DIMENSIUNILE SECTORULUI PUBLIC SI FACTORII CARE INFLUENTEAZA ACESTE DIMENSIUNI

DIMENSIUNILE SECTORULUI PUBLIC SI FACTORII CARE INFLUENTEAZA ACESTE DIMENSIUNI

La prima vedere, dimensiunile sectorului public se maresc sau micsoreaza in functie de coloratura politica a guvernului unei tari. Astfel, ne asteptam ca un guvern social-democrat sa genereze o guvernare si un aparat administrativ mai interventioniste decat unul liberal. Insa, in ultima vreme, se vorbeste tot mai mult despre atenuarea diferentelor doctrinare. Aceasta atenuare nu se observa neaparat la nivelul discursului politic, ci in privinta masurilor practice, a politicilor publice implementate. Prin urmare, pe langa inclinatiile ideologice/doctrinare, sunt o serie de alti factori care afecteaza dimensiunile sectorului public; in sensul largirii acestuia, dupa cum s-a constatat.

Inainte de a discuta despre respectivii factori, este necesar sa se faca precizarea ca determinarea exacta a dimensiunilor sectorului public este foarte dificila si asta in principal din cauza dezacordului asupra variabilelor la care ar trebui sa se raporteze calcularea dimensiunilor sectorului public.

Peters arata ca exista o serie de actiuni prin care statul intervine in economie fara ca aceste interventii sa fie cuantificate ca atare: imprumuturi guvernamentale, garantarea imprumuturilor private de catre stat, etc.

Cea mai larg folosita masura pentru dimensiunea sectorului public o constituie cheltuielile publice in bani si resurse raportat la PIB.

Unii autori, precum Niskanen, au incercat sa stabileasca indicatori de masurare a sectorului public in functie de rolurile performate de guvern si birocratie in societate:

1. procentul din PNB care trece printr-un buget guvernamental
2. procentul din PNB cheltuit pentru bunuri si servicii oferite de toate nivelurile guvernamentale. Acest procent reprezinta cantitatea de resurse pe care birourile guvernamentale o controleaza la stadiul final al productiei
3. procentul din PNB cheltuit ca plati catre angajatii birourilor
4. gradul de control al birourilor asupra alocarii resurselor

O alta incercare de a stabili dimensiunile sectorului public o reprezinta Indexul libertatii economice - Institutul Fraser (www.freetheworld.com) care calculeaza gradul de independenta al economiei unei tari fata de guvernul respectiv. Libertatea economica este masurata pe 5 domenii:

1. marimea guvernului (cheltuieli, taxe si intreprinderi)

2. structura legala si securitatea drepturilor de proprietate

3. accesul la moneda stabila

4. schimburi internationale/libertatea de a practica comert international

5. reglementarea creditului, muncii si afacerilor

Prima arie (marimea guvernului) indica masura in care tarile se bazeaza pe alegere individuala si piata mai degraba decat pe procesul politic de alocare a resurselor, bunurilor si serviciilor. Cand cheltuielile guvernamentale cresc in comparatie cu cele individuale sau ale agentilor economici privati, decizia guvernamentala ia locul alegerii personale iar libertatea economica este redusa. Consumul guvernamental ca parte din consumul total precum si transferurile si subsidiile ca parte din PIB sunt indicatori ai marimii guvernului. Cand consumul guvernamental reprezinta o parte mai mare din total, alegerea politica inlocuieste alegerea privata. Un alt element de care tine seama Indexul este procentul de bunuri si servicii furnizate de stat - este mai mare sau mai mic decat cel privat?

Neputand sa defineasca si sa masoare exact dimensiunile sectorului public, analistii au mers totusi mai departe si au incercat sa identifice factorii care duc la cresterea sectorului public; ideea de baza fiind aceea ca, odata identificati factorii, putem actiona asupra lor astfel incat sa micsoram sectorul public fara sa-l fi masurat vreodata.

Tendinta sectorului public este de a creste si nu de a se restrange si asta in ciuda faptului ca atat guvernele conservatoare (Ronald Reagan si George Bush in SUA, Margaret Thatcher si John Major in Marea Britanie si Helmut Kohl in Germania de Vest) cat si cele de centru dreapta si multe din stanga politica, au facut incercari de a reduce rolul guvernului in viata cetatenilor. Acest fenomen este valabil si pentru tarile din fostul bloc comunist si pentru multe din tarile lumii a treia.

