BIROCRATIE

BIROCRATIE

V. ad-hocratie, stil de conducere, decizie, democratie, elita,  legea lui parkinson, organizatie, stat

Mod de organizare destinat administrarii pe scara larga a unor resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regula plasate intr-o structura ierarhica si dispunind de atributii, responsabilitati si proceduri strict definite. Despre b. se poate spune ca este la fel de veche ca si civilizatia. Ea este contemporana marilor imperii orientale din antichitate, care au pus la punct primele sisteme centralizate de organizare in vederea administrarii pe scara larga a unor resurse materiale, financiare, umane sau simbolice. Aceste sisteme au reaparut in cadrul statelor absolutiste europene, fiind preluate apoi de statele nationale moderne, in ultima suta de ani s-au extins dincolo de administratia publica, odata cu impunerea marilor organizatii in cvasitotaiKatea activitatilor sociale: corporatii industriale, organizatii financiare, comerciale, stiintifice si de asigurari sociale, partide politice, sindicate etc.

Vechile structuri de tip b. permiteau puterii centrale sa dreneze fondurile de care avea nevoie si, in general, sa controleze societatea intr-o masura considerabila. In acelasi timp, elementelor celor mai dinamice ale societatii le ofereau posibilitatea unor cariere de exceptie, puse in slujba statului sau a suveranului considerat o intruchipare a acestuia. Asadar, in sens istoric, b. a desemnat un corp ierarhizat de demnitari specializati, numiti in functii administrative si executori ai vointei suveranului.

Primele referinte si analize asupra fenomenului b. - aparute in cursul secolului al XlX-lea, in conditiile unei interventii crescinde a statului in Franta, Anglia si indeosebi Germania - au inaugurat o linie conceptuala, inca prezenta in sociologia contemporana, care a pus accent pe implicatiile negative ale functionarii b.: a. exercitarea birocratica a puterii de catre corpul specializat al oficialitatilor se opune principiilor si practicilor democratice, care implica participarea unor largi categorii de populatie la procesul deciziei si al controlului social, democratia fiind sinonima cu res publicae, in timp ce b. practica decizia autoritara si cultiva secretul; b.

In toate sistemele bazate pe organisme si proceduri birocratice s-a inregistrat o tendinta constanta spre autonomizarea corpului de functionari publici si spre transformarea sa intr-o categorie distincta care tinde sa-si reproduca si sa-si impuna propriile interese prin intermediul exercitiului puterii. Printre primii care au afirmat aceasta linie teoretica, J. St. Mill a subliniat contradictia dintre b. si democratie. Definita ca "guvernare a unor conducatori de profesie', b. este considerata o amenintare la adresa libertatii si a formelor reprezentative de guvernare (On Liberty, 1859; Consideration on Reprezentative Government, 1861). Una din primele tratari pe larg ale fenomenului b., mai ales pe dimensiunea sa istorica, apartine lui G. Mosca (Elementti di scienza politica, 1895), care a descris formatiunile statale centralizate - de la marile imperii la statele moderne - ca sisteme dominate de b., si deci inevitabil conduse de o clasa politica minoritara, fie ea recrutata de sus in jos (tipul "autocratic'), dejos in sus (tipul "liberal') sau in ambele directii (tipul "mixt').

R. Michels a extins conceptul de b. de la formatiunile statale la partidele politice, aratind ca tendintele birocratice sint intrinseci unor mari organizatii cum sint partidele politice, si duc la consolidarea a ceea ce el numeste "oligarhia de partid' Zur Soziologie des Parteiweses in der modemen Demokratie, 1911). El a descris fenomenul cresterii puterii conducatorilor politici prin birocratizarea organizatiilor pe care le dirijeaza formulind cunoscuta "lege de fier a oligarhiei' (permanentizarea in functii, substituirea mecanismelor elective prin proceduri de cooptare si nominalizare etc.). Aceasta tema, atinsa si de G. Mosca sau V. Pareto cind vorbesc de slaba circulatie a elitelor politice, va fi mai firziu reluata de critica sistemelor de tip sovietic (L Trotki, U.R.S.S. en guerre, 1939; B. Rizzi, La bureaucratisation du monde, 1939; M. Djilas, The New Class, 1957; R. Bahro, L'Alternative, 1977, M. Voslensky, La Nomenclatura. Les privilegies en U.R.S.S., 1980 s.a.).

