Cetatenia europeana

Cetatenia europeana

Daca notiunea de "cetatenie" isi gaseste originea in dreptul intern, ea a evoluat din timpurile cetatii grecesti sau romane, la care continua, insa, sa se raporteze . Doctrina "consemneaza" cetatenia politica, face referiri la cetatenia economica sau sociala; este "noua cetatenie" care situeaza cetateanul in centrul oricarei vieti sociale. Aceasta conceptie a gasit ecou in notiunea de Europa a cetateniilor care a precedat-o pe cea de cetatenie europeana si ale carei legaturi cu aceasta din urma trebuie precizate. (1)

Pe de alta, parte amploarea luata de conceptul de cetatenie la nivel european pune problema relatiilor dintre cele 2 cetatenii: europeana si nationala.

1. Cetatenia europeana

1.1. Cetatenia si cetatenia europeana

Notiunea de cetatenie isi gaseste originea in dreptul intern. Potrivit conceptiei propuse de Aristotel, cetateanul se definea prin participarea la functiile judiciare si la cele publice in general. In dreptul pozitiv, cetatenia continua sa desemneze calitatea juridica ce permite unei persoane sa ia parte la viata statului, bucurandu-se de drepturi civice si politice si fiind supusa, in schimb, anumitor obligatii cum ar fi votul obligatoriu sau serviciul militar. Ca regula, cetatenia e recunoscuta de catre stat cetatenilor sai care, ca membri ai Cetatii, participa la guvernarea Cetatii. Dar exista exceptii, ca de exemplu "cetatenia britanica de peste mari" sau cea a Uniunii franceze. Dreptul international recunoaste acest statut privilegiat, conditionat de nationalitate, care presupune, in principal, dreptul de sedere pe teritoriul national, participarea la viata politica (dreptul de a alege si de a fi ales), accesul la functiile publice, dreptul la protectia diplomatica.

Notiunea de cetatenie europeana ar putea sa fie bazata pe aceste drepturi si obligatii corespondente. Ea implica faptul ca cetatenii Uniunii Europene beneficiaza, in aceasta calitate, de aceleasi drepturi care sunt acordate in mod traditional propriilor cetateni in ordinea juridica interna. Aceste drepturi corespund, aproape in totalitate, cu ceea ce in anii 1975-1985 erau "drepturi speciale", rezervate cetatenilor statelor membre ale Comunitatii.

Trebuie retinut inca de pe acum ca structura Uniunii implica exercitarea anumitor drepturi la nivelul Uniunii Europene si exercitarea altora la nivelul statelor membre.

1.2. Europa cetatenilor si cetatenia europeana

In special dupa Consiliul european de la Fontainebleau din 1984 o alta notiune s-a dezvoltat si anume cea de Europa a cetatenilor. O putem distinge cu dificultate de cea precedenta, mai ales ca se dovedeste greu de definit . Ideea de baza este ca cetateanul european trebuie plasat in centrul constructiei europene, pentru a-i dezvolta sentimentul de apartenenta la Uniunea Europeana. In acest sens Comitetul ad-hoc privind Europa cetatenilor, numit si Comitetul ADONNINO, creat la initiativa Consiliului European de la Fontainebleau din 25-26 iunie 1984 a propus "masuri in vederea intaririi si promovarii identitatii si imaginii Comunitatii fata de cetatenii sai in lume".

Printre drepturile speciale recunoscute in perspectiva unei Europe a cetatenilor figureaza, fara indoiala, drepturile speciale inerente cetateniei europene si care instituie o veritabila cetatenie politica. Dar putem gasi, de asemenea, drepturi care rezulta din integrarea economica, cum ar fi liberul acces la un loc de munca intr-o tara aleasa si drepturi noi care consacra largirea domeniului integrarii, cum ar fi dreptul la cultura sau protectia mediului. Acestea se incadreaza mai bine conceptiei celei mai largi (moderne) a cetateniei. Dar aceasta conceptie rapeste conceptului o parte intinsa a specificitatii sale, deoarece drepturile cetateanului nu se mai disting de drepturile oricarei alte fiinte umane.

Confuzia dintre cele 2 perspective, cea de cetatenie europeana si cea de Europa a cetatenilor, este des intalnita. Astfel, in Rezolutia asupra functionarii TUE in perspectiva CIG din 1996, din 17 mai 1995, Parlamentul European a cerut ca cetatenia europeana sa fie intarita mai ales prin aderarea Uniunii la Conventia europeana a drepturilor omului, interzicerea pedepsei cu moartea, protectia minoritatilor, egalitatea intre barbati si femei ca si prin intarirea cetateniei politice. In mod evident, aceste drepturi, desi sunt recunoscute in dreptul Uniunii, vor fi drepturi ale fiintei umane in general, deci nu rezervate cetatenilor statelor membre si nu drepturi inerente calitatii de cetatean european.

La ora actuala, desi notiunea consacrata de tratate este cea de cetatenie europeana, ambiguitatea nu pare sa se fi risipit in intregime.

1.3. Cetatenia europeana si tratatele constitutive

Tratatul de la Maastricht introduce cetatenia europeana in scopul intaririi relatiei existente intre Uniunea Europeana si cetatenii statelor membre, dar nu defineste aceasta notiune. Tratatul se margineste sa declare ca "este cetatean al Uniunii orice persoana care are cetatenia unui stat membru" si ca "cetatenii Uniunii se bucura de drepturi si sunt supusi obligatiilor prevazute de prezentul tratat" (tratatul CE, art. 8, art. 17 nou). Si paradoxal, insereaza dispozitiile consacrate cetateniei Uniunii in Tratatul CE si nu in Tratatul Uniunii europene.

