ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE - Abordarea sistemica a politicilor publice

ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE

1. Abordarea sistemica a politicilor publice

O sfera extinsa in cercetarea elaborarii politicilor este reprezentata de relatia dintre teoriei politicii si eficacitatea acesteia in contextul specific complexitatii si incertitudinii problemelor si nivelul consensului realiazat de politica stabilita.

Pentru elaboratorii politicilor includerea in acest set de relatii si a altor factori (presiunea timpului, gradul de amenintare sau de ostilitate al unei probleme, structura si cultura organizatiei si a sistemului in care se dezvolta un anumit proiect politic) completeaza lista provocarilor carora trebuie sa le faca fata.. Regulile posibilelor actiuni strategice, in contexte politice diverse, sunt incluse in diferitele modele de elaborare, ce fac subiectul acestui capitol.

Conceptul de sistem constituie, in prezent, partea centrala a cercetarilor legate de autoritatile si administratia publica.

Sistemul ca notiune universala reprezinta totalitatea elementelor componente ( ca parti sau subsisteme) aflate in interactiune, fiecare dintre acestea formand o entitate distincta. De exemplu, economia mondiala este un sistem constituit din subsistemele economiilor nationale. La randul lor, acestea din urma, ca sisteme sunt formate din subectoare sau ramuri economice formand elementele sau subsistemele: agricultura, industrie, constructii, servicii s.a. In continuare, serviciile pot constitui un sistem compus din: transporturi, comert, turism, cultura, invatamant, sanatate, administratie publica s.a.m.d.

Sistemului ii este proprie proclamarea prioritatii ansamblului asupra partilor componente ( subsisteme, sectoare etc.) si are urmatoarele caracteristici proprii:

integralitatea componentelor ( elementele sistemului sunt vazute ca adevarate cutii negre);

conexiunea inversa sau autocorectarea (feedback), prin care se asigura functionarea stabila intr-un mediu perturbant, in schimbare;

auto-organizarea, datorita careia se asigura supravietuirea sistemului la schimbarile impuse de mediu;

autoregenerarea elementelor componenete, prin invatarea din performantele trecute, dar si din aplicatii inovationale;

dezvoltarea constienta si, implicit, evolutia spre starea dorita, pe baza punerii in valoare a capacitatii actorilor sistemului, in scopul atingerii obiectivelor fixate..

Pe baza acestor mentiuni se poate concluziona ca un sistem nu poate exista in absenta unei structuri proprii, care sa ofere garantia mentinerii, progresului (regresului) in fata vicisitudinilor mediului in care sistemul supravietuieste.

Conceptul de structura este o trasatura comuna, universala atit a lumii fizice si biologice, cat si a celei sociale. In contextul actual, acest concept se extinde in domeniile subcuantice si a celor din universul supermetagalactic.

Structura reprezinta suma elementelor componente ale unui sistem si interrelatiile dintre acestea, impreuna asigurand coerenta interioara a sistemului si configurand frontiera de manifestare a proprietatilor specifice (unui sistem, domeniu, sector, activitate). In cazul sistemului economic, de exemplu, componentele structurale sunt reprezentate de sectoarele economice amintite anterior care au "actori proprii" ( unitatile economice, institutiile guvernamentale , sindicate, patronate etc.).

Structuralismul studiaza in plus legaturile ( relatiile) sistemice materiale, energetice, financiare si informationale existente intre acesti actori, schimbarea spatio-temporala a acestor legaturi, cauzele si consecintele schimbariloe respective

Trasaturile definitorii ale structurilor economico-sociale se diferentiaza de cele ale sistemelor prin urmatoarele caracteristici specifice:

a)          complexitatea structurilor de natura economico-sociala;

b)          ordonarea elementelor structurii se face dupa principii abstracte, validate de realitatile vietii economico-sociale;

c)          siguranta sistemului scade pe masura ce numarul elementelor de structura creste;

d)          perturbatiile produse la nivelul unei (sau a mai multor ) componente structurale se transmite in intregul sistem;

e)          echilibrul si stabilitatea structurala este o exceptie, regula fiind mobilitatea si adaptabilitatea la exigentele de mediu.

Aducerea sau mentinerea unui sistem intr-o stare de qvasi-echilibru se realizeza prin concentrarea eforturilor tuturor actorilor sistemului, convergenta intereselor fiind, in acest caz, liantul comun.

Considerentele expuse isi gasesc aplicabilitatea in domeniul particular al politicilor publice, domeniu in care abordarea sistemica a politicilor este un loc comun.

In literatura de specialitate este acceptata ideea conform careia politica publica nu este o simpla reflexie a unor actiuni generate de o teorie, ci un sistem care dispune de propria sa teorie si care se desfasoara in contextul unei culturii si structurii politico-administrative specifice.

Initial, atentia a fost concentrata asupra doua subsisteme componente ale sistemului reprezentat de o politica publica sectoriala si anume elaborarea si implementarea. In prezent, cercetatorii si specialistii in politici publice au determinat un numar mult mai mare de subsisteme: stabilirea obiectivelor, proiectarea, planificarea si, implementarea, mentinerea si evaluarea politicii publice respective.

Avand in vedere faptul ca studierea fiecarui subsistem este mult mai facila decat cea a sistemului politicii in ansamblu, acceptarea acestor clasificari, in fond formala, este perfect justificata.

.2. Fundamentele teoretice ale politicilor publice

Inclusa in cercetarea politicilor publice in jurul anilor '90, notiunea de teorie a politicii nu beneficiaza de o riguroasa determinare conceptuala, fiind deseori utilizata cu acceptiuni si finalitati diferite.

In literatura de specialitate este cunoscuta sub diverse alte denumiri, cum ar fi: modelul de impact teoria in practica harta cognitiva sau teoria actiunii .

