Problema datoriei externe in tarile in dezvoltare

Problema datoriei externe in tarile in dezvoltare

Una din problemele globale cu care se confrunta economia mondiala in ultimii 20-30 de ani este reprezentata de cresterea permanenta a nivelului datoriei externe a tarilor in dezvoltare. Problema preocupa in egala masura - desi, evident, de pe pozitii

diferite - guvernele tarilor debitoare, guvernele tarilor creditoare, institutiile financiare internationale si bancile comerciale creditoare, specialistii care studiaza fenomenele mondo-economice contemporane.

Modalitatile de abordare a problematicii datoriei externe difera in functie de pozitia, interesele, cunostintele si conjunctura in care se gaseste cel ce efectueaza analiza. Definirea datoriei externe, delimitarea sa conceptuala de alte categorii economice, interpretarile ce pot fi date rolului datoriei externe (fatalitate, rau necesar, modalitate de impulsionare a dezvoltarii, mijloc de exploatare etc.) reprezinta aspecte fundamentale ale problemei, asupra carora specialistii nu au ajuns intotdeauna la consens. Inainte de a incerca o definire a conceptului de "datorie externa', consideram necesara precizarea ca el se apropie de un concept cu semnificatii mai largi, utilizat de numerosi specialisti, si

anume "asistenta financiara'.

Asistenta financiara nu presupune in toate cazurile - asa cum am aratat in capitolul anterior - aparitia unei datorii, in sensul aparitiei unei obligatii de rambursare. Din categoriile de asistenta financiara mentionate, doar "ajutoarele cu caracter rambursabil', "imprumuturile pentru ajutor' si "alte contributii ale sectorului public' pot sa conduca la aparitia unei datorii.

Se poate concluziona, cu privire la raportul dintre "asistenta financiara' si "datoria externa' ca apelarea la unele forme de asistenta financiara conduce la nasterea unei datorii externe, in timp ce alte forme de asistenta nu genereaza datorie externa. In acest caz, intre cele doua categorii economice exista o relatie de cauzalitate, in sensul ca o parte a asistentei financiare se poate transforma in datorie externa.

O alta delimitare conceptuala importanta este cea care trebuie facuta intre datoria externa si datoria publica. Astfel, datoria publica reprezinta ansamblul sumelor datorate de catre stat, ca urmare a politicii sale de a contracta imprumuturi. Datoria publica are drept scop acoperirea cheltuielilor statului si finantarea deficitului bugetar. Ea ia nastere, de regula, prin emisiuni de titluri de credit de catre stat (obligatiuni guvernamentale, bonuri de tezaur etc.), comercializate pe piata interna si/sau pe piata internationala. Din

punctul de vedere al scadentei, datoria publica poate fi datorie publica pe termen scurt sau datorie publica pe termen lung, iar din punctul de vedere al modalitatii de exprimare, acesta poate fi exprimata in moneda nationala sau in valuta.

In privinta datoriei externe, aceasta poate fi definita ca fiind suma in valuta contractata de o tara cu alte tari si/sau organisme financiare internationale. Ea se formeaza, in principal, ca urmare a imprumuturilor externe.

Dictionarul de Relatii Economice Internationale opereaza o distinctie intre cei doi termeni, considerand ca datoria externa este datoria publica externa contractata si/sau garantata de guvern, pe termen mediu si lung (scadenta mai mare de un an). In aceasta optica, datoria externa apare ca o componenta a datoriei publice, iar definitia mentionata mai sus poate fi considerata o definitie a datoriei externe in sens restrans.

O definitie a datoriei externe in sens larg este cea cu care opereaza Banca Mondiala, conform careia notiunea de datorie externa include[1]) :

- imprumuturi publice (public loans) = obligatii ale debitorilor publici (guvern, agenti guvernamentali, institutii publice autonome);

- imprumuturi garantate de catre stat (public guaranteed loans) = obligatii externe ale debitorilor privati, garantate de catre stat;

- imprumuturi private negarantate (private nonguaranteed loans) = obligatiuni externe ale debitorilor privati negarantate de catre stat;

- credite de la F.M.I. (use of I.M.F. credit) = credite de la F.M.I. in afara celor rezultate din tragerile ordinare, inclusiv modalitatile extinse de finantare (stocuri-tampon, finantare compensatorie, modalitate extinsa de finantare, facilitati pentru petrol);

- datorii pe termen scurt (short-terms debt) = datoriile pe termen scurt, publice si private (datorita dificultatilor privind obtinerea de informatii nu se poate face distinctie intre cele doua categorii), negarantate de catre stat.

