Premise ale politicii de dezvoltare regionala in Romania. Masuri legislative de dezvoltare regionala in Romania.Premise ale politicii de dezvoltare regionala in Romania

Premise ale politicii de dezvoltare regionala in Romania. Masuri legislative de dezvoltare regionala in Romania.Premise ale politicii de dezvoltare regionala in Romania

La fel ca in cazul oricarui alt element de politica socio-economica, elaborarea unei politici regionale suporta 'constrangerile' trecutului, prezentului si viitorului. Desi in randul specialistilor cu preocupari in domeniul politicilor regionale din Romania exista o controversa cu privire la existenta unei politici de dezvoltare regionala in perioada de dinainte de 1989, cert este ca politicile de 'sistematizare a teritoriului' (avand ca obiectiv declarat atenuarea diferentelor dintre sat si oras), 'industrializarea socialista' si principiul 'dezvoltarii armonioase a fortelor de productie pe teritoriul tarii' au generat efecte pe termen lung asupra dezvoltarii economice si sociale a judetelor tarii. Unul dintre cele mai importante efecte ale acestor politici a fost rapida industrializare a judetelor mai putin dezvoltate in detrimentul celor mai dezvoltate, prin orientarea investitiilor in industrie si infrastructura catre toate zonele tarii, 'indiferent daca aceste investitii erau justificate din punct de vedere economic' (Carta Verde, 1997).

Dupa 1989, odata cu renuntarea la economia planificata, disparitatile inter-judetene cunosc o crestere, chiar daca nu spectaculoasa, in special in ce priveste indicatorii relativi la infrastructura (sociala si fizica) si cei economici (piata fortei de munca, productia industriala).

Analiza comparativa a indicatorilor pentru anii 1990 si 2000 scoate in evidenta trei tipuri de situatii

1. In cazul indicatorilor economici (productie industriala, numar mediu de salariati): cresterea disparitatilor regionale insotita de o relativa mentinere a ierarhiei judetelor, in conditiile unei scaderi a valorilor indicatorilor la nivel national.

2. In cazul indicatorilor de infrastructura fizica (densitatea liniilor electrificate de cale ferata si a drumurilor publice modernizate): cresterea disparitatilor regionale insotita de o relativa mentinere a ierarhiei judetelor in conditiile unei cresteri a valorilor indicatorilor la nivel national.

3. In cazul indicatorilor de infrastructura sociala (numar de elevi la un profesor, respectiv numar de locuitori la un medic): cresterea disparitatilor regionale insotita de modificarea rangurilor judetelor in ierarhie.

Relativa pastrare a ierarhiilor impreuna cu accentuarea disparitatilor in cazul indicatorilor economici si de infrastructura fizica conduc la imaginea unei dinamici regionale care favorizeaza judetele cu valori ridicate si defavorizeaza judetele cu valori scazute ale indicatorilor in 1990.

Daca politica de industrializare din perioada de dinainte de 1989 avut un efect de relativa reducere a inegalitatii inter-judetene, odata ci tranzitia de la economia planificata la economia de piata ar fi fost de asteptat ca disparitatile regionale, cel putin in raport cu indicatori economici, sa cunoasca o crestere semnificativa. Acest lucru nu s-a intamplat insa, ca urmare a optiunii guvernelor din perioada 1990-2000 pentru o viteza scazuta de implementare a reformei, in special in ce priveste procesele de privatizare si restructurare a intreprinderilor.

In schimb, crestere relativ mai mare a disparitatilor se remarca in ceea ce priveste un domeniu mai putin 'inert', si anume acela al infrastructurii sociale concomitent cu o 'reasezare' a ierarhiei judetelor in functie de numarul d locuitori ce revin la un medic, respectiv numarul de elevi ce revin un cadru didactic.

