NOTIUNI INTRODUCTIVE - FINANTE PUBLICE

NOTIUNI INTRODUCTIVE - FINANTE PUBLICE

Stiinta finantelor publice

In doctrina se sustine ca stiinta finantelor publice "analizeaza si expune procedeele care permit colectivitatilor publice sa-si indeplineasca atributiile lor cu ajutorul mijloacelor financiare". In literatura noastra juridica se apreciaza ca stiinta dreptului financiar (stiinta juridica a finantelor publice) este ansamblul sistematic al ideilor, teoriilor si celorlalte cunostinte despre reglementarile juridice referitoare la componentele structurale ale finantelor publice

Totalitatea normelor juridice care reglementeaza domeniul finantelor publice formeaza "legislatia finantelor publice" sau "dreptul finantelor publice". Acesta este alcatuit din "legislatia sau dreptul financiar" si, respectiv, "legislatia sau dreptul fiscal". Privita prin prisma reglementarilor legale care sunt adoptate in scopul ordonarii raporturilor sociale din domeniu, stiinta juridica a finantelor publice cuprinde si analizeaza, la un loc, doua categorii de norme juridice: norme juridice financiare si norme juridice fiscale.

Dreptul financiar este format din totalitatea normelor juridice care reglementeaza relatiile de constituire, repartizare si utilizare a fondurilor banesti ale statului si ale institutiilor publice, destinate satisfacerii nevoilor social-economice ale societatii; de asemenea, el cuprinde normele juridice prin care este asigurat cadrul legal al altor institutii importante in domeniu, precum creditul public (imprumutul de stat) si controlul financiar.

Dreptul fiscal este format din totalitatea normelor juridice care reglementeaza modalitatile de realizare - la buget - a veniturilor publice (constituirea veniturilor bugetare), primordial prin specificul fiscal al impozitelor si taxelor, dar si sub forma altor categorii, precum contributiile si prelevarile.

Cele doua categorii de norme juridice: dreptul financiar sau legislatia financiara si dreptul fiscal sau legislatia fiscala se afla intr-o legatura foarte stransa, chiar intr-o interdependenta, formand impreuna un ansamblu coerent de norme juridice care poate fi denumit dreptul finantelor publice. Aceasta constatare se desprinde din faptul ca ambele categorii de norme juridice sunt menite a asigura reglementarea relatiilor financiare, potrivit necesitatilor, continutului si cuprinsului finantelor publice. Si cum reglementarea relatiilor financiare include in egala masura: constituirea (realizarea/incasarea veniturilor) si utilizarea fondurilor bugetare al statului (efectuarea cheltuielilor publice), constituirea si utilizarea fondurilor banesti proprii ale regiilor autonome si ale institutiilor publice, constituirea si utilizarea fondului de asigurari sociale de stat si a fondului de ajutor de somaj, emisiunea monetara, circulatia monetara cu numerar si fara numerar, regimul juridic al valutelor, politica fiscala a statului, controlul financiar, organizarea si functionarea aparatului financiar, bancar si de credit, cele doua componente ale dreptului finantelor publice nu se pot imagina existand separat, ci numai impreuna. Interdependenta celor doua categorii de norme juridice se explica, in special, prin natura financiara comuna a tuturor acestor norme juridice.

Stiinta dreptului finantelor publice contribuie la modernizarea si perfectionarea continua a reglementarilor juridice din acest domeniu atat la nivelul fiecarui stat in parte, cat si la nivel comunitar. In acest sens sunt remarcabile legislatiile nationale si dreptul comunitar european vizand aceste domenii importante ale activitatii social-economice.

In tara noastra, in conformitate cu prevederile legislatiei finantelor publice, precum si a celorlalte acte normative incidente in domeniu, stiinta dreptului finantelor publice expune si analizeaza problematica juridica privind: sistemul bugetar (bugetul public national), teoria si reglementarea impozitelor si a taxelor sau altor prelevari catre buget (legislatia fiscala), creditul public, controlul financiar etc.

2. Izvoarele dreptului finantelor publice

In ansamblul normelor juridice care alcatuiesc dreptul pozitiv, normele dreptului finantelor publice se disting - prin obiectul propriu si specific de reglementare - intrucat acestea vizeaza faptele, actele si operatiunile care privesc finantele publice.

Sunt considerate izvoare ale dreptului finantelor publice actele normative care reglementeaza raporturile juridice incidente in domeniul finantelor publice

In functie de gradul lor de generalitate, sau tinand seama de specificitatea lor si izvoarele dreptului finantelor publice pot fi grupate pe doua categorii si anume:

a. izvoare generale sau comune, reprezentate de actele normative al caror obiect de reglementare excede problematica stricta a finantelor publice, in sensul ca aria lor de cuprindere acopera mai multe domenii ale vietii social-economice (si, deci, mai multe ramuri de drept), intre care - insa - si pe acela al finantelor, in general, respectiv al finantelor publice, in special.

