Structura sistemului bugetar. Bugetul general consolidat al Romaniei

Structura sistemului bugetar. Bugetul general consolidat al Romaniei

La nivelul fiecarui stat se elaboreaza mai multe categorii de bugete corelate care formeaza un sistem.

Structura sistemului bugetar al unui stat este determinata de structura organizatorica a acestuia. In functie de structura organizatorica, statele pot fi de tip unitar, cum este cazul in Romania, Franta, Marea Britanie, Italia, Suedia, Olanda, Spania etc. si de tip federal, cum sunt Statele Unite ale Americii, Elvetia, Canada, Austria, Germania, Brazilia, India, Australia s.a.

Statele de tip unitar sunt organizate in unitati administrativ-teritoriale la nivelul carora functioneaza organe ale puterii si administratiei de stat locale. La nivel central functioneaza organele centrale ale puterii si administratiei de stat. Corespunzator acestei structuri, in statele de tip unitar exista un buget al administratiei centrale de stat si bugetele locale corespunzatoare unitatilor administrativ-teritoriale.

Statele de tip federal au o structura organizatorica in trei trepte care cuprinde: federatia, statele (provinciile, landurile, cantoanele sau regiunile) membre ale federatiei si unitatile administrativ-teritoriale proprii fiecarui stat membru al federatiei. Federatia dispune de organe supreme ale puterii si administratiei federale, care au competente atat pe plan intern, in limitele prevazute de constitutie, cat si in relatiile internationale ale federatiei respective. Statele componente ale federatiei dispun de parlamente si guverne proprii, dar au o autonomie limitata in sensul ca nu au competente in relatiile internationale. Fiecare stat membru al federatiei se subdivide in unitati administrativ-teritoriale conduse de organele locale ale puterii si administratiei de stat. Structura sistemului bugetar in statele de tip federal cuprinde: bugetul federatiei, bugetele statelor (provinciilor, landurilor, cantoanelor sau regiunilor) membre ale federatiei si bugetele locale.

Repartizarea veniturilor si cheltuielilor intre verigile sistemului bugetar, in fiecare stat, se face in functie de modul de repartizare a sarcinilor (atributiilor) intre organele puterii si administratiei de stat centrale si locale. In majoritatea statelor veniturile cele mai importante si principalele categorii de cheltuieli sunt cuprinse in bugetul central sau federal, iar in bugetele statelor membre ale federatiei si in bugetele locale sunt cuprinse veniturile si cheltuielile de importanta mai mica.

Ca regula generala, majoritatea covarsitoare a impozitelor indirecte sunt venituri ale administratiei centrale de stat, iar impozitele pe avere se fac venit la bugetele locale. Impozitele pe venituri se repartizeaza intre organele administratiei centrale si locale in functie de sarcinile ce revin fiecarui nivel organizatoric al statului.

In ceea ce priveste bugetele locale, in perioada contemporana s-a observat o tendinta de crestere a volumului cheltuielilor bugetelor locale. Printre factorii care au determinat aceasta tendinta mentionam:

- necesitatea extinderii si imbunatatirii retelei de drumuri si sosele, dotarea localitatilor cu instalatii de apa, canalizare, lumina electrica si construirea de locuinte; realizarea acestor obiective necesita cheltuieli imense care sunt suportate, in general, din bugetele locale;

- sporirea cheltuielilor cu caracter social-cultural (pentru invatamant, sanatate, asigurari sociale etc.) finantate din bugetele locale;

- redistribuirea cheltuielilor intre verigile sistemului bugetar in sensul ca anumite categorii de cheltuieli trec, in unele tari, din competenta organelor centrale in cea a organelor locale;

- inflatia - constituie un alt factor care determina cresterea nominala a cheltuielilor publice locale.

Pentru acoperirea cheltuielilor publice locale se folosesc veniturile proprii ale bugetelor locale, subventii primite de la bugetul administratiei centrale de stat si imprumuturile contractate de colectivitatile locale.

In categoria veniturilor proprii ale colectivitatilor locale se cuprind: impozitele locale, veniturile provenind din exploatarea bunurilor apartinand administratiei de stat locale si cotele aditionale la impozitele care alimenteaza bugetul central.