Aceasta redactare pe care unii au calificat-o drept "confuza si hazardata" nu a fost ameliorata de Tratatul de la Amsterdam.

De fapt, tratatele de la Maastricht si Amsterdam, desi se bazeaza pe cele 2 conceptii, consacra un ansamblu de drepturi care se apropie mai mult de notiunea de cetatenie in sens traditional, decat de cea de Europa a cetatenilor.

2. Cetatenia europeana si cetatenia nationala

Cetatenia europeana este esentialmente distincta de cea nationala, pe care, conform formularii Tratatului de la Amsterdam, o "completeaza . si n-o inlocuieste" (Tratatul CE, art. 17 nou, alin. 1). Totusi, prin conditiile sale de atribuire ea deriva, ca si cetatenia nationala, din nationalitatea acordata de catre statele membre.

2.1. Cetatenia europeana, complementara

cetateniei nationale

Departe de a aboli cetateniile nationale, cetatenia europeana li se adauga. Cetatenii statelor membre ale Uniunii europene beneficiaza astfel de o dubla cetatenie. Astfel, un cetatean francez este in acelasi timp cetatean francez si cetatean european.

In principiu, cele 2 cetatenii n-ar trebui sa se confunde. Cetatenia europeana este reglementata de dreptul Uniunii, in care-si gaseste izvoarele; cetatenia nationala apartine doar dreptului national. Cetatenia europeana nu suprima nici unul dintre drepturile inerente cetateniei nationale. Pur si simplu ea confera drepturi suplimentare care se exercita, fie la nivelul Uniunii (de ex. votul si dreptul de a fi ales in Parlamentul european), fie la nivelul statelor membre (de ex. dreptul de a alege si de a fi ales in alegerile municipale).

Dar anumite elemente ale cetateniei europene pot fi uneori de natura a slabi cetatenia nationala in masura in care unui resortisant dintr-un alt Stat membru i se recunosc drepturi care au fost rezervate in trecut doar cetatenilor. Cetatenia europeana este, deci, perceputa ca amenintand sau concurand cetatenia nationala. Acest lucru este evident mai ales in ce priveste dreptul de sedere sau dreptul de a alege sau de a fi ales nu numai in Parlamentul European, dar si in alegerile municipale. De unde reticentele mai multor state fata de dezvoltarea cetateniei europene. Astfel, Danemarca a tinut sa declare ca cetatenia Uniunii nu acorda in nici un caz dreptul de a capata cetatenia daneza.

2.2. Cetatenia europeana, corolar al nationalitatii

unui stat membru

Conform art. 8.1 CE (noul art. 17), "este cetatean al Uniunii Europene orice persoana avand cetatenia unui stat membru".

Calitatea de cetatean european este, deci, subordonata posesiei sau dobandirii cetateniei unui stat membru. Rezulta, deci, ca revine dreptului national al fiecarui stat sa determine daca o persoana are sau nu cetatenia sa. Aceasta solutie a fost expres confirmata prin Declaratia relativa la cetatenia unui stat membru anexata tratatului de la Maastricht conform careia "de fiecare data cand Tratatul instituind Comunitatea Europeana face referire la cetatenii statelor membre, problema de a sti daca o persoana are cetatenia unuia sau altuia dintre statele membre se rezolva numai prin recurs la dreptul national al statului vizat".

Pentru a fi conform cu dreptul international, acest principiu ridica dificultati in ipoteza in care o persoana are mai multe cetatenii dintre care una ar fi a unui stat nemembru al Uniunii. In ordinea juridica internationala, opozabilitatea cetateniei fata de statele terte este subordonata existentei unei "legaturi efective intre persoana si stat" . Dar CJCE a recuzat exigenta efectivitatii in cazul MICHELETTI, din 7 iulie 1992, care privea libertatea de stabilire. Domnul MICHELETTI, argentinian de origine, dar avand si cetatenia italiana ca descendent din parinti italieni, este titularul unei diplome de odontologie obtinuta in Argentina dar omologata in Spania in aplicarea unei conventii bilaterale intre cele 2 tari. Nu ii poate fi, deci, refuzat dreptul de a se instala in Spania in vederea exercitarii profesiei pe motivul ca resedinta sa obisnuita era in Argentina. Curtea interzice unui Stat membru "dreptul de a restrange efectele atribuirii cetateniei unui alt stat membru cerand o conditie suplimentara pentru recunoasterea acestei cetatenii in vederea exercitarii libertatilor fundamentale prevazute de tratat".

Dar ceea ce este valabil cu privire la accesul la teritoriu si exercitiul unei activitati profesionale poate fi aplicat si in ceea ce priveste exercitiul drepturilor civice, ca de exemplu admiterea in functiile publice? Mari dificultati pot aparea daca statele Uniunii au legislatii si practici diferite in materie de acordare si retragere a cetateniei, (conflict intre jus soli si jus sanguinus, practici diferite in ceea ce priveste naturalizarea lucratorilor straini). Statele care restrang dobandirea cetateniei risca sa accepte cu reticenta deschiderea teritoriului lor, a pietei de munca, a drepturilor politice pentru cetatenii provenind din alte state membre mai liberale. Cetatenia europeana invita in mod logic la o anumita armonizare a legislatiilor privind acordarea cetateniei, armonizare putin realizabila in prezent din cauza marii sensibilitati politice a problemei.

3. Statutul cetateanului european

Dispozitiile inserate in cea de-a doua parte a Tratatului CE sub titlul "Cetatenia Uniunii" servesc ca ghid studiului statutului cetateanului european. Trebuie sa reamintim ca ele nu prezinta o coerenta perfecta.

