Parlamentul

1. Scurt istoric al Parlamentului. Definitia Parlamentului

Parlamentul apare, in mod traditional, caracterizat ca fiind "organul reprezentativ al poporului", "adunarea reprezentativa", dar si "puterea legislativa" sau "organul legislativ". Aceste determinari ale Parlamentului provin din aplicarea teoriei suveranitatii nationale, respectiv a separatiei puterilor.

Parlamentele contemporane isi regasesc originile in parlamentul britanic, care dateaza, intr-o forma incipienta, din secolul al XIII-lea. "Stramosul" parlamentelor de astazi este Marele Consiliu, infiintat, in Anglia, dupa cucerirea normanda (initial, s-a numit curia major si era alcatuit din vasalii directi ai Coroanei). Dupa acordarea Magnei Carta (1215), Marele Consiliu a constituit una din limitarile puterii regale. Trebuie precizat ca acest corp era alcatuit din reprezentanti ai nobilimii. In 1265, componenta sa s-a largit, fiind alcatuit din pairi ai regatului, dar si din cavaleri si oraseni. Din sec. al XIII-lea dateaza, de fapt, si denumirea de "parlament", mai precis din 1295, cand a fost convocat asa-numitul Model Parliament, sub domnia regelui Eduard I. Acest termen nu s-a impus, insa, in uzul general, in detrimentul mai vechilor termeni "consiliu" si "curie", decat in sec. al XIV-lea. Tot din acest veac dateaza si separarea celor doua "camere" ale parlamentului englez - la 1332 apare mentiunea oficiala a unei adunari a cavalerilor si orasenilor, separata de lorzi si clerici.

Astazi, termenul "parlament" desemneaza "organul colegial, desemnat in mod democratic, cu caracter reprezentativ, asociat productiei de norme generale si abstracte (legi formale) si abilitat sa controleze alte organe" (Louis Favoreu s.a.) sau, intr-o definitie de dictionar, "organul de guvernare prin deliberare, compus din una sau doua camere in fata carora executivul este responsabil" (Pierre Avril si Jean Gicquel).

In Romania, adunarile legislative au evoluat de la componenta si desemnarea specifice adunarilor de stari (cum ar fi, de exemplu, Adunarea Electiva din epoca Regulamentelor Organice) la parlament in sensul modern al termenului, de adunare desemnata prin procedee democratice (alegeri) si investitia in principal cu adoptarea legilor. Prima astfel de adunare este cea prevazuta de Conventia de la Paris (1858). Ea a fost urmata de primul parlament bicameral - instituit prin Statutul Dezvoltator al Conventiei de la Paris - si de parlamentele create de Constitutiile din 1866 si 1923. Traditia bicamerala inaugurata de Cuza a luat sfarsit odata cu constitutiile epocii comuniste, care instituiau un parlament unicameral si a fost reluata de Constitutia din 1991.

2. Functiile parlamentului

a) functia legislativa;

b) stabilirea directiilor principale ale activitatii social-economice, culturale, statale si juridice;

c) alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati statale;

d) controlul parlamentar;

e) conducerea in politica externa;

f) organizarea si functionarea proprie.

2.1. Functia legislativa

Functia legislativa a constituit si constituie si astazi functia definitorie a parlamentului, parte a functiei sale de autoritate deliberativa, de conducere. Constitutia Romaniei, in art. 61 alin. 1, confirma importanta functiei legislative a Parlamentului: "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii". Vom observa, deci, ca exercitarea functiei legislative de catre parlament este, de fapt, rezultatul raportului de reprezentare a poporului de catre acesta, de exercitare a suveranitatii nationale in numele titularului ei - poporul.

In exercitarea functiei sale legislative, Parlamentul adopta trei categorii de legi: legi constitutionale, legi organice si legi ordinare. Sfera acestora este determinata, partial, de art. 73 al Constitutiei.