Principalele teme de dezbatere referitoare la fundamentarea teoretica a a politicii publice au inclus printre altele:

descrierea si definirea;

structura interna;

reformularea ;1

evaluarea .

Desi aspira la decriptarea semnelor viitoarelor evolutii ale societatii, teoria politicii publice reprezinta ansamblul gandirilor aprofundate si generalizate referitoare la o problema aparuta intr-un sector public si care are ca rezultat formularea unei teorii.

Mai exact, teoria politicii publice contine totalitatea ipotezelor si argumentelor unui anumit personaj si reflecta fundamentul unei anumite politici sau a viziunii asupra acesteia. Este o activitate rationala, un demers ce presupune rigoare, metoda si competenta specifica focalizata asupra proiectarii politicilor alternative, confruntarii solutiilor propuse, in functie de costuri si de efectele previzionate, cu scopul de a produce schimbarile dezirabile in diferite domenii ale vietii sociale.

Teoria politicii publice este generata de practica, ingloband insa suficiente experiente ale cercetarii stiintifice sau academice din domeniul stiintelor politice si administrative.

Principala diferentiere consta in faptul ca teoria politicii publice are menirea de a fundamenta decizii asumate in sfera politicului, formuland masuri alternative cu sopul de a ameliora procesul decizional si de a produce, astfel, schimbarile dorite in plan real.

Teoria politicii publice presupune o sinteza intre cunostiintele furnizate de stiintele sociale si informatiile care provin din cimpul dinamic al realitatii politice si sociale.

Ipotezele care stau la baza acestei teorii se refera nu numai la diversele elemente in sine, dar, si, la interdependenta acestora, abordate din perspectiva sistemica, ceea ce justifica statutul de teorie. Interdependenta dintre ipotezele si argumentele care stau la baza teoriei politicii publice. este relevata prin relatiile existente intre: scopuri si mijloace (relatii finale), cauze si efecte (relatii cazuale) si respectiv valori si norme (relatii normative).

Integrarea acestor relatii se materializeaza, la nivelul teoriei politicii, prin:

q       componenta normativa, care vizeaza, in primul rand, perceptia asupra problemei in cauza (situatia existenta este comparata cu un referential prestabilit ) si, in al doilea rand, efectul valorilor si normelor asupra scopurilor si mijloacelor;

q       componenta cazuala, care relationeaza perceptia asupra cauzelor si efectelor cu privire, in principal, la problema careia i se adreseaza politica respectiva;

q       componenta finala care include perceptia asupra politicii publice, in ansamblu, adica sistemul format din scopuri si mijloace.

Cele trei componente de impact se influenteaza reciproc. De pilda, sistemul de valori si norme va determina, in mod nemijlocit, alegerea scopurilor si mijloacelor.

Un exemplu in acest sens il reprezinta efectul major al valorilor societale asupra instrumentelor folosite in politicile de salarizare axate pe incurajarea cresterii productivitatii si competitivitatii.

Reprezentativitatea valorilor este atat de puternica incat, chiar in conditiile in care, pentru executia unei anumite politicii publice, se apeleaza la acelasi tip de instrumente, efectele produse sunt diferite. Valorile doctrinei liberale difera de cele ale social-democratiei, de exemplu, si, in termeni de consecinta, acelasi tip de instrumente utilizate pentru implementare va produce, in spatiului tinta al politicii publice, alt tip de efecte.

Ipotezele care fundamenteaza o anumita teorie a politicii publice sunt in interdependenta nu numai cu politica in sine, dar si cu procesul de elaborare si implementare a politicii, precum si cu organizarea si mediul acesteia ( respectiv domeniile societale afectate direct sau indirect de politica respectiva).

Care sunt, deci, ipotezele specifice ce pot fi considerate ca facand parte dintr-o anumita teorie a politicii?

In primul rand, ipotezele care stau la baza acesteia. Mai concret, teoria este constituita din suma argumentelor referitoare la o anumita politica publica.

In al doilea rand, teoria va fi intotdeauna insotita de ipotezele actorilor implicati. in procesul politicii.

De exemplu, in cazul politicilor referitoare la invatamantul superior, actorii implicati sunt functionarii publici din domeniu, parlamentarii, politicienii, universitatile, organizatiile de invatamant (preuniversitar si postuniversitar), institutiile de cercetare, organisme neguvernamentale, studentesti si alte organisme consultative.

Teoria care sta la baza unei politici poate fi identificata si reformulata pe baza documentarii asupra politicii existente si a interventiei personalitatilor entitatilor implicate.

In esenta, metoda presupune identificarea declaratiilor referitoare la scopuri si mijloace, cauze si efecte, valori si norme. In masura in care este posibil aceste declaratii se vor traduce in ipoteze noi, care vor completa elementele care lipsesc, dar sunt implicite.

Combinarea tuturor ipotezelor intr-un tot coerent reprezinta reformularea teoriei politicii2.

Pe parcursul procesului de elaborare a politicii, o gama larga de personaje si grupari va incerca sa-si exercite puterea in scopul promovarii propriei teorii, astfel incat, aceasta sa castige un rol preponderent in teoria politica pe care guvernul o va accepta ca reprezentativa. De aceea, in mod frecvent, teoria oficiala va purta amprenta diverselor teorii care au generat-o. Aceasta este si cauza pentru care teoria oficiala este uneori incoerenta. Abordarea teoriei politicii prezentata mai sus este inrudita cu coalitia pledanta propusa de Sabatier .

Desi nu a fost remarcata o legatura directa intre calitatea teoriei si finalitatea ( eficacitatea) politicii fundamentata de aceasta, este acceptata, cel putin din punct de vedere teoretic, ipoteza ca o inalta calitate a teoriei va genera o eficacitate sporita a politicii in sine.

Perspectiva pragmatica invalideaza acest rationament teoretic deoarece pot fi identificate situatii in care aceiasi teorie ofera grade diferite de eficacitate si inclusiv de calitate a politicilor, ceea ce poate conduce la concluzia ca gradul de eficacitate al unei politicii nu depinde de calitatea teoriei politicii.