Din aceasta enumerare se constata faptul ca Banca Mondiala opereaza, de fapt, cu conceptul de datorie externa totala, in care sunt incluse totalitatea imprumuturilor publice, imprumuturilor private garantate de catre stat, imprumuturile private pe termen lung negarantate de catre stat, creditele luate de la F.M.I, creditele pe

termen scurt.

In concluzie, in plan teoretic, se poate aprecia ca datoria externa este un concept complex, in a carui delimitare specialistii nu au ajuns la un consens, in timp ce, in plan practic, datoria externa este una din problemele globale[2] grave cu care se confrunta lumea contemporana. Caracterul global al acestei probleme rezulta din cel

putin urmatoarele argumente:

nivelul foarte ridicat al sumelor in discutie si sporirea lor continua si rapida;

diversitatea factorilor afectati de cresterea datoriei externe, interesati in gasirea unor solutii acceptabile;

interdependentele care iau nastere intre problema datoriei si alte probleme globale (subdezvoltarea, problema alimentara, problema energiei si a materiilor prime, stabilitatea politico-militara etc.);

consecintele imprevizibile si repercusiunile la scara globala ale nerezolvarii acestei probleme.

Pentru mai deplina intelegere a situatiei in care s-a ajuns astazi, cand problema datoriei externe a capatat in acelasi timp un caracter exploziv, este necesara o rememorare a originilor acesteia si o trecere in revista a evolutiei sale in timp.

Geneza datoriei externe

Faptul ca tarile in dezvoltare au acumulat datorii fata de creditorii straini nu este, in sine, un fenomen nou. Anumite miscari de capitaluri s-au inregistrat pe plan international, inca din secolul trecut, dar problema datoriei externe, in forma si amploarea sa actuala, se pare ca isi are originea in perioada imediat urmatoare celui de-al doilea razboi mondial. Printre elementele care au contribuit la extinderea acestei probleme cele mai importante sunt legate de:

aparitia unui mare numar de state independente;

competitia existenta, in perioada razboiului rece, intre vest si est, inclusiv in directia atragerii unui anumit pol ideologic a tinerelor state independente;

atitudinea favorabila a guvernelor multora din aceste tari vis-à-vis de atragerea capitalurilor straine.

In ciuda unor posibile aparente (care numai uneori au fost si teoretizate), datoria externa nu este, in marea majoritate a cazurilor, o urmare a proastei administrari a guvernului. In cele mai multe situatii, apelul la resurse externe de finantare este o necesitate, iar indatorarea tarilor receptoare nu este decat urmarea logica a acestui

fenomen. In cazul statelor nou aparute pe harta lumii, se manifesta o contradictie evidenta intre necesitatile economice in crestere si posibilitatile limitate de acumulare interna. Chiar si astazi, la cateva decenii dupa castigarea independentei, cu toate succesele inregistrate, ele sunt inca departe de a avea posibilitate de a-si finanta propria dezvoltare economica numai pe baza acumularii interne. Printre cei mai importanti factori care limiteaza posibilitatile acestor tari de a-si insusi plusprodusul realizat in cadrul national se

numara:

limitarea veniturilor din exporturi, ca urmare a preturilor scazute practicate la materii prime;

∗ deteriorarea termenilor schimbului;

utilizarea unor practici neloiale de catre unele societati transnationale (de exemplu, practicarea preturilor de transfer).

