GARANTAREA CONSTITUTIONALA SI INTERNATIONALA A AUTONOMIEI LOCALE

GARANTAREA CONSTITUTIONALA SI INTERNATIONALA A AUTONOMIEI LOCALE

1 Aspecte de drept comparat privind garantarea constitutionala a autonomiei locale

2 Garantarea internationala a autonomiei locale

3 Dimensiunile politica si democratica ale autonomiei locale

4 Subordonare si cooperare in autonomia locala.

5 Garantarea prin justitie a autonomiei locale

6 Aspecte de drept comparat privind regionalizarea

7 Aspecte de drept comparat privind zonele cu statut special

1 Aspecte de drept comparat privind garantarea constitutionala a autonomiei locale

Pana nu demult,autonomia locala a reprezentat o chestiune exclusiv interna a statelor,un domeniu rezervat exclusiv competenetei nationale,la discretia absoluta a suveranitatii statale,cu singura rezerva sa nu se incalce principiile si celelalte norme general admise ale dreptului international public.

La nivel constitutional era inscris,in linii generale,doar simplu principiu al autonomiei locale,cu trimitere la lege pentru a reglementa concret formele,conditiile,si limitele.Legiuitorul nu era tinut de nici-o norma constitutionala direct aplicabila.

Treptat,apare un statut constitutional pentru colectivitatile teritoriale,cu valoare de principiu,iar in statele care consacra prin constitutie un regionalism politic exista o reglementare constitutionala detaliata.Astfel,legiuitorul ordinar este legat de anumite cadre fundamentale.In aceste situatii statul:

le-a recunoscut colectivitatilor teritoriale locale existenta,

le-a acordat autonomie si

le-a garantat autonomia.

Facand o trecere in revista de drept comparat Constitutia Belgiei,cu

sistemul federal extrem de complicat pe care il creaza,instituie patru regiuni lingvistice si trei comunitati trei regiuni,provincii si comune.Se imbina aici federalismul si autonomia locala,intr-un mod complex,cu un partaj constitutional laborios de competente intre structuri.De altfel,Belgia a inregistrat o evolutie curioasa si interesanta de la stat unitar la stat regional si apoi la stat federal complex si original.

Constitutia Danemarcei prevede dreptul comunelor de a se administra liber,sub supravegherea statului,in conditiile fixate de lege,prevazand existenta de consilii municipale si de consilii parohiale alese.

Constitutia Frantei garanteaza si dezvolta autonomia locala prin libera lor administrare,statutul acestora fiind materii distincte inscrise in Constitutie.Termenul folosit de Constitutie pentru a desemna autonomia locala este libera administrare.Doctrina subliniaza ca,daca descentralizarea administrativa priveste numai raporturile statului cu colectivitatile teritoriale locale,libera administrare are in vedere si raporturile intre colectivitatile teritoriale locale intre ele.

Constitutia Germaniei,intr-un stat federal, reglementeaza in special raporturile dintre federatie si landuri,autonomia locala vizand landurile.

Constitutia Greciei dispune ca administratia statului are la baza principiul desconcentrarii,iar colectivitatile locale se bucura de autonomia locala,avand gestiunea afacerilor locale,sub tutela statului.

Constitutia Italiei creaza un stat regional,favorizand autonomia locala,pe baza principiului descentralizarii,reglementat detaliat

Constitutia Luxemburgului consacra autonomia comunala,comunele posedand personalitate proprie,organe proprii si bugete proprii.

Constitutia Olandei reglementeaza detaliat administratia locala autonoma.

Constitutia Portugaliei precizeaza ca organizarea democratica a statului include colectivitatile locale,care sunt autonome

reglementari ample privind autonomia locala.

Constitutia Spaniei recunoaste autonomia regiunilor si solidaritatea intre ele,garantand autonomia comunelor,provinciilor si comunitatilor autonome,reglementand detaliat raporturile dintre acestea si stat.

Constitutia Irlandei nu mentioneaza autonomia locala,problema fiind de competenta legii ordinare.Si Regatul Unit,fara o constitutie scrisa,lasa guvernarea locala pe seama legii.Fiecare dintre cele patru parti care il compun,respectiv,Anglia,Tara Galilor,Scotia si Irlanda de Nord,are o organizare locala proprie.

