Institutiile Uniunii Europene: structura, functii legislative si executive

Institutiile Uniunii Europene: structura, functii legislative si executive

Institutiile Uniunii Europene au raspunderea directa privind indeplinirea obiectivelor Comunitatilor Europene. Aceste institutii sunt:

Comisia Europeana

Parlamentul European

Consiliul

Curtea de Justitie

Curtea de Conturi

Functiile acestor institutii nu corespund schemei mostenite de la Montesquieu privind separarea puterilor. Puterea legislativa apartine Consiliului, dar initiativa legislativa o are Comisia. Mai mult, prin procedura de co-decizie, si Parlamentul European are un rol legislativ important. Comisia este executivul, dar imparte aceasta functie cu Consiliul si cu statele membre. Totusi, cand vine vorba de initiativa legislativa, Comisia este cea mai importanta institutie, dar nu si singura. Atat Consiliul[1] cat si Parlamentul pot face presiuni asupra Comisiei pentru a prezenta initiative legislative destinate indeplinirii obiectivelor Tratatelor Constitutive. Nu in ultimul rand, fiecare dintre aceste trei institutii le poate sanctiona pe celelalte in cazul blocarii procesului legislativ . Toate acestea fac ca Uniunea Europeana sa fie o structura de putere unica si originala. In mod logic, activitatea de lobby pe langa institutiile europene trebuie sa se adapteze la aceasta structura de putere. Pe cale de consecinta, si lobby-ul european este unic si original. Asa cum o fac si institutiile europene, lobby-ul european pastreaza unele dintre caracteristicile intalnite in cazul diferitelor state nationale sau organizatii internationale dar, in mod cert, nu poate fi vorba despre acelasi lucru.

Comisia Europeana

Comisia este una dintre institutiile pe care Tratatele Constitutive le face responsabile cu indeplinirea obiectivelor comunitare. Prin competente, structura si mod de activitate Comisia reprezinta primul si principalul punct de acces al grupurilor de interese care vor sa faca un lobby eficient pe langa institutiile europene[3].

Competentele

Pe scurt, Comisia are urmatoarele competente (Barbulescu 2005, p. 168-184):

normative, prin propunerile normative de dezvoltare a politicilor comunitare;

de control, veghind asupra aplicarii corecte a dreptului comunitar;

de gestiune a politicilor comunitare;

bugetare, prin redactarea Ante-proiectului de buget;

de reprezentare a UE in organizatiile internationale.

Participarea Comisiei la puterea legislativa comunitara se realizeaza pe trei cai (Barbulescu 2005, p. 181):

Comisia are competenta in elaborarea propunerilor de acte normative, care apoi sunt aprobate de catre Consiliu sau Consiliu si PE.

Comisia poate adopta Regulamente sau Directive.

Comisia poate adopta Regulamente de aplicare.

Comisia exercita si competente executive, in sensul ca poate elabora in unele cazuri normele administrative concrete de aplicare ale dreptului primar sau derivat.

Structura

Desemnarea Comisiei se face pentru un mandat de 5 ani dupa urmatoarea procedura. Guvernele statelor membre desemneaza, de comun acord, Presedintele Comisiei dupa consultarea prealabila a PE. In continuare, consultandu-se Presedintele desemnat, guvernele desemneaza membrii Comisiei. Comisia astfel desemnata, se supune aprobarii PE si, o data obtinuta aprobarea colectiva a acesteia de catre PE, numirea Comisiei va fi formalizata de catre guvernele statelor membre(Cf. Barbulescu 2005, p. 170).

Actuala Comisie este alcatuita din 25 de membri, cate unul din fiecare stat membru. In prezent, Comisia este alcatuita din 1 Presedinte, 5 Vicepresedinti si 19 Comisari fara alte preocupari. Totalitatea comisarilor formeaza Colegiul. Similar ministrilor din cadrul unui guvern, fiecare comisar este responsabil, in cadrul Comisiei, de un anumit portofoliu sau domeniu politic si de Directoratul General din domeniul respectiv[4].

In exercitarea atributiilor sale, fiecare comisar este asistat de catre un cabinet condus de un sef de cabinet si avand in componenta sa consilieri. Acestia servesc ca o punte de legatura intre comisar si directoratele generale din subordine.

Presedintele Comisiei este asistat, in pregatirea lucrarilor si la reuniunile Comisiei, de catre un Secretar General. Acesta asigura punerea in aplicare a procedurilor decizionale si vegheaza la executarea deciziilor, asigura coordonarea intre servicii, ia masurile necesare pentru a asigura notificarea si publicarea actelor, precum si transmiterea de documente catre alte institutii. De asemenea, asigura legatura cu celelalte institutii, urmarind lucrarile altor institutii si informand Comisia.

Serviciile Comisiei sunt repartizate in cadrul unor Directorate Generale si servicii asimilate subdivizate in directii, diviziuni si unitati.