Mai intai, desi art. 8.2 (noul art. 17.2) proclama in mod logic ca cetatenii Uniunii nu au numai drepturi, dar sunt supusi in aceeasi masura si unor obligatii, el se limiteaza in ceea ce priveste obligatiile sa trimita "la indatoririle prevazute de prezentul tratat", fara sa le precizeze continutul. Ar trebui, de exemplu, sa socotim drept una dintre aceste indatoriri respectul egalitatii barbati-femei in materie de remuneratie (art. 119; noul art. 141) sau interzicerea oricarei discriminari bazate pe nationalitate (art. 6; noul art. 12)?

Pentru moment, recunoasterea cetateniei europene pare lipsita de orice continut specific in ceea ce priveste obligatiile. Este poate rezultatul faptului ca solidaritatea dintre cetatenii Uniunii nu a atins inca gradul suficient pentru a constitui fundamentul obligatiei. Sau, mai simplu, e poate consecinta declinului serviciului militar obligatoriu care era indatorirea clasica a cetateanului la nivel national, serviciu caruia inca nu i se poate substitui pentru moment unul social la nivel european.

Apoi, cu privire la drepturi, tratatul reafirma, pe de o parte, dreptul deja recunoscut anterior, dreptul de libera circulatie si de sedere, iar pe de alta parte, consacra noi drepturi, drepturi politice (dreptul de a alege si de a fi ales la alegerile europene si la cele municipale), protectii (protectia diplomatica si consulara, dreptul de petitionare, plangerea adresata mediatorului, dreptul de comunicare cu institutiile).

Este de necontestat ca libertatea de circulatie si de sedere constituie unul din fundamentele Comunitatii Europene. Legatura sa cu cetatenia europeana are un caracter important, mai ales pe plan simbolic. In prezent ea continua sa constituie o ramura care se desprinde din cetatenie din cauza rolului pe care l-a jucat in dezvoltarea integrarii comunitare.

In ceea ce priveste celelalte drepturi, ele se inspira din 2 concepte: cel al cetateniei europene si cel al Europei cetatenilor.

Dar, tratatul nu respecta in intregime nici unul dintre cele 2 concepte. Cetatenia, in sensul traditional, priveste un statut care este esentialmente politic: accesul la functia publica prezinta pentru acest motiv unele afinitati cu drepturi politice cum ar fi participarea la alegerile pentru Parlamentul European si alegerile municipale (S1). Protectiile (S2) prevazute de tratat tin de o Europa a cetatenilor care nu se limiteaza insa la cetatenii statelor membre ale Uniunii. Aceste garantii prezinta o puternica complementaritate cu protectia jurisdictionala si accesul la documente pe care, de altfel, tratatele o consacra.

3.1. Dreptul de participare la alegerile publice

Alegerile publice permit desemnarea membrilor autoritatilor chemate sa reprezinte cetatenii in conducerea afacerilor publice. Participarea la aceste alegeri este rezervata cea mai mare masura cetatenilor proprii, conform dreptului national. Deschiderea pentru cetatenii altor state membre constituie, deci, un progres semnificativ catre realizarea uniunii politice, fie ca este vorba de alegerile pentru Parlamentul European, fie ca este vorba de alegerile municipale, fapt ce depaseste cu mult masurile simbolice ca drapelul Uniunii, imnul sau pasaportul comunitar.

3.1.1. Participarea la alegerile pentru

Parlamentul European

Aceasta participare este de natura sa amelioreze calitatea reprezentarii cetatenilor europeni de catre institutiile Comunitatii, deci contribuie la reducerea "deficitului democratic" de care sufera acestea. Trebuie subliniat faptul ca aportul tratatului de la Maastricht nu reprezinta decat incoronarea unei indelungi evolutii.

a. Evolutia anterioara Tratatului Uniunii Europene

Atributul major al cetateniei europene s-a realizat efectiv prin intrarea in vigoare a deciziei Consiliului din 20 septembrie 1976 privind alegerea reprezentantilor Adunarii prin vot universal direct. Faptul ca din 1979, membrii Parlamentului European sunt, la fiecare 5 ani, alesi direct de cetateni, a stirbit principiul traditional al societatii internationale, conform caruia institutiile asigura doar o reprezentare indirecta a cetatenilor, deci nu sunt responsabile politic cu privire la politica europeana in fata acestora.

Alegerea Parlamentului European merita, deci, sa fie calificata ca un progres din punct de vedere democratic, chiar daca slabiciunea - pe punctul de a fi surmontata - puterilor Adunarii si numeroasele imperfectiuni ale sistemului reprezentativ fac ca integrarea cetatenilor in procesul de investire a puterii comunitare sa fie inca insuficienta. Tratatul Uniunii Europene aduce tocmai o ameliorare care va fi analizata separat, devreme ce analiza mecanismelor de alegere a Parlamentului European revine de obicei lucrarilor consacrate institutiilor Uniunii.

Pana la Tratatul asupra Uniunii Europene cetatenii comunitari care isi aveau resedinta in afara tarii lor de origine nu aveau posibilitatea practica de a lua parte la alegerea parlamentarilor europeni. Intr-adevar, cu exceptia Irlandei, Olandei si Belgiei (in anumite conditii), Marea Britanie in ceea ce-i priveste pe cetatenii irlandezi, statele nu permiteau votul cetatenilor altor state membre. De asemenea, dreptul de a fi ales era rezervat propriilor cetateni, cu exceptia Italiei. In aceste conditii, ramanea doar posibilitatea incomoda a votului prin procura sau prin corespondenta.

b. Tratatul Uniunii si Directiva din 6 decembrie 1993

Dreptul de a alege si de a fi ales sunt acordate prin Tratatul de la Maastricht. Tratatul CE, in art. 8B (noul art. 19.2) prevede ca: "orice cetatean al Uniunii rezident intr-un stat membru si care nu este cetatean al acestuia are dreptul de a alege si de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European in statul membru in care-si are resedinta, in aceleasi conditii ca si cetatenii acelui stat". Directiva 93/109 din 6 decembrie 1993 , adoptata de Consiliu in unanimitate asa cum prevedea Tratatul, a definit modul de exercitare a acestor drepturi.