In aceasta categorie de izvoare a dreptului finantelor publice se distinge - prin importanta sa - Constitutia Romaniei, intrucat legea fundamentala a tarii cuprinde o serie de reglementari expres consacrate directionarii activitatilor din domeniul finantelor publice, precum cele referitoare la elaborarea, aprobarea si executarea bugetului de stat si a contului general anual de executie bugetara, controlul executiei bugetare, politica fiscala a statului etc.

Intra, de asemenea, in categoria izvoarelor comune ale dreptului finantelor publice toate celelalte acte normative (legi, ordonante, hotarari guvernamentale etc.) prin care sunt reglementate arii problematice mai vaste, dar care cuprind si dispozitii referitoare la finantele publice, cum sunt, de pilda: Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala care vizeaza - prin reglementarile pe care le contine - si aspecte privitoare la raporturile dintre autoritatile publice locale (care gestioneaza bugetele unitatilor administrativ-teritoriale) si organismele din teritoriu ale Ministerului Finantelor Publice, Legile nr.58/1998 privind activitatea bancara si, respectiv, nr. 312/2004 privind Statutul Bancii Nationale a Romaniei etc.

b. izvoare speciale sau specifice, adica acele acte normative prin care se aduc reglementari exclusiv domeniului finantelor publice.

In aceasta categorie, pe primul loc se situeaza - in mod evident - Legea finantelor publice nr.500/2002. Noua lege a finantelor publice stabileste principiile, cadrul general si procedurile privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor publice, precum si responsabilitatile institutiilor publice implicate in procesul bugetar. Prin aceasta reglementare este circumscrisa si definita sfera de cuprindere a finantelor publice in Romania: activitatea bugetara constand in elaborarea proiectului de buget, aprobarea si executarea bugetului public national, stabilirea si perceperea impozitelor, taxelor si altor prelevari cu titlu de venituri (publice) bugetare, utilizarea fondurilor banesti publice si controlul modului de folosire a tuturor mijloacelor materiale si banesti apartinand organelor, institutiilor si unitatilor statului, indiferent de rangul lor de subordonare (centrala sau locala).

Conceputa ca un act normativ general, in care sa se regaseasca cadrul juridic principal de reglementare in materie, Legea finantelor publice consfinteste regulile de baza ale activitatii financiare a statului; pe baza acestor reguli au fost sau urmeaza sa mai fie elaborate acte normative cu un continut mai concret, completator, prin care sunt sau vor fi reglementate amanuntit cvasitotalitatea aspectelor privitoare la relatiile sociale din domeniul finantelor publice, precum si a acelora care au doar incidenta cu respectivul domeniu.

Astfel, in completarea prevederilor generale ale Legii finantelor publice au fost adoptate acte normative prin care sunt reglementate, sectorial, dar de o maniera detaliata, diferite activitati, acte si operatiuni din domeniul finantelor publice; dintre acestea, cu titlu exemplificativ, enumeram: Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.45/2003 privind finantele publice locale, Legea nr. 30/1991 privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii Financiare, Ordonanta Guvernului nr. 119/1999 privind auditul intern si controlul financiar preventiv, Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi a Romaniei, Legea nr. 313/2004 privind datoria publica, Legea nr. 87/1994 privind combaterea evaziunii fiscale, Codul fiscal adoptat prin Legea nr. 571/2003, Codul de procedura fiscala adoptat prin Ordonanta Guvernului nr.92/2003, Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, Ordonanta Guvernului nr. 32/1995 privind timbrul judiciar etc.

Este remarcabil faptul ca in domeniul economico-financiar in general, dar - mai cu seama - in acela al finantelor publice, alaturi de legi, ordonante si hotarari guvernamentale sunt incidente (asupra raporturilor sociale specifice) si o serie de norme juridice cuprinse in ordine ministeriale, norme metodologice sau instructiuni, determinandu-ne sa apreciem ca si aceste acte normative de rang inferior se constituie - in completarea celorlalte - in izvoare ale dreptului finantelor publice

3. Obiectul dreptului finantelor publice

Cunoasterea reglementarilor juridice din domeniul finantelor publice este deosebit de importanta, dar nu este insa si suficienta pentru intelegerea si interpretarea corecta a complexelor fenomene financiare, care presupun - pe langa o abordare strict juridica - analizarea lor atat sub aspect economic, cat si prin prisma politicii financiare .