Peters clasifica factorii care duc la cresterea sectorului public in factori care au influenta asupra guvernarii si factori care au influenta asupra administratiei.

Cresterea guvernarii

I Obligatiile financiare pe care statul si le asuma fata de cetateni.[1] De obicei statul isi asuma astfel de obligatii in perioade de crestere economica iar in perioade mai putin benefice aceste obligatii devin o adevarata povara pentru guvern. Exemple de astfel de obligatii pe care si le asuma statul si care devin drepturi pentru cetateni sunt: somajul, ajutoarele materiale in caz de concedieri masive, despagubiri pentru producatorii agricoli in caz de calamitati naturale, etc. Acest tip de cheltuieli devine o problema in caz de recesiune economica si din cauza imbatranirii populatiei cand un numar mic de angajati platesc taxe pentru un numar mare de pensionari.

II A doua categorie de motive sunt de natura fiscala.

1. Legea lui Wagner ne spune ca, pe masura ce economia unei natiuni creste, o proportie tot mai mare este devotata sectorului public. Logica acestei afirmatii consta in faptul ca, pe masura ce economia creste, statul are posibilitatea de a satisface nevoile cetatenilor iar cresterile vin din satisfacerea acestor nevoi.

2. In perioade de criza, fie razboaie, fie calamitati naturale, toleranta cetatenilor fata de taxe creste iar guvernul justifica marirea taxelor prin necesitatea depasirii crizei. Numai ca, odata criza depasita, guvernul nu revine la nivelul de taxare de dinainte de criza si foloseste banii care acum sunt la dispozitie pentru a crea noi programe, solicitate sau nu de cetateni.

III Fenomenul Pogo - atributiunile guvernului cresc si pentru ca cetatenii cer mai multe servicii din partea acestuia. Problema, dupa unii autori, este ca nu cetatenii obisnuiti fac aceste cereri, ci grupurile de presiune organizate care urmaresc anumite interese. Rothbard[2] este unul dintre cei mai mari critici ai acestei justificari a cresterii atributiilor statului si afirma ca aceasta explicatie este nerealista pentru ca cei care furnizeaza bunuri si servicii publice sunt de fapt cei care formuleaza si cererea pentru ele recurgand la impunerea consensului asupra superiorilor lor si asupra legislativului.

IV Marxistii afirma ca largirea interventiei statului este provocata de faptul ca economia capitalista este ineficienta iar statul trebuie sa acopere gaurile din economie produse de piata.

V Un ultim motiv ar fi acela ca cei care conduc birourile au tendinta de a-si maximiza bugetul.[3]

Cresterea administratiei

I O prima categorie de motive pentru care a crescut administratia este cresterea cantitativa a bunurilor si serviciilor despre care se considera ca ar trebui furnizate de stat. Apoi, necesitatea demararii unor reforme (ca in cazul tarilor din Europa de Est) a dus la largirea tipului de activitati performate de administratie. Balcerowicz - necesitatea ca statul sa fie puternic in faza de demarare a reformelor.

Complexitatea vietii economice si sociale moderne, ca rezultat al evolutiei tehnologice, a dus la necesitatea ca statul sa ia decizii de natura colectiva cu privire la telecomunicatiile prin satelit, energia atomica, calatoriile aeriene si in spatiu, aglomerarea urbana, etc. Ca urmare a coplexitatii vietii economice si sociale, au crescut si externalitatile comportamentului individual, iar perceptia asupra acestor externalitati a dus la necesitatea reglementarii lor de catre guvern si la vegherea respectarii acestor reglementari de catre administratie. Aceste reglementari au fost in mare parte cerute de cetateni drept dovada stand cresterea numarului de organizatii care incearca sa obtina reglementari asupra poluarii, anumitor practici de afaceri si chiar asupra politicii economice externe.

De asemenea, societatea a refuzat sa accepte standarde de viata sub un anumit nivel, de unde presiunea pentru politici sociale. Rothbard[4] prezinta urmatoarele motive de extindere a sectorului public (in privinta asistentei sociale) in anii '60 in SUA, crestere provocata de actiunile guvernului si nu de cererile cetatenilor:

numarul oamenilor saraci care au dreptul la ajutor social creste pe masura ce este ridicata definitia oficiala a saraciei si nevoii;

numarul celor care sunt saraci si depun cereri pentru ajutor social va creste pe masura ce suma care reprezinta acest ajutor creste pana la o cota care se apropie de salariul minim;

demararea de campanii prin care oamenii sa fie ajutati sa obtina ajutor social.