Principiul este ca orice cetatean al Uniunii dispune de dreptul de a alege si de a fi ales in statul in care isi are resedinta in aceleasi conditii ca si cetatenii acelui Stat. El poate, deci, exercita acest drept daca indeplineste "conditiile impuse de legislatia statului membru de resedinta pentru exercitarea dreptului de a alege si de a fi ales pentru proprii cetateni, in special conditia de resedinta (art. 6). In consecinta, cetateanul comunitar dispune de alegerea statului - de origine sau de resedinta - in care voteaza sau candideaza. Dar, nu poate sa exercite acest drept decat intr-un singur stat (art. 4); pentru a evita votul sau candidaturile multiple sunt prevazute masuri de siguranta, cum ar fi cooperarea intre statele membre. Decaderea din dreptul de a alege in statul de origine poate fi luata in considerare si de catre statul de resedinta impotriva cetateanului comunitar, in timp ce decaderea din dreptul de a fi ales in statul de origine atrage interdictia de a fi ales si in statul de resedinta (art. 6). Scopul acestor dispozitii este de a impiedica cetateanul european sa-si recapete drepturile civile prin deplasarea dintr-un stat in altul.

Exercitiul dreptului de vot este posibil prin inscrierea cetateanului comunitar pe lista electorala a statului de resedinta care e insotita de renuntarea la vot in orice alt stat. Votul devine chiar obligatoriu daca legislatia in vigoare in acel stat de resedinta este in acest sens.

Posibilitatea unui regim derogator a fost prevazuta in cazul in care, intr-un stat membru, "procentul cetatenilor Uniunii care isi au aici resedinta acolo fara a avea cetatenia respectiva si care au varsta ceruta pentru vot depaseste 20% din totalul cetatenilor Uniunii cu varsta de vot si rezidenti acolo". Statul in cauza, Luxemburg, are dreptul sa conditioneze exercitarea dreptului de a alege la 5 ani de rezidenta si dreptului de a fi ales la 10 ani, maximum. Comisia, care are indatorirea sa verifice persistenta motivelor care au justificat aceasta derogare a prelungit-o si pentru alegerile din 1999.

3.2. Participarea la alegerile municipale

In general se acorda o mare importanta acestei participari, considerandu-se ca accelereaza integrarea cetatenilor comunitari care s-au instalat intr-un alt stat membru.

3.2.1. Principiul constituie un progres insemnat

al cetateniei europene

Importanta participarii la alegerile municipale o depaseste pe cea a participarii la alegerile europene in statul de resedinta. Pe de o parte, dreptul comunitar pare sa prefigureze ceea ce ar putea fi conditia acordata cetatenilor straini de Uniunea Europeana. Pe de alta parte, alegerile municipale difera fundamental de alegerile pentru Parlamentul European. Acestea din urma privesc o institutie care apartine ordinii juridice comunitare, deci exterioara statului, in timp ce primele apartin unei institutii care constituie un element al puterii statale.

Fara indoiala, partizanii participarii strainilor la alegerile municipale argumenteaza ca aceste alegeri locale au o natura esentialmente administrativa si mai putin politica, lucru in masura sa atenueze opozitia fata de participarea strainilor. Experienta integrarii europene nu permite insa subscrierea fara rezerve la acest punct de vedere. Vom aminti ca inainte de Tratatul de la Maastricht, doar Danemarca, Irlanda si Olanda acordau, dupa un anumit interval de rezidenta, dreptul de participare strainilor in conditii care sa faciliteze accesul cetatenilor comunitari. In marea majoritate a statelor, Constitutia rezerva cetatenilor proprii participarea la alegerile municipale, fapt care a determinat, de exemplu, modificarea Constitutiei franceze prealabil ratificarii Tratatului de la Maastricht.

Participarea cetatenilor altor state membre ale Uniunii pe care o consacra art. 8B.1 (noul art. 19.1 TCE) marcheaza, deci, un important progres al cetateniei europene. Reversul este reprezentat nu numai de ingreunarea metodelor de a pune in aplicare aceasta participare (Tratatul prevazuse in plus o durata suplimentara de 1 an), dar si de dificultatile de transpunere ale Directivei 94/80 din 19 decembrie 1994 (modificata prin Directiva 96/30 din 13 mai 1996 menita sa adauge indicarea colectivitatilor locale de baza ale celor 3 noi state membre). Belgia, Spania, Franta, Grecia, Suedia au intarziat transpunerea, Austria si Finlanda nu au transpus-o decat partial. Si totusi Directiva contine ample dispozitii derogatorii.

3.2.2. Modalitati de exercitare a participarii

Dupa ce prevede caror colectivitati le corespund alegerile municipale (in cazul Frantei, comunele), Directiva 94/80 din 19 decembrie 1994 reia schema generala retinuta pentru alegerea Parlamentului European. Ea ofera cetatenilor europeni posibilitatea de a vota in statul membru de resedinta daca isi manifesta vointa in acest sens (art. 7), precum si posibilitatea de a candida (art. 9) in aceleasi conditii ca si nationalii, inclusiv in ceea ce priveste durata de resedinta in colectivitatea locala. Spre deosebire de prevederile privind alegerile pentru Parlamentul European, exercitarea dreptului de vot in Statul membru de resedinta nu antreneaza pierderea dreptului de vot si de a fi ales in statul membru de origine decat daca acesta din urma a decis in acest sens.