In Romania,Constitutia trateaza materia autonomiei locale in art.119-122,alcatuind sectiunea a -2-a,"Administratia publica locala" din Capitolul V, "Administratia publica",din titlul III "Autoritatile publice".Este o reglementare constitutionala a autonomiei locale,din punct de vedere al gradului de detaliere,intermediara intre simpla afirmare a principiului,fara nici-o dezvoltare ,si norme numeroase si de amanunt privind toate aspectele importante relative la autonomia locala.

" Organizarea si activitatea unitatilor administrativ-teritoriale au la baza descentralizarea administrativa si autonomia locala"( Titlul I,pct.17,alin.5)

Garantarea internationala a autonomiei locale

Prin garantarea detaliata a autonomiei la nivel constitutional statul s-a angajat practic ireversibil,dar la nivel exclusiv intern.Prin consacrarea internationala a autonomiei locale,statul se angajeaza la nivel international.In acest fel,autonomia locala,raporturile dintre stat si colectivitatile teritoriale locale de pe teritoriul sau ies din sfera exclusiva a dreptului intern,din domeniul rezervat competentei exclusive a statului,devenind materie de cooperare si de reglementare internationala.Colectivitatile teritoriale locale si autonomia lor nu mai sunt la latitudinea suveraanitatii absolute a statelor,ci ajung a fi garantate ,protejate international

Fenomenul poate fi asemuit cu protectia drepturilor omului,care,la inceput,in mod exclusiv au fost garantate la nivel intern,dupa care,patruns in campul international,a cunoscut o fantastica dezvoltare.Patrunderea problemei autonomiei locale in campul international se afla inca in faza incipienta sub aspectul reglementarilor si,mai ales,al ariei de extindere geografica,neajungand la un nivel universal.Important este ca aceasta a cuprins cu tarie nivelul regional european

Astfel, exemplificam doua tratate internationale multilaterale,in cadrul Consiliului Europei,referitoare la autonomia locala :

Carta europeana a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985 ,care a intrat in vigoare la 1 septembrie 1988 si care a fost ratificata de 30 de state la 15 iunie 1998,inca 5 state aflansu-se in faza de semnare.

Conventia -cadru europeana asupra cooperarii transfrontaliere a colectivitatilor sau autoritatilor teritoriale

Cu privire la fundamentarea constitutionala si legala a autonomiei locale,art.2 din Carta europeana prevede ca principiul autonomiei locale trebuie sa fie recunoscut in legislatia interna si, pe cat posibil in constitutia statelor semnatare.

In sensul Cartei (art.3) ,autonomia locala este dreptul si capacitatea efectiva ale autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona,in nume propriu si in interesul populatiei locale,o parte importanta a treburilor publice,acest drept exercitandu-se de consilii sau adunari,compuse din membri alesi prin vot liber,secret,egal,direct si universal,care pot dispune de organe executive si deliberative care raspund in fata lor.

In egala masura sunt protejate si limitele teritoriale ale colectivitatilor teritoriale locale,art.5 dispunand ca,pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale,colectivitatile teritoriale locale in cauza trebuie sa fie consultate in prealabil,eventual pe cale de referendum,acolo unde legea permite.

Romania a devenit parte la Carta europeana a autonomiei locale prin Decretul nr.131/1997 si prin Legea nr.199/1997.Prin aceste acte normative Romania a ratificat calitatea de subiect al tratatului international respectiv(Carta fiind un tratat international multilateral) cu o rezerva la art.7,parag.2,referitor la indemnizatia alesilor locali si o declaratie interpretativa in sensul ca prin notiunea de autoritate regionala,prevazuta la art.4,parag.5 si 6 se intelege ,potrivit legislatiei in vigoare,autoritate judeteana a administratiei publice locale.

