Planul national si relatiile internationale

Sistemul international sau global reprezinta cadrul in care actioneaza actorii politicii internationale. Obiectivele, aspiratiile, necesitatile, atitudinile, alegerile si actiunile acestor actori sunt influentate de modul general de distributie sau de structurare a puterii in cadrul sistemului international, de regulile care reglementeaza functionarea acestuia, de modul in care se desfasoara relatiile dintre state, de valorile transnationale ce opereaza la un moment dat (autodeterminare; autnomie; bunastare etc.).

Sistemul international este, de regula, dar nu in mod exclusiv, opera guvernelor nationale, prin intermediul studiilor stiintifice, a acordurilor diplomatice intreprinse de acestea. Caracteristicile diversilor actori politici internationali pot determina structura sistemului international sau regional.

Analiza procesului decizional de politica externa trebuie sa aiba in vedere o serie de premise ce stau la baza luarii deciziei, si anume:

i./ importanta deciziei:

-urgenta cu care trebuie luata decizia (situatie de criza);

-tipul structurii guvernamentale (absenta sau prezenta constrangerilor politico-birocratice);

-importanta problemei;

-timpul maxim in care poate fi luata decizia (existenta unui termen limita).

ii./ Atributele nationale (principalele caracteristici ale statelor natiuni):

-marimea teritoriului si a populatiei; calitatea factorului uman;

-sistemul economic si gradul de performanta al acestuia;

-nivelul de dezvoltare economica;

-pozitia geografica.

iii./ Alti factori:

-fundamentele istorice si geografice; conditiile economice si sociale; existenta grupurilor etnice si a castelor; ideologiile si credintele religioase;

-modul in care sunt alesi conducatorii unui stat, rolul partidelor politice si al grupurilor de interese, nivelul de participare al cetatenilor la exercitiul politic

-modul in care exercita puterea institutiile politice cele mai importante; relatiile dintre acestea; controlul reciproc al acestora;

-tipul de politici publice     desfasurate in cadrul unui stat (in vederea mentinerii ordinii interne si a securitatii externe; a rezolvarii necesitatilor indivizilor si grupurilor).

Aceste caracteristici au determinat aparitia intrebarii daca exista anumite modele de politica externa (scopuri, obiective, actiuni) comune statelor mici, in dezvoltare, ori statelor mari, industrializate. Cercetarile (datele statistice) au relevat atat caracteristici comune, cat si distincte intre acestea. Un fapt care a fost evident perioade indelungate de timp este acela ca este mult mai probabil ca marile puteri sa utilizeze forta militara decat altele pentru a-si apara interesele sau pentru a-si atinge scopurile.

Argumente (destul de puternice, dar nu suficiente):

1. Marile puteri au mai multe scopuri, obiective si interese referitoare la mediul lor extern decat actorii politici mici. Ele au capacitatea de a influenta in masura mai mare relatiile internationale pentru ca au mijloace mai importante pentru a o face. Cu cat un stat este mai mare si mai puternic, cu atat mai diverse sunt obiectivele sale internationale. Desi este putin probabil ca state cu capacitati de actiune reduse sa-si stabileasca obiective ambitioase, exista si exceptii (cu influenta cel putin la nivel regional): Egiptul lui Nasser, Libia lui Kadhaffi, Irakul lui S. Hussein.
2. Marile puteri si-au asumat, prin traditie, o serie de responsabilitati speciale, pentru a determina liniile principale ale sistemului international (marile puteri au remodelat lumea dupa razboaiele napoleoniene, I razboi mondial, al II-lea razboi mondial). In fiecare caz marile puteri s-au asigurat ca acordurile de pace si normele privind conflictele internationale sunt recunoscute (sub auspiciile cartei Natiunilor Unite, cele cinci mari puteri si-au asumat responsabilitatea de a mentine pacea si securitatea internationala, iar prin dreptul de veto au pastrat privilegiile speciale ale refuzului consensului de catre orice mare putere. Exemple: interventia SUA in razboiul din Koreea, in 1950, sub auspiciile Natiunilor Unite; formarea unei flotile internationale in Golful Persic pentru a pastra neutra marina in timpul razboiului dintre Iran si Irak, intre 1987-1988; crearea unei blocade navale multinationale in G. Persic pentru a aplica sanctiunile economice stabilite de ONU impotriva Irakului, care atacase Kuweitul in 1990).
3. Marile puteri recurg la forta si din ratiuni si interese pur nationale (este mult mai probabil ca marile puteri sa se amestece in problemele interne ale altor state, sa intervina militar pentru a-si sprijini aliatii sau pentru a-si infrange adversarii).