Diversele studii finalizate asupra teoriei costurilor fortei de munca furnizeaza exemple interesante referitoare la calitatea teoriei politice. Aceasta teorie, pe care se intemeiaza in mare parte politica socio-economica a unor tari europene, pleaca de la premisa ca piata muncii este influentata negativ de cresterea costurilor fortei de munca. Prin urmare, costurile fortei de munca sunt mentinute la un nivel scazut in scopul stimularii gradului de ocupare a fortei de munca. Corelatia postulata dintre nivelul costurilor fortei de munca si rata somajului nu este, de cele mai multe ori, validata de practica..

Cercetarile efectuate pana in prezent au dus la concluzia ca gradul inalt de eficacitate si calitatea unei politici publice sunt strans legate de legitimitatea acesteia, fara insa a putea proba si legatura directa dintre eficacitate si calitatea teoriei ce sta la baza politicii respective.

Legimitatea unei teorii a politicii este conferita de sustinerea de care aceasta se bucura in spatiul public tinta si poate fi cuantificata..

Din cele de mai sus rezulta ca analiza si evaluarea teoriilor sunt esentiale pentru cercetarea continutului si impactului unei politici publice.

De asemenea, cercetarea teoriei politicii contribuie, prin comparatie cu teoriile avansate de diverse grupuri de interese de-a lungul timpului, la cresterea gradului de intelegere a procesului politicii in integralitatea lui, dar si a sub-procesele componente.

Diversele ipoteze referitoare la problema in discutie si la cauzele acesteia, impreuna cu scopurile si mijloacele politicii sunt puse in evidenta inca din prima faza, respectiv ceea de proiectare a politicii.

Aceleasi consideratii sunt valabile si pentru celelalte subprocese ale unei politici publice. Implementarea poate esua daca cei care sunt responsabili de aceasta actiune adopta o teorie politica diferita de cea adoptata de factorii de decizie. Evaluarea politicii (prin care se determina eficacitatea politicii) reprezinta un test al ipotezei ca, in functie de circumstante, aplicarea instrumentelor alese va avea ca rezultat concret atingerea obiectivului propus.

Una dintre sarcinile evaluatorului este descrierea si testarea teoriei sau teoriilor adoptate de factorii de decizie si de utilizatorii informatiilor.

.3. Proiectarea politicilor publice

Proiectarea politicii publice este un proces concentrat asupra constructiei unui scenariu al unui viitor incert, dinamic si complex. Cu cat acest scenariu este mai bine scris cu atat viitorul poate fi mai bune controlat.

Problemele care constituie subiectele majore ale politiciilor publice, si care vizeaza, in special, viitorului, difera din punct de vedere al complexitatii si incertitudinii.

Complexitatea se refera la numarul de elemente separate sau variabile, numarul de conexiunii dintre acestea si gradul de variabilitate al acestor conexiuni. In mod evident, problemele complexe admit o cu totul abordare decat cele simple.

Complexitatea impune necesitatea apelarii la profesionisti care, pe baza experientei si a bagajului lor de cunostinte, pot dezvolta strategii specifice de rezolvare a problemelor complexe.

In cazul problemelor simple, datorita volumului suficient de informatii disponibil, sunt suficiente. experienta si intuitia sustinute de procedurile de rutina (standard).

Incertitudinea se refera la disponibilitatea informatiilor si a perceptiei fenomenului esentiale pentru procesul decizional si pentru adoptarea masurilor ce se impun. Gradul de incertitudine are un impact semnificativ asupra posibilitatii de previzionare a politicii publice. O politica detaliata al carei obiectiv este reducerea sau diminuarea unei probleme incerte are putine sanse de succes.

Proiectul convenabil (optim, recomandabil sau preferat), ales pe baza consideratiilor ca acesta va conduce la schimbarea dorita, cu costuri mai mici pentru societate decat celelalte alternative, este un deziderat supus permanent unor amenintari practice si psihologice.

Analiza situatiei si identificarea elementelor critice ale acesteia reprezinta continutul primei etape a procesului de proiectare a politicii.

Intelegerea clara a naturii problemei si, implicit, localizarea surselor de presiune va contribui la generarea de solutii creative. Daca problema este insuficient sau vag definita solutiile vor fi departe de cele asteptate. Pentru rezolvarea unei probleme este important ca, inca de la inceput, problema sa fie formulata intr-un mod care sa faciliteze descoperirea solutiilor.

In plus, cei instruiti si motivati sa participe la proiectarea politicii publice intr-un anumit domeniu trebuie sa ofere idei si propuneri concrete si nu alternative de imbunatatire, deoarece demersurile directionate, in principal, spre gasirea de remedii la anumite simptome sunt limitate intrinsec.

Proiectarea unei politici publice depinde, deci, de intelegerea relatiilor cauza-efect. Structura tensiunilor, a constrangerilor si a entitatilor existente la momentul analizei, dar si cele care se vor manifesta odata cu implementarea politicii reprezinta tipurile de relatii ce trebuie luate in considerare in cadrul acestei modelarii cauzale.

Fiecare dintre participantii la proiectarea politicii va incerca sa formuleze un parcurs propriu, pentru a depasi constringeriel si zonele critice identificate.

Indiferent de parcursul asumat, in final, acesta reperezinta o chestiune de atitudini, mentalitati si metode.