Pe langa Directoratele Generale, in structura Comisiei mai intalnim anumite comitete create sau prevazute in tratatele constitutive. Dintre acestea mentionam Serviciul Juridic, Grupul de Consilieri Politici si Serviciul Traduceri. Serviciul Juridic furnizeaza asistenta specializata in domeniul juridic atat Comisiei cat si departamentelor acesteia. Serviciul este consultat inaintea oricarei initiative a Comisiei si opinia sa este prezentata intregii Comisii. Grupul de Consilieri Politici ofera sfaturi in mod regulat, impartiale si informale Presedintelui Comisiei, precum si comisarilor asupra problemelor ce tin de politica viitoare pe termen lung a Uniunii Europene. Serviciul Traduceri se ocupa cu publicarea in cele 20 de limbi oficiale (ceha daneza, engleza, estona, finlandeza, franceza, germana, greaca, italiana, letona, lituaniana, malteza, olandeza, poloneza, portugheza, slovaca, slovena, spaniola, suedeza si maghiara) a propunerilor legislative ale Comisiei. Este format din translatori si juristi care verifica corectitudinea semantica a traducerilor.

Procesul decizional

Inainte ca procedura legislativa sa poata incepe, trebuie sa fie enuntate si comunicate directiile si principiile care vor sta la baza viitoarelor norme. In acest scop, Comisia Europeana publica in mod regulat Carti Albe si Carti Verzi[5] care se refera la temele strategice dezbatute in cadrul Uniunii Europene. Consiliul si Parlamentul pot solicita Comisiei sa inainteze propuneri pentru anumite teme. Desi acest lucru nu restrictioneaza dreptul unic de initiativa legislativa a Comisiei, autoritatea politica a Consiliului nu ar trebui subestimata. Consiliul European asigura Uniunii impulsurile necesare pentru dezvoltare si defineste obiectivele politice generale.

Procedura legislativa este initiata de catre Comisie, care pe baza dreptului sau de initiativa inainteaza o propunere. Propunerea vine din partea departamentului competent din cadrul Comisiei. Dreptul de initiativa acorda in mod formal Comisiei un monopol asupra deciziilor in ceea ce priveste data, forma, si continutul masurilor legislative. Comisia, de asemeni, are puterea de a influenta si mai mult procesul legislativ prin modificarea sau retragerea propunerii.

Procesul de formulare a actului legislativ se desfasoara, de obicei, in cadrul departamentelor competente. Problemele privind diferitele departamente sunt intotdeauna sub responsabilitatea acelui departament competent pentru dosar, care contacteaza si se consulta cu celelalte servicii asociate implicate. Departamentelor respective li se solicita apoi sa inainteze o pozitie asupra proiectului de act legislativ. In acest sens, in prealabil, se organizeaza intalniri intre diferitele servicii implicate. Departamentul competent incearca intotdeauna sa obtina un consens, pentru a evita ca unul dintre membrii Comisiei sa respinga propunerea in cadrul votului din colegiu. Propunerile sunt discutate de obicei si cu experti nationali. Acesti experti, fie se intalnesc in comitete special organizate cu scopul de a-i consulta, fie informatia este obtinuta din interviuri ad hoc cu aceiasi experti.

Prin intermediul functionarilor sai, Comisia mentine numeroase contacte cu experti si functionari publici din statele membre. Deoarece acesti experti, de cele mai multe ori, sunt si membri ai grupurilor de lucru infiintate de catre Consiliu, un contact timpuriu intre Comisie si experti creste substantial probabilitatea ca proiectul sa fie implementat.

Audierea comitetelor poate fie facultativa sau obligatorie. Comitetele au un rol atat consultativ cat si de sustinere. Unele dintre ele au fost infiintate prin Tratate, dar cele mai multe au fost infiintate prin legislatie secundara de drept comunitar. In practica, comitetele au o importanta deosebita. Prin consultarea acestora, Comisia isi formeaza o idee in ceea ce priveste posibilele probleme ridicate de propuneri si poate astfel gasi compromisuri. Propunerile si opiniile statelor membre si a celorlalte organe sunt luate in considerare la toate nivelurile procedurale. Statele membre incearca sa-si impuna propriile interese inca de la nivelul comitetelor de experti. Totusi, din punct de vedere formal, in cadrul procesului de consultare a procedurii legislative, Comisia nu este obligata sa tina cont de propunerile din partea comitetelor.

Serviciul legislativ verifica legalitatea proiectelor legislative. Personalul superior de pe langa membrii Comisiei (sefi de cabinet sau membri ai cabinetului) se intalnesc pentru a pregati si fluidiza consultarile din cadrul Comisiei. La inceputul fiecarei saptamani, proiectul legislativ este prezentat in cadrul intalnirii sefilor de cabinet. Daca sefii de cabinet cad de acord asupra unei rezolutii, acesta este inscrisa pe punctul A al ordinii de zi. Comisia trebuie doar sa o aprobe formal in cadrul sedintei. Asa cum am aratat, rolul acestor intelegeri prealabile intre sefii de cabinet este de a evita voturile contradictorii in cadrul reuniunilor Comisiei. Esecul de a ajunge la un consens in sedintele cabinetului si ale Comisiei atrage dupa sine convocarea unor sedinte extraordinare ale sefilor de cabinet.