Dar numarul exceptiilor fata de regula generala creste treptat, asa cum lasa sa se intrevada propunerea de directiva elaborata in iunie 1988 de catre Comisia care facilitase acordul in timpul negocierii Tratatului de la Maastricht. Pe de o parte, derogarii "luxemburgheze" i s-a adaugat o derogare vizand Belgia, care permitea acestui stat sa impuna conditii particulare de durata a rezidentei in anumite comune. Pe de alta parte, se adauga o derogare franceza permanenta in masura in care consacra 2 limite aduse eligibilitatii cetatenilor comunitari in momentul revizuirii Constitutiei din 25 iunie 1992 necesara datorita ratificarii TUE .

Statele pot sa rezerve propriilor cetateni functiile de conducator, de adjunct sau de supleant sau de membru al Consiliului director al executivului comunal, fapt ce se justifica datorita functiilor de autoritate publica pe care tratatul le permite a fi rezervate nationalilor (TCE art. 48 si 55, noile art. 39 si 45). Ele pot dispune de asemenea ca alesii cetateni ai unui alt Stat membru "sa nu poata participa la desemnarea electorilor unei adunari parlamentare sau la desemnarea membrilor acestei adunari". Este vorba, in primul rand, de alegerile pentru Senat "marele consiliu al comunelor franceze", conform formulei lui Gambetta. Tot astfel, legea organica din 25 mai 1998 interzice consilierului municipal care nu are cetatenia franceza sa fie ales primar sau adjunct sau sa exercite chiar si temporar aceste functii, precum si sa participe la colegiul electoral al senatorilor .

4. Protectiile cetateniei europene

Tratatul asupra Uniunii Europene introduce 4 modalitati de protejare a cetateniei europene. Trei erau prevazute in Tratatul de la Maastricht: protectia acordata de catre autoritatile diplomatice si consulare ale statelor membre, dreptul de petitionare si dreptul de a se adresa mediatorului. Tratatul de la Amsterdam a adaugat dreptul de comunicare cu institutiile si anumite organe ale Comunitatilor (TCE art. 21, noul alin. 3).

Aceste protectii sunt de natura foarte diferita. Prima este pusa in aplicare de catre statele membre fata de statele terte sau pe teritoriul acestora. Celelalte trei implica o actiune a institutiilor si organelor Uniunii.

4.1. Protectia asigurata de autoritatile diplomatice

si consulare ale statelor membre

4.1.1. Principiul

Art. 8C (noul art. 20) al Tratatului CE prevede ca : "orice cetatean al Uniunii beneficiaza de protectie din partea autoritatilor diplomatice si consulare ale oricarui Stat membru, pe teritoriul unui stat tert in care statul membru caruia ii apartine ca membru nu este reprezentat, in aceleasi conditii ca si cetatenii acelui stat". Aceste dispozitii au o larga aplicabilitate, tinand cont de faptul ca totalitatea Statelor membre nu este reprezentata decat in 5 tari (China, Statele Unite, Japonia, Rusia si Elvetia) si de numarul mare de cetateni comunitari care se deplaseaza in afara Uniunii.

Protectia prevazuta de tratat nu poate fi exercitata decat de autoritatile unui stat membru. Ea nu se poate, deci, confunda cu aceea ceruta de un cetatean comunitar unei institutii comunitare. Si, daca in cazul ODIGITRIA, nici TPI, nici Curtea nu au exclus in mod expres eventualitatea unor demersuri facute de Comisie pe care in speta aceasta a refuzat sa le indeplineasca , tratatul manifesta in mod indubitabil intentia statelor de a nu se dezinvesti de o competenta atat regaliana cat si traditionala.

Este vorba de protectie diplomatica si consulara sau doar de protectie consulara? Problema a fost evocata dar nu si rezolvata cu prilejul CIG.

In ceea ce priveste protectia intereselor si drepturilor cetatenilor, dreptul international nu pare sa faca vreo distinctie intre cele doua tipuri de protectie, decat in privinta naturii autoritatii care intervine: cele doua protectii au acelasi obiect, protectia consulara fiind pusa in practica de catre consul si nu de catre alti reprezentanti ai statului. Conventiile de la Viena din 18 aprilie 1961 privind relatiile diplomatice (art. 3, b) si din 24 aprilie 1963 privind relatiile consulare (art. 5, a ) fac referire la functia ce consta in protejarea intereselor cetatenilor (Statului acreditar sau Statului de trimitere) in limitele admise de dreptul international. Decizia reprezentantilor guvernelor statelor membre reunite in Consiliul din 19 decembrie 1995 califica protectia reprezentantei diplomatice sau consulare drept "protectie consulara" (art. 1).

O protectie de acest tip este conforma principiilor dreptului international, Conventia de la Viena prevazand ca un stat poate sa exercite functiile consulare pentru un stat tert (art. 8). Dar statul fata de care protectia este exercitata nu este legat de aceasta decizie si i se poate opune. Tot astfel art. 8 TCE (noul art. 20) dispune ca statele membre vor initia negocierile internationale necesare pentru asigurarea acestei protectii.