Datorita acestui fapt, pe langa studierea legislatiei sau a dreptului finantelor publice (ca ansamblu de norme juridice prin care se stabilesc si se autorizeaza mijloacele financiare ale statului si ale celorlalte colectivitati publice) este necesara - in acelasi timp - aprofundarea stiintei finantelor publice, care - asa cum vom incerca in continuare sa demonstram - reprezinta acea ramura distincta din sistemul dreptului care are ca obiect de studiu prezentarea (expunerea) si analizarea procedeelor si mijloacelor prin intermediul carora statul si/sau colectivitatile publice isi pot indeplini atributiile in domeniul finantelor publice, in vederea satisfacerii intr-o cat mai mare masura a trebuintelor generale ale societatii.

Sub aspectele sale generale, obiectul dreptului finantelor publice este determinat prin reglementarile cuprinse - in principal - in Legea finantelor publice. In conformitate cu dispozitiile acestui act normativ dreptul finantelor publice are ca obiect de reglementare bugetul statului, veniturile bugetare, cheltuieli bugetare, imprumutul de stat (imprumutul public sau creditul public), bugetul asigurarilor sociale de stat si finantele institutiilor publice .

Avand in vedere insa faptul ca Legea finantelor publice a fost conceputa ca o lege cadru prin care se stabilesc - in cea mai mare parte - principiile calauzitoare ale reglementarilor din domeniul finantelor publice, pe baza reglementarilor generale pe care aceasta le cuprinde au fost adoptate sau urmeaza sa se adopte o serie de alte acte normative prin care se aduc reglementari concrete diferitelor aspecte (compartimente) ale finantelor publice, completandu-se astfel - sau, mai exact, precizandu-se in detaliu - obiectul dreptului finantelor publice. Astfel, privit prin prisma aspectelor sale specifice, obiectul dreptului finantelor publice cuprinde - pe langa cele aratate mai sus - si o serie de reglementari concrete referitoare la bugetele locale, realizarea veniturilor bugetare, evaziunea fiscala, controlul financiar etc.

Desi are un obiect de reglementare complex si variat, dreptul finantelor publice se prezinta ca un ansamblu coerent si unitar de norme juridice, intrucat el vizeaza nu orice acte sau operatiuni financiare, ci numai pe acelea care alcatuiesc si circumscriu domeniul finantelor publice.

4. Definitia dreptului finantelor publice

Insemnatatea reglementarii juridice a relatiilor financiare rezulta din faptul ca finantele publice sunt destinate a participa direct la dezvoltarea social-economica a intregii societati. Prin intermediul finantelor publice se asigura constituirea, repartizarea si utilizarea cu eficienta a banului public pentru sporirea productiei de marfuri, dezvoltarea fortelor de productie, promovarea activitatii de cercetare stiintifica, dezvoltarea invatamantului, culturii si ocrotirii sanatatii, protectia sociala, protectia ecologica etc.

Avand in vedere obiectul complex al raporturilor juridice financiare, dreptul finantelor publice poate fi definit ca fiind ansamblul de norme si reguli care reglementeaza - in mod complet si unitar - relatiile sau raporturile care se stabilesc pentru (sau in legatura cu) constituirea, repartizarea si utilizarea fondurilor banesti ale statului si ale colectivitatilor publice locale, in vederea satisfacerii trebuintelor generale, cu caracter preponderent social-economice, ale societatii .

Normele juridice care alcatuiesc dreptul finantelor publice au - ca si normele apartinand altor ramuri ale dreptului - un caracter general, impersonal; ele privesc, in principiu, un numar nedeterminat de subiecte de drept si se aplica in mod repetat in timp, ori de cate ori sunt intrunite conditiile la care se refera .

5. Raporturile juridice din domeniul finantelor publice

In temeiul normelor juridice adoptate de puterea legislativa sau de cea executiva relatiile sociale vizate de aceste norme se transforma in raporturi juridice, raporturi a caror executare este asigurata prin aplicarea legii de catre autoritatea statala.

Intre raporturile juridice, raporturile care se incheie in domeniul financiar ocupa un loc aparte, datorita importantei pe care o au aceste relatii, ca efect al interesului deosebit pe care il manifesta societatea fata de finantele publice.

Pornind de la aceste elemente, in literatura juridica s-a aratat ca "raporturile juridice financiare sunt formate de relatiile sociale care iau nastere, se modifica si se sting in procesul constituirii, repartizarii si utilizarii fondurilor banesti ale statului si care sunt reglementate de normele juridice financiare".