In situatia in care contextul in care este definita problema ofera mai multe alternative, alegerea parcursului optim presupune inclusiv analize detaliate a politicilor similare existente in statele europene si a istoricului evolutiei politicii nationale respective. Neglijarea dimensiunii traditiei nationale se va repercuta negativ asupra spatiului public tinta si, in consecinta, asupra succesului implementarii politicii. Sunt situatii in care, datorita diferentelor marcante existente intre politica proiectata, pe de-o parte, si traditiile si mentalitatile spatiului tinta, pe de alta parte, se impune, in prealabil sau concomitent, desfasurarea unor ample campanii de comunicare in scopul pregatirii spatiului tinta pentru politica initiata. Un exemplu in acest sens este introducerea impozitului pe venitul global, politica fiscala sustinuta de campanii consistente de comunicare si informare a publicului cu privire la exigentele nou introduse.

Modelele elaborate de expertii in administratia publica pentru proiectarea politicilor urmaresc stabilirea obiectivelor, examinarea alternativelor si determinarea strategiilor care vor ghida actiunile in directia realizarii schimbarii vizate. Acestea trebuie sa reflecte determinantele fenomenului politicii si granitele contextului, dar si efectele pe care actiuniile declansate le vor produce in lumea reala.

Procesul de proiectarea a politiciilor inglobeaza elemente proprii atat abordarii sinoptice, cat si ale abordarii incrementale, doua dintre cele mai cunoscute metode de luarea deciziei.

.3.1. Modele de proiectare a politicilor publice

.3.1.1.Abordarea sinoptica sau rationala

Modelul sinoptic, formulat de H. Simon (1945), presupune parcurgerea urmatoarelor etape:

formularea problemei;

investigarea situatiei prezente;

elaborarea unei game de solutii potentiale;

evaluarea consecintelor pentru fiecare dintre variantele considerate;

alegerea solutiei optime;

punerea in practica a solutiei;

verificarea modului de implementare;

evaluarea rezultatelor obtinute.

Cea mai buna solutie este cea care rezolva problema in modul cel mai eficient sau care corespunde cel mai bine consecintelor stabilite la alegerea acesteia.

Aplicabilitate abordarii rationale este conditionata de urmatoarele trei premise:

q       toate informatiile necesare sunt disponibile;

q       procesul de luare a deciziei este centralizat (nu sunt implicati mai multi actori relevanti);

q       imaginea asupra tuturor posibilitatilor este complet clara.

.3.3.2. Abordarea incrementala

Introdus in 1959 de catre Lindbom acest model se bazeaza, in principal, pe experienta cotidiana.

Metoda incearca sa ofere o idee despre modalitatile practice de luare a deciziilor pornind, insa, de la urmatoarele considerente:

informatiile necesare luarii unei decizii nu sunt complete;

obiectivele si mijloacele nu sunt separate (existenta mijloacelor determina fezabilitatea obiectivelor). Se selecteaza numai cateva obiective / mijloace;

exista mai multe organizatii (sau actori) implicate, care au aceleasi interese sau alte interese;

solutia aleasa trebuie sa intruneasca consensul fara a fi, in mod obligatoriu, si cea mai buna;

procesul de luarea deciziei este ne omogen, se fac pasi mici in vederea rezolvarii problemei;

impactul deciziilor luate pas cu pas este important pe termen lung.

Analiza comparativa a celor doua modele reflecta faptul ca intre acestea exista o diferenta esentiala cu privire la proiectarea unei politici: modelul rational porneste de la o perspectiva unitara, in timp ce in cazul modelului marginal viziunea este multi sau pluricentrala.

Din perspectiva unicentrata, proiectarea politicii este focalizata asupra definirii problemei, rezolvarii problemei, luarii deciziei si implementarii acesteia de catre guvern.

Abordarea multicentrata presupune existenta unor grupuri autonome care iau propriile lor decizii, a unei maini invizibile care se implica in adaptarea acestora, pentru ca in final, luarea deciziei sa reprezinte rezultatul adaptarii dintre cerere si oferta.

Din perspectiva pluricentrata, luarea deciziei finale se face in urma luarii unui numar mare de decizii diferite de a caror adaptare se ocupa grupurile de interes implicate. Punctele de vedere antagoniste si conflictele apar in etapa de implementare, iar pentru depasirea acestora alegerile facute in timpul proiectarii politicii trebuie renegociate.

Tendintele utilizarii modelului rational in proiectarea politicii publice au fost limitate pe masura ce a devenit tot mai evident faptul ca:

guvernul trebuie sa implice in luarea deciziei si factorii de interes relevanti, deoarece nici guvernul nici grupurile de interes nu au putere absoluta;

politica este rezultatul negocierilor dintre diferitele grupuri de interes, iar aceste interese trebuie echilibrate.

Exista posibilitatea dezvoltarii unor modele bazate atat pe abordarile prezentate cat si pe conceptele preluate din experienta diferitelor tipuri de organizatii, referitoare la modul in care acestea isi rezolva problemele

Ca raspuns la conditiile complexe mentionate specialistii si cercetatorii in administratie au formulat o serie de modele combinate, trei dintre acestea, considerate semnificative, fiind tratate in cele ce urmeaza.

.3.1.3.Modelul sistemic

Acest model se bazeaza pe interpretarea sistemica a politicii (un sistem bazat pe scopuri si mijloace) si, de aceea, presupune un grad adecvat de demonstrare si conformitate. Modelul contine cinci etape:

analiza teoretica: pe baza sarcinii trasate, participantii la proiectarea polititicii configureaza un arbore teoretic al politicii;

deductia experimentala: pornind de la obiectivul principal, arborele se completeaza si se ramifica. Rezultatul este arborele experimental al politicii;

reiterarea generala: corectarea sistemica a arborelui experimental de la varf catre baza, in conformitate cu detaliile suplimentare;

monitorizarea estimativa: verificarea pas cu pas a masurii in care mijloacele utilizate sunt, cu adevarat, eficace si acceptabile. Se acorda atentie si diverselor efecte auxiliare asupra spatiului public tinta, dar si asupra delorlalte domenii societale ;

formularea proiectului politicii publice.