Structura si politica guvernelor nationale

Structurile guvernamentale explica intr-o masura mai mica masura substanta politicilor externe ale unui stat, dar impun anumite constrangeri in elaborarea acestora:

-in sistemele autoritare, in care o singura persoana decide principalele directii de politica interna si externa, constrangerile sunt mai reduse (pozitiile politice ale lui Stalin, Hitler, Mussolini, S. Hussein erau mentinute prin teroare si opresiune, nu erau supuse niciodata la vot, ceea ce le permitea sa stabileasca anumite acorduri, sa schimbe cursul actiunilor, sa aleaga politici extreme fara teama de opozitia interna, de pierderea pozitiei in stat sau de alierea populatiei la opozitie). Acest tip de lideri (Napoleon, Hitler) au ambitia de a reorganiza lumea sau regiuni foarte intinse. Politica externa de acest gen este insa incompatibila cu principiile de baza ale sistemului international, si anume: suveranitate, independenta, autonomie, noninterferenta in problemele interne ale altor state.

-in structurile guvernamentale in care puterea este detinuta de un anumit grup/partid, in care membrii sunt foarte loiali gruparii din care fac parte (este cazul mai ales a structurilor parlamentare, cand un partid obtine o larga majoritate in alegeri), constrangerile sunt mai putine. Ex. in perioada M. Thatcher in UK: posibilitatile alegerii politicilor externe erau foarte largi, desi unele erau supuse la vot si parerile diferite puteau duce la destramarea majoritatii parlamentare sau la colapsul guvernului.

-in cazul coalitiilor de grupuri (in cadrul unui singur partid, ex. Japonia) sau de partide (coalitia Likud-Libor in Israel, 1987-1989: viziunile diferite ale celor doua partide le vor impiedica sa ajunga la consens in cazul politicilor fata de Gaza si Palestina) majoritatea initiativelor de politica externa sunt subiectul intelegerilor dintre grupuri si a nevoii constante de a obtine consensul majoritatii.

-in cazul structurilor guvernamentale compuse din mai multe grupuri autonome, care incearca sa se influenteze reciproc prin politicile de veto. Astfel, deciziile politice din SUA sunt dificil de administrat atat din cauza multitudinii de interese birocratice, dar si din cauza Congresului, un corp politic independent, de control asupra executivului. Acest control include autorizarea si refuzul anumitor fonduri, aprobarea tratatelor si numirea executivului (inclusiv a ambasadorilor), dreptul de a investiga si supune anchetei aproape toate politicile elaborate de presedinte. Congresul american a avut capacitatea de a se opune aproape tuturor initiativelor importante ale executivului (ex. esecul aprobarii tratatului de pace cu Germania si acordul privind Liga Natiunilor din 1919); de a constrange sau limita politicile planificate sau anticipate de catre executiv (cele din Vietnam, mai ales dupa 1968); de a controla rezultatele altor politici (stabilirea unor limite stricte asupra cantitatilor si a ajutoarelor acordate trupelor contras din Nicaragua in anii "80). Alaturi de termenele limita ale diferitelor oficii si cu alegerile regulate, presedintia SUA intampina suficiente obstacole in activitatea sa de elaborare si implementare a politicii externe.

Structura politica a unui stat are importanta in masura in care consilierii unui decident de politica externa au influenta asupra acestuia din urma: membrii cabinetului, corpul legislativ, principalii lideri de opinie sau alte guverne pot influenta deciziile de politica externa. Daca un decident de politica externa se bucura de posibilitati mari de alegere in adoptarea deciziilor sale, daca isi poate mentine o pozitie politica puternica, daca are aliati importanti atunci cand are nevoie, atunci el poate avea succes in elaborarea si implementarea deciziilor sale de politica externa.