3Dimensiunile politica si democratica ale autonomiei locale

Caracterul reprezentativ al autoritatilor locale autonome este

dat chiar de Carta europeana a autonomiei locale ratificata de Romania in 1997,care impune alegerea tuturor organelor administrative deliberative de la toate nivelurile prin vot universal direct. Astfel,inseamna ca,in prezent,legiuitorul roman nu mai poate ,fara a incalca angajamentele internationale(obligatia de a respecta angajamentele internationale este deja prevedere constitutionala- art.11) sa reglementeze alt tip de alegeri decat votul universal direct,cel putin pentru consiliile locale si judetene.

Implicatii ale dimensiunilor politica si democratica ale autonomiei locale

Sufragiul universal le confera autoritatilor locale autonome nu numai o coloratura politica,dar si pozitia de organe democratice.

Datorita acestei realitati,autonomia locala iese din cadrul strict administrativ,intrand in sfera politicului,chiar daca nu patrunde in domeniile legislativ sau de guvernare.Ea asigura o contrapondere la omniprezenta statului realizata la nivel central prin guvernul desemnat de partidul majoritar.

Dimensiunea politica a autonomiei locale,cu raportare la relatiile dintre centru si teritoriu,se manifesta,in unele state,prin reprezentarea colectivitatilor teritoriale locale in camera superioara a parlamentului.De exemplu,Franta,unde Senatul asigura reprezentarea colectivitatilor teritoriale locale.

Interrelatiile dintre nivelul politic local si nivelul politic national ridica insa si o problema privind cumulul mandatelor(functiilor) la nivel local si national sau intre nivelurile locale.

Argumentul principal in favoarea cumulului este afirmarea experientei politice a oamenilor politici care trebuie sa asigure continuitatea,iar in defavoarea cumulului exista argumente de genul ca mai multe mandate inseamna o munca redusa,fara interes major,inseamna monopolizarea functiilor publice de un numar relativ redus de oameni politici ,aspect care creaza un deficit democratic.

Tot ca un aspect al democratiei locale Carta europeana a autonomiei locale precizeaza mijloacele democratiei directe,adica adunarile cetatenesti,referendum,daca sunt permise de legea interna.Daca,in general,democratia locala este reprezentativa,exista si elemente ale democratiei locale directe. Chiar neprevazuta in texte de lege,democratia directa poate fi utilizata,cu caracter consultativ,fara rezultat obligatoriu asupra organelor administratiei publice locale.Foarte des se foloseste acest procedeu in Franta.

In Romania mijloacele democratiei directe la nivel local sunt in deplina concordanta cu spiritul Constitutiei,care le reglementeaza la nivel national (referendumul si initiativa legislativa populara).Referendumul local este consacrat in Legea nr.215/2001(modificata si completata in 2006) privind administratia publica locala.Si la nivelul satelor si catunelor din componenta comunelor exista o democratie directa consacrata in art.35,alin.2 din Legea 215/2001 a administratiei publice locale ,care prevede alegerea,de o adunare sateasca,alcatuita din cate un reprezentant din fiecare familie,a unui delegat satesc,in cazul in care cetatenii satului sau ai catunului respectiv nu au consilieri alesi in consiliul local,pentru a-I reprezenta la sedintele acestuia,cu drept de vot consultativ.

Subordonare si cooperare in autonomia locala.

Statul se asociaza cu toate colectivitatile teritoriale locale

pentru satisfacerea intereselor publice.

Cu toate acestea,autonomia locala inseamna absenta unor raporturi ierarhice de subordonare intre autoritatile administratiei de stat si autoritatile administrative proprii colectivitatilor teritoriale locale.Totusi,autonomia locala nu inseamna suveranitate sau independenta,colectivitatile teritoriale locale autonome nu sunt in afara statului sau independente de acesta.Suveranitatea statului ramane deplina si asupra colectivitatilor teritoriale locale.

Statul este cel care este in drept,in temeiul suveranitatii sale,sa isi impuna vointa,adica sa impuna interesul public statal,national,atunci cand,eventual,acesta vine in conflict cu interesele publice locale,ale colectivitatilor teritoriale locale.De exemplu,statul este cel care decide care dintre interesele publice raman a fi de competenta sa si care trec in competenta colectivitatilor teritoriale locale.

