Institutia sefului statului si puterea executiva

Institutia sefului statului si puterea executiva

Termenul ,,putere executiva”, folosit pentru prima data de Montesquieu in 1748, pare sa fi ramas pana astazi locul de intalnire al diferitelor perspective constitutionale cu privire la institutiile din aceasta categorie, fiind formula cel mai larg acceptata pentru a desemna, generic, guverne, cabinete, consilii de ministri, presedinti, administratii.

Datorita formelor diferite pe care puterea executiva le imbraca in cadrul sistemelor politice nationale, trebuie pornit cu precizarea ca notiunea de government, de exemplu, nu are aceeasi semnificatie peste tot in lume. Chiar daca government simbolizeaza, oriunde si oricand, ,,incarnarea puterii” (Meny, 1993), in Statele Unite si in Marea Britanie are un sens mai larg, cuprinzand practic toate mecanismele decizionale si structurile de putere din stat (in SUA, prin government se intelege administratia prezidentiala in general, cu departamentele si agentiile aferente), in timp ce in Franta sau Germania termenul se refera strict la echipa de ministri, negociata politic si investita prin votul de incredere al parlamentului. Termenul executiv are, de asemenea, continut variabil in diverse tari, in Statele Unite vizand Presedintele si colaboratorii sai (secretarii departamentali), in Franta fiind echivalent cu Guvernul (de Gaulle a insistat chiar ca termenul de ,,executiv” sa fie folosit doar pentru Guvern, desi doctrina constitutionala descrie fara echivoc executivul bicefal in cazul regimurilor semi-prezidentiale), in Marea Britanie cu Cabinetul iar in Italia cu Consiliul de Ministri.

,,Cele mai pure si, in acelasi timp, cel mai puternic contrastante sisteme politice sunt cele din Statele Unite si Marea Britanie. […] Intre aceste doua extreme ale clasificarii constitutionale (,,prezidential” si ,,parlamentar”, n.n.), exista un spectru intreg de variante” (Meny, 1993) dincolo de care este important sa vedem, totusi, punctele de intalnire ale acestor sisteme si, in ceea ce ne priveste in acest capitol, functiile comune ale puterii executive in marile democratii occidentale, inainte de a ne ocupa de diferentele si specificitatile existente.

Seful statului, presedinte sau rege, indeplineste in sistemele democratice contemporane (cel putin) trei functii constitutionale, existand si situatii in care acesta (in special cand e vorba de un presedinte intr-un sistem prezidential sau chiar semi-prezidential, asa cum vom vedea mai tarziu) este investit cu puteri considerabil mai mari. Functiile minimale ale sefilor de stat sunt, in viziunea lui Yves Meny: functia simbolica (din care decurge prerogativa de reprezentare a tarii), functia de garant al constitutiei si functia de mentinere a balantei puterilor in stat.

Functia simbolica se refera la vocatia sefului statului de a reprezenta ,,identitatea tarii, fiind vazut ca o intruchipare a tuturor virtutilor publice si private ale conationalilor” (Meny, 1993). Poate parea, din punct de vedere politic, cea mai putin importanta dintre functiile enumerate, dar in numeroase cazuri se dovedeste cea pe care populatia o percepe si o valorizeaza cel mai mult. Fie ca vorbim despre eroul Charles de Gaulle, transformat intr-un mit al Frantei secolului XX, fie despre stralucitorul J. F. Kennedy, fie despre respectata regina a Marii Britanii, pentru a da doar cateva exemple, seful statului semnifica, in termeni largi, unitatea si spiritul unei natiuni. Mai mult decat atat, in cazul monarhiilor, unde seful statului nu este dependent si nu exprima vointa politica temporara a unei majoritati, functia simbolica este extrem de pregnanta dar este si ,,desprinsa”, ca perceptie culturala, de persoana care indeplineste la un moment dat, prin vointa divina, aceasta calitate. Ca asa stau lucrurile, o confirma semnificatia de continuitate a unitatii nationale prin intermediul ideii de suveran (Coroana) mai degraba decat prin intermediul persoanei care poarta coroana. S.B. Chrimes explica acest lucru: ,,Regele este prin drept, ca si prin natura, mai curand un om muritor. Dar Coroana a devenit impersonala, nemuritoare, un simbol al unitatii finale si al continuitatii scopurilor guvernarii” (Chrimes, 1978). The King is dead. Long live the King! este formula traditionala prin care britanicii unesc, intr-un gest de o maretie specifica, funeraliile si sarbatoarea, tristetea si bucuria, trecutul si viitorul poporului lor.

Functia de garant al constitutiei urmeaza, logic am putea spune, in prelungirea vocatiei sefului statului de a reprezenta natiunea in ansamblul sau, indicand obligatia acestuia de a veghea la respectarea cu strictete a documentului fundamental al natiunii (contractul intre cetateni) care reglementeaza raporturile politice si institutionale majore din tara respectiva. Aceasta functie este, din perspectiva efectivitatii ei, invers proportionala cu puterile executive ale sefului statului: intr-o monarhie constitutionala sau intr-o republica parlamentara, regele (presedintele) este intr-adevar asteptat de opinia publica sa fie garantul constitutiei, mai mult decat in SUA, unde seful executivului pare mai degraba ,,supravegheat” de Curtea Suprema de Justitie si de Congres pentru a nu abuza, prin prerogativele sale substantiale, de Constitutie.

Functia de mentinere a echilibrului puterilor a facut cariera in special in regimurile semi-prezidentiale, unde presedintele (desi, conform doctrinei constitutionale, este parte a executivului) mediaza de multe ori intre guvern si parlament. Medierea nu lipseste nici dintre atributiile regilor sau presedintilor de republici parlamentare, dar este mult mai putin caracteristica acestor sefi de stat cu rol predominant ceremonial.

Vom descrie in continuare profilul constitutional si politic al puterii executive in principalele democratii occidentale. Analiza incepe, firesc, cu Presedintele Statelor Unite, ,,actorul politic” cel mai spectaculos si (din perspectiva actiunii politice efective) cel mai reprezentativ pentru functia executiva, cel mai mediatizat, cel mai urmarit, analizat si controversat personaj care intruchipeaza puterea, subiect pentru scenarii si filme care suscita imaginatia si interesul pe tot cuprinsul planetei.