Prezenta a numeroase grupari autonome in cadrul unei situatii mai putin structurate, cum a fost adesea cazul SUA, poate duce la paralizia actiunii politice: nu poate fi formulata nici o politica pentru ca grupurile guvernamentale de la putere nu pot ajunge la nici un consens (ex. prezenta SUA an Liga Natiunilor). Orice plan este respins sau sabotat, uneori chiar de gruparile neoficiale (Ex. in timpul crizei ostaticilor irano-americane din 1979-1980, nu a existat nici o pozitie de autoritate in Teheran, in ciuda autoritatii aparente a ayatolahului Khomeini. Modalitatea de a cadea de acord in privinta ostaticilor a devenit un subiect de dezbatere permanent pentru moderatii din Ministerul    de Externe iranian, pentru membrii biroului Primului Ministru, pentru studentii militanti, pentru clerul radical. O serie de initiative de rezolvare a crizei au fost blocate de studenti, majoritari in Consiliul Revolutionar, sau chiar de Khomeini insusi).

Diferentele dintre regimuri nu sunt doar de structura, ci si de filozofie si program politic, acestea avand consecinte importante pentru    politicile externe ale acestora. Conform opiniei lui H. Kissinger, regimurile charismatic-revolutionare si cele birocratic-pragmatice nu doar isi elaboreaza in mod diferit politicile, dar au si scopuri si obiective diferite. Primele doresc puterea nu pentru a se adapta la contextul regional sau global, ci pentru a le influenta cat mai mult posibil: cele mai multe dintre regimurile revolutionare au o perioada in care doresc sa-si exporte principiile si practicile revolutionare (a fost cazul Rusiei revolutionare dupa 1917, al Germaniei lui Hitler, al China dupa 1949, Iranul dupa caderea regimului Sahului, Nicaragua dupa miscarea sandinista din 1979, alte state/alti lideri din America Latina). Pentru aceste regimuri obiectivele de politica externa se indreapta in special spre instaurarea unei noi ordini internationale, si nu spre rezolvarea problemelor in mod pasnic. Aceste regimuri nu se opun doar unor state, ci si anumitor norme, principii de guvernare, ierarhiei intregului sistem sau chiar unor intregi regiuni (ex. primii lideri bolsevici respingeau, in programul lor ideologic, sistemul de state creat la sfarsitul primului razboi mondial, planuind o revolutie mondiala si crearea unui sistem de state la baza caruia sa se afle solidaritatea clasei muncitoare si principiile economice socialiste. Respingeau toate normele practicilor diplomatice ale "vechiului" sistem, considerandu-le "burgheze" si "reactionare". Scopul revolutionarilor rusi era acela de a reconstrui sistemul international pe baza unor principii complet diferite). Regimul nazist al lui Hitler, de asemenea, a facut din principiile sale politice un scop al politicii externe a Germaniei. Hitler considera statul-natiune un anacronism al secolelor VIII-XIX, respingea toate normele dreptului international, institutiile internationale asemenea Ligii Natiunilor, acordurile economice traditionale. In viziunea sa statul ar fi trebuit sa se bazeze pe rasa, nu pe nationalitate sau pe fundamente istorice, iar singura modalitate prin care rasele ar fi putut supravietui consta in expansiunea continua a razboiului, rasa superioara germana raspandindu-se astfel in toata Europa si in Rusia. Ceea ce ar fi urmat ar fi fost o ierarhie a raselor, nu a natiunilor. Arienii, rasa superioara, ar fi cucerit rasele inferioare si le-ar fi folosit indivizii ca sclavi. Evreii si tiganii urmau a fi exterminati si toate doctrinele asociate sistemului westfalian al statelor suverane urmau a fi abolite si inlocuite de norme conforme relatiilor de dominatie si subordonare rasiala.

La nivel regional, unele guverne revolutionare au reusit sa realizeze o adevarata restructurare a relatiilor de putere, desi erau putini cei care impartaseau viziunile unor lideri precum Lenin sau Hitler. Colonelul Nasser, in anii"50, s-a angajat sa distruga vestigiile imperialismului britanic si francez in Orientul Mijlociu, iar aceasta cu un succes destul de mare. Desi vorbea de unitatea araba, nu a incercat sa distruga conceptele si realitatea statelor suverane si a sistemului de state.

