Elemente de reforma in domeniul managementului educational din Romania

Elemente de reforma in domeniul managementului educational din Romania


In evaluarile internationale, performantele sistemului de invatamant plasau Romania in afara tarilor europene comparabile, alaturi de state ca Albania, Macedonia, Bosnia-Hertegovina.

Sistemul opera cu criterii locale de performanta, iar marea performanta alimenta cu iluzii mai toate scolile la noi. Pretutindeni se vorbea numai de bine, de pedagogia succesului, vreme in care in alte state educatia era chestionata si criticata sever, era supusa unor ameliorari si inovatii continue.

Intr-o perioada insemnata ca timp (1990 - 1997) sistemul romanesc de invatamant nu s-a dezvoltat semnificativ, dimpotriva in multe componente s-a instalat o criza adanca: uzura spatiilor si a echipamentelor didactice, lipsa noilor investitii, imbatranirea corpului profesoral, lipsa de motivatie a tinerilor pentru cariera didactica, lipsa studiilor de diagnoza si de dezvoltare in domeniul invatamantului etc.

Conceptul reformei 1997 - 2000 a fost fundamentat pe un studiu de diagnoza intitulat "Invatamantul romanesc azi". Studiul a fost publicat la editura Polirom in 1998. Au fost identificate disfunctiile scolii la acea vreme: un invatamant rigid, de tip "uni-forma", o scoala de tip didacticist, cu profesori solitari si materii insulare, o scoala care supralicita continuturile, impovara memoria elevilor si nu-i invata sa gandeasca, o scoala nu mult schimbata fata de Pedagogia lui Comenius de acum mai bine de 350 ani, o scoala care functiona inca dupa spiritul colectivist, in care elevul era prezent doar ca individ modal, ca medie statistica, individ lipsit de nevoi si cerinte personale de dezvoltare.

Pe considerentele aratate mai sus, Proiectul din 1997 al reformei propunea dezbaterii publice o reforma comprehensiva, o reforma neamanata, o reforma acum, cu orice dificultati in fata.

Trebuie sa se recunoasca faptul ca optiunea pentru a urni tavalugul incremenit a fost un act de mare curaj, chiar temerar, dar un curaj asociat cu documentare din surse multiple, cu analize in adancimea fenomenelor, cu intelepciunea deciziilor si colaborare in echipe de profesionisti.


Anii reformei 1997 - 2000 s-au focalizat pe un ansamblu de sase capitole de masuri:

1. Reforma curriculara (plan de invatamant, programe, manuale) si compatibilizarea europeana a curriculumului national.

2. Trecerea de la invatarea reproductiva la cea creativa, prin rezolvare de probleme si relansarea cercetarii stiintifice in universitati.

3. O noua conexiune intre scoli, licee si universitati, pe de o parte si mediul lor inconjurator economic, administrativ si cultural, pe de alta parte.

4. Ameliorarea infrastructurii si conectarea la comunicatiile electronice ale lumii.

5. Reforma managementului scolar si academic prin descentralizare si crearea autonomiei institutionale a unitatilor de invatamant.

6. Initierea unor forme avansate de cooperare internationala.

Anii reformei nu au operat cu jumatati de masura in niciunul din domeniile asumate. Dar se poate vedea cu usurinta ca focalizarea majora a fost si ar trebui sa fie, pe mai departe, reforma de curriculum. Se cuvine sa mentionam ca abia dupa 1997 conceptul de curriculum a inceput sa patrunda in limbajul scolii la noi, desi el era utilizat pe scara larga pe plan international, de mult timp, cu aproape 100 de ani mai devreme.

De aceea, pe baza faptelor, spunem ca in domeniul curriculumului nu se poate vorbi de o reforma propriu-zisa, ci mai degraba de un proiect de curriculum cu totul si cu totul nou, un curriculum national conceput de la un capat la altul. Practic, Ministrul si Profesorul Andrei Marga aduce pentru prima data in Romania aplicatia pedagogica a curriculumului, care, la acea data, in tarile civilizate se afla in stadiul reformei avansate.

