Conceptul de politica sociala

Conceptul de politica sociala

Raspunsurile la intrebarea ,,Ce este politica sociala?" sunt variate atat in functie de autorii care abordeaza acest domeniu cat si in functie de inscrierea lor in cate un curent stiintific orientativ. In general insa raspunsurile pornesc de la un set de criterii care iau in considerare anumite elemente ce caracterizeaza conceptul de politica sociala.

Astfel, unul dintre raspunsuri incearca sa ilustreze politica sociala prin suprafetele sau domeniile in care functioneaza politica publica pe care o considera inclusa in politica sociala.

O alta varianta de raspuns porneste de la definirea proportiei (dimensiunii) politicii sociale, explicand ce o face deosebita fata de alte tipuri de politici. Din acest ultim unghi de vedere, se pare ca dificultatile privind subiectul politicii sociale sunt mai greu de depasit.

In unanimitate, autorii si cercetatorii au cazut de acord asupra enumerarii domeniilor politicii sociale ca fiind elementul fundamental al definitiei. Cu toate acestea si acest criteriu pare a fi discutabil deoarece nu se poate considera o politica oarecare ca facand parte din politicile sociale doar pornind de la trasaturile ei particulare. Adesea neglijarea unor aspecte care au un impact considerabil asupra bunastarii sociale atrag dupa sine aprecierile arbitrare care nu au nimic de-a face cu rigurozitatea stiintifica. Pentru a putea defini ce este politica sociala este necesar ca in prealabil, sa fie identificate elementele din care se compune.

In general, oricine include in categoria de politici sociale, fara pretentia unei definitii academice, trei domenii largi care in esenta se refera la individ: siguranta sociala, serviciile sociale cu caracter personal si sanatatea. Se observa in acest raspuns primordialitatea interesului individual care raporteaza politica sociala la propriile sale necesitati. In timp ce marea parte a populatiei nu se indoieste asupra recunoasterii acestor domenii ca fiind ,,sociale", terminologia insa declanseaza unele confuzii.

Existenta unor departamente guvernamentale specializate pe grupe de probleme si activitati nu exclude formularea inchegata a unei conceptii unitare, generalizate la nivelul intregii societati, despre politica sociala. Nu trebuie pierdut din vedere nici faptul ca alaturi de stat care preia grija socialului, intreprinderile prin functiile lor sociale aduc o contributie in completare.

De exemplu, politica locuintei este considerata in multe materiale ca fiind una din componentele politicii sociale desi face parte din sectorul privat al pietei. In legatura cu acest exemplu sunt formulate numeroase intrebari referitoare la masura in care piata libera poate opera in raport cu sectorul privat si masura in care autoritatile decid destinatia locuintelor publice vor actiona in scopul satisfacerii unor nevoi sociale incalcand sau nu sectorul afacerilor particulare cu locuinte.

Exista insa in zona politicilor sociale adevarate ,,suprafete" de interes privat care nu numai ca sunt evitate pentru a nu deranja sectorul agentilor economici privati, dar mai mult sunt excluse ca ne avand un caracter social - public.

Un alt exemplu il constituie politica educationala care prin obiectivele sale se inscrie ca cea mai sociala dintre politicile sociale. Cu toate acestea, dupa unii autori, datorita faptului ca domeniul educational este unul dintre sectoarele care solicita cele mai mari cheltuieli publice cu mult peste serviciile considerate a contribui la bunastare publica, politica educationala merita mai mult sau mai putin a fi inclusa in politicile sociale.

Daca definim politicile sociale in termenii cheltuielilor publice, atunci includerea educatiei in politica sociala este consecventa unei decizii arbitrare de a defini aceasta politica sociala ca fiind cheltuielile publice ce contribuie la bunastarea publica. Apare deci o prima varianta a definitiei politicii sociale potrivit criteriului ,, finantarea unor obiective", adica destinatia sociala a unor cheltuieli bugetare.