Impozitele locale ocupa ponderea cea mai insemnata in cadrul veniturilor proprii ale bugetelor locale. Ele variaza de la o tara la alta in ceea ce priveste numarul, structura si modul lor de asezare. Cel mai adesea, in categoria impozitelor locale se cuprind: impozitul funciar asupra proprietatilor construite si neconstruite, impozitul pe cladiri, pe automobile, impozitul pentru exercitarea profesiilor libere, pe succesiuni, donatii si altele. Pe langa impozitele directe, bugetele locale sunt alimentate si cu venituri provenind din impozite indirecte cum sunt: taxele de consumatie asupra tutunului, alcoolului, carnii, laptelui, energiei electrice, taxele de inregistrare, taxele asupra permiselor de vanatoare, taxele de publicitate etc.

Veniturile provenind din exploatarea bunurilor apartinand administratiei de stat locale au caracter nefiscal si cuprind:

- veniturile de la intreprinderile locale cum sunt: intreprinderile pentru distribuirea energiei electrice, apei, gazelor, transport in comun, abatoare etc.;

- incasari din exploatarea padurilor, parcurilor, lacurilor etc.;

- venituri din chirii;

- amenzi si penalitati.

Cotele aditionale la impozitele administratiei de stat centrale sunt venituri ale bugetelor locale reprezentate de un adaos la impozitele care alimenteaza bugetul central, percepute de pe teritoriul organelor administratiei de stat locale.

Daca veniturile proprii ale bugetelor locale nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor acestora, colectivitatile locale pot primi subventii pentru echilibrare din partea bugetului central sau a bugetelor ierarhic superioare. Subventiile acordate colectivitatilor locale pot fi folosite pentru finantarea oricaror actiuni sau obiective, sau sunt acordate pentru scopuri bine determinate (de regula pentru finantarea unor obiective la care este obligatorie, intr-o anumita proportie, si contributia organelor locale). Utilizarea subventiilor pentru acoperirea deficitelor bugetelor locale conduce la o dependenta a organelor locale fata de organele centrale ale administratiei de stat, ceea ce diminueaza autonomia locala.

In conditiile in care bugetele locale nu se echilibreaza nici cu ajutorul subventiilor, se apeleaza la imprumuturi.

Imprumuturile se obtin prin contractarea lor de la diferite organisme financiare specializate sau prin plasarea unor obligatiuni pe piata.

Din bugetele locale se finanteaza, in general, urmatoarele categorii de cheltuieli:

- cheltuieli pentru finantarea invatamantului, care in unele tari ocupa ponderea cea mai insemnata in cadrul cheltuielilor bugetelor locale;

- cheltuielile pentru ocrotirea sanatatii, asigurarile sociale si asistenta sociala;

- cheltuielile privind constructia si intretinerea drumurilor, constructia de locuinte, transportul in comun, gospodaria comunala;

- cheltuieli privind intretinerea aparatului puterii si administratiei de stat locale;

- cheltuieli privind serviciul datoriei publice locale, in masura in care bugetele locale apeleaza la imprumuturi in vederea completarii resurselor lor.

In statele de tip unitar, cum este de exemplu Franta, bugetele locale se aproba de organul ierarhic imediat superior care are competenta de a modifica veniturile si cheltuielile bugetului local examinat. Executarea bugetelor locale cade in sarcina organelor locale executive.

In statele de tip federal, cum este de exemplu cazul Statelor Unite ale Americii, bugetelor statelor membre ale federatiei sunt complet separate fata de bugetul federal. Ele sunt elaborate, aprobate, executate si controlate de catre organele administrative ale fiecarui stat membru al federatiei. Statele membre ale federatiei au dreptul de a modifica sistemul de impunere fara acordul organelor federale. Structura veniturilor si cheltuielilor bugetelor locale este diferita de la un stat la altul, chiar in cadrul aceleiasi federatii.

Este de retinut faptul ca organizarea bugetara, in statele de tip unitar, pe doua paliere (bugetul administratiei centrale de stat si bugetele administratiei locale) reprezinta o structura simplificata a sistemului bugetar, sistem care insa, in practica (inclusiv in tara noastra), este reprezentat de un ansamblu unitar de bugete.

Avand in vedere prevederile Legii finantelor publice, in Romania, constituirea si gestionarea resurselor financiare publice se realizeaza printr-un sistem unitar de bugete, care cuprinde:

- bugetul de stat;

- bugetul asigurarilor sociale de stat;

- bugetele fondurilor speciale;

- bugetul trezoreriei statului;

- bugetele institutiilor publice autonome;

- bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz;

- bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;

- bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursari, dobanzi si alte costuri se acopera din fonduri publice;

- bugetul fondurilor externe nerambursabile;

- bugetele locale.