Data fiind noutatea provocarii la inovatie in educatie, lipsa totala de cultura si experienta romaneasca in materie de curriculum, nu este deloc de mirare ca au aparut controverse, neintelegeri si greutati pe durata elaborarii programelor cadru si a segmentelor de curriculum scolar.

Sa spunem, doar ca exemplu, fara a supara pe cineva, ca in unele dezbateri ale scolii termenul curriculum era gresit pronuntat: curi-cumul, ceea ce reflecta greutatea instalarii notiunilor noi in limbaj si in sistemul de gandire. Se stie, totodata, ca dificultatile de conceptualizare antreneaza, in continuare, dificultati de gandire si mai ales de aplicatie. Aceste dificultati au marcat buna asezare a reformei in scoli.

Controversa pedagogica esentiala este urmatoarea: care sunt tipurile de curriculum validate international si potrivite la noi?

Abordari ca la noi, fara sustinere in conceptul reformei au spus asa: un curriculum la decizia scolii (CDS) si un curriculum optional (CO) ar permite scolii sa decida ce doreste in orarul sau. Asa s-a instalat clientela orelor si a catedrelor pe extensiuni ale trunchiului comun.

CD este in fapt un curriculum de dezvoltare locala. El defineste nevoile de educatie ale comunitatii. Deci, ancorarea scolii in realitatile sociale si economice imediate nu este posibila prin programe la decizia scolii, ci prin programe adecvate cerintelor sociale si economice aflate in proximitate.

Trebuie sa accentuam, sa repetam chiar: scoala moderna nu este una egocentrica, nu asuma curriculum pur si simplu la decizia sa, aceasta ar fi un non-sens.

In sfarsit, optionalele definesc nevoile si posibilitatile individuale de studiu, curriculumul individual. Experientele de invatare tin acum de optiunea familiei si a elevului, nicidecum de decizia scolii sau a profesorilor, cum se intampla frecvent la noi.

Fara indoiala, reforma comprehensiva a invatamantului si noul proiect de curriculum au fost actiuni de referinta in societatea romaneasca a anilor 1997 - 2000 si continua sa fie repere in prezent.

Rezultate notabile au fost comentate in mass-media acelor timpuri si sunt evocate astazi:

• elaborarea de noi manuale;
• o noua structurare a anului scolar si academic;
• evaluarea didactica si evaluarea institutionala;
• formarea cadrelor didactice;
• reorganizarea retelei scolare;
• extinderea scolilor profesionale;
• reorganizarea invatamantului ca rezolvare de probleme;
• crearea noii interactiuni invatamant - mediu inconjurator economic si social;
• implicarea familiei in stabilirea proiectului scolii;
• ameliorarea infrastructurii si conectarea la tehnologiile informationale;
• investitii locale in unitatile scolare;
• relansarea invatamantului rural etc.
• Profesorul, catedrele si scoala, parintii si comunitatea au fost pusi in fata limitelor habitusurilor educationale vechi, dar schimbarile prefigurate si rezultatele ce prindeau contur au fost total si ilogic blocate imediat dupa anul 2000.

Nota privind Politici ale Sectorului Educatie din Romania

Sistemul educational din Romania se afla la o rascruce. Reforme importante initiate in sector dupa caderea comunismului - care includ schimbarea curriculumului, evaluarea elevilor, formarea profesorilor, finantarea si modul de conducere - vor trebui continuate pentru imbunatatirea rezultatelor in educatie. Dar integrarea in Uniunea Europeana (UE) a Romaniei va pune noi cerinte capitalului uman al tarii, creand astfel noi provocari in acest sector. Cererea de mana de lucru calificata va creste o data cu cresterea ponderii productiei cu valoare adaugata ridicata sia serviciilor in economie.