In cadrul sesiunilor Comisiei, care sunt convocate de Presedintele acesteia, cel putin odata pe saptamana (in principiu, miercurea), acordurile se adopta in forma colegiala, adica de catre toti membrii Comisiei, indiferent de ce sector este vorba. Cvorumul pentru adoptarea acordurilor Comisiei este, la ora actuala, de 13 Comisari. Colegialitatea presupune ca voturile Comisarilor sunt egale intre ele. Singura exceptie este aceea potrivit careia Comisarul insarcinat cu bugetul are un drept de veto in cazul acordurilor care ar determina cresterea cheltuielilor. Acest drept de veto nu poate fi exercitat decat o singura data asupra aceluiasi act normativ.

Membrii Comisiei se consulta asupra proiectelor legislative, care sunt aprobate cu o majoritate simpla, in conformitate cu principiul comitetului. Pe langa procedura orala in cadrul unei sesiuni, regulile de procedura permit si procedura scrisa si procedura de delegare, ca variante alternative de luare a deciziei.

Scopul procedurii scrise (un fel de aprobare tacita) este acela de a exclude elementele tehnice din cadrul sedintei. Unul dintre membrii Comisiei isi anunta colegii de existenta unei propuneri si stabileste un termen de la 3 la 5 zile pentru a se depune amendamente. Daca dupa expirarea acestui termen nu exista amendamente, propunerea este considerata ca fiind aprobata.

Procedura de delegare autorizeaza un membru al Comisiei sa ia anumite masuri privind gestiunea si administrarea. In timpul sedintei, Comisia deleaga in mod explicit puterea deliberativa acestei persoane. 60% dintre decizii sunt luate astfel. 15% sunt luate prin procedura orala, iar 25% prin proceduri scrise (Cf. Logon Report 2002, p. 30).

In fazele urmatoare, Comisia isi va putea sustine propunerea legislativa pe langa Consiliu si Parlament si va putea exprima o recomandare fata de amendamentele PE. Comisia revine in scena in momentul in care incepe elaborarea normelor de aplicare pentru un act legislativ. Astfel, in practica, fiecare instrument legislativ specifica domeniul prerogativelor de implementare acordate Comisiei si modul in care Comisia urmeaza sa le exercite. De obicei, instrumentul face si precizari referitoare la asistarea Comisiei de catre un comitet, conform unei proceduri denumite 'comitologie'.

Comitetele care reprezinta, de fapt, forumuri de discutie, deoarece au doar rol consultativ, constau din reprezentanti ai statelor membre si sunt prezidate de Comisie. Ele permit Comisiei sa stabileasca un dialog cu administratiile nationale inainte de adoptarea masurilor de implementare. Procedurile care reglementeaza relatiile dintre Comisie si comitete se bazeaza pe modelele definite intr-o decizie a Consiliului[6]. Comitetele se impart in trei categorii .

Comitetele consultative isi prezinta opiniile Comisiei, care trebuie sa tina seama de ele in cel mai inalt grad. Aceasta procedura directa este folosita in general atunci cand problemele discutate nu ating teme politice delicate.

In cadrul comitetelor de gestiune, atunci cand exista diferente intre masurile adoptate de Comisie si opinia unui comitet, Comisia trebuie sa le comunice Consiliului care poate lua o alta decizie[8].

Comitetele de reglementare se caracterizeaza prin faptul ca Comisia poate adopta masurile de implementare numai daca obtine aprobarea, cu majoritate calificata, a statelor membre reprezentate in comitet. In absenta acestui sprijin, masura propusa este supusa din nou votului Consiliului, care trebuie sa ia o decizie cu majoritate calificata. Totusi, in cazul in care Consiliul nu ia nici o decizie, Comisia adopta, in cele din urma, masura de implementare, in absenta obiectiei cu majoritate calificata din partea Consiliului[9].

Parlamentul European

Institutia europeana cu evolutia cea mai spectaculoasa din punct de vedere al prerogativelor o reprezinta, fara indoiala, Parlamentul European. "Cresterea competentelor normative si bugetare poate fi apreciata ca exprimand progresivitatea integrarii europene, cadrul competitional al PE putand fi inteles ca un autentic <<barometru>> al procesului de integrare pe ansamblul sau" (Barbulescu 2005, p. 132). O data cu cresterea atributiilor PE, grupurile de interese au inceput sa-i acorde o importanta din ce in ce mare. In prezent, Parlamentul European este singura institutie europeana care si-a reglementat in mod formal relatiile cu lobbystii[10].

Competentele

Pe scurt, atributiile Parlamentului European sunt (Barbulescu 2005, p. 135-143):

normative, participa la elaborarea dreptului comunitar prin cooperare legislativa;

bugetare, adopta bugetul Comunitatii;

control politic;

de aparare si impulsionare indirecta a dreptului comunitar;

participa la relatiile externe.

Functiile exercitate de catre PE sunt simbolice, comparativ cu cele exercitate de un parlament veritabil, national, asa cum exista ele intr-o democratie parlamentara. Caracterul simbolic al acestuia rezida, in primul rand, in faptul ca Parlamentul nu are dreptul sa desemneze un Guvern.