Executivul american are o structura monocefala: Presedintele SUA este, in acelasi timp, seful statului si seful guvernului (prim-ministru). Functiile complete ale liderului de la Casa Alba sunt, in conformitate cu art. 2 din Constitutia federala, urmatoarele:

Sef al Statului

Sef al Executivului

Sef al Diplomatiei

Sef (Comandant) al Fortelor Armate

Legiuitor (Legislative Leader)

Functia de sef al statului implica indeplinirea obligatiilor ceremoniale de catre aceeasi persoana care este si seful guvernului, spre deosebire de democratiile europene care prefera, asa cum vom vedea, separarea celor doua categorii de atributii. In virtutea acestei functii, Presedintele american ,,confera titluri de onoare, deschide sezonul de baseball prin aruncarea primei mingi, organizeaza receptii in onoarea demnitarilor straini, ilumineaza bradul de Craciun de la Casa Alba etc.” (Boc, 2000). Nesemnificative la prima vedere, atributiile ceremoniale ale Presedintelui ii consolideaza acestuia statutul de reprezentant al natiunii si par sa ii intareasca, in conformitate cu valorile culturii politice americane, legitimitatea in domeniul executiv.

Functia de sef al executivului este, din perspectiva actiunii politice, cea mai consistenta, cea mai ,,plina de substanta” dar si, cu siguranta, cea mai importanta pentru evaluarea performantelor din timpul mandatului. Presedintele american este singurul sef de stat din democratiile occidentale consacrate care este ,,judecat” de alegatori pentru evolutia economiei, pentru starea sistemului educational si a celui de sanatate, pentru nivelul somajului, pentru cresterea sau descresterea criminalitatii, pentru pretul energiei sau pentru problemele din agricultura. Acest fapt se datoreaza modului in care este format si condus executivul american: secretarii (sefii departamentelor sau ,,ministrii”, in acceptiunea europeana) sunt numiti de Presedinte, validati de catre Senat si actioneaza in calitate de consilieri personali ai acestuia, fiind la dispozitia liderului de la Casa Alba, care ii poate demite oricand. Sedintele ,,guvernului” american (Cabinetul prezidential) nu sunt institutionalizate, ceea ce arata si mai clar caracterul unipersonal, discretionar, al puterii executive. Deciziile majore, care fundamenteaza directiile politicilor sectoriale americane, apartin de asemenea Presedintelui. In acest sens, trebuie mentionata afirmatia elocventa a Presedintelui Abraham Lincoln, dupa o consultare a secretarilor sai: ,,Sapte – da, un nu al presedintelui, prin urmare hotararea este nu” (Duculescu, 1996). Membrii executivului nu sunt, in acelasi timp, membri ai Congresului, in baza unei interprertari rigide a principiului separatiei puterilor in stat. O pozitie speciala revine insa, din aceasta perspectiva, vicepresedintelui SUA, care este (formal) si Presedintele Senatului, chiar daca in practica el deleaga competenta prezidarii sedintelor altui senator.

Incepand din 1951, in urma adoptarii celui de-al 22-lea amendament adus versiunii initiale a Constitutiei, nici o persoana nu poate detine functia de Presedinte al Statelor Unite mai mult de doua mandate. Singurul sef de la Casa Alba care a dispus de patru mandate a fost Franklin Delano Roosevelt. Mandatul Presedintelui american este de patru ani.

Secretarii din structura Cabinetului prezidential conduc urmatoarele departamente:

Stat (Ministerul de Externe)    Departament infiintat in 1789

Finante    1789 Aparare 1789 Justitie 1789 Afaceri interne 1849 Agricultura 1862 Comert 1913 Munca 1913 Sanatate si servicii sociale 1953 Constructii urbane si locuinte 1965 Transport 1966 Energie 1977 Invatamant 1979

Datele au fost preluate din Emil Boc, Separatia puterilor in stat, Ed. Presa Universitara Clujeana, Cluj-Napoca, 2000, pag. 78

In afara Cabinetului care reuneste secretarii, Presedintele mai coordoneaza si alte structuri subordonate Casei Albe, precum Biroul Executiv, Consiliul Securitatii Nationale, Biroul de Management si Buget, Consiliul Economic National. In total, asa cum arata Gabriel Almond si Bingham Powell, seful executivului american poate numi (revoca) pana la 2.000 de persoane, din care aproximativ 200 functionari cu pozitii cheie in elaborarea politicilor publice (Almond si Powell, 1996).

In afara calitatii de sef al ,,guvernului”, receptata indeosebi pe plan intern, foarte vizibila pe plan mondial este functia de sef al diplomatiei. Desi in componenta Cabinetului exista, asa cum am vazut, secretarul de stat (asociat ministrilor de externe din tarile europene), in realitate Presedintele este responsabilul nr. 1 in privinta politicii externe americane. In multe cazuri, secretarul de stat indeplineste doar oficiile de ,,purtator de cuvant” al Presedintelui in afara granitelor tarii, avand in vedere ca multiplele indatoriri ale liderului de la Casa Alba nu-i permit acestuia decat cateva ,,iesiri” pe an, la evenimente foarte importante, in timp ce secretarul de stat se deplaseaza frecvent in misiuni diplomatice.