Alti autori, printre care T.H. Marshall dimensioneaza obiectivul fundamental al secolului XX ca fiind ,,bunastarea". In abordarile academice franceze si engleze termenul de politici sociale se transforma in ,, administrare sociala".

Se impune totusi o clarificare in privinta continutului de politici sociale. Este necesara diferentierea dintre continutul politicilor sociale si factorii (coordonatele) determinante ale bunastarii; aceasta deoarece nu orice politica sociala conduce la bunastare (daca o analizam la nivel individual) nu este rezultatul unei anumite politici sociale.

A egala obiectivele politicii sociale cu coordonatele bunastarii pare sa confere un aspect de acceptare tacita a ideologiei particulare, de altfel, despre statul bunastarii, conceptie care se manifesta in mod diferit de la un autor la altul, sau de la un curent la altul.

Multiple discutii recente despre politicile sociale sugereaza faptul ca politica bunastarii este promovata nicidecum in scopuri umanitare, pentru satisfacerea nevoilor populatiei, ci mai curand ca raspuns la manifestarea unor nemultumiri sociale.

In conceptia unor autori, cheia intelegerii configuratiei politicii de siguranta si protectie sociala consta in complexul de functii care servesc ordinea politica si sociala, mentinerea acestei stari lipsite de conflicte si tensiuni. Asa se si explica de altfel sustinerea deosebita din toate punctele de vedere institutional si financiar a acelor segmente de politica sociala care contribuie prin suprafata lor de actiune la ,, calmul si siguranta sociala".

Evidenta istorica subliniaza faptul ca tipurile de intelegere, acorduri, angajamente de politica sociala sunt cu preponderenta initiate in perioadele de stopari sau dezordini civile produse de somajul in masa, fiind apoi abolite sau reduse cand stabilitatea politica se reinstaureaza. Acesta este punctul de vedere impartasit in general de masele populare care considera ca in perioadele de framantari politice, politica sociala a guvernului devine progresiv mai responsabila, mai umana, mai generoasa.

In mod particular, curentele marxiste considera ca societatile capitaliste avansate cer ca infrastructura politicilor bunastarii sa ajute la mentinerea ordinii publice. Se incearca atfel instrumentalizarea politicilor sociale in sens ideologic.

In acest context apare o alta configuratie a bunastarii. Capitalismul bunastarii, cum este supranumit de orientarile marxiste, promoveaza tenta peiorativa a termenului de bunastare. Politicile care promoveaza bunastarea sunt explicate in termenii ,, controlului social"; ele devin masuri de combatere ale dezechilibrelor sociale alaturi de politica penala si cea politieneasca.

Exista in aceasta directie doua interpretari extreme privind originea politicii sociale. Joan Higgins (1981) sugereaza ca ambele conceptii (liberala si colectivist - marxista) se situeaza deasupra modelelor rationale ale actiunii politice in care actorii sociali au motive si sunt capabili sa dea o nuanta acestor politici care sa reflecte cu acuratete intentiile lor.

Studiile contemporane in acest domeniu aduc in discutie relatia dintre cele doua categorii de implicati in politica sociala si implementatorii politicii sociale. Intre acestia se manifesta un sistem de relatii care pornesc de la scopurile extrem de diferite si amestecate ale celor care pot influenta politica sociala. Importante se profileaza a fi consecintele interventiilor deoarece la oarecare input-uri, output-urile sociale pot fi neprevazute si chiar nedorite. Unele politici sociale, prin continutul lor invoca necesitatea unor ajustari marginale fata de unele situatii anterioare, motivatia fiind nevoia de corectare a consecintelor negative a politicilor prevazute.

Ca atare, necesitatea de politica sociala nu trebuie interpretata nici in termenii unei evolutii continue a statului bunastarii inspirat de idealuri umaniste nici de catre conspiratia manipularii maselor populare lipsite de putere selectiva - decizionala.