Nevoia obiectiva de asistenta financiara externa, acceptata ca axioma, face din aparitia datoriei externe o etapa fireasca in lungul drum de la subdezvoltare catre prosperitate. Una din teoriile care postuleaza un astfel de unghi de vedere este teoria cresterii transmise[3]. Aceasta teorie a fost conturata de lucrarile lui J.E. Cairnes, elaborate inca din secolul al XIX-lea, reluate apoi de catre A.K. Cairncross si P.A. Samuelson. Ideea centrala a teoriei cresterii transmise este aceea ca, pe masura ce o tara se dezvolta din punct de vedere economic, evolutia venitului intern, rata economisirilor, evolutia stocurilor de capital, a balantei comerciale si rata de rentabilitate a investitiilor modifica volumul si directia fluxurilor de capitaluri in favoarea tarilor mai putin dezvoltate, cu conditia respectarii a doua conditii:

a) miscarile de capitaluri sa reactioneze la inegalitatile ratei dobanzii;

b) inegalitatile ratelor dobanzii sunt consecinta inegalitatilor in ceea ce priveste eficienta marginala asteptata a capitalului (productivitatea unei unitati suplimentare de capital trebuind sa fie mai ridicata in tarile care dispun de o cantitate redusa de capital).

Evolutia relatiilor economice pe care fiecare tara le intretine cu tarile deja dezvoltate din punct de vedere economic parcurge cinci faze succesive, caracterizate prin cinci balante de plati tipice:

1)Tara tanara, nou debitoare, care se caracterizeaza prin:

- o balanta comerciala negativa, datorata importurilor de bunuri de echipament si existentei unui numar redus de produse ce pot fi exportate;

- o balanta a remunerarii capitalurilor negativa;

- o balanta a transferurilor de capitaluri pozitiva, deoarece nivelul ridicat al eficientei marginale a capitalului atrage capitaluri straine;

- o balanta interna negativa, datorita faptului ca economiile interne sunt inferioare investitiilor, astfel incat tara se indatoreaza.

2) Tara devine debitor evoluat. Ea isi sporeste exportul si rata economisirilor. In schimb, oportunitatile de investitii scad, antrenand o scadere a nivelului indatorarii, in timp ce iesirile de capitaluri cresc datorita platii dobanzilor si dividendelor. Balanta are,

in aceste conditii, urmatoarea configuratie:

- o balanta comerciala pe cale sa devina pozitiva;

- o balanta a remunerarii capitalurilor negativa;

- o balanta a transferurilor de capitaluri in continuare pozitiva;

- o balanta interna echilibrata (economiile interne pot fi superioare investitiilor, permitand plata dobanzilor la creditele obtinute).

3) Tara isi reduce datoria, gratie cresterii excedentului comercial si scaderii dobanzilor ce trebuie platite, de unde rezulta:

- o crestere a excedentului comercial;

- o balanta a remunerarii capitalurilor usor negativa;

- o balanta a transferurilor de capitaluri negativa, deoarece rambursarile sunt superioare noilor imprumuturi primite;

- o balanta interna pozitiva, intrucat economiile acopera investitiile, plata dobanzilor si rambursarea imprumuturilor.

4) Tara nou creditoare. Economiile interne acopera in mod progresiv investitiile, remunerarea capitalurilor straine, rascumpararea de creante straine si plasamente de capitaluri nationale atrase de nivelul eficientei marginale a capitalului (si, implicit, de rata dobanzii) in alte economii tinere. Balanta de plati este, in aceasta situatie, urmatoarea:

- soldul pozitiv al balantei comerciale scade;

- balanta remunerarii capitalurilor devine pozitiva;

- balanta transferurilor de capitaluri este negativa;

- balanta interna este puternic pozitiva.

5) Tara creditor evoluat (sau tara rentiera): deteriorarea balantei comerciale se accelereaza, in special datorita slabei productivitati a capitalului si a muncii si a ratei de schimb supraevaluate. Balanta de plati a unei tari rentiere va avea

urmatoarea configuratie:

- o balanta comerciala negativa;

- o balanta a remunerarii capitalurilor pozitiva;

- o balanta a transferurilor de capitaluri negativa;

- o balanta interna negativa, deoarece o parte a investitiilor interne este finantata prin intrari din remunerarile capitalurilor imprumutate altor tari.

In concluzie, conform mecanismului prezentat, liberul schimb de capitaluri furnizeaza fiecaruia, in timp, capitalurile de care are nevoie. Aceasta ajungere a natiunilor mature la stadiul rentier, vazuta ca o conditie a dezvoltarii natiunilor tinere, este considerata un fenomen automat si autoreglabil, pe baza urmatorului rationament:

1. natiunile mature fiind cele in interiorul carora eficienta marginala a capitalului nu inceteaza sa scada, ajung in situatia de a avea, pentru perioade mai indelungate, cea mai scazuta eficienta marginala a capitalului. In mod necesar, aceste tari acumuleaza un volum crescand de creante externe, deci de drepturi de remunerare. Mecanismele transferurilor tind, in mod automat, sa adapteze balanta comerciala la aceste intrari.