Functia de Comandant al Fortelor Armate (practic, al celei mai mari puteri militare din lume, incepand din secolul XX) raspunde unei convingeri democratice profunde a civilizatiei euro-atlantice, aceea de a supune armata controlului civil si de a-i asigura o comanda politica (legitima din punct de vedere democratic) si nu una militara, specifica dictaturilor. Chiar si asa, prerogativele politice in domeniul razboiului sunt impartite, pentru mai multa precautie, intre executiv si legislativ, Constitutia americana facand distinctia intre ,,puterea de a face razboiul”, pe care o are Presedintele, si ,,puterea de a declara razboiul”, pe care o are Congresul. Controversa traditionala din sistemul politic american, legata de aceasta reglementare constitutionala, este daca Presedintele are sau nu dreptul de a trimite trupe americane pe teritoriul altei tari, fara aprobarea Congresului. Cei care spun ca raspunsul este ,,da” argumenteaza ca nu este obligatoriu sa se declare razboi unei tari pentru a trimite trupe intr-o zona de conflict, exemplificand cu misiunile de pace internationale la care iau parte militarii americani. Totusi, in secolul trecut au existat mai multe ,,situatii delicate”, in care presedintii au fortat limitele atributiilor lor constitutionale, trimitand trupe (in Coreea, 1951) sau purtand chiar razboi (in Vietnam) fara votul Congresului, pentru a nu mai comenta istoricul refuz al Congresului de a ratifica Tratatul de la Versailles, ramas doar cu semnatura presedintelui Woodrow Wilson. Din acest motiv, in 1973 Congresul a adoptat The War Powers Act (Legea Responsabilitatilor de Razboi) care defineste mult mai riguros situatiile in care Presedintele are dreptul de a trimite trupe in afara tarii, in principal fiind vorba de amenintari iminente la adresa securitatii Statelor Unite. In 2002 si 2003, Presedintele si Congresul ,,au vorbit aceeasi limba”, legislativul fiind in ambele cazuri de acord cu interventia militara (in Afganistan si in Irak), propusa de presedinte ca urmare a periclitarii securitatii Statelor Unite.

Calitatea de Legislative Leader, contradictorie la prima vedere (cel putin in raport cu interpretarea clasica a separatiei puterilor in stat) confera Presedintelui rolul de ,,conducator al programului legislativ”. Aceasta functie se contureaza indeosebi prin prisma discursului anual denumit Starea Natiunii, rostit in fata Congresului, care este vazut de opinia publica si de clasa politica americana ca un document strategic pentru orientarea prioritatilor legislative ale perioadei urmatoare. In afara acestui mesaj traditional, seful executivului mai dispune, ca prerogativa ,,de ultima instanta” in domeniul legislativ, de dreptul de veto asupra oricarei legi adoptate de Congres. Chiar daca veto-ul prezidential nu este absolut (Congresul poate trece, cu majoritate calificata, peste ,,impotrivirea” Presedintelui!) aceasta putere ii sporeste totusi, considerabil, statutul politic liderului de la Casa Alba. In foarte putine cazuri Congresul a trecut peste veto-ul exercitat de Presedinte.

In finalul prezentarii executivului american, sa urmarim modul in care este ales Presedintele SUA si consecintele acestui sistem electoral, pornind din punctul in care cele doua mari partide si-au desemnat candidatii in Conventiile Nationale, la capatul unui lung proces electoral intern. Teoria politica descrie formula alegerii Presedintelui american ca vot universal indirect cu un singur tur, care consacra metoda pluralitatii, avand in vedere ca pot exista mai mult de doi candidati iar invingatorul ar putea sa nu dispuna in final de majoritatea absoluta a voturilor. Sistemul este numit ,,universal indirect” deoarece toti cetatenii Statelor Unite cu drept de vot isi pot exprima optiunea pentru un candidat in faza preliminara, dar votul efectiv il au marii electori ai statelor, in numar egal cu cel al deputatilor si senatorilor, care exprima ,,in bloc” vointa majoritara la nivelul fiecaruia din cele 50 de state. Sistemul a fost introdus pentru ca, in urma cu doua secole, ar fi fost dificil de centralizat zeci de milioane de voturi, care veneau din regiuni foarte indepartate ale federatiei si intre care comunicarea era destul de nesigura. S-a considerat mai usor ca fiecare stat sa-si organizeze alegerile si apoi sa-si exprime vointa prin intermediul unor electori, in numar proportional cu populatia statului respectiv, toti electorii dintr-un stat urmand sa voteze, in faza finala, candidatul preferat de majoritatea cetatenilor din stat. In literatura sunt, totusi, mentionate cateva cazuri in care electorii nu si-au respectat mandatul si au votat un alt candidat, in conformitate cu propria lor optiune politica. Aceste situatii sunt insa extrem de rare.

Sistemul produce, in mod evident (si uneori cu efecte decisive) distorsionarea rezultatelor votului popular din prima faza, acesta fiind principalul defect remarcat de majoritatea specialistilor. De exemplu, daca in statul California, cu 24 de milioane de cetateni, exista un singur vot diferenta in favoarea unui candidat (ceea ce inseamna, practic, egalitate procentuala) toti electorii statului trebuie sa voteze pentru acel candidat, putand astfel inclina, prin numarul lor mare, balanta votului electorilor la nivel federal intr-o directie gresita, nereprezentativa pentru vointa natiunii americane in ansamblul ei. O situatie de acest gen s-a petrecut la prezidentialele din noiembrie 2000, cand candidatul Partidului Democrat, Al Gore, a obtinut mai multe voturi din partea cetatenilor americani dar a pierdut alegerile, republicanul George W. Bush insumand, din statele in care a avut majoritatea, mai multi ,,mari electori”. O situatie nefireasca se produce si atunci cand, existand candidati independenti care obtin procentaje bune, invingatorul (democrat sau republican) are, in fapt, mai putin de 50% din totalul voturilor exprimate de cetatenii americani, fiind un presedinte minoritar! Doar in cazul, putin probabil, in care candidatul cel mai bine plasat nu obtine majoritatea absoluta nici la nivelul marilor electori (ceea ce inseamna, matematic, ca cel putin un al treilea candidat a obtinut victoria intr-unul sau mai multe state si primeste voturi din partea marilor electori) nu poate avea loc validarea. In asemenea situatii, Presedintele SUA este ales de Camera Reprezentantilor, asa cum s-a intamplat cu Thomas Jefferson in 1800 si cu John Quincy Adams in 1824 (Duculescu, 1996).