Legile constitutionale sunt cele de revizuire a Constitutiei si sunt adoptate dupa o procedura distincta, ce a fost deja examinata.

Legile organice sunt legi de o importanta deosebita in cadrul sistemului normativ-juridic si statal. Art. 73 alin. 3 enumera o parte din domeniile rezervate de Constituti legilor organice.

Legile ordinare sunt acele legi care se adopta in toate celelalte domenii ale vietii sociale.

2.2. Functia de stabilire a directiilor si politicilor publice, interne si externe

Aceasta functie a parlamentului este si ea derivata din exercitarea de catre acesta a suveranitatii nationale.

2.3. Functia de alegere, formare, avizare, numire sau revocare a unor autoritati

Aceasta functie a aparut pentru a consolida pozitia dominanta a Parlamentului fata de celelalte autoritati publice, in cadrul regimului parlamentar. Chiar si in regimurile prezidentiale (ca de exemplu, in SUA), parlamentul are competenta de a-si da avizul sau acordul privind numirea in inalte funcsii de catre presedintele tarii (in SUA, de pilda, este vorba de numirea in functia de ambasador, consul sau de judecator al Curtii Supreme, numire supusa validarii Senatului SUA).

2.4. Functia de control

Controlul parlamentar este una din cele mai importante functii ale parlamentelor contemporane. Acest control a fost calificat, in doctrina, ca fiind necesar si deplin si cu manifestare diferentiata, in functie de natura organului sau activitatii controlate.

Functia de control a parlamentului se exercita printr-o diversitate de forme si mijloace, potrivit prevederilor constitutionale in materie. Remarcam, in primul rand, ca acest control se exercita cu precadere asupra activitatii executive si asupra administratiei publice, fie direct de catre parlament, fie indirect, prin intermediul ombudsman-ului.

2.5. Functia de conducere in politica externa

Aceasta functie a parlamentului se realizeaza prin indeplinirea, de catre acesta, a unor atributii constitutionale in domeniul politicii externe a statului:

- ratificarea si denuntarea tratatelor internationale;

- declararea starii de razboi;

- suspendarea sau incetarea ostilitatilor militare.

2.6. Atributii ale Parlamentului in legatura cu organizarea sa interna si cu functionarea sa

Aceste atributii formeaza o functie de reglementare a activitatii proprii a parlamentului si sunt urmatoarele:

validarea sau anularea alegerii parlamentarilor;

adoptarea regulamentelor de organizare si functionare;

alegerea organelor interne ale camerelor;

stabilirea bugetului propriu;

atributii privind statutul deputatilor si senatorilor.

3. Structura Parlamentului

Din punctul de vedere al structurii, parlamentele contemporane sunt de doua feluri: monocamerale si bicamerale. Monocameralismul predomina in statele Europei de Nord, dar intalnim astfel de parlamente si in Grecia si Portugalia. Majoritatea statelor europene, insa, au optat pentru parlamente bicamerale.

Bicameralismul este solutia structurala fireasca pentru statele federale, unde exista principiul dublei legitimitati a parlamentului - democratica si cea decurgand din reprezentarea statelor componente. In aceste state, a doua camera reprezinta statele componente, avand o asa-numita "legitimitate concurenta" legitimitatii democratice pure a primei camere.

Din punct de vedere istoric, bicameralismul este justificat de doua motive: asigurarea unei garantii a reprezentarii aristocratiei (pornind de la modelul britanic al Camerei Lorzilor) si caracterul federal al statului.

Bicameralismul este de doua feluri: inegalitar si egalitar.

Bicameralismul inegalitar presupune existenta unor diferente notabile intre cele doua camere. In acest sistem, conditia legitimitatii se subordoneaza celei a diferentierii: de multe ori, modul de desemnare a membrilor celei de-a doua camere difera substantial fata de prima camera.