Un aspect relevant pentru dinamica disparitatilor regionale este scaderea inegalitatii veniturilor la bugetele locale, atat pre-transfer (venituri totale exclusiv subventiile de la bugetul de stat), cat si post-transfer (venituri totale inclusiv subventiile de la bugetul de stat) in 2000 fata de 1991. Paradoxal este insa faptul ca daca in 1991 transferurile (subventiile) de la bugetul de stat au avut ca efect o usoara reducere a inegalitatii, in 2000 efectul subventiilor este mai degraba unul de accentuare a inegalitatii veniturilor la bugetele locale.

Datele disponibile indica doua consecinte majore ale politicii de acordare a subventiilor:

a)tendinta de conservare a ierarhiei existente in 1991 a judetelor, in functie de veniturile totale la bugetele locale;

b)tendinta de acordare a unor subventii mai mari judetelor cu o infrastructura fizica mai dezvoltata, in defavoarea celor cu infrastructura mai putin dezvoltata, ceea ce are ca efect intarirea disparitatilor deja existente.

Pe langa situatia actuala a disparitatilor si a nivelelor de dezvoltare regionala, un alt element important care 'modeleaza' tendintele actuale ale politicii regionale in Romania il constituie setul de principii si mecanisme ale politicii de dezvoltare regionala promovate de Uniunea Europeana, aspect relevant atat din perspectiva integrarii tarii noastre in UE, cat si din perspectiva eligibilitatii in vederea obtinerii de suport financiar din partea fondurilor de dezvoltare regionala ale Uniunii.

Ca regula generala, finantarea UE nu inlocuieste finantarea statului in cauza, ci este complementara acesteia, conform principiului aditionalitatii. Ponderea asistentei Comunitare variaza de la 25% la 85% din costul total al proiectului, in functie de circumstante, fiind mai mare in cazul statelor sau regiunilor al caror sector public nu reuseste sa sustina masurile de dezvoltare prin resurse proprii.

Principalele instrumente financiare ale UE sunt Fondurile Structurale si Fondul de Coeziune, care ofera granturi, la care se adauga Banca Europeana de Investitii, care ofera imprumuturi pentru proiecte de dezvoltare.

Dintre toate aceste instrumente financiare ale UE, Fondurile Structurale sunt cele mai relevante pentru aspectele de dezvoltare regionala. Aceste fonduri sunt in numar de patru, orientate catre indeplinirea a sase obiective prioritare. Dintre cele patru Fonduri Stucturale unul vizeaza in mod special dezvoltarea regionala si este destinat in principiu celor mai defavorizate regiuni - Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDR). Acest fond acopera patru dintre cele sase obiective ale Fondurilor Structurale, respectiv patru tipuri de regiuni:

Obiectivul 1 - vizeaza sprijinirea regiunilor cu dezvoltare redusa, al caror PIB per capita este sub 75% din media UE din ultimii trei ani. Aceste regiuni sunt cele mai sarace regiuni ale Uniunii si in consecinta primesc cel mai mare procent de subsidii, Regiunile eligibile pentru Obiectivul 1 pot acoperi state intregi (ex: Grecia, Portugalia, Irlanda etc.), iar in cazul aderarii la Uniune a tarilor asociate din Europa Centrala si de Est, toate regiunile acestora ar deveni beneficiare de ajutor financiar conform Obiectivului 1.

Obiectivul 2 - (11,1 % din buget) acopera ariile cu pronuntat declin industrial (in special industria siderurgica si cea a carbunelui) si alte centre industriale cu probleme severe de reconversie (sectoare industriale cum ar fi industria de armament, industria textila etc.).

Obiectivul 5b - (4,9% din buget) vizeaza adaptarea structurala si diversificarea economica a ariilor vulnerabile apartinand regiunilor rurale cu PIB redus, densitate scazuta si tendinta de depopulare care nu sunt eligibile pentru Obiectivul 1.

Obiectvul 6 - (0,5% din buget) vizeaza ariile cu densitate redusa a populatiei si a fost introdus recent, odata cu aderarea la Uniune a Finlandei si Suediei.