Desigur, solutia la indemana pentru evitarea acestor distorsionari ar fi renuntarea la marii electori (deci, un vot universal direct) si, mai mult decat atat, introducerea metodei majoritare in locul celei pluralitare, adica a turului al doilea intre primii doi clasati, in cazul in care nici un candidat nu a obtinut majoritatea absoluta in primul tur. Incercarile de reformare a sistemului electoral american s-au lovit insa, de fiecare data, de impotrivirea clasei politice ,,traditionaliste” (in special a republicanilor) dar si de reticenta opiniei publice. Incheiem prin a remarca faptul ca Presedintele Statelor Unite ramane, pentru americani si pentru o mare parte a cetatenilor lumii, atat simbolul politic al celei mai puternice si mai prospere democratii de pe glob, cat si (din perspectiva teoriei politice) punctul de convergenta al celor mai substantiale prerogative in domeniul executiv pe care le inregistram in spatiul regimurilor democratice. Elocvente in acest sens sunt cuvintele publicistului John Steinbeck, din 1966: ,,Noi ii dam presedintelui mai mult de lucru decat ar putea face, mai multa responsabilitate decat ar putea sa-si asume, mai multe presiuni decat ar putea suporta. […] Americanii au o dragoste fata de presedinte care merge dincolo de loialitate si de apartenenta la partid; el este al nostru si noi ne exercitam dreptul de a-l distruge”.

Daca prezidentialismul promoveaza, asa cum am vazut, unificarea calitatii de sef al statului cu cea de sef al guvernului (deci, un executiv monocefal) regimurile politice europene, de natura parlamentara sau semi-prezidentiala, opteaza pentru un executiv bicefal, format dintr-un sef al statului (rege sau presedinte) cu rol predominant ceremonial si un sef al guvernului (prim-ministru, cancelar sau presedinte al consiliului de ministri) care exercita efectiv puterea executiva, pe baza principiului raspunderii in fata parlamentului.

In spatiul culturii politice anglo-saxone (Marea Britanie, Germania, regatele din nord-vestul Europei) seful statului ,,domneste, dar nu guverneaza”, fiind deasupra bataliilor politice si a competitiei intre partide, in timp ce in tarile aflate sub influenta modelului francez gaullist (printre care si Romania) constitutiile confera presedintilor atributii mai importante in viata politica interna, respectand insa dualismul puterii executive.

In Marea Britanie, exponenta a parlamentarismului pur, puterea executiva se exercita practic in totalitate de catre Cabinetul condus de un prim-ministru, motiv pentru care politologii britanici utilizeaza frecvent formula cabinet government pentru a sugera concentrarea puterii decizionale in 10 Downing Street. Mandatul puterii executive sta sub semnul raspunderii in fata Parlamentului. Legitimitatea politica a premierului este dubla: in prima faza, ea este data de desemnarea sa in calitate de sef al partidului, printr-un vot intern, apoi este dublata de votul pe care populatia il da partidului majoritar. Asa cum precizeaza doctrina constitutionala, ,,premierul este numit, dar nu ales de Monarh” (Deleanu, 1991), ceea ce inseamna ca ,,surprizele” in ceea ce priveste desemnarea premierului sunt practic excluse: electoratul britanic isi alege, in fapt, primul ministru! In acest sens, regele nu poate decat sa confirme vointa poporului si sa indeplineasca o formalitate. Regula ca monarhul sa numeasca in functia de sef al Cabinetului pe liderul partidului care a castigat alegerile a fost consacrata prin The Reform Act din 1832, fiind insa citate cazuri, inainte de aceasta lege si chiar in secolul al XVIII-lea, cand regele a fost nevoit (fortat) sa-l numeasca in pozitia de sef al administratiei pe liderul gruparii dominante la momentul respectiv. Trebuie spus ca insasi functia de prim-ministru a aparut ca urmare a renuntarii treptate a regelui de a mai conduce sedintele cabinetului sau. Interesant este ca multa vreme exercitiul demnitatii de premier a fost unul cutumiar, aproape informal, pana in 1917 neexistand nici o referire oficiala (in documentele de stat britanice) cu privire la primul ministru. Din acest motiv, cand a semnat Tratatul de la Berlin, in 1878, sub titulatura de ,,prim-ministru al Angliei”, Disraeli a fost criticat dur de opozitia din Parlamentul de la Londra pe motiv ca ,,aceasta functie nu exista”!

Singurele situatii cand regele dispune de un spatiu de manevra politica in privinta numirii premierului, si acela limitat, este in caz de deces al ocupantului acestei functii, si chiar si atunci numai daca partidul majoritar nu si-a desemnat deja noul lider. Cat priveste numirea sau revocarea ministrilor din cadrul cabinetului, aceasta prerogativa revine in intregime premierului, nefiind necesar decat un aviz (si in acest caz, o pura formalitate) din partea suveranului. In fond, trebuie explicat ca tot ,,ritualul” vietii politice britanice se desfasoara sub obladuirea Coroanei, care nu se implica direct in competitia dintre partide sau in exercitarea puterii guvernamentale, insa patroneaza (cu impartialitatea de necontestat pe care i-o confera caracterul ereditar al functiei, deci vointa divina) intreg jocul politic, reprezentand in acelasi timp si garantia respectarii stricte a regulilor acestui joc, mai mult poate, in constiinta britanicilor, decat o constitutie scrisa. Este motivul pentru care puterea si opozitia se bucura de un tratament egal in fata monarhului, fiind cunoscute formulele oficiale utilizate la Palatul Buckingham, la Westminster si chiar in comunicatele partidelor politice: ,,Her Majesty `s Government”, respectiv ,,Her Majesty `s Opposition”.

Primul ministru este figura centrala a vietii politice britanice. Acesta dispune, de jure sau de facto, de urmatoarele puteri identificate de John Dearlove:

- puterea asupra partidului de guvernamant, premierul fiind liderul partidului care a castigat alegerile;

- puterea asupra Parlamentului, fiind liderul majoritatii din Camera Comunelor;

- puterea asupra Cabinetului, fiind seful direct al echipei ministeriale;

- puterea asupra administratiei, prin atributiile de care dispune in privinta numirii sau inlocuirii unor inalti functionari de stat;

- puterea de influenta asupra opiniei publice, prin concentrarea in cvasi-totalitate a procesului politic si mediatic la resedinta sa din 10 Downing Street;

- puterea de decide data alegerilor generale, nu mai tarziu insa de 5 ani de la precedentele, cu alte cuvinte puterea de a influenta inclusiv momentul si imprejurarile (daca nu chiar raportul de forte) sub care va incepe viitoarea legislatura (Dearlove si Saunders, 1991).