3.3.1.4. Modelul Hoogerwerf

Incorporeaza elemente proprii atat abordarilor sinoptice, cat si a celei incrementale . Primele trei etape care presupun trecerea de la teorie la scopuri si mijloace sunt, in mod evident, inspirate din abordarea sinoptica.

Monitorizarea estimativa a etapelor de atingere a obiectivului poate fi considerata ca o insertie a modelului incremental.

Modelul este asociat in special rezolvarii problemelor certe, indiferent acestea daca sunt simple sau complexe. Se bazeaza pe o cantitate suficienta de informatii si experienta managementului entitatilor implicate in elaborarea si implementarea strategiilor de rezolvare a problemelor.    Pentru problemele incerte utilizarea modelului este posibila cu conditia efectuarii unor modificari a caror amplitudine variaza in functie de context. .

Centrul de greutate al modelului il constituie supozitia ca proiectarea unei politici este un proces rational si legitim si, de aceea, trebuie sa se bazeze pe argumente judicioase si acceptabile.

Cele opt etape pe care le include acest model sunt cumulative, in sensul ca in etapele primare sunt prefigurate si etapele ulterioare:

analiza pana la proiectul politicii;

analiza problematicii politicii;

analiza cauzelor si efectelor problemei: modelul domeniului cazuistic;

formularea obiectivului final si a unor criterii riguroase de evaluare;

stabilirea instrumentelor politicii si a contributiei acestora la atingerea obiectivului final: modelul instrumentului politicii;

proiectarea organismelor necesare in procesul de implementare;

analiza cost-profit;

formularea proiectului politicii.

Modelul Hoogerwerf poate fi considerat o strategie de proiectare tip diagnostic, deoarece exista similitudini intre acest model si modul in care un medic pune un diagnostic. Exista si cazuri in care unele probleme de sanatate sunt foarte simple si nu necesita un diagnostic medical complex, putand fi rezolvate sau diminuate prin metode de tratament standard. Procesele de proiectare identice sau similare cu modelul diagnozei au ca rezultat o politica bazata pe o teorie adecvata situatiilor complexe si certe..

De cele mai multe ori politicile rezultate din aceste procese de proiectare si-au atins obiectivele

In concluzie modelul diagnozei, a lui Hoogerwerf, poate fi considerat o strategie de proiectare adecvata pentru tratarea problemelor complexe si certe.

Fenomenele si evenimentele din lumea reala nu urmeaza un model liniar si, in consecinta, disecarea in partile consitutive si reasamblarea lor ulterioara nu poate fi subordonate unei metodologii pas cu pas, de tipul analizei sistematice.

Daca variabilele importante (sau relatiile dintre ele) sunt incerte, iar ignorarea lor este imposibila, pentru reducerea sau eliminarea acestor incertitudini se impune dezvoltarea unei metode care sa dea raspunsuri rapide la schimbari (si astfel incertitudinile vor fi acceptate). In astfel de cazuri, se poate construi unui model de instrument politic incert (etapa 5 din modelul lui Hoogerwerf).

Procesele de proiectare identice sau similare cu modelul diagnozei au ca rezultat o politica bazata pe o teorie adecvata situatiilor complexe si certe..

.3.1.5. Modelul intuitiv

Modelul intuitiv, ale carei concluzii nu se fundamenteaza pe analize prealabile riguroase, ci doar pe experienta, flerul si intuitia factorilor decizionali, este adecvat rezolvarii problemelor simple si incerte.

Dupa stabilirea caracterului sigur de incertitudine a problemei, pe baza metodelor specifice cercetarii intuitive, este demarat procesul de proiectare a politici, care include urmatoarele etape:

1. analiza    sarcinii pina la proiectul politicii;
2. analiza problemei:
3. cercetarea intuitiva a metodelor de atingere a obiectivului final;
4. formularea obiectivului final, a criteriilor de evaluare si a instrumentelor politicii;
5. stabilirea variantelor de instrumente ale politicii si compararea costurilor si beneficiilor estimate pentru fiecare varianta;
6. determinarea procesului de implementare si a potentialelor probleme care ar putea fi generate de implementare;
7. formularea proiectului politicii publice, inclusiv un model al politicii.

Uneori deciziile intuitive sunt luate folosind metoda invatarii din greselile anterioare. In plus, abilitatile de rezolvare a problemelor ale managementului public ca si viziunea asupra cauzelor si efectelor pot fi limitate fie de o abordare punctuala a problemei, fie de subordonare demersurilor necesare propriilor asteptari existentiale.

La acestea obstacole trebuie adaugata structura birocratica a administratiei, care, chiar in forma ideala definita de M. Weber, este inadecvata modelului intuitiv. Proiectul de succes pentru forma structurala birocratica este modelul rational.

In actualul context, marea provocare o constituie, insa, expansiunea problemelor incerte, din ce in ce mai numeroase, si pentru a caror rezolvare trebuie imaginate scenarii diferite de cele ale modelului rational.

Aceste circumstante impun imbogatirea abilitatilor manageriale in scopul abordarii globale a problemelor, dar si a identificarii oportunitatilor de a face lucrurile diferit, pentru a gasi cai si solutii noi.

In consecinta, este nevoie de configurarea unui nou context care sa stimuleze gindirea inovativa si care sa contribuie la dezvoltarea unei scheme cognitive cadru pentru managerii implicati in proiectarea politicilor publice.

.3.1.6. Modelul inovativ

Se diferentiaza atat de modelul rational, specific abordarii liniare conventionala proprie sistemului mecanicist, cat si de.modelul intuitiv, axat, in special, pe capacitatea de invata (din propriile greseli sau ale altora) si pe puterea de persuasiune a managementului.

Inovarea ar putea fi definita prin abandonarea organizarii sau ca un proces de distrugere creativa, asa dupa cum o considera ecomonistul J. Schumpeter.