2. aceasta adaptare este cea mai avantajoasa pentru natiunea creditoare, care obtine un triplu avantaj de pe urma plasamentelor sale externe, sub forma:

- venitului financiar, care permite intrari de bunuri corespunzatoare (fluxuri reale aditionale);

- furnizari abundente de produse primare (materii prime), necesare sectoarelor sale industriale;

- scaderea preturilor produselor importate, obtinute in cantitati mai mari si in conditii mai bune din alte tari;

Acest mecanism dovedeste, in opinia specialistilor francezi By si Destanne de Bernis[4]), pe de o parte, dezirabilitatea statutului de 'tara rentiera', si, pe de alta parte, necesitatea parcurgerii unor etape in care indatorarea externa este o conditie obligatorie pentru a putea accede la acest statut.

Declansarea crizei datoriei externe in anii '80 a aratat lumii fragilitatea imprumuturilor din tarile in dezvoltare. De la 11% in august 1980, rata dobanzii a ajuns la 21,5% in decembrie, acelasi an. In 1982, "bomba mexicana" explodeaza: Mexicul inceteaza plata datoriei externe. Bancile americane erau angajate cu 192% din capitalul lor in tarile in dezvoltare, din care 2/3 se aflau in tarile latino-americane. Ca urmare a acestei situatii, tarile dezvoltate si institutiile de credit au inceput sa manifeste o prudenta deosebita in acordarea de credite. Totodata, au inceput sa fie cautate solutii menite a restabili, pe cat posibil, capacitatea de plata a tarilor indatorate, pentru a se putea recupera capitalurile plasate in aceste tari.

In anul 1985, James Baker, secretarul american al trezoreriei, a initiat un plan de ajustare structurala al bancilor comerciale, institutiilor financiare si guvernelor, de a furniza noi credite tarilor debitoare. Totodata, se avea in vedere reducerea iesirilor de capital din aceste tari. In viziunea Planului Baker, problema datoriei externe era o problema interna a tarilor debitoare, ca urmare, masurile propuse vizau liberalizarea schimbului valutar, liberalizarea politicilor privind investitiile straine si reforma sectorului public. F.M.I. si Banca Mondiala erau insarcinate cu aplicarea planului de ajustare structurala, respectiv F.M.I. pe probleme financiare (diminuarea importurilor, echilibrul finantelor publice, dupa o puternica reducere a cheltuielilor), iar Banca Mondiala cu chestiuni economice (relansarea productiei si exporturilor). Aceste coordonate ale planului de ajustare structurala au devenit conditii pentru finantarile suplimentare de la F.M.I. si Banca Mondiala.

Planul Baker nu a avut succesul dorit, aceasta si datorita faptului ca recurgerea la liberalismul aproape dogmatic si recurgerea numai la fortele pietei nu a condus decat la o si mai mare adancire a crizei economice in care erau aceste tari, la polarizarea bogatiei, la

coruptie, somaj si saracie. In plus, el era incompatibil cu ideea de proces de dezvoltare - proces de durata, deoarece prevedea restabilirea in termen scurt, pe baze economice si financiare, a capacitatii de rambursare a datoriei, lucru imposibil de realizat. Orientarea sa cu predilectie catre industriile de export, in detrimentul satisfacerii nevoilor de baza si ignorarea dimensiunii sociale a ajustarii au constituit doar cateva dintre cauzele care au contribuit la esecul Planului Baker.