Parlamentul European intervine in procedura de adoptare a actelor normative comunitare prin mai multe modalitati, si anume:

declansarea initiativei;

consultarea;

procedura cooperarii;

procedura co-deciziei;

avizul conform.

Parlamentul European a fost la inceput un simplu for de dezbatere in care reprezentanti erau alesi de catre parlamentele statelor membre. O data cu decizia din 1976, prin care se hotaraste alegerea membrilor PE de catre corpul electoral al fiecarui stat prin sufragiu universal, incepe procesul de "emancipare" a acestei institutii europene. Astfel, introducerea procedurii de cooperare prin Actul Unic European(1986) a oferit Parlamentului competente legislative reale, Consiliul fiind nevoit sa tina seama de pozitia PE. Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht in 1992, prin introducerea procedurii de co-decizie, intareste rolul institutional al Parlamentului si ii ofera posibilitatea de a respinge o propunere legislativa. Tratatul de la Amsterdam(1997) a consolidat elementul democratic al acestui proces, ridicand co-decizia Parlamentului European la rangul de "regula generala".

Structura

Parlamentul European este ales prin vot direct odata la 5 ani de catre corpurile electorale ale statelor membre. Conform tratatelor, membrii PE trebuie alesi prin norme electorale unice (art. 138 TCE). In realitate, alegerile se realizeaza conform legilor electorale din fiecare tara, nici macar principiul proportionalitatii nefiind respectat, deoarece numarul locurilor din PE nu este in raport strict cu populatia (Barbulescu 2005, p. 134).

Actualul PE, ales pentru legislatura 2004-2009, este alcatuit din 732 de deputati[11].

Din punct de vedere al structurii formale, Parlamentul European cuprinde:

un Birou;

Conferinta presedintilor;

Comisii;

Grupuri politice parlamentare

Din punct de vedere al structurii informale trebuie mentionate si intergrupurile (Regulament Intern, anexa I, art. 2), care sunt formate din parlamentari europeni care impartasesc un interes comun intr-o anumita tema politica. Aceste intergrupuri pot fi alcatuite doar din parlamentari sau pot avea si reprezentanti ai grupurilor de interese publice sau private[12].

Presedintele, 14 vicepresedinti si 5 chestori sunt alesi de catre Parlament prin scrutin secret, pentru o perioada de 2 ani si jumatate. Ei formeaza biroul in cadrul caruia chestorii au un drept de vot consultativ, in chestiunile administrative si financiare legate de membri si de statutul acestora.

Presedintele reprezinta Parlamentul in situatii oficiale si in relatiile internationale, prezideaza sedintele plenare si intalnirile Biroului si ale Conferintei Presedintilor.

Conferinta presedintilor este compusa din Presedintele Parlamentului si din presedintii grupurilor politice parlamentare. Conferinta elaboreaza agenda pentru sesiunile plenare, stabileste orarul activitatii organismelor parlamentare si termenii de referinta si dimensiunea comisiilor si a delegatiilor parlamentare.

Membrii PE au posibilitatea sa se organizeze in grupuri politice, dar exista si deputati neinscrisi[13].

Parlamentul, in vederea organizarii si functionarii sale, infiinteaza comisii parlamentare specializate. Comisiile sunt cele care pregatesc lucrarile Parlamentului, adopta rapoarte numite Propuneri de Rezolutii care apoi se voteaza in Plen si tin legatura cu Comisia si Consiliul, in intervalul dintre sesiuni. Comisiile sunt conduse de catre un presedinte si de pana la trei vicepresedinti. Parlamentul poate infiinta si sub-comisii sau comisii temporare[14].

Parlamentul este asistat de un Secretar General, ce se gaseste in fruntea Secretariatului General. Pe langa personalul secretariatului functioneaza si asistentii deputatilor, precum si functionarii care tin de grupurile politice.

Un statut aparte il au intergrupurile. Acestea sunt grupuri de parlamentari create nu dupa principiul nationalitatii sau al orientarii politice, ci dupa cel al domeniului de interes comun. Unele intergrupuri sunt alcatuite doar din deputati europeni, dar altele au in componenta si diversi reprezentanti ai grupurilor de interese. Potrivit lui Bouwen (2003, p. 8) relatia apropiata dintre deputati si grupurile de interese este doar unul din motivele pentru care Biroul PE a devenit sceptic in a recunoaste oficial intergrupurile. O recunoastere oficiala ar insemna ca Parlamentul sa fie gata sa ofere suport logistic, cum ar fi salile de intalnire sau facilitatile de traducere. Proliferarea in numar mare a intergrupurilor in ultimii ani a facut clar faptul ca PE nu poate oferi astfel de facilitati tuturor potentialelor intergrupuri. Desi nu fac parte oficial din structura PE, intergrupurile merita mentionate deoarece sunt o alta forma de organizare a eurodeputatilor.

Procesul decizional

Implicarea PE in procesul decizional incepe prin solicitarea Avizului pentru propunerile facute Consiliului de catre Comisie. Acest Aviz poate fi angajant sau neangajant in functie de procedura folosita. Tot in functie de criteriul tipului de procedura utilizat, PE poate avea dreptul la una, doua sau chiar trei lecturi inainte de a se pronunta.