Pentru a lucrurile sa mearga mai bine si pentru ca noile provocari sa poata fi dominate este nevoie sa se renunte la politicile care nu dau rezultate, care nu au dat niciodata rezultate saula cele care si-au depasit capacitatea de a fi utile si de a contribui la atingerea situatiei dorite in spatiul public tinta.

Cu toate ca importanta inovarii este la fel de mare in toate domeniile, inclusiv in institutiile guvernamentale centrale si locale, intr-o economie de piata, inovarea este mult mai rapida in lumea afacerilor.

Trebuie insa remarcat faptul ca, desi principiile inovarii se aplica in mod similar, in sectorul public practicile sunt diferite.

Modelul inovarii este potrivit pentru tratarea problemelor complexe si incerte.

Asa dupa cum reiese din reprezentare comparativa din fig..1., solutiile posibile sunt rezultatul unei combinatii dintre analizele rationale, bazate pe natura reala a diferitelor evenimente si reintegrarea imaginativa a tutoror elementelor intr-un nou tipar, folosind modele neliniare.

Ceea ce trebuie sa caracterizeze procesul de proiectare a politicii este elasticitatea si flexibilitatea intelectuala care sunt capabile sa asigure un raspuns realist la situatiile dinamice. Formularea problemei intr-un mod care sa respecte cerintele enuntate anterior nu se poate face decat daca zonele critice sunt localizate cu acuratete.

Modelul rational Modelul intuitiv Modelul inovativ

Problema

prototip

Solutie

Rearanjarea Optimizare Transformare sau

schimbarea

elementelor punctuala configuratiei

Cunoasterea si stapanirea acestor zone contribuie la intelegerea clara a problemei, ceea ce in final va conduce la gasirea unei solutie creative.

La polul opus se plaseaza cazul in care problema este insuficient definita sau vag inteleasa si care va gerera doar alternative destinate esecului.

Din aceste considerente, definirea problemei, inclusiv izolarea zonelor critice, este, cel putin, la fel de importanta ca si descoperirea solutiei.

Una dintre metodele la care se poate apela pentru depasirea acestei etape din procesul de proiectare a politicii este ingustarea domeniului de analiza prin studierea fenomenelor concrete asociate (vezi fig..2 )

Figura.2. Ingustarea domeniului de cercetare in scopul aprofundarii problemei

Manifestarea anumitor fenomene concrete este semnalul major cu privire la dificultatea in care se gaseste un sector public.

Primul pas in procesul de abstractizare il reprezinta constarea, pe baza acestor manifestari, a situatiei critice in care se gaseste domeniul respectiv.

Definirea problemei este cea de-a doua etapa a procesului. Sursa de generare a problemei trebuie inteleasa inainte de orice incercare de a gasi solutia reala convenabila. Procesul de abstractizare este capabil sa aduca in lumina zonele critice esentiale, fara riscul de a eluda aspectele importante.

Dupa completarea acestuia, urmeaza sa se decida asupra demersului focalizat pe gasirea solutiei, sarcina fiind asumata de catre cei care au responsabilitatea implementarii programelor detaliate in planuri de actiune.

Dezideratele succesului politicii proiectate sunt compromise in cazul scurt circuitarii etapei de planificare a politicii publice (vezi par.6.).

Indiferent de cat de stralucite sunt performantele manageriale ale celor ce implementeaza politica, transformarea planului abstract direct in actiune este destinata esecului in absenta suportului oferit de procesul de planificare a politicii.

Sectorul administratiei publice este confruntat,in prezent cu o serie de probleme care erau aproape necunoscute in urma cu un deceniu si , in consecinta, nepregatit atat pentru a sustine noile perspective,determinante pentru schimbarea politicilor publice, cat si pentru a oferi argumente capabile care sa justifice optiunile pentru un anumit tip de politicile publice.

Desi politicile reprezinta optiunile politice sau guvernamentale, justificarile sunt necesare deoarece in procesul politicii sunt implicate diferite interese ce pot genera neintelegeri in legatura cu o serie de probleme si care pot ajunge pana la a imbraca diferite forme conflictuale.

Conflictele pot fi percepute ca o deschidere spre noi oportunitatia dar, la fel de bine, pot conduce spre stari tensionate.

In concluzie, imbinarea teoriilor politicilor publice genereaza mai multe modele de proiectare a politicilor, dintre care trei sunt mai bine conturate (celelalte fiind derivate, prin combinarea acestora):. sistemic, intuitiv si inovativ.

	R E Z O L V A R E A P R O B L E M E I

Figura 2.3. Etapele dezvoltarii unei politicii publice pornind de la modelul inovativ

Proiectarea politiciilor publice trebuie abordata atat din punct de vedere al problemei pentru care a fost elaborata, cat si din perspectiva contextului exercitarii puterii. Diversi actori ai scenei politice vor incerca sa influenteze in favoarea lor teoria politicii si, implicit, procesul de proiectare.

Masura in care vor reusi depinde de balanta puterii politice, care la randul ei va fi determinata de diversi factori influentati de sistemele cultural si politic.

Altfel spus, este vorba despre cat de eficienti sunt factorii, de cata putere dispun si ce fel de informatii detin.

In cazul in care diferentele de opinie in cazul unui proces de proiectare a politicii sunt mari este necesar ca personajele relevante sa fie activ implicate.

In acest caz, proiectantul va actiona ca un manager al procesului de elaborare a politicii, incercand sa aduca echilibru in procesul supus numeroaselor schimbari referitoare la modul de formulare a problemei, preferinte, personaje implicate si presiunea timpului.

Gradul de complexitate (simplitate) si de incertitudine (certitudine) a problemei cu care se confrunta vor fi cunoscute de proiectantii politicilor dupa parcurgerea primelor doua etape ale modelului, etape care sunt identice pentru toate trei modelele, asa dupa cum va rezulta din urmatoarele prezentari.