Mai in detaliu, asistenta FDER este centrata indeosebi pe finantarea investitiilor productive, infrastructura si dezvoltarea intreprinderilor mici si mijlocii:

• investitii productive care permit crearea sau mentinerea de locuri de munca permanente;

• investitii in infrastructura, de dimensiuni variabile in functie de obiectiv, inclusiv retele trans-europene pentru regiunile eligibile in cadrul Obiectivului 1;
• investitii in educatie si sanatate in regiunile eligibile in cadrul Obiectivului 1;

• dezvoltarea potentialului indigen: dezvoltare locala si dezvoltarea intreprinderilor mici si mijlocii;
• programe de cercetare-dezvoltare;
• investitii in domeniul mediului.

In ceea ce priveste tarile Europei Centrale si de Est, instrumentul financiar al UE pentru asistenta acestora in domeniul politicilor structurale in perioada de pre-aderare (ISPA) vizeaza in special politicile in domeniile mediului si infrastructurii (transporturi), iar alocarea fondurilor este facuta in functie de populatia, suprafata si PIB/ locuitor ale tarilor in cauza.

Accesul la asistenta acordata de UE prin intermediul Fondurilor Structurale este conditionata bineinteles de aderarea la Uniune si, implicit, atat de crearea unor structuri institutionale compatibile cu cele comunitare, cat si de crearea unui cadru legislativ care sa permita implementarea acestora.

II. Masuri legislative de dezvoltare regionala in Romania

A)- Legea privind dezvoltarea regionala in Romania.Incepand cu luna ianuarie 1998 in cadrul Departamentului de Administratie Publica Locala a fost constituita Unitatea de Politica Regionala, alcatuita din reprezentantii a 10 ministere si departamente. Aceasta a devenit nucleul viitoarei Agentii Nationale pentru Dezvoltare Regionala, institutie aflata in subordinea Primului Ministru. Are ca atributii principale: elaborarea proiectului unei strategii nationale de dezvoltare regionala, manageriatul financiar si tehnic al Fondului National de Dezvoltare Regionala, evaluarea tehnica si financiara a proiectelor finantate din acest fond care vor fi supuse aprobarii Consiliului National de Dezvoltare Regionala si coordonarea si integrarea politicilor sectoriale in cadrul regiunilor de dezvoltare.

In iulie 1998 apare Legea privind dezvoltarea regionala in Romania, care stabileste cadrul institutional si obiectivele politicii de dezvoltare. Principalele diferente fata de propunerile efectuate in Carta Verde constau in:

Infiintarea unei noi institutii la nivel central, pe langa CNDR. si anume Agentia Nationala de Dezvoltare Regionala, cu competente mai degraba executive (asigura managementul FNDR, gestioneaza fondurile alocate de UE atat in perioada de preaderare cat si dupa aderare, acorda asistenta de specialitate ADR-urilor etc.), in timp ce competentele CNDR sunt definite in principal la nivelul proceselor decizionale si monitorizarii utilizarii fondurilor alocate.

Libertatea totala de asociere a consiliilor judetene pentru a forma regiuni de dezvoltare. Legea nu mentioneaza regiunile care ar urma sa se infiinteze si nici numarul de regiuni posibile, ceea ce implica posibilitatea asocierilor pe diverse criterii, nu numai de integrare functionala sau omogenitate. Unul din criterii este cel bazat pe afinitati politice. Singurul factor restrictiv il constituie conditionarea de avizul guvernului.

Structura organizatorica a Consiliilor de Dezvoltare Regionala si a Consiliului National de Dezvoltare Regionala. In ceea ce priveste Consiliile regionale, s-a renuntat la propunerea relativa la o larga reprezentare a diverselor organizatii si asociatii, CDR-urile fiind alcatuite din presedintii consiliilor judetene si cate un reprezentant al consiliilor locale municipale, orasenesti si comunale desemnati de fiecare judet, pe durata mandatului.

Desi mai putin 'participativa', aceasta formula este fara indoiala mai eficienta din punct de vedere organizational. In lege se specifica insa posibilitatea de participare ca invitati a reprezentantilor altor institutii si organizatii relevante.