Nu este nici o indoiala ca, dincolo de atributiile variate de care dispune, personalitatea si prestatia efectiva a primului ministru sunt decisive in ceea ce priveste impunerea sa pe scena vietii politice sau in constiinta britanicilor. Inca din 1921, lordul Oxford facuse observatia fina ca, in fond, ,,functia primului ministru este ceea ce purtatorul sau intelege sa faca cu ea”. In acest sens, au existat premieri puternici, al caror prestigiu a marcat perioade bine determinate din istoria Marii Britanii (Lloyd George, Winston Churchill, Margaret Thatcher) dar au fost si premieri care nu s-au bucurat de realizari deosebite si au trecut aproape neobservati. Umorul englezesc necrutator nu a lasat insa neremarcate asemenea situatii, celebra fiind gluma care se facea pe seama premierului Harold Attlee: ,,In fata Parlamentului opreste un taxi gol. Din el coboara Attlee”.

In componenta Cabinetului intra membri importanti ai partidului majoritar, selectati din randurile deputatilor. Aceasta este, prin urmare, o alta diferenta majora fata de executivul american: ministrii britanici sunt membri ai Parlamentului (marea majoritate, ai Camerei Comunelor), in timp ce Presedintele Statelor Unite si secretarii din Cabinetul sau nu pot fi membri ai Congresului. Cabinetul Marii Britanii functioneaza insa, ca si cel american, pe principiul conducerii unipersonale, vointa premierului transformandu-se de cele mai multe ori in decizii politice ale Cabinetului, indiferent ca este vorba de probleme economice, sociale sau de politica externa.

Germania de Vest a preluat, dupa 1949, principiile organizarii politice de tip parlamentar ca pe o garantie a mentinerii democratiei, sistemul sau fiind in multe puncte asemanator cu parlamentarismul britanic, cu deosebirea evidenta ca este vorba de o republica (republica parlamentara). Interesant si sugestiv este faptul ca alte doua tari care au cunoscut dictaturi militare in timpul razboiului si au fost aliati ai Germaniei (Italia si Ungaria) sunt in prezent republici parlamentare, avand presedinti fara puteri executive reale si guverne care raspund in fata parlamentelor.

Executivul Germaniei este compus din Presedintele republicii si Guvernul federal. Presedintele este ales de Adunarea Federala pe un mandat de 5 ani, putand fi reales o singura data. Adunarea Federala este alcatuita din toti membrii Bundestag-ului si dintr-un numar, egal cu cel al deputatilor, de reprezentanti ai landurilor (calculati proportional cu populatia fiecarui land), reprezentanti alesi, la randul lor, special pentru acest eveniment la nivelul fiecarei unitati federate a tarii.

Varsta minima a candidatilor pentru functia de sef al statului este de 40 de ani, celelalte conditii de eligibilitate fiind evidente (cetatean german cu drept de vot). Teoretic, fiecare din cei aproximativ 1200 de electori ai Adunarii Federale ar putea propune un candidat pentru Presedintia republicii, dar practica de o jumatate de secol arata ca pentru aceasta demnitate se califica numai personalitati de inalt prestigiu ale Germaniei, cu un profil moral incontestabil si cu o larga acceptare din partea clasei politice si a populatiei, pentru care alegerea in aceasta functie reprezinta incununarea unei stralucite cariere profesionale sau politice. Din acest motiv, cei mai multi presedinti germani de pana acum au avut varste de 60-70 de ani, uneori si mai mult.

Pentru a fi declarat castigator, un candidat trebuie sa obtina majoritatea absoluta a voturilor in Adunarea Federala, in primul sau in al doilea tur de scrutin. Daca acest lucru nu se realizeaza, Legea Fundamentala isi reduce ,,pretentiile”, la turul al treilea majoritatea simpla fiind suficienta pentru desemnarea Presedintelui.

Atributiile sefului statului german sunt predominant ceremoniale, de reprezentare a tarii, dar specialistii in drept constitutional semnaleaza si cateva prerogative cu implicatii politice directe, in special in momente de criza ale sistemului.

Ca orice sef de stat, Presedintele reprezinta Germania in relatiile internationale. Semneaza, in numele Federatiei, tratate cu alte state, acrediteaza diplomati straini, numeste si revoca judecatori federali, acorda gratierea, promulga legi. Pentru a intra in vigoare, decretele Presedintelui trebuie contrasemnate de Cancelar.

Dupa alegerile generale, Presedintele propune Parlamentului (mai precis Bundestag-ului) candidatul pentru functia de Cancelar, dar nu poate cere, in timpul legislaturii, revocarea acestuia din functie. De asemenea, numeste si revoca ministrii din structura Guvernului federal, la solicitarea Cancelarului.

In situatii de criza guvernamentala sau de imposibilitate a alegerii unui nou Cancelar, seful statului are dreptul de a dizolva Bundestag-ul, provocand alegeri anticipate. Aceasta decizie politica, apartinand sefului statului (dar foarte precis reglementata in Legea Fundamentala), este poate momentul cel mai important al unei posibile interventii in viata politica interna, in rest predominand, asa cum am vazut, atributiile ceremoniale.

In caz de vacantare a functiei de Presedinte al Germaniei (deces, demisie, imposibilitatea exercitarii mandatului sau demiterea de catre Tribunalul Constitutional Federal, ca urmare a punerii sub acuzare de catre una din camerele Parlamentului, cu majoritate calificata, pentru violarea Legii Fundamentale) atributiile acestuia sunt preluate, in calitate de interimar, de catre Presedintele Bundesrat-ului, pana la desemnarea unui nou Presedinte al republicii.