Schimbarile intervenite in structura sociala au creat tendinta de a presa guvernul sa intervina in societate. De exemplu, cresterile rapide in participarea feminina ca forta de munca au produs cereri pentru gradinite publice, programe dupa orele de scoala si alte programe de asistenta a mamelor care lucreaza. De asemenea, cresterea cererii pentru timp liber a dus la necesitatea crearii mai multor programe publice recreationale. Destramarea familiei in natiunile vestice a avut ca efect crearea de programe publice care sa se ocupe de problemele pe care le au copiii proveniti din familii destramate. Mai este de asemenea si nevoia ca societatea sa aiba grija de numarul tot mai mare de batrani care au nevoie de asistenta si care nu sunt ajutati de familii fie pentru ca nu vor fie pentru ca nu pot.[5]

II Cresterea calitativa a bunurilor si serviciilor despre care se considera ca ar trebui furnizate de sectorul public. Cresterea calitativa se refera la implicarea statului in activitati de cercetare de natura tehnologica. 

Cresterea sectorului public in tarile dezvoltate

La prima impresie suntem tentati sa credem ca in tarile dezvoltate sectorul public este mai restrans. Aceasta impresie ne-o da in special faptul ca, economia fiind mai dezvoltata, presiunile pentru programe sociale ar fi normal sa fie mai scazute. Lucrurile nu stau insa asa. Odata satisfacute nevoile de baza, oamenii dezvolta nevoi mai complexe, a caror satisfacere este mai costisitoare. De exemplu, un individ cu venituri scazute este preocupat in special de hrana, haine si spatiu de locuit. Daca nu reuseste sa-si satisfaca singur aceste nevoi, atunci apeleaza la stat, fapt care implica anumite costuri. Insa, daca acelasi individ isi satisface singur nevoile primare, el devine preocupat de nevoi mai complexe cum ar fi securitatea individuala si cea nationala sau nevoile de informare si comunicare. Astfel, statul se lanseaza in dezvoltarea unor programe de aparare nationala si de dezvoltare a fortelor de politie sau in constructia sau inchirierea de sateliti, programe care sunt mai costisitoare decat cele de asistenta sociala.

Lane[6] a prezentat trei ipoteze care incearca sa explice cresterea sectorului public in tarile dezvoltate. Unele dintre aceste ipoteze se aplica insa si la tarile mai putin dezvoltate.

Prima categorie de ipoteze se refera la cerere si sustine ca: (a) dezvoltarea socio-economica implica alocare publica de resurse (legea lui Wagner); (b) dominanta stangii in societate sau in guvern implica expansiunea bugetara care inlocuieste mecanismele de piata (legea lui Castle); (c) ideologiile colective promoveaza expansiunea sectorului public (legea lui Wilensky); (d) socurile sociale necesita cresteri bugetare mari (legea lui Peacock si Wiseman); (e) daca statul vecin aloca multi bani asistentei sociale, atunci exista o presiune pentru lansarea unor astfel de politici (legea lui Pryor); (f) deschiderea crescanda a economiilor bogate fata de lume a creat cererea pentru stabilizarea de catre guvern a fluctuatiilor monetare (legea lui Cameron).

A doua grupa de ipoteze se refera la furnizarea de bunuri si servicii si sustine ca: (a) cheltuielile publice implica risipa din partea birocratiei (legea lui Tullock); (b) cresterea sectorului public este o functie a maximizarii marimii biroului (legea lui Downs); (c) productivitatea sectorului public este negativa, necesitand mai multe resurse in fiecare an pentru a furniza bunurile (legea lui Baumol); (d) scrierea de bugete se bazeaza pe iluzia fiscala a relatiei dintre costuri si beneficii (legea lui Buchanan); (e) o structura invizibila de taxare si elasticitatea mare a taxelor genereaza tendinta de a cheltui mult (legea lui Oates).

A treia categorie de ipoteze se refera la cresterea sectorului public ca urmare a unui set de valori si credinte. Aceasta ipoteza sustine ca marimea sectorului public este determinata de contextul cultural si nu de nivelul de venituri.[7] In literatura americana, de cele mai multe ori este dat exemplul mormonilor care apeleaza la ajutor in cadrul comunitatii si niciodata de la stat.