Stilul birocratic-pragamtic de elaborare a deciziei politice este caracterizat: 1) printr-o atitudine generala protestatara fata de mediul extern, diferitele politici fiind adoptate in primul rand ca raspunsuri la situatii date si mai putin ca initiative de a influenta relatiile de putere deja stabilite; 2) printr-un mod de a gandi care se bazeaza pe convingerea ca "problemele" care ar putea aparea pot fi rezolvate cu eforturi si prin angajamente diplomatice; 3) printr-o stricta diviziune a muncii, o specializare foarte clara a acesteia. O "problema" este studiata in toate aspectele sale de o serie de experti, datele obtinute fiind dolosite pentru a clarifica respectiva problema. Sunt apoi facute recomandari formale, reflectand traditiile organizationale si legaturile dintre diferitele agentii guvernamentale. Conform lui Kissinger, "rezultatele depind mai mult de presiunea si capacitatea de convingere a aparatului birocratic decat de un scop precis stabilit." Acest tip de guvern accepta, in general, status quo-ul international, normele si procedurile diplomatice existente, relatiile de dominare si subordonare existente, mai ales in regiunile din care fac parte.

In analiza deciziilor de politica externa trebuie sa ne plasam deasupra pozitiei decidentului de politica externa si sa incercam sa-i identificam intentiile si obiectivele, iar apoi motivele pentru care acesta a ales anumite strategii si actiuni pentru a le realiza. Putine politici au fost alese dintr-un singur motiv, de aceea nu exista o explicatie monocauzala a deciziilor de politica externa (cum a fost cazul in timpul razboiului rece: toate deciziile de politica exrterna ale statelor occidentale erau luate plecand de la considerentul ca URSS dorea sa extinda dostrina comunista pe tot globul; explicatia politicii externe a lui Stalin doar prin paranoia sa). Desi explicatiile monocauzale sunt posibile, ele nu sunt credibile si nici satisfacatoare pentru calitatea analizei. (Libia si Tunisia au o pozitie geografica similara, ambele sunt state musulmane, componenta etnica este predominant araba, dar directiile politicii externe sunt diferite: Tunisia mai moderata, Libia dimpotriva).

Doctrinele si ideologiile

Obiectivele de politica externa care deriva din doctrine sau ideologii sunt lansate, de regula, sub forma unor slogane ("libertate extinsa", "revolutie mondiala" etc.).

Doctrinele si ideologiile creeaza un cadru intelectual prin care decidentii politici observa realitatea, prin care sunt interpretate mesajele care vin din exterior (decidentii politici sovietici considerau razboiul civil o forma de manifestare a luptei de clasa, conflictul dintre statele capitaliste ca o lupta pentru controlul pietelor). Acestea prescriu decidentilor politici atat rolul national cat si viitoarea imagine a statului in lume. In acest sens decidentii politici isi stabilesc obiectivele pe termen lung, promovate prin diplomatie, propaganda, revolutie sau forta. Doctrinele si ideologiile servesc si la legitimarea si justificarea alegerii unor anumite decizii politicie (in Occident politicile externe se justificau adesea prin termenul de "pastrarea libertatii"; in China sau URSS actiunile de poltica externa erau justificate prin alinierea lor la valorile inerente ideologiei comuniste).

Opinia publica

Relatia dintre deciziile de politica externa si posibilele reactii ale opiniei publice este foarte greu de stabilit si demonstrat.

Statisticile arata insa ca indivizii interesati de viata politica interna si externa isi formeaza anumite opinii relativ la actiunile de politica externa, asa-zisul curent de politica externa (foreign policy mood), adica atitudinile si predispozitiile foarte generale care domina intr-o natiune la un moment dat (in SUA secolului XIX si la inceputul sec. XX domina izolarea si indiferenta fata de problemele europene; pana la sfarsitul anilor "80 va domina sentimentul de teama si ostilitate fata de URSS, ceea ce, de altfel, facuse dificila intrarea SUA in razboi, in 1941, ca aliat al Rusiei). Aceste curente in randul opiniei publice nu determina alegerea anumitor obiective de politica externa, dar intr-o anumita masura pot influenta deciziile de politica externa (Prim-ministrul Suediei - neutre - nu poate anunta brusc, fara a tine cont de opinia publica, semnarea unui acord militar; la sfarsitul celui de-al doilea razboi mondial; Roosevelt trebuia sa fie prevazator cu angajamentele fata de Marea Britanie datorita atitudinii negative a americanilor fata de aceasta).