Guvernul federal este alcatuit din Cancelar si din ministrii federali. Cancelarul conduce Guvernul, stabilind directiile principale de actiune, orientarea politica generala si pe sectoare si asumandu-si in acelasi timp responsabilitatea, impreuna cu toata echipa executiva, pentru deciziile politice pe care le adopta Guvernul. Are dreptul de a propune Presedintelui desemnarea ministrilor sau revocarea lor din functie, solicitarea echivaland practic cu o decizie in acest sens.

Cancelarul este, de regula, liderul partidului care a castigat alegerile, dar trebuie tinut cont ca, spre deosebire de Marea Britanie care are un Cabinet monocolor, Guvernul Germaniei reprezinta vointa unei coalitii majoritare compusa din 2-3 partide. Totusi, avand in vedere structura traditionala a sistemului german de partide (cu doi poli politici clar detasati de restul ,,plutonului”, social-democratii si crestin-democratii, avand constant peste 35% din voturile alegatorilor) lupta pentru functia de Cancelar se da practic intre liderul SPD si cel al CDU/CSU, urmand ca partidele mici precum ecologistii sau liberalii sa completeze o coalitie majoritara in Bundestag. Confirmand aceasta regula, competitia pentru sefia Guvernului la alegerile din septembrie 2002 s-a purtat intre social-democratul Gerhard Schroder, Cancelar in exercitiu, si challenger-ul crestin-democrat Edmund Steuber, aflati ,,umar la umar” pana in ziua votului. Cele doua forte rivale mari au obtinut scoruri aproximativ egale (251, respectiv 248 de mandate, corespunzand la cca 38,5%) diferenta facand-o in acest caz partenerii lor mai mici, avand in vedere ca ecologistii au castigat 55 de mandate (8,6%) iar liberalii numai 47 (7,4%). Chiar daca nu cu aceeasi certitudine ca in sistemul britanic bipartidist (partidele mici ar putea, teroretic, sa inverseze ierarhia coalitiilor!), putem concluziona ca si electoratul german isi voteaza, practic, viitorul sef al executivului, cunoscandu-se dinainte de vot care sunt cele doua nume care pot ocupa aceasta functie.

Functionarea Guvernului federal este colegiala (spre deosebire de executivul american sau britanic, bazate pe decizie unipersonala), avand in vedere ca ministrii, care reprezinta vointa unor partide diferite, dispun de o larga autonomie in domeniul lor de activitate si au puteri executive destul de importante. De exemplu, in conformitate cu art. 65 din Legea Fundamentala, ministrul federal al apararii este comandantul fortelor armate, situatie nemaiintalnita in alt sistem politic, democratic sau nedemocratic, si explicat prin retinerea pe care (inca) o au germanii de a asocia functia de Cancelar cu cea de sef al armatei. Trebuie, deci, retinut ca pot aparea situatii in care opiniile membrilor Guvernului pe o anumita tema sa fie divergente, decizia finala adoptandu-se prin vot, dupa consultarea Cancelarului. Chiar si in conditiile acestei colegialitati guvernamentale stabilite prin lege, in literatura germana de specialitate circula sintagma Kanzlerdemocratie, care sugereaza rolul decisiv al Cancelarului in viata politica a tarii. Conceptul a aparut, justificat, in timpul ,,legendarului” cancelar crestin-democrat Konrad Adenauer, liderul politic incontestabil al reconstructiei postbelice a Germaniei, cel care a condus cu autoritate cinci guverne de centru-dreapta, intre 1949 si 1963. Recordul sau de longevitate a fost totusi depasit de Helmut Kohl, ,,Cancelarul Reunificarii”, care a condus patru guverne ale aceleiasi coalitii dintre crestin-democrati si liberali, intre 1982 si 1998.

Asa cum am aratat in capitolul consacrat parlamentelor, retragerea increderii legislativului in Cancelar (si, implicit, caderea guvernului) se poate face numai prin desemnarea simultana a unui nou sef al executivului, prin asa numitul vot de neincredere constructiv, introdus in Legea Fundamentala din 1949 tocmai pentru a consolida stabilitatea guvernamentala. Procedura a reusit in 1982, cand liberalii au parasit coalitia cu social-democratii si au format o noua majoritate cu CDU/CSU, rezultatul fiind inlocuirea cancelarului Schmidt cu Helmut Kohl.

In concluzie, puterea executiva in Germania este o expresie democratica, echilibrata, robusta, a unei majoritati parlamentare de centru-dreapta sau de centru-stanga, ,,supervizata” de un presedinte aflat deasupra jocurilor politice, care este cu atat mai discret cu cat lucrurile functioneaza mai bine in sistemul politic.

Franta se distanteaza, prin caracteristicile puterii executive (in special ale functiei prezidentiale) de traditia parlamentarismului european clasic, de inspiratie anglo-saxona. Introducand ,,parlamentarismul rationalizat” de care vorbea Maurice Duverger (notiune explicata in capitolul IV), sistemul politic francez a mentinut executivul dual format din Presedinte si Guvern dar a incercat sa reduca ineficienta mecanismelor guvernarii (20 de cabinete intre 1946 si 1958!) din timpul celei de-a IV-a Republici. Desi respecta principiile fundamentale ale democratiilor parlamentare, Constitutia din 1958 a consacrat in a V-a Republica franceza rolul predominant al executivului in fata legislativului. Aceasta inversare a raporturilor traditionale de subordonare a fost intarita prin referendumul din 1962, cand, la propunerea Presedintelui Charles de Gaulle, s-a adoptat un amendament in urma caruia seful statului este ales prin vot universal direct pentru un mandat de 7 ani. Incepand cu mandatul obtinut in urma alegerilor din 2002, durata exercitiului la Palatul Elysee a fost redusa la 5 ani, decizia fiind adoptata inca din 1998. In caz de vacantare a functiei, Presedintele Senatului preia atributiile sefului statului in calitate de interimar.