Comisiile parlamentare reprezinta arenele in care se desfasoara cea mai mare parte a activitatii cand vine vorba de contributia PE la procesul legislativ european. Unitatea de Coordonare Legislativa a Parlamentului decide ce comisie parlamentara este responsabila pentru a raspunde la comunicatele venite din partea Comisiei. Si alte comisii parlamentare pot evalua aceasta propunere si pot fi organizate si audieri publice dar, comisia principala stabileste termenul limita pana cand acestea trebuie sa isi prezinte opiniile. Aceste opinii au rol consultativ si iau forma unor amendamente care sunt luate in considerare de catre comisia principala impreuna cu propriile amendamente.

Comisiile cu drept de opinie nu pot vota asupra Propunerii de Rezolutie. Iar, daca amendamentele lor sunt respinse, nu pot ridica aceleasi obiectii in cadrul Plenului, cu exceptia cazului in care reusesc sa stranga semnaturile a 37 de deputati sau reusesc sa obtina sustinerea unui grup parlamentar.

Pe prima pagina a unui raport parlamentar se face deseori referire fie la procedura GOMES, fie la procedura HUGHES. Aceasta se refera la diferitele relatii dintre comisii in procesul de realizare a raportului parlamentar. In cadrul procedurii GOMES, comisia responsabila include in raportul sau intreaga contributie din partea comisiilor cu drept de opinie. Mai frecventa este procedura HUGHES, unde amendamentele comisiilor cu drept de opinie sunt selectate conform unui sistem de consultare cu raportorii diverselor comisii implicate(Cf. Doran).

Unul sau uneori mai multi membri ai Parlamentului sunt numiti ca Raportori pentru evaluarea proiectelor legislative, cu exceptia situatiei in care comisia parlamentara respectiva decide sa aplice o procedura fara a face un raport. Comisiile nu numesc intotdeauna raportori pentru a realiza o prima analiza, putand pur si simplu sa trimita o scrisoare care sa reprezinte opinia respectivei comisii. Raportorii pregatesc discutia initiala din cadrul comisiei, prezinta un proiect de text si il amendeaza. Cu cat un raportor este numit mai repede in cadrul programului legislativ anual, cu atat el poate sa intre mai repede in dialog cu functionarii Comisiei, inca inainte de finalizarea propunerii legislative, sau cu functionarii Consiliului (in cazul procedurii de co-decizie), daca exista posibilitatea adoptarii unei decizii din Prima Lectura.

Rezolutiile parlamentare adoptate de catre comisii si apoi votate in Plen sunt, in principiu, o lista de amendamente la textul original al Comisiei (in cazul co-deciziei). Pana in momentul in care Parlamentul adopta o Rezolutie, iar apoi Comisia adopta o Opinie asupra Rezolutiei si Consiliul o Pozitie Comuna, propunerea legislativa a Comisiei reprezinta singurul text oficial.

Raportorul are sarcina de a pregati un Raport pana la o anumita data. Comisia discuta acest raport si apoi stabileste termenele limita pentru amendamente. De obicei, voteaza in urmatoarea sedinta, odata ce amendamentele au fost prezentate si traduse. Se voteaza mai intai amendamentele si apoi forma finala a raportului modificat. Comisia poate amana votul final, acordandu-si mai mult timp pentru a gasi o solutie comuna. Acest lucru este important, in special, cand este posibil sa se ajunga la o intelegere cu Consiliul si sa se incheie procesul legislativ de la Prima Lectura. Odata ce un Raport a fost adoptat este prezentat in fata Plenului de catre Raportor drept o Propunere de Rezolutie.

Daca Consiliul adopta o Pozitie Comuna (si deci respinge o parte dintre amendamente) si propunerea legislativa se intoarce la Parlament, comisia parlamentara trebuie sa adopte o recomandare in 3 luni (sau 4 luni daca este necesar) inainte de a fi trimisa pe agenda Plenului. In acest moment, rolul comisiei parlamentare se incheie, pentru ca, chiar daca proiectul legislativ ajunge in faza de conciliere, rezultatele negocierilor sunt discutate in cadrul Plenului.

Procedura simplificata este, de asemenea, destul de comuna, fiind caracterizata prin aceea ca un act este aprobat fara un Raport prealabil. In aceasta situatie, presedintele unei comisii parlamentare poate solicita ca o propunere legislativa sa fie adoptata fara amendamente, cu conditia ca o zecime din membrii acesteia sa nu se opuna. Raportul este supus votului in Plenului fara dezbatere. Totusi, daca 37 de parlamentari se opun in Plen, actul legislativ este retrimis la comisia parlamentara.

Consiliul adopta Pozitia Comuna dupa negocierile dintre oficialii nationali din cadrul reprezentantelor permanente cu sediul in Bruxelles, obtinandu-se un acord politic intre ministerele implicate din tarile membre. Pozitia Comuna este apoi anuntata in Parlament si pusa pe agenda comisiei parlamentare imputernicite.

Grupurile politice se intalnesc in saptamana anterioara sedintei de Plen pentru a discuta interpelarile orale, declaratiile Comisiei Europene si prioritatea rapoartelor. Saptamana de Grup este o permanenta in calendarul parlamentarilor si este necesara pentru a avea o anumita pozitie comuna intre diferitele partide politice nationale din cadrul grupurilor politice.