Un proiectant care decide ca o problema este incerta, de exemplu, nu va aplica imediat o metoda specifica acestui tip de problema, deoarece o incertitudine poate fi diminuata prin modelarea cauzala (cercetarea cauzelor si efectelor , proprie modelului diagnozei, analizat in continuare).

Este, de asemenea, posibil ca o problema complexa sa fie impartita in sub-probleme simple si, astfel, sa poata fi aplicate sau create proceduri pentru rezolvarea fiecarei sub-probleme. ntuate referitoare la elaborarea politicilor:

Desi politicile trebuie sa rezulte in urma unui proces de luarea decizie in mod deliberativ, aceasta nu este o regula generala. Sunt situatii in care este dificila identificarea principalilor actori ai procesului de elaborare a politicii, prioritatile, interesele si puterea pe care acestia o au.

Este recomandat ca de fiecare data sa se identifice, in masura in care este posibil, interesele, daca exista, pe care le reprezinta elaboratorii de politici.

Trebuie, de asemenea, inteleasa structura de putere in cadrul organizatiei care elaboreaza politica publica.

.4. Planificarea politicilor publice

Planificarea politicilor se refera la acele activitati si decizii care constituie suportul dezvoltarii si implementarii politicilor.

Planificarea trebuie inteleasa ca un efort orientat spre sustinerea procesului politicii atat cat este posibil si care contine cunostiintele de baza necesare, opiniile relevante si instrumentele adecvate.

Relatiile dintre politicii si planificare sunt controversate deoarece, asa dupa cum sustin o serie de autori, politicile si planificarea sunt doua procese opuse.

Exista insa si opinii potrivit carora cele doua coopereaza si se sustin mutual. Aspectarea legaturii dintre procesul politicii si planificare presupune repunerea in discutie a unei chestiuni legate de conditionarea dintre politica si cunostiinte, dintre abordarile empirice si cele normative. Relatia dintre politici si planificare este, in concluzie, obiectul unei dezbateri fundamentale referitoare la planificarea societatii, in care autori celebrii K. Mannheim, K. Popper s-au implicat intr-o masura considerabila.

K. Mannheim era convins, de exemplu, ca pe baza gindirii interdependente, planificarea pentru libertate poate fi proiectata astfel incat sa permita eludarea efectelor negative ale laissez-faire al politicilor si care sa garanteze procesul democratic.

Filozoful K. Popper reactioneaza puternic la acest punct de vedere. Conform convingerilor lui Popper, realitatea sociala este prea complexa pentru a putea fi inclusa intr-un proiect. Cunostiintele actuale nu sunt suficiente pentru a pilota realitatea sociala.

. Cresterea necesitatii unui suport profesional pentru procesul guvernamental de elaborare a politicilor , ca si o mai mare coordonare a numarului in crestere a numarului de politici guvernamentale. Relatiile dintre diferitele tipuri de politici sunt din ce mai greu de gestionat.

Un sistem national de planificare ar trebuie sa urmareasca:

q           planificarea sectoriala, al carei aspect este, in principal, tehnic, de exemplu: construirea de locuinte sau a sistemului de autostrazi;

q           planificarea generala, care traverseaza sectoarele si prin care se incearca integrarea diferitelor politici sectoriale intr-o perspectiva unitara. .Planificare politicilor economice reprezinta un exemplu pentru acest tip de planificare;

q           planificarea integrata, prin care se incearca sintezizarea planificarile sectoriale si cele generale. Planificarea integrata se bazeaza pe o viziune de ansamblu asupra viitoarelor dezvoltari ale societatii.

.4.1. Implicarea organizatiilor publice in planificare politicilor

In primul rand trebuie mentionate ministerele ca unitati implicate in planificarea sectoriala. Acestea sunt focalizate asupra ansamblului de politici sectoriale care revin domeniul de expertiza ministerial. Fiecare dintre ministere poate crea una sau mai multe unitati de planificare, care actoneaza , in special, ca un mecanism de proiectare a politicilor sectoriale.

In plus, pot fi create diferite grupuri sau comisii, cu caracter permanent sau doar temporar, pentru a analiza problema specifica si care pot formula recomandari in scopul solutionarii problemei. Aceste grupuri sau comisii pot fi compuse din membrii ai comunitatii stiintifice , reprezentantii ai ministerului si ai organizatiilor interesate.

Planificarea generala revine Consiliului Economic si Social care trebuie sa-si asume sarcina dezvoltarii unor politicii coerente, care sa integreze diferitele abordari sectoriale ale ministerelor.

Integrarea si sustinerea organizatiilor trebuie, de asemenea, mentionata. Cea mai importanta sustinere a organizatiilor eate oferit de comisia de statistica, ale carei analize, date si rapoarte sunt relevante pentru planificarea activitatilor.

.4.2. Critici ale sistemului national de planificare a politicilor publice

Opiniile critice referitoare la existenta unui astfel de sistem sunt din ce in ce mai puternice. Practica planificarii este perceputa ca o reminiscenta a economiei centralizate, ca un esec al procesului de consultare si confruntare a politicilor cu contextul real. . Planificarea guvernamentale este perceputa ca o amenintare la ceea ce se doreste sa fie realizat. Ea tine la distanta de realitatile cotidiene atat pe politicieni, cit si pe elaboratorii de politicii. Aceste manifestari de respingere deriva mai degraba dintr-un resentiment, decat pe baza unor observatii empirice.

Faludi este autorul american ale carui contributii in studierea planificarii politicilor sunt unanim recunoscute. Acesta a formulat o teorie procedurala a planificarii, si a dezvoltat metodologia planificarii rationale .

