judiciara intre vechii si noii membri UE, pusa in slujba interesului comun. Romania, care alaturi de Polonia si Bulgaria, erau considerate ca avand cel mai mare potential de emigratie, a trait toate aceste conditionari, negocierile de aderare la capitolul JAI incheindu-se pe ultima suta de metri - decembrie 2004 -, lasand spre rezolvare o sumedenie de problemele importante pentru perioada dintre semnarea Tratatului de aderare - aprilie 2005 - si aderarea propriu-zisa - 1 ianuarie 2007. Cum stim, inclusiv Raportul de monitorizare din iunie 2006 continea inca un "cartonas rosu" la capitolul JAI, iar la momentul septembrie 2006 exista inca posibilitatea mentinerii unei clauze sectoriale de salvgardare pe JAI care nu vor impiedica insa aderarea formala, dar va obliga la rezolvarea neconditionata a chestiunilor legate de acest sector.