Respingerea acestor interpretari porneste deci de la doua aspecte:

a)      neincluderea individului cu motivatiile sale , jucand rolul dinamic in evolutia politicii sociale;

b)      controlul social manipulant, motivator al actiunilor.

Discutiile privind definirea politicii sociale comporta trei aspecte:

politicile identificate a fi ,,sociale" nu trebuie sa fie interpretate ca si cum ar fi concepute si implementate in termenii conceptiei publice despre bunastare;

alte politici, identificate ca neconventional politici sociale pot fi comparate sau isi pot aduce contributia la obtinerea bunastarii;

politica publica va trebui sa fie privita ca un intreg in care politicile sociale sunt semnificativ interrelationate cu alte politici publice (segmentare).

Nu intotdeauna este usor de introdus in sistemul politicii sociale alte politici publice, tangente la obiectivele caracteristice ale politicilor sociale, doar pe simplul considerent ca ele contribuie la realizarea bunastarii colective.

Bunastarea colectiva implica un anumit tip de egalitate: toti membrii colectivitatii trebuie sa dispuna de un stoc minim de bunuri si servicii considerat a fi decent, normal, minimal.

Sa urmarim un exemplu privind importanta contributiei unei politici publice la ,,binele colectiv" si raporturile sale cu politica sociala.

Desi creeaza si mentine climatul normal pentru bunastarea sociala, politica de aparare nu este considerata ca o politica sociala. Exista in acest sens cel putin urmatoarele consideratii:

cheltuielile cu politica sociala sunt concurate de cheltuielile cu apararea, situatia fiind de multe ori apreciata ca dezavantajoasa pentru finantarea zonei sociale;

cheltuielile cu apararea au un sir de consecinte pozitive (crearea de locuri de munca), dar si negative in plan social (dezmembrarea vietii de familie, stil de viata deosebit, );

chiar daca politica sociala exceptand unele cai marginale, nu are un impact vizibil asupra relatiilor dintre state asa cum se apreciaza a avea politica militara, nu trebuie pierduta din vedere contributia sa la integrarea sociala interna, dar si la integrarea in marea familie a statelor lumii si mai ales contributia sa la armonizarea cu politicile sociale ale altor state.

Dezvoltarea rolului statului in special in sec. XIX-XX determina luarea in discutie nu doar a modului de evolutie a conceptiilor despre politica sociala, dar mai ales al legaturilor care se manifesta intre cresterea economica ca obiectiv si rolul jucat de guverne in relatia sa cu economicul dar si cu socialul.

Doua interpretari de ordin politic, in aparenta contradictorii, conduc la anumite concluzii:

pentru ,,urmasii economistilor clasici", statul industrializat si-ar fi adus cea mai substantiala contributie la realizarea bunastarii publice daca concurenta nu si-ar fi spus cuvantul; perioada dintre mijlocul sec. XIX si prezent este marcata de o crestere permanenta a interventiei statului in economie. Unele incercari de interventie apar justificate pana la punctul in care locul deciziei se schimba din sfera pietei libere in sfera arenei politice.

marxistii interpreteaza insa aceeasi evidenta in cu totul alt stil. Ei argumenteaza ca interventia statului trebuie privita doar in sensul protectiei si pentru a face societatea sa supravietuiasca. Societatea capitalista recenta experimenteaza o forma de ,,capitalism al bunastarii" in care competitia industriala si tehnologica este dominanta.

Ambele puncte de vedere privind interventionalismul la nivel economic accentueaza proportia in care politica sociala ar trebui sa fie dependenta sau chiar derivata din politica economica.

Un numar destul de mare de studii s-a consacrat pe problema circumscrierii sferei de cuprindere a politicii sociale si a definirii sale. Prezentam in continuare cateva dintre acestea:

a)      Deschiderea discutiei despre politica sociala incepe cu precizarea ferma ca nu exista o conceptie universala nici despre ce este politica sociala nici care sunt granitele sale ferme, nici ce metode de analiza utilizeaza.