Descentralizarea administrativa releva domenii in care competentele sunt partajate intre stat si colectivitatile teritoriale locale,ceea ce impune o colaborare a celor doua categorii de subiecte de drept public pentru prestarea serviciilor publice,ajungandu-se la o descentralizare cooperativa,in baza unor contracte administrative cu drepturi si obligatii reciproce.

Exista si riscuri ale acestei metode,precum posibilitatea ca statul sa isi aleaga partenerii contractuali in functie de culoarea politica a administratiilor locale,precum si aparitia unei tutele indirecte si informale asupra activitatii colectivitatilor teritoriale locale.

Experienta Frantei in materie este relevanta in sensul ca statul a inteles ca aceste colectivitati teritoriale locale nu sunt niste persoane de drept public cu capacitate restransa,care sa aiba nevoie permanenta de a fi conduse si supravegheate,ci subiecte cu capacitate deplina si cu maturitatea de a particcipa,in conditii de demnitate si de egalitate cu statul,la satisfacerea nevoilor publice ale cetatenilor de pe teritoriul respectiv.Exemple de astfel de contracte : contracte de plan in domeniul planificarii precum si contracte de amenajare a teritoriului.

5Garantarea prin justitie a autonomiei locale

Autonomia locala este garantata prin dreptul pe care il au colectivitatile teritoriale locale de a-si apara in justitie autonomia locala.

Atunci cand actioneaza in temeiul capacitatii lor de drept privat ,colectivitatile teritoriale locale nu sunt supuse tutelei administrative ci formelor obisnuite de control din partea statului. Ca subiecte de drept privat egale cu celelalte , au inclusiv dreptul de a se adresa justitiei pentru apararea drepturilor lor .

Cand statul aduce atingere intereselor autonomiei locale calea principala de atac a acesteia este conteciosul administrativ .Scopul primordial al contenciosului administrativ , conform legii544/2004, este de a-i proteja pe particulari impotriva abuzurilor autoritatilor publice , el fiind o institutie de drept public care asigura o lupta controlata de lege a particularului cu autoritatea publica si nu o lupta a autoritatilor publice intre ele . Aceasta nu exclude posibilitatea ca unele acte ale statului sa intre in conflict cu activitatea unor autoritati publice locale si care sa fie solutionate tot prin institutia contenciosului administrativ .

Carta europeana a autonomiei locale prevede la art.11 ca autoritatile administratiei publice locale trebuie sa dispuna de dreptul de a se adresa instantelor judecatoresti in scopul asigurarii liberului exercitiu al competentelor lor si al respectului principiilor de autonomie locala care sunt prevazute de constitutie sau de legislatia interna .

6Aspecte de drept comparat privind regionalizarea

Termenii de regionalizare si regiune sunt abordati in mod complex in diverse tari ale lumii si acopera realitati politice si administrative diferite . Astfel :

in Spania si Italia = regionalizare politica

in Regatul Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord = regionalizare incorporata rezultat al crearii statului unitar prin unirea mai multor state care-si pastraza o anumita individualitate

in Belgia , inainte de transformarea ei in stat federal = regionalizare diversificata , cu cadre regionale stabilite nu numai dupa criteriul teritorial si politic , ci si dupa criterii de limba si cultura ( regiunea flamanda si valona )

in Franta = regionalizare administrativa clasica , prin descentralizare creand regiunile drept colectivitati teritoriale locale autonome din punct de vedere administrativ

in Grecia = regionalizare functionala , prin desconcentrare creand regiunile doar ca simple circumscriptii ale administratiei de stat

in Romania = regionalizare prin cooperare , creand regiunile ca forme institutionalizate de cooperare intre colectivitatile teritoriale locale

Regionalismul politic care se manifesta in Spania si Italia (unde sunt state regionale ) se caracterizeaza prin tipul de stat care reprezinta o forma aflata la limita dintre statul national si statul federativ .

In Spania , potrivit constitutiei acestui stat , provinciile limitrofe ( colectivitati teritoriale locale superior comunelor ) se pot guverna ele insele si se pot constitui in comunitati autonome . Prin urmare , crearea comunitatilor nu este obligatorie si nici nu trebuie sa acopere intregul teritoriu . Acestea dispun de autonomie statutara iar partajul competentelor intre ele si stat este realizat de constitutie . In prezent , in Spania exista 27 de comunitati autonome care dispun si de o putere legislativa si de structuri institutionale comparabile celor ale unui stat .