Dintre argumentele formulate in cadrul dezbaterilor din Adunarea Constituanta in favoarea structurii bicamerale a parlamentului, Ioan Muraru si Mihai Constantinescu retin:

- "necesitatea de a se evita "dictatul Parlamentului";

- "o lege analizata de mai multe persoane, constituite in doua Camere diferite, da o garantie in plus";

- "asigurarea unor garantii suplimentare pentru aplicarea principiilor democratice si eliminarea unor greseli in activitatea uneia sau alteia din Camere" etc.

Legiuitorul constituant din 1991 a optat pentru varianta unui bicameralism cvasi-egalitar, care a generat numeroase critici in literatura de specialitate.

Datorita acestor critici, tezele revizuirii Constitutiei au inclus si modificari importante privind competenta Camerelor, in mod special in procedura de legiferare, care sa justifice mentinerea structurii bicamerale. Asupra acestor diferentieri vom reveni in cadrul analizei procesului de legiferare.

4. Organizarea si functionarea parlamentului

4.1. Organizarea interna a Parlamentului

Principiul care guverneaza organizarea parlamentului este cel al autonomiei Camerelor, expresie a independentei parlamentarilor in exercitarea mandatului lor. Aceasta autonomie se manifesta sub urmatoarele aspecte: autonomia regulamentara in organizarea si functionarea Camerelor; autonomia financiara a Camerelor, potrivit unui buget propriu; structura politica specifica a fiecarei Camere; organele proprii de lucru ale fiecare Camere.

Organizarea interna a Parlamentului Romaniei cuprinde, potrivit art. 64 din Constitutie: birourile permanente, grupurile parlamentare si comisiile parlamentare. Constitutia stabileste principiile generale ale acestor formatiuni, iar reglementarile de detaliu sunt stabilite de regulamentele celor doua camere.

Se vor studia, pe baza cursului si/sau a regulamentelor Camerelor:

- Birourile permanente

- Grupurile parlamentare

- Comisiile parlamentare

Functionarea Parlamentului

Mandatul sau legislatura Parlamentului reprezinta perioada de timp pentru care a fost ales parlamentul sau camerele. Sesiunile Parlamentului sunt perioadele de timp din cursul unui an, in care Camerele isi desfasoara activitatea. Sesiunile Parlamentului Romaniei sunt de doua feluri: ordinare si extraordinare. Sesiunile ordinare sunt cele prevazute expres de Constitutie pentru intrunirea obisnuita a Camerelor.

Sedintele Camerelor sunt formele de desfasurare a activitatii curente a Camerelor, in plen. Sedintele pot fi separate si comune. Art. 65 alin. 2 al Constitutiei enumera situatiile in care Camerele se intrunesc in sedinte comune.

5. Statutul deputatilor si senatorilor

Caracterul mandatului deputatilor si senatorilor. Mandatul parlamentar a fost definit ca "o functie publica cu care membrii Camerelor parlamentare sunt investiti prin alegere, functie al carei continut este determinat prin Constitutie si in virtutea careia fiecare parlamentar, reprezentand natiunea, concura la exercitiul suveranitatii nationale".

In doctrina (Ioan Muraru, Mihai Constantinescu) au fost identificate urmatoarele trasaturi ale mandatului parlamentar:

a) generalitatea

b) independenta

c) irevocabilitatea

Limitele mandatului parlamentarilor sunt determinate de Constitutie. Astfel, conform art. 70, deputatii si senatorii intra in exercitiul mandatului la data intrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub conditia validarii alegerii si a depunerii juramantului. Mandatul parlamentar inceteaza la data intrunirii legale a Camerelor nou alese sau in caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate sau de deces.