In ceea ce priveste CNDR, acesta are in componenta sa pe presedintii si vicepresedintii consiliilor pentru dezvoltare regionala si, la paritate cu numarul acestora (s.n.), reprezentanti ai guvernului, desemnati prin hotarare de Guvern, ceea ce asigura o putere de negociere relativ egala a reprezentantilor celor doua nivele: central si regional. De asemenea, aceasta formula reduce in mare masura unul din posibilele riscuri semnalate de experti, si anume acela de directionare a fondurilor de dezvoltare regionala spre rezolvarea unor aspecte sectoriale, punctuale, sub presiunea momentului, care cad in sarcina unor ministere.

B)- Regimul zonelor defavorizate .Unul din elementele importante ale politicii de dezvoltare regionala il constituie, fara indoiala, criteriile de definire a zonelor defavorizate, precum si masurile de stimulare a dezvoltarii acestor zone. In ce priveste criteriile, Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romaniei privind Regimul Zonelor Defavorizate, le defineste pe acestea din urma ca fiind 'arii geografice strict delimitate teritorial, care indeplinesc una din urmatoarele conditii:

a) au structuri productive monoindustriale care, in activitatea zonei, mobilizeaza mai mult de 50% din populatia salariata;

b) sunt zone miniere unde personalul a fost disponibilizat prin concedieri colective, in urma aplicarii programelor de restructurare;

c) in urma lichidarii, restructurarii sau privatizarii unui/ unor agenti, economici, apar concedieri colective care afecteaza mai mult de 25% din numarul angajatilor cu domiciliul stabil in respectiva zona;

d) rata somajului depaseste cu 25% rata somajului la nivel national;

e) sunt lipsite de mijloace de comunicatii si infrastructura este slab dezvoltata.'

Zonele defavorizate se infiinteaza la propunerea consiliilor locale sau judetene cu avizul Consiliilor de Dezvoltare Regionala si pe baza documentatiei ADR, cu aprobarea Consiliului National de Dezvoltare Regionala. Perioada in care o arie geografica poate fi declarata Zona Defavorizata variaza intre cel putin trei ani si maximum zece.

Principalele masuri prevazute pentru suportul Zonelor Defavorizate vizeaza stimularea investitiilor in Zona prin acordarea de facilitati fiscale (scutirea de taxe, impozite), garantarea creditelor externe, finantarea proiectelor de investitii prin coparticipare la capitalul social etc. pentru agentii economici care au sediul si isi desfasoara activitatea in Zona, cu conditia ca, prin investitia realizata sa fie create noi locuri de munca pentru forta de munca neocupata sau pentru membrii familiilor acestora, care domiciliaza in Zona. In plus, in cazul Zonelor cu o rata a somajului care depaseste cu 50% media nationala, pot fi stabilite facilitati suplimentare pentru persoanele fizice cu domiciliul si locul de munca in Zona, si cu venitul sub venitul mediu pe economie: facilitati de natura fiscala (vizand impozitul pe venit) si/sau tarife reduse pentru transport. In ce priveste administrarea si monitorizarea masurilor luate in Zona, acestea revin in principal Agentiei de Dezvoltare Regionala.

Conform criteriilor de declarare a zonelor defavorizate, este de asteptat ca, exceptand zonele miniere, regiunea Nord-Est sa prezinte cele mai multe propuneri eligibile, avand in vedere chiar si numai faptul ca patru din cele sase judete care 6 constituie aveau in mai 2004 rate ale somajului care depaseau cu mai mult de 25% din media nationala (Botosani - 12,9, Neamt - 14,8, Suceava - 12,2, Vaslui - 16,3, media nationala - 9,0), si lasand la o parte celelalte criterii.

Principala problema pe care o ridica setul de criterii prezentat mai sus este centrarea indeosebi pe zonele cu probleme specific industriale si neacoperirea zonelor agricole cu populatie imbatranita, venituri reduse si agricultura de eficienta relativ redusa, cum ar fi zonele cuprinse in judetele Teleorman, Calarasi, Giurgiu, Ialomita, zone care nu se pot califica drept eligibile decat eventual conform criteriului e) - lipsa mijloacelor de comunicatii si infrastructura slab dezvoltata.