Ales, in versiunea initiala din 1958 a Constitutiei prin votul unui Colegiu de aproximativ 80.000 de electori, generalul de Gaulle a simtit nevoia unei consolidari a legitimitatii sale politice, ridicandu-se practic, dupa reforma constitutionala din 1962, la nivelul de reprezentativitate al Parlamentului. Aceasta ,,inaltime” politica de la care priveste tara il face pe Presedintele republicii mai mult decat un sef de stat, transformadu-l, dupa expresia lui de Gaulle, intr-un ghid al natiunii, indreptatit sa judece si sa adopte decizii majore pentru Franta. Este, credem, in aceasta obsesie a grandorii (termenul preferat al eroului, generalului, primului ministru si, in fine, Presedintelui de Gaulle) ceva din nostalgia stralucirii istorice a lui Napoleon, a carui umbra pluteste inca deasupra institutiilor politice moderne, democratice, de la Paris.

Printre atributiile cu cel mai mare impact politic ale sefului statului, se numara in mod evident desemnarea sefului Guvernului. Constitutia franceza formuleaza clar, pregnant, fara echivoc, aceasta importanta prerogativa prezidentiala: Presedintele Republicii numeste Primul Ministru (art. 8, al. 1). Nici o constrangere nu sta, teoretic, in calea vointei Presedintelui de a instala seful de la Palatul Matignon. Nu este nevoie, in sens strict constitutional, de un vot de investitura al Guvernului, desi sunt citate cateva situatii in care premierii au cerut un vot al Parlamentului asupra programului de guvernare, mai degraba din ratiuni de imagine sau pentru a-si consolida autoritatea asupra deputatilor.

Lucrurile sunt insa discutabile in plan practic: Guvernul odata format, in frunte cu premierul, este responsabil in fata Adunarii Nationale, ceea ce inseamna ca, pentru a rezista, are nevoie de sustinerea majoritatii membrilor camerei inferioare. Cand Presedintele si partidul castigator al alegerilor parlamentare au aceeasi culoare politica, nu este nici o problema, seful statului activand ca lider al majoritatii si luand decizii in calitate de sef absolut al executivului. Aceasta este, sa spunem, situatia ,,normala” (gandita de autorii Constitutiei din 1958, sub influenta dorintei lui de Gaulle), situatie care a generat aprecieri de genul celei facute de Jean Gicquel, conform careia ,,Primul Ministru este gradinarul gradinii Presedintelui”. Cand, insa, Presedintele si majoritatea parlamentara sunt diferite ca optiuni politice, Presedintele este practic nevoit sa tina cont de vointa Adunarii Nationale si sa numeasca, in calitate de Prim-Ministru, reprezentantul politic (de regula, dar nu obligatoriu, liderul) partidului care a castigat alegerile, coabitand impreuna cu acesta in cadrul unui executiv cu adevarat bicefal.

Reversul procesului de numire, adica revocarea premierului, a nascut de asemenea discutii si controverse aprinse in lumea politica franceza, datorita ambiguitatii (omisiunii?) din textul legii fundamentale. In litera Constitutiei, Presedintele nu poate revoca Primul Ministru, in spiritul ei, insa, lucrul acesta este posibil si s-a petrecut in repetate randuri, datorita influentei politice decisive a sefului statului. Practica vietii politice arata ca nici un sef de Guvern nu a putut ramane in functie dupa ce a pierdut increderea Presedintelui (Boc, 2000), iar Michel Rocard a facut afirmatia foarte sugestiva, in perioada cand era premier, ca ,,eu detin cel mai precar contract de inchiriere din Paris.”

O alta prerogativa importanta a Presedintelui este legata de convocarea referendumului. Dreptul de initiativa cu privire la revizuirea Constitutiei apartine Guvernului sau Parlamentului. Daca initiativa a fost adoptata la nivelul Parlamentului, convocarea referendumului este obligatorie, Presedintelui revenindu-i sarcina sa anunte data in care cetatenii sunt chemati la urne, pentru a fi deputati de o zi, dupa expresia lui de Gaulle, care a folosit cel mai frecvent ,,arma referendumului” impotriva opozitiei politice. Daca initiativa vine de la Guvern, Presedintele poate alege: fie o supune votului unui referendum, fie votului Congresului (camerele reunite ale Parlamentului, care pot aproba initiativa cu cel putin 3/5 din voturile membrilor). Neexistand un termen limita pentru decizia convocarii propriu-zise (iarasi o ,,omisiune” a Constitutiei in favoarea Presedintelui!), este posibil ca initiativa sa ramana blocata la nivelul institutiei prezidentiale, asa cum s-a intamplat in 1973 cu reducerea mandatului Presedintelui de la 7 la 5 ani. Cu alte cuvinte, daca Presedintele doreste revizuirea Constitutiei intr-un anumit sens (chiar potrivnic vointei majoritatii parlamentare), cel mai simplu este sa determine Guvernul sa propuna aceasta modificare, apoi sa o supuna aprobarii unui referendum, in care sa-si foloseasca intreaga influenta politica si prestigiul functiei de care dispune pentru a obtine un vot favorabil din partea populatiei. Asa cum am mentionat anterior, Presedintele Charles de Gaulle a utilizat de cateva ori cu succes procedura referendumulului, uneori peste capul partidelor, pentru a-si impune vointa in chestiuni politice controversate, asumandu-si totodata raspunderea pentru modificarile legislative solicitate. A patra oara cand a incercat aceasta manevra, in 1969 (reforma Senatului si a regiunilor) iar votul a fost negativ, a demisionat si s-a retras definitiv din viata politica.

Dizolvarea Adunarii Nationale este un drept constitutional ,,strategic” si o prerogativa politica importanta a Presedintelui. Spunem ca este strategica pentru ca aceasta putere a fost conferita in ideea echilibrarii raporturilor executiv-legislativ, tinand cont de puterea Parlamentului de a retrage increderea acordata Guvernului. Chiar daca este necesara consultarea formala a Primului Ministru si a Presedintilor celor doua camere, decizia apartine in intregime sefului statului. Senatul nu poate fi dizolvat, pe considerentul ca natiunea nu poate fi lasata fara reprezentanti.