Dupa acest esec, a venit perioada cautarii unor solutii globale la problema datoriei externe. Comunitatea internationala a recunoscut necesitatea unor masuri viitoare care sa vizeze reducerea datoriei externe a tarilor cele mai dezavantajate. In 1988, la Toronto, G7 a adoptat propuneri vizand reducerea datoriei publice sau public garantate pentru cele mai indatorate tari. Grupul celor 7 tari industrializate a anuntat ca incurajeaza Clubul de la Paris in eforturile sale de a imbunatati tratamentul de care trebuie sa beneficieze tarile cele mai sarace si mai indatorate si a sugerat ca, atunci cand va sosi momentul oportun, o reducere a volumului datoriei si o sporire a facilitatilor pentru tarile care se confrunta cu

cele mai mari dificultati ar fi binevenita. Se ofereau trei optiuni pentru creditori, si anume:

- Anularea a 1/3 din datorie si reesalonarea restului de 2/3 pe o perioada de 14 ani, cu o perioada de gratie de 8 ani;

- Reesalonarea datoriei pe o perioada de 25 de ani, cu o perioada de gratie de 14 ani;

- Scaderea ratei dobanzii cu 3,5 puncte procentuale, sau la 50% din rata pietei.

In ceea ce priveste indatorarea publica, cele mai multe masuri vor fi rezultatul acordurilor bilaterale. Canada, Franta, S.U.A. si alte tari urmau sa procedeze la anularea datoriei tarilor africane cele mai sarace, in special a datoriei ce rezulta din asistenta oficiala pentru dezvoltare.

Pornind de la esecurile Planului Baker, in 1989 administratia americana propune o noua conceptie cu privire la datoria externa a Lumii a Treia (Planul Brady, dupa numele secretarului de finante al S.U.A.). Aceasta propunere viza o reducere a riscului bancilor care imprumutau tarile in dezvoltare, garantand imprumuturile. Mai concret, pe o perioada de 30 de ani, se va reesalona datoria externa, urmand ca tarile in dezvoltare sa nu plateasca decat dobanzile. Daca la trecerea acestei perioade, tara se dovedeste incapabila sa ramburseze si ratele scadente, banca este sigura ca va fi despagubita de Trezoreria americana. Obiectivul principal era acela de a ajuta tarile cu o politica economica judicioasa si deschise investitiilor straine. Pentru reusita acestei initiative s-a contat pe concursul F.M.I. si al Bancii Mondiale, precum si al bancilor comerciale, care sa negocieze reducerea datoriei si sa acorde noi imprumuturi. Se reafirmau cele trei posibilitati de rascumparare a datoriei, si anume:

- Transformarea creantelor in participare la capital (transformarea unei creante intr-un drept de proprietate asupra unui activ din tara debitoare). Brazilia a reusit sa

converteasca in 1988, 8 mld. $ in titluri de participare.

- Schimbarea naturii datoriei (schimbarea unei creantebancare intr-o obligatiune pe termen lung).

- Rascumpararea datoriei (rascumpararea propriei datorii,cu conditia sa dispuna de rezerve oficiale importante sau sa se bucure de un ajutor extern substantial. Bolivia si-a rascumparat in acest fel 40% din datorie, iar Chile 10%).

Comparativ, cele doua propuneri, cea de la Toronto si Planul Brady vizau doua categorii de tari diferite. Toronto viza tarile cele mai sarace, Planul Brady pe cele cu venituri intermediare. Consecintele au fost o oarecare diminuare a datoriilor si o crestere a rolului F.M.I. si Bancii Mondiale in stabilizarea sistemului financiar international.

Miscarea tarilor nealiniate si-a exprimat, de asemenea, ingrijorarea in legatura cu criza datoriei externe a tarilor in curs de dezvoltare si i-a indemnat pe creditorii bilaterali si multilaterali sa ia masuri pentru reducerea datoriei tarilor cel mai puternic indatorate.

Ministrii de finante ai tarilor membre ale Commonwealth-ului, reuniti in Malta la inceputul deceniului 9, au propus o noua initiativa multilaterala in legatura cu problemele acestor tari, cele mai indatorate. Aceasta initiativa cheama la o relaxare a conditiilor de

acordare a asistentei oficiale bilaterale si la acordarea de resurse in conditii de favoare mai mari.

In acest sens, creditorii oficiali au propus o serie de masuri, in vederea ameliorarii problemei datoriei externe:

- continuarea asigurarii de fonduri, prin acordarea de credite bilaterale si multilaterale;

- orientarea catre sursele concesionare, astfel incat 97 % din fluxurile oficiale sa fie in conditii de favoare;

- anularea datoriei oficiale pentru multe tari cu venituri reduse, prin acorduri bilaterale cu creditorii;

- reesalonarea datoriei, pe termene mai indelungate si in conditii mai favorabile;

- oferirea de sprijin bilateral si multilateral pentru reducerea datoriei catre bancile comerciale.

