METODE DE FUNDAMENTARE A VENITURILOR SI CHELTUIELILOR BUGETARE

METODE DE FUNDAMENTARE A VENITURILOR SI CHELTUIELILOR BUGETARE

1.Metode clasice de fundamentare a veniturilor si cheltuielilor bugetare

Elaborarea bugetelor componente ale bugetului general consolidat se bazeaza, in primul rand, pe propunerile formulate de catre ordonatorii principali de credite. Acestea reprezinta niveluri estimate pentru veniturile si cheltuielile bugetare fundamentate pe baza unor metode.

Metodele de fundamentare a indicatorilor bugetari sunt atat clasice, cat si moderne.

In categoria metodelor clasice mentionam: metoda automata; metoda majorarii (diminuarii); metoda evaluarii directe prezentate in figura 1.

Figura 1. Definirea metodelor clasice de fundamentare a indicatorilor bugetari

2. Metode moderne de fundamentare a veniturilor si cheltuielilor bugetare

Datorita dezavantajelor metodelor clasice de fundamentare a indicatorilor bugetari, ce se bazeaza pe un volum limitat de informatii si nu vizeaza eficienta actiunilor, s-au elaborat noi metode care sa puna accent pe eficienta utilizarii banului public. Astfel, multe tari au renuntat la metodele traditionale in favoarea celor moderne de fundamentare a veniturilor si cheltuielilor bugetare.

Metodele moderne sunt:

in S.U.A, s-au conceput si utilizat metodele: "Planning Programming Budgeting System", cunoscuta sub denumirea de P.P.B.S. (Planificare, programare si bugetizare); "Management Byobjectives" M.B.O. (Management prin obiective); "Zero Base Budgeting" Z.B.B. (Baza Bugetara Zero);

in Franta, metoda "Rationalism des Choix Budgetaires", cunoscuta sub denumirea de R.C.B. (Rationalizarea Optiunilor Bugetare);

alte state (Canada, Marea Britanie, Japonia, Norvegia, Olanda, tari din America Latina, Israel) au elaborat metode proprii de rationalizare a optiunilor bugetare   adaptate la conditiile economica - sociale specifice.

Prin metodele moderne se realizeaza proiectarea bugetului in mai multe variante, dintre care se alege una, in functie de rezultatele cuantificate in cadrul analizei specifice bazate pe criterii diferite de optimizare a raporturilor; costuri - avantaje; costuri - eficacitate sau alte criterii utilizabile.

Planificarea, programarea si bugetizarea este o metoda orientata spre programe, care studiaza nevoile ce apar pe termen mediu sau scurt.

Metoda P.P.B. poate fi prezentata pe scurt astfel: pe baza anticiparilor privind securitatea nationala se elaboreaza o strategie, ce este supusa evaluarii. Strategia este pusa in aplicare prin programele intocmite, ce sunt realizate prin intermediul bugetului.

Metoda "Planificare, programare si bugetizare" are trei etape:

Planificarea, in cadrul careia se identifica nevoile, se elaboreaza strategiile;

Programarea, la nivelul careia planurile strategice sunt incluse in programe;

Bugetizarea, ce exprima programul in termenii necesarului anual de finantat.

Aceasta metoda a suferit modificari permanente, astfel incat in anul 1969, aplicarea P.P.B. viza parcurgerea a cinci etape, respectiv:

formularea obiectivelor generale ale programelor si a scopurilor institutiilor si departamentelor publice; stabilirea prioritatilor in realizarea acestor obiective;

compararea alternativelor de programe care ar putea duce la obtinerea acelorasi rezultate, folosind eficacitatea lor drept criteriu de comparatie;

determinarea eficientei fiecarui program prin compararea costurilor specifice cu beneficiile obtinute prin aplicarea acestora;

selectarea programelor adecvate din punct de vedere al eficientei si eficacitatii, integrarea intr-un program coerent si implementarea acestora;

determinarea rezultatelor obtinute in urma aplicarii programelor si evaluarea acestora pe baza criteriilor de performanta. Scopul acestei etape este verificarea modului de implementare a programelor si colectarea informatiilor necesare pentru adoptarea in viitor a unor decizii.

Evaluarea anuala a programelor este dificil de realizat, insa este necesara o revizuire a acestora pe baza obiectivelor propuse, a costurilor implicate in realizarea acestor programe si a rezultatelor obtinute.

In implementarea P.P.B., problemele au aparut si datorita pregatirii inadecvate a personalului, formularii inadecvate a programelor.

Sistemul a fost abandonat de administratia Nixon, iar in anul 1973 s-a adoptat sistemul de administrare prin obiective "Managementul prin obiective" (M.B.O.)

Managementul prin obiective a fost preluat din sectorul privat si presupunea specificarea obiectivelor si cuantificarea acestora, identificarea eventualelor probleme, precum si eficacitatea programelor.

Daca in cazul P.P.B. predomina partea economica si financiara, in cazul M.B.O. accentul cade mai mult pe aspectele administrative.

M.B.O. este o metoda de fundamentare a bugetului in cadrul careia se identifica in ce masura alocarea resurselor asigura realizarea obiectivelor fixate prin program. Aceasta cuantificare este dificil de realizat intrucat presupune, pe de o parte, masurarea calitatii (cu referire la satisfactia oferita de consumul bunurilor/serviciilor publice, estimarea productivitatii, a raportului cost - avantaje, iar, pe de alta parte, sanctionarea nerealizarii obiectivelor incluse in program.