In principiu, dizolvarea camerei inferioare este utilizata de Presedinte atunci cand acesta doreste obtinerea unui raport de forte mai bun pentru partidul din care provine si cand considera ca momentul electoral este favorabil, populatia sustinand puternic ideile si activitatea sa. Inspiratia politica a sefului statului este, prin urmare, decisiva pentru succesul sau esecul alegerilor anticipate, din perspectiva formatiunilor aflate de aceeasi parte a baricadei. Fara a mai mentiona succesele repurtate de diferiti presedinti francezi prin aceasta manevra, ,,merita” evocata gafa istorica a Presedintelui Chirac din 1997, cand a dizolvat Adunarea Nationala in care dreapta avea un minim avantaj (obtinut in 1995) iar premier era Alain Juppe, alegerile dand in cele din urma castig de cauza socialistilor. In fruntea noului Guvern, Chirac a fost nevoit sa-l numeasca pe Lionel Jospin.

Articolul 16 din Constitutie este probabil cel mai controversat punct din arhitectura sistemului politic francez. El a fost aplicat o singura data, in 1961, de autorul Constitutiei din 1958, Presedintele de Gaulle, iar discutiile si controversele specialistilor pe aceasta tema nu s-au stins nici pana astazi. Puterile exceptionale de care vorbeste art. 16 sunt asumate de Presedinte atunci cand (considera acesta!) ,,institutiile republicii, independenta natiunii, integritatea teritoriului sau indeplinirea angajamentelor internationale sunt amenintate grav si imediat, si cand functionarea legala a autoritatii de stat constitutionale este intrerupta”. Textul este ambiguu si naste interpretari divergente, dar ceea ce conteaza este ca Presedintele il poate folosi pentru a dobandi puteri politice uriase, practic discretionare. Autorii francezi spun despre acest articol ca este ca o paranteza in functionarea sistemului democratic pe care il promoveaza toate celelalte articole ale Constitutiei (Jean Gicquel), suspendand in fapt insasi Constitutia, fie ca o Constitutie in interiorul Constitutiei, prima fiind pentru zile de furtuna si cea de-a doua pentru zile de miere (Boc, 2000)…In aprilie 1961, cu ocazia puciului din Algeria, de Gaulle a aplicat art. 16 si si-a asumat puteri exceptionale. Punctele vulnerabile ale art. 16 au iesit insa la iveala curand, cand criza algeriana a fost depasita, doua zile mai tarziu, dar Presedintele si-a mentinut puterile exceptionale pana in 30 septembrie (!), timp in care a adoptat 26 de hotarari pentru care nu ar fi avut competente, in conditii normale, precum infiintarea de noi tribunale, modificarea procedurii penale, ridicarea inamovibilitatii judecatorilor, destituirea si trecerea in rezerva a unor ofiteri, prelungirea unor pedepse cu inchisoarea, interzicerea unor publicatii (Duculescu, 1996).

Pe langa o serie de prerogative comune majoritatii presedintilor republicilor de tip semi-prezidential din Europa (reprezentarea internationala a tarii, prezidarea Consiliului de Ministri ca semn al unitatii puterii executive, promulgarea legilor, dreptul de veto, calitatea de sef al armatei, dreptul de gratiere etc.) dorim sa mai mentionam, in mod special, calitatea de Presedinte al Consiliului Superior al Magistraturii. Aceasta structura suprema a corpului de magistrati ai Frantei, care combina criteriul profesional cu cel politic, este compusa din 9 personalitati cu profil moral incontestabil, doua fiind numite direct de seful statului.

Guvernul este a doua ramura a puterii executive, fiind alcatuit din Primul Ministru si echipa ministeriala numita de seful statului, la propunerea premierului desemnat. Cand la sedintele Guvernului participa si Presedintele, structura executiva reunita se numeste Consiliul de Ministri, este prezidata de seful statului si in cadrul ei se adopta cele mai importante decizii cu privire la politicile publice nationale. Calitatea de membru al Guvernului, ca si cea de Presedinte, este incompatibila cu cea de membru al Parlamentului (la fel ca in sistemul prezidential american), precum si cu orice alta functie publica, profesionala sau manageriala remunerata.

Executivul francez definit de Constitutia din 1958 si-a extins substantial puterea normativa prin largirea ,,domeniului reglementarilor” si prin practica legislatiei delegate. Procedura reglementarii are la baza restrangerea domeniului legii (cu alte cuvinte, a competentelor de legiferare exclusive ale Parlamentului) in favoarea decretelor. Asa cum explica specialistii in drept constitutional, ,,Constitutia din 1958 a inversat traditia consacrata: prerogativa reglementara a Guvernului devine regula (n.a.: sublinierea imi apartine), iar prerogativa legislativa a Parlamentului devine exceptia. […] Legiuitorul ordinar nu mai este Parlamentul, ci Guvernul care opereaza pe calea decretelor.” (Boc, 2000) La randul lor, ordonantele (termen reactivat din vocabularul politic al monarhiei) consolideaza puterea Consiliului de Ministri in spatiul normativ, chiar daca acestea, spre deosebire de decrete, se supun unor reguli stricte de fond si de control, precum incadrarea in programul de guvernare, in domeniile prevazute in legea de abilitare si in termenul limita pentru adoptarea lor de catre Parlament. Legislativul este restrictionat si printr-o alta prevedere constitutionala, conform careia ,,odata ce Parlamentul a acordat Guvernului dreptul de a stabili legi pe cale de ordonante, el nu poate sa mai legifereze in domeniul acestei delegatii, pe timpul duratei acesteia.”    (Tanase, 1994)

Caracteristicile puterii executive bicefale din Franta sunt prezente, cu diferente de nuanta mai mici sau mai mari, in toate republicile semi-prezidentiale din Europa, printre care mentionam Portugalia, Finlanda, Austria, Polonia si Romania.

Capitolul consacrat puterii executive nu poate fi incheiat fara a semnala faptul ca expansiunea atributiilor guvernamentale in secolul XX, chiar daca nu a afectat principiile fundamentale ale democratiei liberale, consacrate in secolul al XIX-lea, a inversat cu certitudine raporturile de facto intre puterile statului, mutand ,,centrul de greutate” al sistemelor politice dinspre parlament spre primul ministru.