Un grup, o comisie sau un numar de 37 parlamentari pot propune schimbari ale agendei Plenului cu o ora inainte de inceperea sesiunii.

Raportorul face o scurta declaratie privind Raportul sau. De asemenea, poate lua cuvantul si un reprezentant din partea comisiilor cu drept de opinie sau membrii Comisiei Europene prezenti la sedinta.

Urmeaza interventiile purtatorului de cuvant al fiecarui grup politic, incepand cu cel mai mare (acestia sunt de obicei Raportorii din Umbra din cadrul comisiei principale).

Se voteaza mai degraba in Timpul de Vot decat dupa fiecare raport, pentru a fi mai usor sa se programeze dezbaterile, deoarece durata votului este foarte imprevizibila.

Prima data se voteaza textele venite din partea Consiliului, apoi reactiile Comisiei si comentariul Consiliului iar, in final, Rezolutiile legislative ale Parlamentului.

Vom mai mentiona doua "arme secrete" ale Parlamentului in procesul decizional: comitetul de conciliere si obligativitatea consultarii PE in cazul modificarii semnificative de catre Comisie a textului de act normativ dupa Prima Lectura.

Comitetul de Conciliere apare in cadrul procedurii de co-decizie si consta in dezbateri intre reprezentantii PE si cei ai Consiliului. Desi se ajunge destul de rar la conciliere, procedura este importanta pentru ca, in caz de consens, actul normativ nu trebuie sa mai primeasca avizul Comisiei Europene. Comitetul de Conciliere este alcatuit din trei membri permanenti din partea PE plus membrii temporari din comisiile parlamentare relevante, incercandu-se sa se pastreze un echilibru din punct de vedere al orientarii politice. Participa si reprezentantii Consiliului, iar Comisia este si ea reprezentata.

Daca Consiliul se indeparteaza in mod radical fata de textul agreat de Parlament in urma Primei Lecturi, Parlamentul trebuie reconsultat (a doua prima lectura). Mai mult, daca Consiliul modifica tipul de procedura necesara pentru adoptarea unui act legislativ de la unul cu doua lecturi la o procedura care necesita o singura lectura, Parlamentul trebuie, de asemenea, reconsultat (aceasta procedura este cunoscuta drept reorientare comuna). In caz de nerespectare, membrii PE pot sa atace incadrarea unui act legislativ invocand art. 55 a regulamentului intern, problema urmand sa fie discutata in cadrul Comisiei Juridice.

Consiliul

Consiliul ar trebui sa fie o institutie comunitara la fel ca si Comisia sau PE, dar faptul ca este compus din reprezentantii guvernelor face ca aceasta sa se transforme intr-un for de aparare a intereselor nationale. Totusi, Consiliul este "<<ceva mai mult>> decat o organizatie internationala clasica"(Barbulescu 2005, p. 146). Consiliul se deosebeste de Comisie si PE si prin faptul ca, desi in practica intretine relatii cu lobbystii, nu a reglementat in nici un fel interactiunea cu acestia.

Competente

Pe scurt, Comisia are urmatoarele competente (Barbulescu 2005, p. 159-166):

normative, emite actele normative ale Comunitatilor;

bugetare, reprezentand autoritatea bugetara a Comunitatilor Europene;

executive, dar reduse la putine cazuri clar definite;

internationale, prin semnarea acordurilor care au primit avizul Comisiei;

de aparare si impulsionare indirecta a dreptului comunitar;

Consiliul detine cele mai largi competente normative, regula generala fiind aceea conform careia Consiliul legisleaza in baza propunerilor Comisiei. Exceptiile de la aceasta regula pot avea loc fie prin colaborare cu PE prin procedura de co-decizie, in cadrul Comitetului de Conciliere, fie printr-un vot unanim al membrilor, situatie greu de realizat in practica.

Competentele executive ale Consiliului se rezuma la cazuri putine, clar definite, acesta transferand autoritatea de implementare Comisiei. Ca parte a acestui proces, Consiliul poate hotari anumite modalitati de exercitare a acestei autoritati. Din acest motiv, in 1987, Consiliul a adoptat decizia de Comitologie, prin care sunt prevazute diverse proceduri de cooperare intre Comisie si diverse comitete nationale, cu scopul de a asigura o implementare eficienta a normelor comunitare.

Structura

Fiecare guvern desemneaza un reprezentant in Consiliu. Consiliul se reuneste in forme diferite in functie de domeniul discutat[15]. Presedintia Consiliului este asigurata, prin rotatie, de catre fiecare stat membru, pentru o perioada de sase luni. Ministrul al carui stat asigura presedintia este desemnat sa pregateasca si sa conduca lucrarile Consiliului.