Acest sistem unitar si corelat de fonduri formeaza bugetul general consolidat rezultat in urma eliminarii transferurilor intre bugete si prin care se dimensioneaza si se compara, la nivelul unui an, veniturile si cheltuielile statului si ale celorlalte institutii publice. Consolidarea bugetara este, in fapt, operatiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre doua bugete componente ale bugetului general consolidat, in vederea evitarii dublei evidentieri a acestora.

Pe baza procesului de consolidare bugetara se determina efortul financiar public, precum si identificarea situatiilor de echilibru sau dezechilibru intre resurse si necesitatile acoperite si, deci, dimensionarea datoriei publice.

Pentru dimensionarea corecta a deficitului/excedentului bugetar se determina cheltuielile/veniturile bugetare consolidate, prin eliminarea transferurilor provenite de la alte bugete. De exemplu, legile bugetului de stat al Romaniei prevad la partea de cheltuieli conform clasificatiei bugetare, o serie de transferuri consolidabile, precum:

- transferuri din bugetul de stat catre bugetele locale pentru investitii finantate partial din imprumuturile externe;

- transferuri din bugetul de stat catre bugetul asigurarilor sociale de stat;

- transferuri din bugetul de stat catre bugetul fondului de asigurari sociale de sanatate (contributia datorata de persoanele care satisfac serviciul militar in termen, etc.).

Rezulta ca bugetul general consolidat reflecta toate veniturile si cheltuielile sistemului bugetar cumulate la nivel national si evidentiaza dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, dupa caz.

Rolul bugetului general consolidat este complex, reflectand modalitatile de exercitare a functiilor finantelor publice.

Astfel, bugetul general consolidat are in primul rand, un rol alocativ pentru ca reflecta, in partea de cheltuieli a acestuia, modul de alocare a resurselor fiecarui an bugetar sau chiar pentru finantarea unor actiuni multianuale.

In al doilea rand, bugetul are un rol distributiv deoarece este un instrument prin care se redistribuie o parte a produsului intern brut prin intermediul impozitelor si taxelor, precum si prin intermediul cheltuielilor.

In al treilea rand, rolul de reglare a vietii economice decurge din importanta bugetului ca instrument cu putere de lege, prin care se reflecta politica economica promovata de Guvern. In acest sens, prin orientarile bugetului se poate actiona asupra economiei stimuland sau franand o anumita activitate.

Verigile bugetului public national sunt: bugetul de stat (BS), bugetul asigurarilor sociale de stat (BASS) si bugetele locale (BL).

Bugetul de stat este conceput si elaborat ca un buget consolidat, caracter ce decurge din tehnica intocmirii acestuia, adica prin eliminarea transferurilor dintre diferite categorii de bugete. La procesul de elaborare si executie a bugetului de stat participa un numar insemnat de factori, institutii centrale, ministere, in cadrul carora un rol important revine Ministerului Finantelor Publice si Guvernului care, dupa insusirea acestuia, il supune dezbaterii Parlamentului.

Veniturile ce alimenteaza bugetul de stat sunt evidentiate pe surse de provenienta, fiind grupate in:

- venituri curente (fiscale si nefiscale), respectiv: impozitul pe profit, TVA, accizele, taxele vamale, impozitul pe venit, varsamintele din profitul net al regiilor autonome, varsaminte ale institutiilor publice centrale etc.;

- venituri din capital.

Resursele astfel constituite sunt repartizate, in principal, pentru finantarea cheltuielilor privind invatamantul, sanatatea, cultura, ocrotirile sociale, alocatiile si ajutoarele pentru copii, alte activitati social-culturale si de protectie ecologica. Totodata, din bugetul de stat se fac si transferuri de resurse catre bugetele locale pentru echilibrarea acestora cand resursele proprii nu sunt suficiente. Cheltuielile bugetului de stat sunt structurate, deci, pe domenii economice, iar in cadrul acestora pe cheltuieli curente si de capital.

Bugetul asigurarilor sociale de stat si cel al asigurarilor pentru somaj se elaboreaza si se aproba in acelasi cadru si in aceleasi conditii in care se intocmeste si se aproba bugetul de stat, insa este distinct de bugetul de stat si se aproba de Parlament prin lege separata. Alaturi de Ministerul Finantelor Publice, un rol important in elaborare si executie il are Ministerul Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei.

Este de retinut faptul ca desi legea care le aproba poarta denumirea de 'Legea bugetului asigurarilor de stat', aceasta lege aproba si abordeaza atat problema bugetului asigurarilor sociale de stat, cat si pe cea a asigurarilor pentru somaj. Numai prin anexele legii se face o diferentiere clara, respectiv o anexa prezinta structura veniturilor si destinatia cheltuielilor bugetului asigurarilor sociale de stat, iar alta, structura bugetului asigurarilor pentru somaj.