In Italia regiunile sunt un nivel intermediar alaturi de provincii intre nivelul de baza, comunele, si stat . Ele se bucura de autonomie , domeniile de competenta fiind stabilite prin constitutie. Realizarea practica a regionalizarii Italiei a avut loc in anul 1968 desi ideea a fost promovata prin constitutia din 1948 care a instituit 20 de regiuni, din care 15 sunt de drept comun, iar 5 au caracter special . regiunile au dubla competenta, respectiv administrativa si legislativa. Controlul constitutionalitatii legilor regionale este asigurat de curtea constitutionala .

Regatul Unit este caracterizat ca fiind o uniune incorporata , adica un stat unitar format din unirea mai multor state , astfel incat capacitatea juridica a statelor initiale dispare fiind absorbita de cea a statului rezultat , iar vechile state isi pastreaza individualitatea sub aspect administrativ si chiar legislativ desi legile sunt expresia activitatii parlamentului national .

In Franta regiunile sunt ultimile colectivitati teritoriale locale aparute , alaturandu-se celor traditionale , comuna si departamentul . Regiunile au fost infiintate in Franta in anul 1972 prin lege , ramanand circumscriptii administrativ-teritoriale dar dotate cu personalitate juridica , avand atributii , organe si resurse proprii .

Transformarea regiunilor in colectivitati teritoriale locale s-a realizat printr-o lege din anul 1982 care specifica faptul ca aceasta transformare este legata de alegerea adunarii deliberative ( consiliul regional ) , fapt petrecut in 1986 . In Franta exista 22 de regiuni metropolitane si 4 regiuni de peste mari . Cu toate acestea , in Franta departamentul ramane prin traditie si atributii unitatea administrativ-teritoriala de drept comun , atat in sensul de circumscriptie administrativa a teritoriului de stat , cat si cu sensul de colectivitate teritoriala locala . In anul 1995 , Legea amenajarii teritoriului din Franta a creat " tarile " fara a stabili exact natura lor juridica , ele nefiind nici colectivitati teritoriale locale si nici circumscriptii administrativ-teritoriale .

In statele mici ca Danemarca , Luxemburg , Grecia , Irlanda , Olanda , Portugalia nu exista nici spatiul necesar si nici ratiunile pentru stabilirea unui nivel regional de administratie , iar daca s-ar realiza regionalizarea s-ar slabi nivelul integrat european prin aparitia unor structuri regionale mici cu resurse limitate care nu ar face fata cu regiunile altor state .

In Romania , prima forma de regionalizare este reprezentata de proiectul Argetoianu care , in anul 1921 a propus o reforma administrativa , dar nu s-a finalizat , acea reforma vizand infiintarea regiunilor administrate de consiliul regional si prezident . Intre 1925 si 1931 in Romania existau 7 directorate ministeriale , dar care erau simple circumscriptii administrative de desconcentrare a serviciilor exterioare ale administratiei ministeriale .

O a doua organizare de tip regional este cea din perioada 1938-1940 , a tinuturilor , in numar de 10 , care erau colectivitati teritoriale distincte dotate cu personalitate juridica . In conditiile de dictatura regala ale epocii nu putea fi vorba de o autonomie locala .

Cea de-a treia experienta regionala a fost in perioada 1950-1968 cu 18 regiuni ( inclusiv regiunea autonoma maghiara ) , unitati administrativ-teritoriale cu verigile intermediare de tip raion . Fiind vorba de epoca comunista nu putem vorbi de autonomie locala .