Aceste schimbari vor necesita o forta de munca mai competitiva, cu noi competente si calificari. Pentru satisfacerea acestor cerinte, Guvernul va trebui:

(i) sa mareasca eficienta si echitatea educatiei in contextul descentralizarii prin introducerea formulei de finantare pe elev, optimizarea retelei scolare si formarea de manageri in domeniul educatiei;

(ii) sa ridice calitatea educatiei, in primul rand printr-o mai buna gestionare a resurselor umane;

(iii) sa creeze mai multe oportunitati de recalificare si educatie continua;

(iv) sa sporeasca eficacitatea prin elaborarea unui program strategic coerent de reforma, planificare, administrare si conducere a sectorului.

Nota de fata sintetizeaza constatarile si concluziile celei mai recente analize a sectorului educatiei realizate de Banca Mondiala.

Principalele provocari in sectorul educatiei

Nivelul incadrarii cu personal este, in general, prea ridicat, iar raportul elevi/profesor in scadere. Numarul elevilor va continua sa scada, dar este probabil ca scaderea sa difere semnificativ in functie de nivelul de invatamant. Cea mai mare scadere se prevede in invatamantul gimnazial si liceal, urmata de invatamantul secundar vocational si de cel superior. Conform simularii realizate de catre Banca Mondiala a tendintelor de viitor, raportul elevi/profesor in invatamantul liceal va scadea drastic, de la 12,17 la 7,6 in 2013. Simularile realizate pentru intregul sistem indica o scadere continua si semnificativa a acestui raport in invatamantul liceal si superior. Izolarea invatamantului gimnazial in cadrul simularilor arata un usor declin in urmatorii opt ani, dar nu un trend continuu - ascendent ori descendent.

Daca presiunea schimbarilor demografice este clara, nu la fel este si raspunsul corespunzator acestei situatii. Pe de-o parte, se poate argumenta necesitatea reducerii personalului didactic de la aceste niveluri de invatamant. Pe de-alta parte, aceasta tendinta este determinata intr-o masura deloc neglijabila de ratele de cuprindere care sunt in continuare scazute (in special in invatamantul liceal), putandu-se deci argumenta nevoia de schimbare - atat din partea scolilor, cat si din a profesorilor, pentrua putea atrage un numar sporit de elevi. In absenta altor schimbari, mentinand parametrii constanti, cum ar fi marimea claselor, si daca practicile de angajare ar fi total flexibile, pierderea de elevi ar presupune o scadere cu peste 50.000 a necesarului de personal didactic, din care 80% in invatamantul secundar, gimnazial si liceal.

Sindicatele puternice si reglementarile privind forta de munca fac dificila actiunea Guvernului de a adapta serviciile educationale la aceste tendinte. Este stiut ca modalitatile de angajare nu sunt complet flexibile. Profesorii nu pot fi cu usurinta concediati sau angajati in alta parte si, in plus, exita presiunea angajarii de noi absolventi. O rata totala de reducere de 2% ar scadea mult aceasta presiune. Datorita sindicatelor, orice modificare in domeniul resurselor umane este foarte dificila pentru decidenti.

Norma didactica este foarte mica comparativ cu cea din alte tari, dar salariile profesorilor si altor categorii de personal sunt si ele mici, ceea ce are ca rezultat slaba calitate a noilor veniti in acest sector. Salariul mediu al unui profesor reprezinta doar doua treimi din PIB-ul pe locuitor, un nivel scazut raportat la media OCED, care este de 1,33 din PIB-ul pe locuitor pentru invatamantul primar si 1,37 din PIB-ul pe locuitor pentru invatamantul secundar. Profesorii sunt slab motivati, in mica masura supervizati si rareori responsabilizati. Deteriorarea situatiei profesorilor a dus la scaderea calitatii acestora, dupa cum reiese din rezultatele examenelor de titularizare. Sau relatat cazuri de coruptie la examenele si concursurile nationale pentru obtinerea posturilor in invatamant. In plus, exista relatari privind coruptia legata de promovarea in invatamantul superior si obtinerea titlului de doctor.