Baza bugetara zero. O schimbare in administratia S.U.A. a produs o noua reforma bugetara: introducerea la nivel national, de catre presedintele Carter, a sistemului Z.B.B., dupa ce acesta a fost testat in statul sau natal, Georgia.

Z.B.B. presupune ca departamentele si agentiile guvernamentale sa evalueze programele si activitatile desfasurate in fiecare an fiscal pornind de la zero. In aplicarea metodei, distingem cinci etape:

1. stabilirea unitatilor decizionale;

2. determinarea "pachetelor de decizii" la nivelul fiecarei unitati decizionale;

ordonarea "pachetelor de decizii" la nivel operational in cadrul fiecarei institutii;

4. centralizarea;

5. alocarea fondurilor.

Metode de fundamentare utilizate in procesul

elaborarii bugetelor in Romania

In Romania, principiul de fundamentare a bugetelor este cel al metodei automate. Astfel orice buget are urmatoarea structura (vezi si anexa 1):

Denumire indicator

Cod indicator

Realizari ale anului "n-2'

Programul anului "n-1'

Propuneri anul "n'

Estimari ale anului "n+1'

Estimari ale anului "n+2'

Estimari ale anului "n+3'

Aceasta structura se impune, deoarece prezinta situatiile veniturilor si cheltuielilor realizate in anul "n-2' (ultimul an care are finalizata executia bugetara), situatia anului "n-1' (anul in care se elaboreaza bugetul si cand nu se stie situatia executiei bugetare decat pana la acel moment). Propunerile anului "n' vizeaza creditele bugetare preconizate a fi alocate, iar estimarile anilor "n+1', "n+2' si "n+3' sunt transpunerea valorica a obiectivelor stabilite in Documentul de politica, strategie si performanta pe urmatorii trei ani.

Fundamentarea veniturilor se realizeaza de Ministerul Finantelor Publice (pentru veniturile care se incaseaza la bugetul de stat, bugetul asigurarilor de stat si la bugetul fondurilor speciale). Veniturile bugetelor locale sunt estimate de fiecare consiliu local/judetean in parte. Veniturile proprii ale diferitelor institutii publice se stabilesc de ordonatorii de credite ale institutiilor care urmeaza sa le realizeze cu avizul ordonatorilor de credite superiori, daca este cazul.

Estimarea cuantumului veniturilor au la baza estimarile din bugetul anului anterior si mutatiile care pot aparea in structura contribuabililor/ obiectelor impozabile in anul urmator. Exista si alte elemente de care se tine cont la determinarea veniturilor bugetare: efectul modificarilor de ordin legislativ, memorandumuri semnate cu institutii financiare internationale etc.

Fundamentarea cheltuielilor se face in mod similar cu fundamentarea veniturilor, insa in stricta concordanta cu nivelul veniturilor alocate, deoarece la nivelul institutiilor publice bugetul si ale bugetelor locale trebuie sa fie echilibrat, in timp ce bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale nu pot prezenta deficite mai mari decat valorile stabilite in documentul de politica elaborat de Guvern.

O atentie deosebita de acorda fundamentarii cheltuielilor cu personalul. Aceasta se face in functie de numarul de posturi si functii. Guvernul aproba baremele de salarizare a personalului bugetar, aceste bareme fiind inmultite cu numarul de posturi alocat fiecarei functii, suma acestora reprezentand nivelul cheltuielile cu salariile.

De asemenea obiectivele de investitii beneficiaza de o fisa in care se evidentiaza toate cheltuielile defalcate astfel:

Cheltuieli pana la 31 decembrie "n-2'

Cheltuieli (preliminat) "n-1'

Program "n'

Estimare "n+1'

Estimare "n+2'

Estimare "n-t-3'

Estimare anii ulteriori

La fundamentarea cheltuielilor la nivelul unei institutii publice trebuie sa se tina cont de specificul activitatii desfasurate de toate compartimentele institutiei (inclusiv unitatile fara personalitate juridica afiliate). Fundamentarea cheltuielilor porneste de la stabilirea valorilor Ia nivel de alineat, apoi prin agregare progresiva se obtin valorile aferente articolelor si titlurilor pentru fiecare subcapitol in parte.

La fundamentarea cheltuielilor se au in vedere:

baza legala a cheltuielilor

executia preliminara a anului de baza formata din executia certa pe
perioada incheiata si executia probabila ramasa pana la finele anului de
baza

preturile si tarifele

normele obligatorii prin intermediul carora se realizeaza dimensionarea unor cheltuieli

normele de cheltuieli (atat cele materiale reprezentate prin consumul de materiale necesar pe unitatea de indicator, cat si normele financiare exprimate sub forma unei cheltuieli medii pe indicator).

Fundamentarea cheltuielilor unei institutii publice trebuie sa aiba la baza si informatiile macroeconomice stabilite de Ministerul Finantelor Publice in Raportul asupra situatiei macroeconomice pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza planul de buget, precum si pentru urmatorii trei ani, informatii ce se refera in primul rand la nivelul inflatiei si a cursului valutar.