Raporturile juridice din domeniul finantelor publice se disting - fata de celelalte raporturi specifice altor ramuri de drept - prin unele particularitati derivand din specificitatea pe care le-o confera elementele lor constitutive si definitorii: subiectele, obiectul si continutul.

A. Relativ la subiectele participante se impun urmatoarele sublinieri: raporturile juridice din domeniul finantelor publice se nasc numai in cadrul activitatii financiare infaptuite de stat prin organele sale; in cadrul acestor raporturi - intotdeauna - unul dintre subiecte este statul, reprezentat printr-un organ de specialitate care intra in raportul juridic de pe pozitia de purtator al autoritatii statale; aceasta particularitate creeaza o pozitie de subordonare a tuturor celorlalte subiecte participante, fata de subiectul purtator al autoritatii de stat .

Datorita raportului de subordonare dintre subiecte, raporturile juridice din domeniul finantelor publice se nasc, se modifica si se sting pe baza manifestarii unilaterale de vointa a statului, exercitata prin forme si modalitati specifice prevazute de normele juridice financiare. In virtutea acestui fapt este, de pilda, posibila executarea directa a creantelor fiscale de catre organele de stat, fara a fi necesara pronuntarea, in acest sens, a vreunei hotarari judecatoresti.

Prin urmare, in ceea ce priveste subiectele raporturilor juridice din domeniul finantelor publice este caracteristic faptul ca intotdeauna unul dintre subiecti este statul, reprezentat printr-un organ de specialitate in activitatea financiara, investit cu atributii in procesul de constituire, repartizare si utilizare a fondurilor banesti ale statului.

De cealalta parte, in calitatea de al doilea subiect al acestor raporturi poate fi o persoana juridica sau o persoana fizica, respectiv o regie autonoma, societate comerciala (cu capital de stat, mixt ori privat), o institutie publica etc. sau orice persoane fizice (cetateni romani, cetateni straini rezidenti in Romania ori cetateni straini nerezidenti).

Potrivit reglementarilor legale in vigoare, solutionarea - in prima faza - a litigiilor ivite in legatura cu executarea raporturilor juridice din domeniul finantelor publice este de competenta organelor de stat care au si calitatea de subiecte in respectivele raporturi sau de catre organele ierarhic superioare. In cazul cand statul este actionat in justitie, el este reprezentat fie de Ministerul Finantelor Publice, fie de Agentia Nationala de Administrare Fiscala, dupa caz .

B. Relativ la continutul raporturilor juridice din domeniul finantelor publice trebuie mentionat ca acesta este format din drepturile si obligatiile subiectelor participante. Acesta se distinge de continutul altor raporturi juridice prin specificitatea pe care i-o confera obiectul unor astfel de raporturi. Drepturile si obligatiile partilor angrenate in asemenea raporturi juridice sunt specifice fiecarei categorii, astfel ca, de exemplu, drepturile si obligatiile partilor dintr-un raport juridic de finantare bugetara (finantare de la buget) sunt diferite de acelea dintr-un raport privind realizarea veniturilor bugetare ,de cele privind obligatiile (cotizatiile) externe ale statului sau de cele dintr-un raport juridic de credit (imprumut public) .

C. Obiectul raporturilor care se stabilesc in domeniul finantelor publice este diferit si variat, el avand aceste caracteristici datorita sferei deosebit de largi si complexe a finantelor publice care impune - pe cale de consecinta - pe de o parte, o abundenta activitate de legiferare si, pe de alta parte, o mare diversitate de operatiuni specifice privind activitatea fiscala, ambele categorii generand o multitudine de raporturi juridice.

Astfel, in mod concret, in prima faza obiectul raporturilor juridice din domeniul finantelor publice este format din actiuni de prognoza si organizare bugetara, de creditare, de control financiar, de circulatie monetara etc., iar in faza urmatoare obiectul acestor raporturi il formeaza plata unor sume de bani la care sunt obligate subiectele participante la raporturile juridice bugetare, de finantare, fiscale, de asigurari, etc.

Prin urmare, tinand seama de sfera lor de cuprindere, raporturile din domeniul finantelor publice pot fi grupate pe mai multe categorii: raporturi juridice bugetare, raporturi juridice fiscale, raporturi juridice de creditare, raporturi juridice bancare, raporturi juridice de organizare a circulatiei monetare, raporturi juridice valutare, raporturi juridice de asigurare prin efectul legii, raporturi juridice de control financiar, etc.

Aceasta sfera larga de cuprindere a raporturilor juridice din domeniul finantelor publice se explica prin consacrarea conceptiei moderne asupra finantelor, aceea care se bazeaza pe ideea interventiei statului in economie in scopul influentarii proceselor economice.