Principala dilema strategica a Guvernului este cum sa mareasca salariile profesorilor imbunatatind in acelasi timp eficienta si managementul in educatie.

Este greu de stabilit cat s-ar economisi prin trecerea la managementul la nivelul scolii, descentralizare, eliminarea actualului sistem de finantare (pe baza "sumelor defalcate"), restructurarea Inspectoratelor Scolare Judetene si aplicarea formulei de finantare. Bine efectuate - si cu o crestere sporita a responsabilitatii generale in cadrul sistemului - castigurile rezultate dintr-un mai bun raport cost-eficienta ar fi, probabil, semnificative.

Un lucru este clar: managementul resurselor umane constituie un principal motiv de preocupare, iar lipsa unui plan strategic reprezinta in continuare un obstacol in vederea imbunatatirii acestuia. Exista o multitudine de domenii in care s-ar putea realiza economii minore de cheltuieli, care sunt, insa, categoric eclipsate de eficienta pe care ar putea-o aduce cu sine reforma modului de angajare, repartizare, management si salarizare a personalului didactic.

Sectorul educatie a fost pana nu demult cronic subfinantat, cheltuielile fiind indreptate cu precadere spre invatamantul superior in dauna celui preuniversitar. Pana in 2006 cheltuielile pentru educatie au fost mici comparativ cu ale altor tari. Cheltuielile merg in mai mica masura catre invatamantul de baza si secundar, in timp ce ponderea cheltuielilor pentru invatamantul superior in cadrul sectorului se numara printre cele mai ridicate din lume. Atunci cand au avut loc, cresterile de buget au fost in mare parte utilizate pentru investitii in infrastructura sau echipament ("hardware"), putine fiind investitiile in modernizarea sistemului (in aspectele sale"soft") pentru realizarea unui invatamant de inalta calitate.

Solutia nu este doar de a mari cheltuielile pentru educatie pana la un anumit nivel fixat arbitrar, ci de a lega bugetarea de un plan strategic si o agenda de reforma. Re-repartizarea bugetului intre niveluri de educatie nu reprezinta neaparat o solutie. Cheltuielile publice directe in invatamantul tertiar nu sunt ridicate, o mare parte din fonduri provenind din resurse proprii (taxe de scolarizare, contracte, activitati antreprenoriale).

Concluzii si sugerarea prioritatilor de reforma in sectorul educatiei:

Dupa cum s-a aratat in sectiunile anterioare ale acestei Note, principalele probleme ale sectorului educatie vizeaza calitatea, accesul, relevanta, eficienta si echitatea. Numarul elevilor in invatamantul secundar (cel liceal in mod special) este prea mic pentru a putea duce la formarea unei forte de munca competitive. In absenta unor interventii, aceasta rata scazuta de cuprindere in invatamantul secundar, la care se adauga modificarile demografice survenite anterior, ar putea duce si la o semnificativa pierdere de elevi si in ultima instanta la un substantial surplus de personal didactic.

Competitivitatea Romaniei, indeosebi in contextul aderarii la UE, este amenintata de un curiculum care nu tine seama de noile nevoi ale angajatorilor, ca si de rata extrem de scazuta de participare in educatia tertiara si in educatia continua. Pentru personalul didactic, politicile depasite privind resursele umane care nu leaga sistemul de salarizare de performanta si responsabilitate au facut ca sectorul sa fie neatractiv pentru tinerii absolventi talentati, ducand la scaderea calitatii noilor veniti in randurile acestei profesii. Iar slaba calitate a profesorilor scade la randul ei calitatea serviciilor educationale si, prin extensie, a rezultatelor educatiei.

Conducerea Ministerului Educatiei, Cercetarii si Tineretului (MECT) este profund interesata ca planurile de descentralizare sa mearga inainte in scopul cresterii calitatii educatiei si a relevantei acesteia pentru nevoile economiei. Exista si un puternic angajament pentru ca, odata luate masurile de eficienta si responsabilitate corespunzatoare, bugetul educatiei sa creasca si sa se treaca la rezolvarea neajunsurilor existente de multa vreme in acest sector. Planurile de crestere a salariilor profesorilor trebuie sa prevada schimbari privind responsabilitatile si dezvoltarea profesionala.