Statutul deputatilor si senatorilor, in exercitarea mandatului lor, formeaza continutul acestui mandat, adica drepturile si obligatiile acestora, consacrate de Constitutie si de regulamentele Camerelor. Doctrina a clasificat drepturile parlamentarilor dupa mai multe criterii. O prima clasificare tine seama de criteriul naturii dreptului, in drepturi politice si drepturi patrimoniale. Dupa continutul lor, drepturile si obligatiile parlamentarilor pot fi: drepturi si indatoriri care privesc organizarea interna a Camerelor si drepturi si indatoriri ce tin de raportul de reprezentare si de responsabilitatea fata de alegatori. Dupa modul de reglementare, exista drepturi si obligatii ale parlamentarilor reglementate de Constitutie si, respectiv, de legi si regulamente. Unele drepturi se exercita individual, iar altele in colectiv, fie sub forma grupurilor parlamentare, fie sub forma unui anumit numar de deputati sau senatori.

Protectia mandatului deputatilor si senatorilor se realizeaza prin incompatibilitati, imunitati si drepturi si alte facilitati patrimoniale. Protectia mandatului parlamentar este recunoscuta ca necesara, pornind de la rolul parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului: "realizarea eficienta a mandatului implica independenta parlamentarului contra oricaror presiuni exterioare" (Ioan Muraru, Mihai Constantinescu).

Incompatibilitatile intre calitatea de parlamentar si alte functii publice sunt prevazute de Constitutie. Articolul 71 alin.1 al Constitutiei impune o prima incompatibilitate: cea dintre calitatea de deputat si cea de senator. De asemenea, calitatea de deputat deu de senator este incompatibila cu exercitarea oricarei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului.

Un alt mod de protectie a mandatului parlamentar este consacrarea imunitatii parlamentare. Imunitatea parlamentara este destinata a proteja parlamentarul fata de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar putea exercita impotriva sa, pentru opiniile exprimate in timpul mandatului.

Raspunderea si sanctiunile aplicabile deputatilor si senatorilor sunt prevazute de regulamentele Camerelor, pentru incalcarea obligatiilor lor constitutionale, legale si regulamentare. Astfel, potrivit art. 203 din regulamentul Camerei Deputatilor, abaterile de la regulament atrag urmatoarele sanctiuni:

a) avertismentul;

b) chemarea la ordine;

c) retragerea cuvantului;

d) eliminarea din sala de sedinte;

e) interzicerea participarii la lucrarile Camerei pe timp de maximum 15 zile;

f) excluderea temporara.

Sanctiunile prevazute la lit. a), b), c) si d) se aplica de catre presedintele Camerei, iar cele prevazute la lit. e) si f), de catre Camera, la propunerea presedintelui. Pentru aplicarea sanctiunilor prevazute la lit. e) si f) cazul se va trimite Comisiei juridice, de disciplina si imunitati, care va prezenta un raport asupra cercetarii efectuate.

Regulamentul Senatului cuprinde un set diferit de sanctiuni, prevazute de art. 192:        

               a)    avertisment;

               b)    chemarea la ordine;

               c)    retragerea cuvantului;

               d)    indepartarea din sala pe durata sedintei;

          e)    interzicerea de a participa la lucrarile Senatului pe o perioada de maximum 30 de zile calendaristice.

6. Actele Parlamentului

In exercitarea functiilor sale, Parlamentul adopta o serie de acte, care constituie manifestari de vointa ale acestuia in scopul de a produce anumite efecte. Natura acestor acte difera, dupa scopul in care sunt adoptate. Astfel, exista acte juridice si acte politice ale Parlamentului. Din prima categorie, potrivit art. 67 al Constitutiei, fac parte legile, hotararile si motiunile, iar din a doua categorie fac parte declaratiile politice, mesajele, rezolutiile, apelurile etc.

La randul lor, actele juridice se pot clasifica in acte cu caracter normativ si acte cu caracter individual. Din prima categorie fac parte, de regula, legile, regulamentele Camerelor si unele hotarari, iar din a doua categorie, unele hotarari si motiunile. Exista, insa, ca exceptie, si legi fara caracter normativ, desi acestea nu sunt nominalizate expres in Constitutie.