Politica sociala este preocupata de cercetarea articulatiilor obiectivelor sociale si metodele de realizare a acestora, precum si a activitatilor non ideologice implicate; ea surprinde dimensiunile si implicatiile socialului cu corpul politic al societatii, dar si schimbarile strategiilor alternative si structurile de dezvoltare a socialului.

Incepand cu 1975 studiul comparativ al politicilor publice a inceput sa se intersecteze din ce in ce mai des cu stiintele sociale. Incep sa se contureze opinii privind tensiunea perpetua intre recunoasterea particularitatilor si depistarea universalitatii, intre revendicarile cunoasterii analitice si cele experimentale.

b)      O alta opinie este aceea conform careia inca nu s-a conturat o metoda specifica de descifrare a problemelor complexe din politica sociala. Si mai mult, ca natura cercetarii problematicii politicii sociale, a strategiei sociale, a perspectivelor si tehnicilor interioare acestui domeniu, reprezinta cea mai inalt specializata suprafata de politica.

c)      Preocuparile sferei de politica sociala evidentiaza si unele dificultati care apar pe masura cautari unor zone de consens teoretic si practic.

Englezul Boulding (1976) remarca faptul ca daca ar exista un fir comun care sa uneasca toate aspectele politicii sociale si sa le diferentieze pur si simplu de politica economica, acesta ar fi firul care conduce la ceea ce in alte domenii se numeste sistem integrativ. Acest sistem include un ansamblu de obiective prin care politica sociala este menita sa construiasca identitatea unei persoane in jurul comunitatii din care face parte si cu care se asociaza.

Pentru a realiza acest sistem integrativ, politica sociala trebuie sa adreseze mediului social numeroase intrebari: ,,Care sunt elementele economice si care cele sociale?", ,, Cum se raporteaza unele la celelalte?", ,, Ce se intelege prin realitate socio - economica?"

Problematica politicii sociale a reprezentat una dintre preocuparile constante ale scolii engleze. Astfel, in literatura de specialitate anglo - saxona exista variate puncte de vedere asupra naturii politicii sociale si asupra integrarii sale in ansamblul politicilor realizate de stat.

Titmuss (1976) considera ca studierea politicii sociale nu poate fi izolata de studierea societatii luata ca un intreg al aspectelor sale sociale , economice si politice. In conceptia sa politica sociala este un ,,intreg sistem de principii si masuri pe care intreaga societate - nu numai guvernul - le utilizeaza pentru alocarea si distribuirea resurselor economice, pentru a reglementa pozitia intre indivizi si grupuri, ordonand astfel relatiile de tip social.

Gill (1982) atrage atentia asupra faptului ca, in cadrul sau, politica sociala nu reuseste sa stabileasca ierarhia criteriilor la care se conecteaza alegerea politica. Armonizarea politicilor sociale reprezinta reconcilierea in toate directiile a actiunii factorilor care influenteaza componentele acesteia; cea mai importanta sectiune ar fi suprafata de distribuire a venitului care devine din ce in ce mai neclara in urma stergerii unor diferentieri intre distribuirea publica si cea privata (exemplu: asigurarea sociala versus asistenta publica).

Kahn (1982) sustine ca nimeni nu poate oferi paradigma pentru o politica sociala care sa reflecte si sa fie reflectata de dezvoltarea economica; daca ar fi asa aceasta paradigma sociala si-ar dovedi aplicabilitatea in toate deciziile privind serviciile sociale. De criticat e faptul ca in conceptia autorului nu este clar ca o paradigma se va transforma o data ce dimensiunile sale au crescut in greutate, raportate la momentul initial.

Spre exemplu, trecerea de la o etapa a dezvoltarii industriale care marcheaza evolutia societatii catre o alta etapa in care socialul va trebui sa faca fata consecintelor pozitive si / sau negative ale dezvoltarii; configuratia sociala va purta amprenta unei problematici de confruntare tensionata intre efectele dezvoltarii si eficienta sociala la nivel individ/societate.