Aceasta strategie a fost adoptata din dorinta de a asigura, intr-o mai mare masura, atat lichiditatile de care au nevoie tarile cele mai sarace, cat si reducerea volumului datoriei externe a acestora.

Strategia vizeaza urmatoarele categorii de datorii:

- surse private (exclusiv finantarea pe termen scurt, care este, deregula, acordata preferential si, astfel, este exclusa posibilitatea restructurarii ei), care, desi nu detin decat o parte relativ mica in totalul datoriei tarilor incadrate in categoria "venituri scazute -grad de indatorare ridicat", sunt importante datorita serviciului acestor datorii, care atinge valori mari, avand in vedere ratele dobanzilor practicate de catre bancile comerciale;

datoria privata comerciala negarantata, care urmeaza a fi redusa prin aranjamente de tip buy-back;

- asistenta oficiala bilaterala, care este cea mai importanta atat intotalul datoriei, cat si din punct de vedere al serviciului acesteia.

Recunoscand faptul ca datoria externa a devenit o problema carerisca sa nu mai poata fi controlata, pentru unele dintre cele mai indatorate tari, creditorii oficiali au cazut de acord sa ofere anulari sau reduceri ale datoriei si sa acorde facilitati pentru creditele

contractate. Primul pas s-a concentrat pe anularea datoriei oficiale, pe o baza bilaterala, sub auspiciile Clubului de la Paris. Aceasta masura s-a largit, ulterior, pentru un numar tot mai mare de tari si pentru sume tot mai importante.

Institutiile internationale au luat, la randul lor, o serie de masuri in legatura cu fenomenul exploziei datoriei externe, printre

care se numara:

concentrarea catre acordarea de imprumuturi in conditii de favoare;

sustinerea efortului intern in vederea reducerii poverii datoriei externe;

dezvoltarea unor noi tipuri de finantare, care sa fie grefate pe nevoile reale ale tarilor celor mai sarace si mai indatorate;

continuarea procesului de anulare a datoriei externe pe cale bilaterala.

La sfarsitul anului 1996, F.M.I. si Banca Mondiala au lansat un prim program numit Initiativa privind Datoria Celor Mai Indatorate Tari. Acesta este un acord al comunitatii internationale, menit sa ajute tarile sarace sa elaboreze politici corespunzatoare pentru a scapa de datoria neperformanta, asigurand o usurare a datoriei.

Datoria este considerata ca fiind neperformanta atunci cand rata serviciului datoriei externe la export este >25% si cand ea reprezinta un factor de constrangere in realizarea unei dezvoltari durabile.

Programul a fost sustinut de 180 de guverne. Principalul obiectiv al acestui program a fost acela de a aduce tarile cele mai indatorate de la un nivel de datorie neperformanta la o situatie care sa le permita progresul economic. Erau vizate tarile care, dupa trei ani de aplicare a programelor privind relaxarea datoriei, ramaneau totusi deasupra unui nivel corespunzator. La inceputul anului 2000, pachetul privind

reducerea datoriei externe si a serviciului datoriei externe se ridica la 7 miliarde de dolari si a fost aprobat pentru 7 tari: Bolivia, Burkina Faso, Coasta de Fildes, Guyana, Mali, Mozambic si Uganda.

In anul 2000 o noua Initiativa privind Datoria Celor Mai Indatorate Tari a luat contur. Plecand de la aceleasi principii, ea era menita a mari numarul de tari cu acces la facilitatile de reducere a datoriei prin modificarea conditiilor de incadrare in categoria tarilor ce pot beneficia de acest program (valoarea prezenta a serviciului datoriei externe/export de la 250% la 150%, valoarea prezenta a datoriei/venituri fiscale de la 280% la 250%, exporturi/P.I.B. de la 40% la 30%, a venituri publice/P.I.B. de la 20% la 15%).

In concluzie, se poate afirma ca problema datoriei externe a devenit tot mai mult problema tuturor: a creditorilor si a debitorilor. De aceea, toate masurile prezentate includ atat eforturile donatorilor, cat si pe cale ale receptorilor, in scopul gestionarii cat mai eficiente a acestei situatii.