6.1. Legea ca act juridic al Parlamentului. Legiferarea

6.1.1. Definitia si clasificarea legii ca act juridic al Parlamentului

Legea este actul juridic adoptat de parlament, dupa o procedura prestabilita prin Constitutie si care cuprinde norme juridice ce reglementeaza, cu caracter de generalitate, relatiile sociale cele mai importante.

In unele constitutii, se face referire expresa la "domeniul rezervat legii", care cuprinde, de regula, cele mai importante relatii sociale.

Constitutia Romaniei clasifica legile in legi constitutionale, legi organice si legi ordinare.

6.1.2. Procedura legislativa

Procedura legislativa sau de elaborare a legii este o procedura complexa, care implica participarea mai multor autoritati, precum si, uneori, a cetatenilor. Procedura legislativa este stabilita de Constitutie, iar rolul determinant in cadrul ei apartine, in mod firesc, Parlamentului, ca "unica autoritate legiuitoare a tarii".

Procedura legislativa comporta mai multe etape:

a) initiativa legislativa;

b) sesizarea Camerei competente, potrivit Constitutiei;

c) examinarea si avizarea proiectului de lege de catre comisiile de specialitate ale Camerelor;

d) includerea proiectului de lege pe ordinea de zi a Camerelor;

e) dezbaterea proiectului de lege in plenul fiecarei Camere;

f) votarea proiectului de lege in fiecare Camera;

g) medierea (doar in cazul legilor constitutionale);

h) semnarea legii de catre presedintii Camerelor;

i) promulgarea legii de catre Presedintele Romaniei;

j) publicarea legii;

k) aprobarea legii prin referendum (doar in cazul legilor constitutionale).

In afara acestor etape ale procedurii legislative propriu-zise, se cuvin mentionate si etapele prealabile acesteia, respectiv documentarea in vederea elaborarii proiectului de lege sau a propunerii legislative si fundamentarea acestora pe baza documentarii efectuate. Aceste etape preliminare implica doar pe autorul proiectului sau propunerii legislative.

6.2. Hotararile Parlamentului

Hotararile sunt acte juridice adoptate de parlament, nominalizate de Constitutie in art. 67. Hotararile pot avea caracter normativ si nenormativ. Criteriile clasice de delimitare a legilor de hotarari sunt cel material si cel formal: continutul actului si procedura de adoptare. Normele cuprinse in hotarari au o forta juridica inferioara legilor, iar sub aspectul procedurii, exista o serie de diferente importante: nu sunt aplicabile regulile privind initiativa si avizarea, iar hotararile pot fi adoptate de o singura Camera.

O categorie aparte de hotarari ale parlamentului o reprezinta regulamentele parlamentare.

6.3. Motiunile Parlamentului

Motiunile sunt acte juridice cu caracter individual, prin care Camerele sau parlamentul in intregul sau isi exprima opinia cu privire la un anumit aspect din activitatea executivului, in cadrul functiei de control parlamentar. In sistemul constitutional romanesc, motiunile sunt de doua feluri: simple si de cenzura.

INTREBARI SI CERINTE PENTRU AUTOEVALUARE:

1. Istoricul parlamentelor

2. Argumente pro- si contra- bicameralismului

3. Definiti legea si aratati care sunt criteriile care stau la baza acestei definitii

4. Exista legi fara caracter normativ?

5. Categorii de acte ale Parlamentului.

6. Ce este mandatul reprezentativ?

7. Care sunt principalele drepturi si obligatii ale parlamentarilor?

8. Protectia mandatului parlamentar.

9. Elemente noi in procedura de legiferare, dupa revizuirea constitutionala din 2003.

10. Hotararile si motiunile parlamentului.

BIBLIOGRAFIE MINIMALA OBLIGATORIE:

Bianca SELEJAN-GUTAN, Drept constitutional si institutii politice. Vol. II. Editura Universitatii "Lucian Blaga", Sibiu, 2005

Constitutia Romaniei, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, nr. 767 din 31.10.2003