Abordarea sociala a eficientei sta la baza evaluarii politicii sociale. In conceptia moderna eficienta sociala este compatibila - in statul bunastarii - cu multiple criterii ale egalizarii in venituri, resurse, drept de proprietate, redistribuire.

Stein (1992) facand referire la motivatia politicii sociale, arata ca ,, in practica politica sociala se naste din starea conflictelor", stare care deriva din divergentele scopurilor si intereselor diferitelor indivizi, clase, grupuri, rezultatul fiind un set politic de masuri ce poate deveni irational prin respectarea cu precadere a unora sau altora dintre aceste interese.

Glezer (1992) atentioneaza asupra elasticitatii termenului de politica sociala. In opinia autorului , alaturi de factorii care contribuie la o anumita conformatie a politicii sociale intra si factori cum ar fi: relatiile de familie, grupuri etnice, biserica, relatiile de vecinatate.

Punandu-se de acord asupra faptului ca politica sociala introduce o imbinare de factori si preferinte, toti autorii sunt de parere ca includerea unui dialog permanent intre analistul participant, elaboratorul de politica sociala si implementatorul politicii respective, este nu numai de dorit, dar si obligatoriu. Apar astfel, si alte coordonate ale sistemului integrativ al politicii sociale si anume aspectele administrative in toata complexitatea si dificultatea mecanismelor functionale.

In acest context, politica sociala se adreseaza mai multor niveluri:

a)      nivelul national - unde se precizeaza prioritatile, determinand gradul de eficienta prin constituirea alocatiilor materiale si financiare;

b)      nivelul de administratie locala (regionala, teritoriala) - unde se fixeaza cele mai specifice prioritati. Dificultatea la acest nivel deriva din incercarea de mentinere a veridicitatii conceptuale si programatice a deciziilor la nivel national si racordarea celor locale la politica sociala nationala;

c)      nivelul individului - unde apar obiective si teluri subiective, in dezechilibru numeric cu cele obiective, deviate de la tendinta generala a politicii sociale

Se apreciaza ca deseori o politica sociala nu este corespunzatoare in aplicarea ei chiar daca cel care o initiaza si decide dispune de pregatire in domeniu, cunoscand si intelegand fenomenul social. Aprecierea corecta sau evaluarea finala a politicii sociale nu poate fi facuta decat de catre individ sau de societate in intregul ei.

Din comparatiile politicilor rezulta programe sociale subordonate scopurilor mari, nationale. Viziunea asupra politicii sociale formuleaza in aceasta directie doua orientari privind conceptia care sta la baza constituirii politicii sociale:

etica utilitarista care ia in considerare omul ca fiinta rationala si responsabila, in acest context, politica sociala atrage dupa sine un sistem de stimulente care va mobiliza individului in posibilitatea sa de a controla bunuri cu ajutorul mijloacelor legale pe care le pune la dispozitie societatea. Aceasta etica conduce catre o noua ,,terapie etica" in stiinta sociala moderna.

politica sociala ,,terapeutica" care pretinde o mai mare interventie a guvernului in legatura cu restructurarea suprafetei sale de actiune si aplicabilitate.

Nici una din aceste doua conceptii nu pare a fi de ajutor celor ce elaboreaza politica sociala.

,,Matricea" politicii sociale presupune luarea in considerare nu doar a componentelor si regulilor de aranjare a lor dupa un plan prestabilit, ci si algoritmul functionarii acestora care are la baza raportul decisiv dintre economi si social.

Problematica politicii sociale identifica 6 grupe mari de componente:

raportul cost - beneficii;

grupele de interese (suporterii, potentialii sau posibilii oponenti ai politicii sociale);

tehnicile de implementare a politicilor sociale;

schimbarea politicii sociale (directiile probabile si contextul unor circumstante relevante care modifica campul de actiune al politicii sociale, de exemplu: inflatia, somajul, tranzitia);

atitudinea si mentalitatea individului;