4.1.2. Punerea in aplicare a principiului

Punerea in aplicare a acestor dispozitii nu este facila. Pentru moment nici o negociere internationala de anvergura nu a fost intreprinsa. Statele membre au decis ca orice cetatean al Uniunii va putea beneficia de protectia consulara, adica de asistenta in caz de deces, accident sau boala grava, arestare, detentie sau violenta, sau de ajutor si de repatriere in caz de dificultate. In schimb, beneficiarul se angajeaza sa ramburseze propriului sau stat cheltuielile pe care acesta trebuie sa le achite la randul sau statului care a prestat asistenta (Decizia precitata a reprezentantilor guvernelor statelor membre reuniti in interiorul Consiliului din 19 decembrie 1995). In aceeasi ordine de idei se inscrie Decizia 96/409/PESC a reprezentantilor statelor membre reuniti in Consiliul din 25 iunie 1996, care permite cetateanului european care si-a pierdut pasaportul sa obtina de la autoritatile unui alt stat membru, daca statul sau nu este reprezentat, un titlu de calatorie provizorie, stabilit conform unui model uniform. Acest document este eliberat doar cu autorizarea autoritatilor statului membru de origine si doar pentru durata minimala a voiajului pe care il efectueaza cel interesat.

Raman insa unele probleme privind coordonarea actiunilor statelor membre. Acordarea protectiei consulare este subordonata acordului statului de origine? Ce este de facut daca un cetatean european se adreseaza simultan sau succesiv mai multor state membre? In sfarsit, ne putem intreba daca nu era de preferat largirea protectiei si pentru persoanele juridice dupa modelul admis pentru alte protectii.

4.2. Dreptul de petitionare

Petitia este o cerere prezentata unei institutii politice de catre una sau mai multe persoane in scopul preintampinarii unei presupuse injustitii sau a unei situatii nesatisfacatoare sau pentru a obtine incetarea unei astfel de situatii.

4.2.1. Originea si sediul materiei

Dreptul de a prezenta petitii Parlamentului este in general recunoscut in statele membre, dar nu este folosit in aceeasi masura. In schimb, dreptul de petitionare s-a afirmat ca o modalitate foarte utila de protejare a drepturilor omului in ordinea internationala . In lipsa oricarei dispozitii din Tratate, acest drept a fost introdus de catre Parlamentul European (la acea vreme Adunarea generala a CECA) prin Regulamentul sau din 1953 dar a fost consacrat de celelalte institutii abia in 1989

Tratatul asupra Uniunii Europene nu face decat sa acorde o baza "constitutionala" acestei practici: Tratatul CE art. 8D (noul art. 21) si 138 D (noul art. 194). El intareste pozitia Parlamentului European autorizat sa ceara concursul, atat celorlaltor institutii comunitare, cat si statelor membre. Dar, dreptul de petitionare pastreaza caracteristicile conferite anterior de Parlament iar baza reglementarii este determinata de regulamentul Adunarii.

Comisia de petitii a Parlamentului, creata la 21 ianuarie 1987, joaca un rol major, atat in ce priveste examinarea admisibilitatii, cat si examinarea in fond a petitiei.

4.2.2. Admisibilitatea petitiei

a. Conditiile de forma si de procedura nu sunt foarte riguroase. Astfel, sunt admisibile atat petitiile care parvin unui deputat, unei Comisii, cat si cele adresate Presedintelui Adunarii. In schimb, petitia trebuie scrisa, redactata in una din limbile oficiale ale Uniunii, semnata de petitionari si trebuie sa identifice in mod clar pe fiecare dintre ei. Persoanele fizice trebuie sa mentioneze numele lor, calitatea, cetatenia si domiciliul; persoanele juridice denumirea, domeniul de activitate, sediul statutar si adresa.

Petitia poate fi individuala sau colectiva. Chiar daca in practica petitiile individuale sunt majoritare, exista si un numar deloc neglijabil de petitii colective. Astfel, in cursul anului parlamentar 1997-1998, 6 petitii au fost semnate de un numar de cel putin 10.000 de persoane. Recordul ramane detinut de petitia 150/91, privitoare la relele tratamente aplicate animalelor, cu peste 1.000.000 de semnaturi!

Parlamentul European si-a manifestat dorinta ca petitiile sa-i fie adresate prin Internet.

b. Calitatea de a prezenta o petitie este recunoscuta "oricarui cetatean al Uniunii si oricarei persoane fizice sau juridice, cu resedinta sau sediul statutar intr-un stat membru" (art. 138D, noul art. 194 din Tratatul CE).

Cercul petitionarilor nu se limiteaza la cetatenii Uniunii Europene. Dreptul de petitionare nu este, deci, un atribut al cetateniei europene. Aceasta solutie este preferabila, totusi, restrictiei care a existat pentru o vreme, anterior Tratatului de la Maastricht. Parlamentul European si-a rezervat posibilitatea de a examina petitiile adresate de persoane straine Uniunii europene si care nu-si au resedinta intr-un stat membru (Regulamentul, art. 156.9), atunci cand considera oportun, de exemplu atunci cand se refera la libera circulatie a persoanelor sau la protectia drepturilor strainilor.

Din faptul ca dreptul de petitionare este deschis tuturor cetatenilor Comunitatii, Parlamentul a dedus ca acest drept ii revine si unui parlamentar european. Si, fiind vorba de persoane juridice, acelasi drept pare a fi recunoscut colectivitatilor teritoriale dar nu si statelor.

c. Conform tratatului, subiectul petitiei trebuie sa faca parte din "domeniile de activitate ale Comunitatii" (TCE, art. 138 D, noul art. 194). Parlamentul a largit aceasta formula, referindu-se in regulamentul sau interior (art. 156.5) la "domeniile de activitate ale Uniunii europene", formula ce include si problemele legate de al doilea si al treilea pilon. Iar Comisia petitiilor continua sa interpreteze intr-o maniera larga, declarand admisibile nu numai petitiile al caror subiect priveste tratatele si dreptul derivat, dar si pe cele care poarta asupra unor subiecte pertinente tinand cont de evolutia previzibila a dreptului comunitar sau asupra unor subiecte avand legatura cu actiunea unei institutii sau organ al Uniunii.