Provocarilor identificate in aceasta Nota li se poate fata prin aplicarea unui set de politici prioritare care includ:

(I) O mai mare eficienta si echitate a sistemului educational in contextul descentralizarii acestuia prin:

1. introducerea formulei de finantare pe elev, pe baza unor norme riguroase, care trebuie sa se sprijine la randul lor pe o analiza solida care sa reflecte costurile reale si obiectivele politicii;
2. optimizarea retelei scolare care sa reflecte nevoile unei populatii scolare in scadere;
3. cresterea capacitatii institutionale prin formarea de manageri in domeniul educatiei pentru toate nivelele sistemului.

(II) Cresterea calitatii educatiei prin:

1. elaborarea unei strategii a resurselor umane care sa includa un sistem de stimulare mai eficient coreland salariile profesorilor cu performanta acestora; strategia va trebui sa rezolve managementul ineficient al resurselor umane, cuprinzand schimbari in modul de repartizare, angajare, concediere, promovare si titularizare a personalului didactic;
2. modificarea repartizarii personalului didactic pe niveluri de invatamant si unitatiadministrativ-teritoriale si a personalului didactic din invatamantul profesional in invatamantul general;
3. stabilirea de standarde pentru formarea initiala a profesorilor pentru formarea continua, dezvoltarea carierei de profesor, evaluarea profesorilor si reglementari in domeniul ocuparii;
4. marirea normei didactice;
5. stabilirea de stimulente pentru inovatia pedagogica;
6. aplicarea masurilor cerute de Legea nr. 87/2006 privind asigurarea calitatii legate in mod special de autoevaluare si evaluarea externa.

(III) Cresterea competitivitatii fortei de munca din Romania prin:

1. asigurarea unei calificari mai ridicate a absolventilor prin cresterea numarului elevilor cuprinsi in invatamantul secundar, ca si prin sporirea calitatii si relevantei
2. curiculumului si procesului de predare;
3. folosirea educatiei continue pentru obtinerea calificarii cerute in anumite locuri de munca, actualizarea competentelor si calificarii, dobandirea de noi competente pentru schimbarea carierei;
4. cresterea relevantei si atractivitatii invatamantului tehnic vocational, reducand
5. eventual ponderea acestuia in randul populatiei scolare.

(IV) Cresterea capacitatii de conducere/coordonare a MECT prin:

1. legarea procesului de elaborare a bugetului de planificarea strategica si de agenda de reforma, cresterea capacitatii de formulare a unor politici, strategii si programe pornind de la rezultatele asteptate si urmarirea implementarii acestora, precum si revederea politicilor de reglementare a invatamantului;
2. cresterea capacitatii institutionale si a practicilor de management (inclusiv prin unirea si intarirea Directiei de Politici Educationale si a Unitatii de Politici Publice din cadrul MECT);
3. infiintarea unui mecanism de coordonare pentru o mai buna corelare a procesului de bugetare cu planificarea strategica si politicile stabilite;
4. infiintarea unui organism interministerial pentru coordonarea initiativelor inter-sectoriale.

(V) Stimularea insusirii de catre cei implicati a reformelor din sector prin

1. studii de specialitate, consultari cu grupurile implicate, dezbateri publice, campanii de comunicare (de exemplu: cu parintii - fisa de raportare a rezultatelor anuale la invatatura ale elevului, comparativ cu performanta scolii, performanta judetului si standardele nationale; un observator al locurilor de munca pentru absolventii invatamantului superior);
2. asigurarea de la inceput a unui sprijin politic la nivel inalt pentru schimbarile din sectorul educatie;
3. elaborarea unei strategii de raportare pentru informarea guvernului si publicului privind progresele realizate;
4. transmiterea de rapoarte regulate Comisiilor parlamentare de specialitate.