Comitetul Reprezentantilor Permanenti (COREPER) este un organ auxiliar permanent insarcinat cu pregatirea sesiunilor Consiliului, asigurarea activitatii sale intre sesiuni si asigurarea permanentei "de facto" a acestei institutii, care, altfel, s-ar fi redus la intalniri periodice interguvernamentale (Barbulescu 2005, p. 150). COREPER este format din functionari sau tehnicieni ai statelor membre, fiecare grup fiind condus de catre Reprezentantul Permanent, care are rolul de Ambasador al tarii respective pe langa Comunitatile Europene. In functie de competente, in cadrul acestui organ s-au creat doua subcomitete. Acestea sunt COREPER I, condus de Reprezentantii Permanenti, si COREPER II, condus de Adjunctii Reprezentantilor Permanenti.

Consiliul este asistat de catre un Secretariat General. Acesta este un organism de suport logistic.

Alte organe auxiliare sunt grupurile de experti - formate din expertii statelor membre, carora li se adauga experti desemnati de Comisia europeana - si diferite comitete formate din echipe de specialisti ai ministerelor nationale[16].

Procesul decizional

Dupa primirea unei propuneri legislative din partea Comisiei, Consiliul trebuie sa verifice daca alte institutii ( cum ar fi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic si Social) au vreun drept de audiere. In cele mai multe cazuri acest drept de audiere este garantat prin tratate (audierea obligatorie) dar, pe langa acestea, audierile facultative s-au impus ca obligatorii in aproape toate cazurile. Chiar daca Consiliul nu este obligat sa ia in considerare opiniile prezentate in aceste audieri, acestea au totusi o relevanta politica.

La Consiliu, propunerea este examinata de catre COREPER. In cadrul COREPER, toate aspectele tehnice ale deciziei care trebuie sa fie adoptata de catre Consiliu, sunt analizate, mai intai, de catre grupurile specializate de experti desemnati de Comisie si de catre statele membre. Atunci cand un act este pregatit pentru a fi adoptat, el este inscris pe Ordinea de Zi a viitoarei reuniuni a Consiliului, sub denumirea de "punctul A". Atunci cand un act nu a fost discutat sau cand exista un dezacord care persista in cadrul COREPER, cu privire la actul care urmeaza sa fie adoptat, neintelegerile vor fi supuse spre rezolvare Consiliului, sub denumirea de "punctul B".

Adoptarea oricarui acord in Consiliu reclama discutarea prealabila a acestuia, la aceasta discutie fiind obligatorie participarea unui reprezentant al Comisiei si al fiecarui stat membru (altul decat cel ce reprezinta respectivul stat in Consiliu). Acestia din urma asista fara a avea drept de vot. Chestiunile ce se dezbat trebuie sa figureze pe Ordinea de Zi, elaborata si comunicata de catre Presedintie impreuna cu Secretariatul General.

Pe Ordinea de Zi se gasesc, asa cum am aratat, doua parti, capitole: partea A si partea B. Primele sunt votate fara a mai fi discutate, datorita acordului prealabil al COREPER. Totusi, un stat membru poate sa-si schimbe opinia intre timp, motiv pentru care votul formal din Consiliu este cel care conteaza. In acest context, "punctele B" sunt cele cu care se ocupa, de fapt, Consiliile. Astfel, dupa dezbateri, se ajunge la un punct de vedere comun care este supus la vot.

Acordurile Consiliului se iau prin majoritate simpla, majoritate calificata sau unanimitate. Exista si practica votului orientativ, care este mai mult decat un "Tour de Table", dar mai putin decat votul formal, constituind o modalitate de orientare a Comisiei fata de atitudinea Consiliului la votul final.

Votul prin majoritate simpla (50% + 1) este cel mai utilizat iar votul prin unanimitate cel mai este cel mai rar folosit.

Majoritatea calificata se obtine cu 232 de voturi din totalul de 321[17], daca propunerea vine de la Comisie. In alte cazuri este necesar ca cele 232 de voturi sa exprime opinia a 2/3 din numarul statelor membre. In plus, un stat membru poate cere sa se verifice daca cele 232 de voturi reprezinta 62% din populatia UE. Minoritatea de blocaj este de 114 voturi.

Odata formulat actul in forma sa definitiva, acesta este tradus in toate cele 20 de limbi oficiale, este hotarat definitiv de Consiliu "in limbile Comunitatii", semnat de catre presedintele Consiliului sau de catre presedintele Consiliului si cel al Parlamentului si apoi publicat in Jurnalul Oficial sau "notificat destinatarului sau".

Celelalte institutii

Dintre celelalte institutii europene, adica Curtea de Justitie si Curtea de Conturi, nici una nu are competente normative sau executive. Totusi, Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene merita amintita in aceasta prezentare a procesului decizional al Uniunii Europene, pentru rolul pe care il poate juca in interpretarea si/sau contestarea legislatiei europene. Astfel, daca un grup nu reuseste sa-si realizeze obiectivele prin intermediul nivelului national, a Comisiei, a PE sau a Consiliului, ii ramane optiunea de a-si prezenta cazul in fata Curtii de Justitie.