Petitiile privind protectia drepturilor omului in interiorul statelor membre - de exemplu, conditia persoanelor - sunt considerate admisibile in general, dar in astfel de cazuri petitionarul va fi informat de pozitia Parlamentului European si va primi sfatul de a se adresa organelor CEDO. Petitiile care poarta asupra unor probleme referitoare la dreptul intern al Statelor membre sunt declarate inadmisibile; litigiul intre un angajat si angajator, condamnarea pentru ascunderea de bunuri furate .

Libera circulatie a persoanelor, a marfurilor, a serviciilor si a capitalurilor, problemele sociale, discriminarea barbati-femei, protectia mediului si a animalelor, armonizarea fiscala sunt subiectele cel mai des abordate de petitionari.

Subiectul petitiei trebuie sa priveasca direct pe petitionar. Aceasta conditie, creatie a tratatului de la Maastricht, da prilejul unei interpretari largi, in linia practicii anterioare si nu impune petitionarului stabilirea existentei unui interes individual si personal ca urmare a succesului demersului sau, ci pur si simplu faptul ca problema supusa atentiei este obiectul unei preocupari efective.

4.2.3. Examinarea in fond si posibile solutii date petitiei

Comisia petitiilor are sarcina de a stabili faptele mentionate in petitie. Ea poate proceda la audieri, la anchete la fata locului. Poate transmite petitia pentru informare, aviz sau atribuire altor Comisii ale Parlamentului. Dar cea mai mare parte a petitiilor sunt transmise Comisiei Europene care joaca un rol crucial in rezolvarea problemelor. In schimb, cooperarea se dovedeste mult mai putin satisfacatoare la nivelul Consiliului si a statelor membre.

Solutia data petitiei, daca aceasta este considerata intemeiata, depinde de natura cererii prezentate. Daca petitia releva o violare a dreptului comunitar de catre unul dintre state, Parlamentul poate determina Comisia sa intenteze un recurs in constatare a neindeplinirii obligatiilor (de exemplu discriminarea intre proprii cetateni si cetatenii comunitari cu privire la nivelul taxei de intrare in muzeele grecesti). Daca lipsa este imputabila Comisiei sau Consiliului, Parlamentul poate utiliza puterile recunoscute de tratate fata de aceste institutii, cum ar fi interpelari, vot de rezolutie. El poate incerca si o rezolvare politica a problemei (numirea unui mediator in problema rapirii unor copii de catre tatal lor algerian).

4.3. "Plangerea" catre mediator

Introdus prin TUE - art. 8D TCE (noul art. 21) si art. 138E (noul art. 195), acest recurs nejurisdictional a implicat crearea unei noi institutii, mediatorul.

4.3.1. Institutia mediatorului

Desi institutia este foarte raspandita in statele membre (sub diverse denumiri), ea nu cunoaste decat aplicatii limitate la nivel comunitar (de exemplu, mediatorul instituit de Comisie pentru a examina plangerile functionarilor).

De altfel, Parlamentul European considera ca recursul la mediator repeta inutil dreptul de petitionare; cu toate acestea Parlamentul European a adoptat in 1979 o rezolutie favorabila desemnarii unui ombudsman.

Profilul acestei institutii aminteste mai mult de ombudsman decat de mediatorul francez, deoarece mediatorul european apare intr-o anumita masura ca auxiliar al Parlamentului. Parlamentul numeste mediatorul pentru durata legislaturii si ii poate reinnoi mandatul. El poate cere Curtii de Justitie sa il declare demis pe mediator, dar numai in situatia in care acesta nu mai indeplineste conditiile necesare exercitiului functiunii sau se afla in culpa grava. El stabileste statutul (cu aprobarea majoritatii calificate a Consiliului si cu avizul Comisiei) si conditiile generale de exercitiu a functiilor mediatorului. Mediatorul prezinta in fiecare an un raport de activitate Parlamentului, iar bugetul sau este anexat celui al Adunarii.

Totusi, "mediatorul isi exercita atributiile in deplina independenta, in interesul general al Comunitatilor si al cetatenilor Uniunii. El nu solicita si nici nu accepta instructiuni din partea vreunui guvern sau ale altui organism" (Statutul mediatorului, art. 9.1).

Asa cum prevede tratatul (art. 138E.1, noul art. 195.1), in lupta sa contra "administrarii defectuoase ", mediatorul dispune de puterea de a actiona din proprie initiativa. El a folosit aceasta putere, de exemplu, pentru a incepe o ancheta, urmata de proiecte de recomandare, asupra accesului public privind documentele detinute de institutiile si organele comunitare sau asupra atitudinii Comisiei fata de plangerile privind incalcarea dreptului comunitar. Esenta atributiilor mediatorului ramane, totusi, examinarea plangerilor care ii sunt adresate.

4.3.2. Admisibilitatea plangerilor

a. Persoanele care au calitatea necesara pentru a adresa o plangere mediatorului sunt aceleasi care pot adresa o plangere Parlamentului: "orice cetatean al Uniunii sau . orice persoana fizica sau juridica avand resedinta sau sediul statutar intr-unul din Statele membre".