Un moment important in cristalizarea unei teorii critice a fenomenului b. il constituie contributiile marxismului clasic. In Contributii la critica filozofiei hegeliene a dreptului (1843) Marx respinge conceptia filozofului german, pentru care b. ("puterea guvernamentala') apare ca o instanta situata deasupra societatii civile, avind rolul de a transmite acesteia rationalitatea si unitatea. In analiza lui Marx, exponentii b., in calitate de reprezentanti ai statului, "nu sint deputati ai societatii civile insasi, care isi apara prin intermediul lor propriul ei interes general, ci delegati ai statului insarcinati sa administreze statul impotriva societatii civile'. In aceasta lucrare de tinerete, Marx reuseste o descriere extrem de taioasa a b.: promovarea propriilor interese ("scopurile statului se transforma in scopuri ale b., iar scopurile b. In scopuri ale statului'), cultul autoritatii ( autoritatea este principiul stiintei sale'), care nu face decit sa mascheze incompetenta ("Virfurile incredinteaza cercurilor inferioare grija de a intelege amanuntele, in timp ce cercurile inferioare socotesc virfurile capabile sa inteleaga generalul, si astfel se insala reciproc'), spiritul corporatist si confiscarea secretatui de stat ca proprietate privata a b. ("Spiritul general al b. este secretul, misterul, a carui pastrare este asigurata in interior de organizarea ei ierarhica, iar fata de lumea din afara de caracterul ei de coruptie inchisa'), carierismul ("vinatoarea dupa posturi cit mai inalte'), supunerea si pasivitatea s,a.

Insa elementele unei veritabile teorii a sistemelor birocratice vor fi dezvoltate de Marx si Engels intr-o serie de lucrari si articole ulterioare (Optsprezece Brumar al lui Ludovic Bonaparte, Luptele de clasa din Franta, Originea familiei, a proprietatii private si a statului, Contributii la problema locuintelor, Domnia pretorienilor s.a.). Aici apar idei referitoare la problematica "statului parazitar'. Tendintele spre parazitism apar in interiorul oricarei forme de stat, dar ele se actualizeaza numai in anumite conditii favorabile. In Orient, ele au produs "despotiile orientale'. In Occident aceasta propensiune a atins forme dezvoltate foarte tirziu, si doar ca exceptie, in perioadele in care s-a stabilit un oarecare echilibru de forte intre clasele sociale, astfel ca aparatul de stat a dobindit autonomie (in calitate de arbitru) si posibilitatea de a-si impune propriile interese. Cazurile europene tipice au fost absolutismul si bonapartismul. In ambele, scrie Engels in Contribupi la problema locuintelor (1872-1873), "autoritatea guvernamentala reala se afla in miinile unei caste distincte de ofiteri si functionari de stat'.

Un alt moment de referinta in structurarea unei teorii explicit sociologice a b. il reprezinta M. Weber. El a inaugurat, totodata, o noua linie de conceptualizare, sustinuta dedoua idei fundamentale:

a) fara a respinge relevanta conceptului pentru structurile administrative ale imperiilor preindustriale, Weber l-a curatat de conotatile sale peiorative, subliniind indispensabilitatea b. pentru rationalizarea procedurilor de atingere a obiectivelor in orice tip de organizatie specifica societatii industriale. Prototip al unei organizatii rationale, ea este suportul major al rationalizarii lumii moderne;

b) b. nu este o putere autonoma, ci doar un aparat, centralizat competent si eficient, dar in general subordonat unei puteri publice sau de arta natura. Pentru Weber, "cauza fundamentala a extinderii organizarii de tip birocratic rezida in superioritatea sa pur tehnologica in raport cu orice alta forma de organizare Intre un mecanism birocratic pe deplin dezvottat si celelalte forme de organizare exista un raport similar cu acela dintre masinism si moduri de productie manuale. Precizia, rapiditatea, claritatea, cunoasterea problemelor subordonarea stricta, reducerea costurilor materiale si umane - toate.aceste cerinte sint aduse !a un nivel optim intr-o administratie strict birocratica' (Wirtschaft und und Gesellshaft).

Sociologul german insista asupra eficientei si functionalitatii b. intrucit:

1. instituie o administratie cu ajutorul expertilor, deci bazata pe exercitiul competentei;
2. impune arii fixe de jurisdictie, delimitate pe baze rationale si legale, iar in interiorul acestor arii instituie ierarhii functionale;
3. introduce o codificare riguroasa prin care se confera coerenta unui ansamblu, altminteri proliferant si confuz, de reglementari, legi, decrete etc.;
4. constituie o "putere rational-legala' ce tinde sa inlature liberul arbitru si imixtiunile subiective, emotionale etc. din practica administrativa;
5. substituie improvizatia cu modelul, metodele greoaie, empirice cu proceduri impersonale, prestabilite si rutinizate.