Curtea de Justitie este alcatuita din tot atatia judecatori cate state membre. In prezent sunt 25 de judecatori asistati de opt avocati generali, care sunt numiti pe durata a sase ani cu acordul statelor membre. Tribunalul de Prima Instanta a fost infiintat in 1989 cu scopul de a consolida garantiile judiciare acordate persoanelor fizice prin instaurarea unui al doilea nivel al autoritatii judiciare, permitand astfel Curtii de Justitie sa se concentreze asupra atributiei sale de baza: interpretarea uniforma a legislatiei Comunitare. Tribunalul de Prima Instanta este compus din 25 judecatori, numiti prin comun acord de catre guvernele statelor membre, pentru un mandat de sase ani, cu posibilitatea de reinnoire.

In fata Curtii de Justitie a Comunitatilor Europene se poate contesta un act comunitar prin deschiderea unei actiuni in anulare. Prin aceasta, reclamantul solicita anularea unei masuri adoptate de o institutie (regulamente, directive si decizii). O actiune in anulare poate fi initiata de un stat membru, de institutiile UE (Parlament, Consiliu, Comisie) sau de catre persoane fizice care sunt destinatarii masurii contestate sau pe care ii afecteaza in mod direct si individual[18]. De asemenea, prin Tribunalul de Prima Instanta se pot formula recursuri impotriva institutiilor comunitatii de catre persoane fizice, care se refera la punerea in practica a regulilor de concurenta aplicabile intreprinderilor[19].

Organele comunitare

Pe langa institutiile comunitare, Tratatele institutive reglementeaza si existenta unor organe auxiliare. Astfel, dispozitiile Tratatelor fac referire la:

Comitetul Economic si Social;

Comitetul Regiunilor;

Comitetul CECA.

Comitetul Economic si Social s-a vrut o replica a comitetelor economico-sociale, care reprezinta un for de dialog intre patronate si sindicate. Prin Comitetul Regiunilor s-a incercat reprezentarea nivelului sub-national. Iar Comitetul CECA cuprinde reprezentanti ai producatorilor, muncitorilor si a comerciantilor.

Aceste trei organe auxiliare prezinta o serie de caracteristici comune, si anume[20]:

membrii lor sunt numiti de catre Consiliu, la propunerea statelor membre;

au un caracter consultativ;

nu dispun de personalitate juridica. Ele au doar functia de a emite rapoarte, avize, recomandari, la cererea institutiilor comunitare sau din proprie initiativa.

Caracterul exclusiv consultativ al Comitetului Economic si Social se explica prin "teama Germaniei, ca acest Comitet s-ar putea fi putut transforma intr-un instrument de lobby al grupurilor de presiune in intentia acestora de a influenta Consiliul si Comisia" si "teama PE, ca respectivul Comitet ar putea <goli de continut> unele dintre propriile activitati"(Barbulescu 2005, p. 201).

Astfel, in mod formal, aceste organe participa la procesul decizional, existand obligativitatea de a fi consultate. Practic, datorita caracterului neangajant a avizelor emise de aceste organe, ele au o contributie pur simbolica la procesul decizional.

Tipuri de acte legislative ale Uniunii Europene

Exista trei tipuri de norme care guverneaza raporturile in care se gasesc Comunitatile Europene:

tratatele institutive si modificatoare, care sunt norme cu valoare de legi fundamentale, constitutionale, fiind cunoscute drept izvoarele primare de drept comunitar;

izvoarele derivate sau dreptul derivat, secundar comunitar european;

jurisprudenta.

Important pentru demersul nostru este sa vedem ce tip de decizii pot lua institutiile comunitare, deci ne vom opri asupra dreptului derivat. Nu ne intereseaza orice fel de decizii, ci doar acelea care, prin caracterul obligatoriu si prin superioritatea asupra dreptului national, si prin modul de adoptare, pot permite grupurilor de interese sa le influenteze prin lobby. Astfel, in continuare vom prezenta, pe scurt, regulamentele, directivele si deciziile.

Regulamentul

Regulamentul este similar legii din dreptul intern. Acesta opereaza prin generalizare si abstractizare, este obligatoriu in toate elementele sale iar orice aplicare incompleta este interzisa. Regulamentul este obligatoriu cu privire la scopul final de atins si la formele si mijloacele prin intermediul carora se ajunge la indeplinirea acestuia. Regulamentul este obligatoriu pentru subiectii de drept intern, din toate statele membre ale Uniunii. Regulamentul poate fi adoptat de catre Consiliu si Comisie. In practica, Consiliul adopta Regulamente de Baza iar Comisia adopta Regulamente de Aplicare sau Dezvoltare.

Directiva

Directiva urmeaza tehnica legii cadru, completate cu decretul de aplicare. Directiva, spre deosebire de regulament, este obligatorie numai cu privire la scopul final propus, lasand la dispozitia statelor acele forme si mijloace prin intermediul carora se poate ajunge la indeplinirea sa. Regula generala este aceea potrivit careia directiva se adreseaza tuturor statelor membre, dar acest lucru este specificat in continutul ei. Directivele sunt adoptate de catre PE impreuna cu Consiliul, Consiliu sau Comisie.

Decizia

Decizia este importanta pentru destinatarii desemnati; ea este obligatorie atat in ceea ce priveste scopul final propus, cat si cu privire la formele si mijloacele prin care se ajunge la el; decizia este obligatorie numai pentru subiectele de drept intern din anumite state membre.