Aspectele relevate de Faludi au avut un impact major asupra planificarii generale si a practicilor de planificare spatiala. Modelul planificarii rationale este analog cu planificarea organizationala. Modelul a fost apoi integrat in metodologia de planificare generala, cu reguli de formulare a obiectivelor si criterii pentru practica planificarii. Argumenentele de baza ale acestor studii sunt generate de imposibilitatea derularii unei proces rational de luarea deciziei in cazul politicilor publice, datorita participarii unei multitudini de actori in retea care nu pot fi complet controlati de factorii guvernamentali.

Planificatorii guvernamentali nu sunt capabili sa piloteze independent societatea si realizeaza ca ei insisi sunt doar o parte din realitatea pe care doresc sa o influenteze.

In teoria planificarii, Faludi aduce argumente in favoarea cercetarilor empirice pentru planificare. Dezvolta un model teoretic al rationalitatii subiective a actorilor in analizele empirice. In plus, dezvolta un numar de ipoteze cu privire la relatiile dintre conceptele specific normative ale planificarii si anumite conditii de planificare a mediului

. Referitor la studiul lui Faludi s-au inventariat conditiile relevante in planificarea mediului .care pot influenta manifestarile procesului de planificare.

Pe baza acestei liste un numar de ipoteze au fost testate cu privire la preferintele planificatorilor guvernamentali de a armoniza procesul experimental al politicii cu conditiile planificarii mediului. Chestiunea care asteapta raspuns este cea referitoare la identificarea factorilor determinanti ce intervin in procesul de planificare a politicilor. Raspunsul presupune focalizarea asupra unui proces de planificare in care sunt implicati o multitudine de actori si in care se pot identifica un numar semnificativ de variabile si se pot formula o diversitate de ipoteze, care accentueaza caracteristicele specifice abordarii actuale a planificarii politicilor.

Studiile efectuate in tarile europene concentrate asupra procesului de planificare au reflectat schimbari ale opiniei publice cu privire la atractivitatea planificarii nationale ,ceea ce a condus la o reorientare a planificarii nationale, incepand cu ultimele doua decenii ale secolului trecut.

Aceasta reorientare a avut un impact major atat asupra practicii planificarii, catd si asupra literaturii in domeniu. Practica planificarii intre 1980 si 1990 este mult mai modesta decat cea a anilor 1970. Idealul integrarii diferitelor politici guvernamentale a disparut. Dezideratul formularii unor perspective pe termen lung de evolutie a societatii nu mai este la moda. Chiar si in situatia in care nu s-a renuntat in totalitate la planificare, se vorbeste de analiza politicilor, iar vechii planificatori s-au transformat in analisti politici.

Acestia incearca in continuare sa ofere un suport proiectarii si implementarii politicilor prin informatii si cunostiinte, prin aplicarea diferitelor instrumente si tehnici. Cu exceptia unei cresteri modeste , cel mai evident efect al reorientarii practicilor planificarii este cresterea importantei acordata dimensiunii instrumentaliste si a procesului politicilor. In locul cautarilor unor mecanisme de integrare a politicilor, planificarea a devenit coordonarea aplicarii instrumentelor politicilor. Practica planificarii a evoluat intr-o forma utilizata pentru alegerea optima a instrumentelor pentru proiectarea si aplicarea politicilor guvernamentale.

Aspiratiile planificarii din cea de-a doua jumatate a secolului au disparut.

Planificarea guvernamentala din 2000 este in primul rind un proces pragmatic de coordonare a aplicarii instrumentelor. Cresterea atentiei asupra instrumentelor politiciilor in practica planificarii a readus in atentie interesul pentru instrumente si tehnci asociate politicilor. .

Instrumentele sunt asumate ca influentand comportamntele actorilor luate fie individual, fie ca si entitati. Diferitele categorii de instrumente( juridice economice, comunicationale ) sunt analizate in diferite contexte, sugerand diferite recomandari pentru aplicatiile actuale ale acestor instrumente in practica planificarii si procesului politicii publice. .

Conceptul de planificare este asimilat celui de pilotare sau de coordonare, dar cand criticile referitoare la planificare au crescut in intensitate asociate cu o abordare unicentrata a guvernului, pilotarea sau coordonarea a devenit un concept alternativ care contureaza modalitatile de influentare comportamentala reciproca a actorilor din retelele policentrate ( multicentrate si policentrate).

Conceptul de pilotare sau coordonare indica limitele problemelor legate de dezvoltarea directiilor proceselor societale, in timp ce conceptul de planificare este adecvat in special pentru suportul instrumentalist al acestor procese.

Studiile asupra proceselor de proiectare si de stabilire a politicilor guvernamentale releva utilizare unui numar de ipoteze teoretice care reflecta conceptualizarea din literatura internationala de planificare.

Aceste studii deschid un domeniu ce poate devenii relevant pentru viitorul planificarii datorita focalizarii asupra unor chestiuni fundamentale referitoare la caracteristicile de baza a proceselor de proiectare in contextul social.

Planificarea trebuie sa ramana un aspect important al procesului politicilor care treabuie sa accentueze pragmatismul instrumentalist in limitele contextului coordonarii. Din aceasta perspectiva s-au conturat, deja, vizibil doua premise .

Dezvoltarea teoriei instrumentelor politicii. Construita pe baza rezultatelor studiilor asupra planificarii teoretico-empirice a lui Faludi, dar si a numitor sudii recente ale instrumentelor politicilor, testarea empirica a teoriei cu privire la eficienta de utilizare a anumitor combinatii ale instrumentelor politice in medii specifice trebuie sa fie posibila. Aceasta teorie confirma nu numai statutul academic al administratiei publice si politicilor publice, ca domeniu de studiu, dar contureaza, in mod pertinent, viitoarele practici ale planificarii.

Concentratea atentiei asupra caracteristicilor fundamentale ale unui proces de proiectare in care sunt implicate o diversitate de actori Si in acest caz, studii mai vechi dar si recente subliniaza necesitatea ca in proiectarea politicilorsa se apeleze la un set de metodologii care sa contribui la cresterea eficacitatii procesului politicii.