In calitate de corp social cu o compozitie si structuri interne specifice, b. moderna se distinge prin urmatoarele trasaturi importante:

1. functionarii sint liberi din punct de vedere personal (in contrast cu statutul dependent al functionarilor publici din vechile imperii);
2. sint incadrati intr-o ierarhie de statusuri si functii;
3. respecta competentele prestabilite, pe de o parte in functie de capacitatea de a le exersa, iar pe de arta in functie de insarcinarea explicita din partea autoritatii ierarhice care ii recruteaza si supravegheaza;
4. lucreaza pe baza unui contract incheiat in urma unei selectii deschise;
5. recrutarea lor se face pe criterii universaliste: diploma sau concurs, deci in functie de aptitudini recunoscute public;
6. sint platiti cu salarii fixe;
7. urmeaza o cariera profesionala, iar avansarea lor depinde de aprecierea superiorului (in principiu formulata dupa o serie de reguli stricte);
8. functia nu constituie obiectul unei aproprieri private (spre deosebire de regimurile absolutiste in care era larg raspindit sistemul proprietatii asupra functiilor publice);
9. sint supusi unei discipline stricte si unui control riguros.

Conceptul weberian de b. are insa un statut epistemologic particular. El reprezinta un "tip ideal', cu alte cuvinte o constructie rationalizata, o norma teoretica prin care este descrisa esenta unei structuri de relatii in raport cu care fenomenologia lor concreta inregistreaza abateri inevitabile. Propensiunea spre birocratizare este detectabila in cea mai mare parte a organizatiilor moderne.

In literatura de specialitate sint mentionate trei directii ale acestei tendinte:

• cresterea ascendentei organizatiilor de tip birocratic in sfera puterii publice (aparatul de stat) si extinderea lor in intregul sistem institutional (economic, partide, sindicate, armata, universitate, biserica etc.);
• procesul latent de autonomizare si sustragere a titularilor unor functii din cadrul organizatiilor publice sau private in raport cu controlul instantelor carele furnizeaza resursele necesare functionarii sau fata de cei pe care ii reprezinta prin delegatie;
• impactul b. asupra intregului sistem de valori si aparitia mentalitatii birocratice in sfere extraorganizationale.

♦ Sociologia contemporana conserva atitudini ambivalente si abordari diferite ale b. (R. K. Merton at al., eds., Reader in Bureaucracy, 1952; P. Blau, Bureaucracy in Modern Society, 1956; R. Downs, Inside Bureaucracy, 1967; A. W. Gouldner, Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954 s.a.). In traditia weberiana, unii sociologi continua sa considere b. un mod de organizare neutru (A. Touraine). Alta linie teoretica - nu intotdeauna straina de critica marxista a statului - insista asupra functiei politice a b., relatiei sale cu clasele dominante sau chiar tendintei de a se constitui ea insasi in clasa dominanta (S. Rizzi, M. Djilas, W. H. Wite, J. K. Galbraith s.a.).

Aceasta abordare nu este chiar atit de opusa conceptiei weberiene pe cit pare la prima vedere. Pozitia sociologului german se dovedeste ceva mai nuantata, daca tinem seama de faptul ca el insusi intrevedea posibilitatea ca b. "sa impuna muncii carcasa unei serbii cum poate n-a mai fost decit aceea a felahilor din vechiul Egipt'.

In sfirsit, o mare parte a sociologilor, departe de a fi atit de categorici incit sa considere b. "o putere gigantica minuita de pigmei' (Balzac), a incercat sa puna in evidenta anumite disfunctionalitati si "efecte perverse' ale functionarii b. (manifestari de hiperconformism, rigiditate, ineficienta etc.). Inca la inceputul secolului, Th. Veblen observa ca specializarea ingusta si compartimentarea organizationala conduc la ceea ce el a numit "incompetenta calificata' (Theory of Business Enterprise, 1904). Capacitatea redusa de inovatie si ajustare in raport cu cerintele unor noi situatii a fost ulterior subliniata si de M. Crozier, pentru care b. constituie "o organizatie ce nu isi poate corecta comportamentul invatind din propriile erori' (Le phenomene bureaucratique, 1964).

Un lant indestructibil de reglementari, rutina si ritualuri care mimeaza spontaneitatea relatiilor interpersonale - iata o imagine vehiculata de multi critici ai b. Pentru R. K. Merton rigiditatea, ritualismul si aparitia unor dificultati in relatiile cu publicul sint generate de presiunile interne spre conformarea stricta fata de reglementarile specifice organizarii birocratice (Bureaucratic Structure and Personality, 1952).