Conform Hotararii Guvernului nr. 671/1997 privind abilitarea Departamentului pentru Administratie Publica Locala in promovarea politicii de dezvoltare regionala de a indeplini atributii privind promovarea politicii de dezvoltare regionala pana la adoptarea legii privind dezvoltarea regionala in Romania , aceasta institutie este singura de reglementare in domeniu .Necesitatea unei organizari administrativ-teritoriale de tip regional a fost subliniata si demonstrata prin carta verde " Politica de dezvoltare regionala in Romania " elaborata de Guvernul Romaniei si Comisia Europeana in anul 1996 , in cadrul Programului Phare pentru politica de dezvoltare regionala .Baza politicii de dezvoltare regionala in Romania este propusa a fi regiunea de dezvoltare . Sunt concepute 8 astfel de regiuni de dezvoltare :

nord-est

sud-est

sud

sud-vest

vest

nord-vest

centru

Bucuresti ( incluzand si judetul Ilfov )

O regiune de dezvoltare cuprinde (cu exceptia regiunii Bucuresti) intre 4 si 7 judete, toate judetele fiind prinse intr-o regiune de dezvoltare .

In prezent in Romania actioneaza Legea 151/1998 privind dezvoltarea regionala in Romania,(modificata si completata prin Legea nr.315 din 28 iunie 2004 Lege nr.58 din 21 martie 2005) care reglementeaza cadrul institutional , obiectivele , competentele si instrumentele specifice politicii de dezvoltare regionala in Romania .Regiunile de dezvoltare nu sunt unitati administrativ-teritoriale si nu au personalitate juridica , ele imbracand forma cooperarii intre judete .

Organul deliberativ al regiunii de dezvoltare este Consiliul pentru dezvoltare regionala care este alcatuit din presedintii consiliilor judetene si cate un reprezentant al consiliilor locale municipale , orasenesti si comunale . Tot prin aceeasi lege se infiinteaza Consiliul National pentru Dezvoltare Regionala in vederea promovarii obiectivelor politicii de dezvoltare regionala a carei natura juridica este mixta , el fiind compus :

atat din reprezentanti ai administratiei de stat

cat si din reprezentanti ai administratiilor colectivitatilor teritoriale locale , componente ale regiunilor de dezvoltare

Tot la nivel central functioneaza si Agentia Nationala pentru Dezvoltare Regionala cu personalitate juridica , ca organ executiv al Consiliul National pentru Dezvoltare Regionala .Fondul National pentru Dezvoltare Regionala constituie pentru finantarea programelor de dezvoltare regionala in Romania , din alocatii de la buget , precum si din alte surse de finantare interne si internationale ca :

asistenta financiara permanenta din partea U.E. in cadrul Programului Phare

fonduri structurale din partea U.E. , inainte si dupa aderare

Aspecte de drept comparat privind zonele cu statut special

Regula generala,intr-un stat unitar,organizarea administrativ-teritoriala este si ea unitara,ca efect al egalitatii juridice a teritoriului de stat.De la aceasta regula exista si exceptii,dar sunt luate in considerare numai daca sunt recunoscute expres de Constitutie sau daca Constitutia permite o astfel de reglementare prin lege ordinara.

In acest sens,Constitutia Frantei reglementeaza departamentele de peste mari si teritoriile de peste mari.

De asemenea,legea fundamentala a Frantei fixeaza si norme speciale pentru administrarea marilor orase ca Paris,Lion si Marsilia,pentru regiunea pariziana (Ile de France),pentru Corsica si pentru regiunile de peste mari.

Cele 4 departamente de peste mari,cele 4 teritorii de peste mari si Corsica formeaza colectivitatile periferice,care apartin Republicii,dar care ,datorita caracteristicilor istorice,geografice,economice si politice,beneficiaza de o organizare institutionala particulara,derogatorie de la cea de drept comun.

Constitutia Italiei fixeaza 5 regiuni cu forme si conditii speciale de autonomie,potrivit statutelor speciale adoptate prin legi constitutionale.

Danemarca stabileste prin Constitutie,un regim special pentru administrarea Insulelor Feroe si Groenlanda.

In Portugalia,potrivit Constitutiei,arhipelegurile Acores si Madera reprezinta regiuni autonome,regimul lor politic si administrativ fiind fondat pe caracteristicile geografice,economice,sociale si culturale ale acestor regiuni si pe aspiratiile de autonomie ale populatiilor insulare.

Tematica pentru seminar :

Organizarea administrativ-teritoriala a municipiului Bucuresti si caracteristicile acesteia in corelatie cu zonele cu statul special.

Modalitati de realizare in plan intern a garantarii internationale a autonomiei locale.