Identitatea celui care face plangerea trebuie clar precizata.

b. Regulile de forma nu sunt mai riguroase decat cele din materia petitiilor. Plangerea poate fi adresata mediatorului fie direct, fie prin intermediul unui membru al Parlamentului European. Ea trebuie sa specifice obiectul.

c. In schimb, competenta ratione materiae a mediatorului are reguli cu totul specifice. Conform tratatului, mediatorul este competent a statua "asupra plangerilor . relative la cazuri de administrare defectuoasa in activitatea institutiilor si organelor comunitare, cu exceptia Curtii de justitie si a Tribunalului de prima instanta in exercitiul atributiilor jurisdictionale" (TCE art. 138 E, alin. 1, noul art. 195, alin. 1).

Campul de interventie este, deci, mai ingust decat cel al Parlamentului cu privire la dreptul de petitionare, devreme ce exclude implicarea statelor membre, a persoanelor private sau a statelor terte. De aceea un mare numar de plangeri sunt declarate inadmisibile pentru ca vizeaza proasta aplicare a dreptului comunitar de catre statele membre.

Notiunea de "administrare defectuoasa", nefiind definita nici de tratat, nici de statut, a revenit mediatorului aceasta sarcina. Ideea generala este ca "este administrare defectuoasa atunci cand un organism public nu actioneaza in conformitate cu un principiu avand pentru el forta obligatorie" . Mediatorul arata ca exemple: o neregularitate administrativa, o omisiune, un abuz de putere, o neglijenta, o procedura ilegala, o injustitie, o disfunctionalitate, o lipsa de competenta, o discriminare, o intarziere, o insuficienta sau un refuz de a acorda informatii. Ilegalitati si comportamente inoportune se imbina in aceasta lista. Notiunea de proasta administrare se dovedeste, ca si in dreptul intern, dificil de definit. Este exclusa, in orice caz, admisibilitatea plangerilor contra deciziilor politice, cum ar fi pozitia luata de Parlamentul European fata de problema testelor nucleare franceze in Pacific.

Mediatorul nu poate sa intervina intr-o procedura jurisdictionala, nici sa puna in discutie justetea unei decizii de justitie. El nu intervine nici in cazul in care Comisia de petitii examineaza sau a rezolvat o petitie avand acelasi subiect ca si plangerea. Dar se intampla si ca aceasta Comisie de petitii sa-i trimita o petitie cu care a fost sesizata.

d. Cel ce face plangerea trebuie sa o introduca in termen de 2 ani de cand a luat cunostinta de faptele incriminate. In prealabil, acesta trebuie sa fi intreprins demersuri administrative pe langa institutiile si organele in cauza. Contrar solutiei retinute in dreptul francez, agentii Comunitatilor Europene pot sesiza mediatorul cu plangeri privind relatiile lor de munca doar dupa epuizarea posibilitatilor de reclamatii administrative interne.

4.3.3. Rolul mediatorului

In cazul in care considera plangerea admisibila, mediatorul incepe studiul problemei. El dispune de o putere de ancheta pe langa institutiile si organele comunitare ca si pe langa agentii care sunt obligati sa depuna marturie la cererea sa (Statut, art. 3.2). Statele membre sunt obligate sa-i furnizeze informatiile solicitate cu privire la administrarea defectuoasa a institutiilor sau organelor comunitare; aceasta reflecta frecventa suprapunere intre actiunea autoritatilor comunitare si cea a autoritatilor nationale insarcinate cu aplicarea regulilor comunitare. Statutul de mediator prevede si cooperarea cu mediatorii nationali, tradusa deja in realitate.

In cazul in care constata o administrare defectuoasa, mediatorul are mai intai scopul de a cauta o solutie amiabila care sa elimine administrarea defectuoasa si sa dea satisfactie autorului plangerii. In caz contrar, el sesizeaza institutia sau organul in cauza, formuland un proiect de recomandare pentru solutionarea problemei. Institutia sau organul trebuie sa raspunda in urmatoarele 3 luni printr-un "aviz circumstantiat". Dupa ce mediatorul isi stabileste raportul, cu eventualele recomandari, il transmite institutiei vizate cat si Parlamentului European. Acestuia din urma ii revine obligatia de a intreprinde in caz de esec orice actiune pe care o considera oportuna pentru a stopa persistenta administratiei defectuodefectuoase. Bineinteles, autorul plangerii este informat despre derularea si rezultatul interventiei mediatorului

4.4. Dreptul de a comunica cu institutiile

si organele comunitare

Unica inovatie a Tratatului de la Amsterdam este dispozitia art. 21, alin. 3 nou TCE, conform careia orice cetatean al Uniunii poate scrie oricarui organ sau institutii vizate de prezentul articol sau de articolul 7 "intr-una din cele 2 limbi oficiale ale Comunitatii" si sa primeasca un raspuns "redactat in aceeasi limba". Corespondentii sunt cele 5 institutii, Comitetul economic si social si Comitetul regiunilor; judecatorul este inclus dar majoritatea organelor Uniunii sunt excluse.

Este vorba nu numai de un simplu drept de a scrie, libertate care de altfel nu are nevoie de autorizare pentru a fi exercitata, dar de un drept la raspuns, asadar de un drept la comunicare cu institutiile comunitare. Aceasta comunicare poate sa se refere la diverse probleme: cerere de informatii, comunicare de informatii ca urmare a unei cereri - de exemplu semnaland o infractiune adusa dreptului comunitar, reclamatii. Ar fi fost binevenita stabilirea unei legaturi cu dreptul de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului si ale Comisiei pe care il consacra noul art. 255 TCE. Si poate ar fi fost oportuna institutionalizarea practicii "plangerilor sau cererilor adresate Comisiei" privind nerespectarea dreptului comunitar care joaca un rol important in domeniul concurentei, dar nu se margineste la acest domeniu.

Este, deci, de dorit organizarea progresiva a dreptului persoanelor private la recursuri nejurisdictionale (sau extrajudiciare).