Veniturile bugetului asigurarilor sociale de stat sunt structurate pe sase resurse principale, din care patru sunt venituri de natura fiscala (contributii pentru asigurari sociale datorate de angajatori, angajati, alte persoane asigurate si persoane aflate in somaj), iar doua sunt de natura nefiscala (contributia pentru bilete de tratament si odihna si incasari din alte surse).

Cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat au ca principala destinatie pensiile de asigurari sociale de stat, cheltuielile pentru cresterea copiilor pana la doi ani, trimiterile la tratament balnear si odihna, indemnizatiile si ajutoarele de asigurari sociale.

Veniturile bugetului asigurarilor pentru somaj se constituie din contributia angajatorilor, angajatilor si contributii datorate de persoanele care incheie contracte de asigurari de somaj, precum si din alte surse.

Cheltuielile bugetului asigurarilor pentru somaj sunt reprezentate de indemnizatiile de somaj, contributia pentru asigurarile sociale de stat pentru someri, platile compensatorii, alocatiile de sprijin etc.

Bugetele locale reprezinta adevarate instrumente de planificare si conducere a activitatii financiare la nivel local, fiind intocmite ca bugete autonome. Structura bugetelor locale este consecinta modului in care sunt organizate, din punct de vedere administrativ-teritorial, localitatile tarii in comune, orase, municipii si municipiul Bucuresti.

Bugetele locale sunt alimentate cu venituri proprii (venituri din impozite, taxe si venituri cu destinatie speciala) si cu mijloace de echilibrare de la bugetul de stat sub forma cotelor si sumelor defalcate din impozitul pe venit si sumelor defalcate din TVA.

Daca resursele proprii nu sunt suficiente, bugetele locale pot contracta imprumuturi din disponibilitatile contului curent general al Trezoreriei statului, pentru acoperirea golurilor temporare de casa, pot beneficia de transferuri cu destinatie speciala de la bugetul de stat, sau pot apela la imprumuturi de la bancile comerciale sau de la alte institutii de credit.

Veniturile astfel constituite sunt destinate finantarii actiunilor specifice administratiei de stat locale (cheltuieli pentru intretinerea autoritatilor executive locale, o parte a cheltuielilor pentru invatamantul preuniversitar, cheltuieli pentru gospodaria comunala, cheltuieli pentru actiuni economice de importanta locala etc.).

Competente in elaborarea, aprobarea si administrarea bugetelor la nivel local o au consiliile locale, consiliile judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, dupa caz.

Bugetele fondurilor speciale se intocmesc si se aproba in fiecare an ca anexe la bugetul de stat. Acestea vizeaza rezolvarea unor probleme de natura economica si sociala aparute in economie si sunt alimentate din resurse special afectate acestor scopuri (exemplu, Fondul de asigurari sociale de sanatate).

Prin stabilirea unor destinatii anume a resurselor gestionate de aceste fonduri se incalca multe din principiile care s-au impus de-a lungul timpului in gestionarea fondurilor publice.

Bugetele fondurilor speciale se aproba de catre Parlament la propunerea Guvernului, dupa ce prevederile sale au fost vizate de comisiile de specialitate ale Parlamentului, odata cu avizarea bugetului de stat.

Bugetul trezoreriei statului este documentul in care sunt inscrise veniturile si cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfasurata de aceasta in scopul indeplinirii functiilor sale.

Bugetele institutiilor publice:

- autonome, includ veniturile si cheltuielile, sau dupa caz, numai cheltuielile anuale ale institutiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte autoritati de drept public;

- finantate integral din veniturile proprii, includ veniturile si cheltuielile institutiilor publice aflate in subordinea unor institutii publice autonome ce functioneaza doar pe baza veniturilor proprii ce provin din chirii, organizarea de manifestari culturale, sportive etc.;

- finantate integral sau partial din BS, BASS, BL cuprind veniturile si cheltuielile anuale ale institutiilor publice ce primesc subventii de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale si bugetele fondurilor speciale in completarea fondurilor proprii si sunt in subordinea institutiilor publice autonome.

Bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat cuprinde veniturile si cheltuielile fondurilor externe contractate sau garantate de stat si a caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice.

Bugetul fondurilor externe nerambursabile cuprinde veniturile si cheltuielile fondurilor externe care nu sunt rambursabile.