Desi situatia disparitatilor regionale existente la ora aceasta in Romania nu indica un decalaj mai mare intre regiuni (judete) decat in cazul Marii Britanii, Olandei sau Greciei, este de asteptat ca o data cu o abordare mai 'hotarata' a reformei economice acest decalaj sa creasca in defavoarea regiunilor mai slab dezvoltate. Absenta unor strategii coerente de dezvoltare regionala inseamna practic a lasa eforturile de reducere a disparitatilor regionale in seama politicilor sectoriale, sau a unor abordari ad-hoc, punctuale. Acest tip de abordare este insa putin eficace in situatia in care in Romania exista zone industriale traditionale (bazine carbonifere si siderurgice etc.) caracterizate printr-o foarte slaba diversificare a activitatilor economice si zone rurale cu suprafete agrare intinse si o lipsa acuta de populatie activa in agricultura.

Implementarea unei politici de dezvoltare coerente si implicit a unui cadru institutional adecvat este relevanta atat din perspectiva evolutiei interne a disparitatilor regionale, cat si din perspectiva globalizarii si integrarii in structuri trans-nationale (respectiv UE). Un element important in procesul de implementare a unei astfel de politici este si capacitatea de monitorizare si evaluare atat a realitatilor regionale, cat si a strategiilor aplicate, capacitate care se concretizeaza prin elaborarea unui sistem de indicatori relevanti pentru dezvoltarea economica si sociala la nivel regional. De altfel, acesta este un punct extrem de sensibil la ora actuala, deoarece implica in primul rand definirea unor regiuni statistice, care sa poata oferi informatie relevanta.

Unul din efectele propunerilor facute in Carta Verde a fost preluarea celor 8 regiuni de catre Comisia Nationala de Statistica si utilizarea lor ca regiuni statistice, compatibile cu normele Eurostat (nomenclatura NUTS).

Aceasta ridica insa doua tipuri de probleme:

1. regiunile de dezvoltare pot suporta un proces de redefinire, ca urmare a noului cadru legislativ si

2. macroregiunile definite in Carta Verde sunt relativ eterogene in interior si, in consecinta, informatia agregata pe 8 regiuni este dificil de utilizat in scopul elaborarii unor masuri de dezvoltare regionala.

Propunerile alternative vizeaza definirea regiunilor statistice in functie de cele 15 subregiuni propuse in Carta Verde (D. Sandu), care prezinta un grad de omogenitate mai ridicat si permit o analiza mai detaliata a evolutiei realitatilor regionale.

O problema ramasa oarecum deschisa este cea a constituirii viitoarelor regiuni de dezvoltare. Cooperarea voluntara se numara, desigur, printre cele mai importante si dezirabile criterii de definire a regiunilor. Trebuie insa subliniat ca 'istoria conteaza', ceea ce inseamna ca viitoarea configuratie a regiunilor va deveni cadrul de elaborare si implementare a strategiilor de politica regionala pe termen lung. O cooperare bazata pe criterii relative la prezent, cum ar fi afinitatile politice/ etnice intre membrii consiliilor judetene ai diferitelor judete, prezinta riscul unei viitoare chestionari si contestari a componentei unei regiuni constituite pe astfel de criterii. Daca zonele defavorizate si ariile prioritare sunt in mod firesc supuse unor actiuni de redefinire, in cazul regiunilor de dezvoltare. care implica un proces relativ complex de 'constructie institutionala'. incercarile de redefinire nu pot avea decat un impact negativ asupra eficientei strategiilor regionale de dezvoltare.

Un aspect deocamdata nedefinit al politicii regionale este cel al criteriilor si metodologiei folosite pentru acordarea finantarii/granturilor si alocarea fondurilor. Acest aspect corespunde de altfel unei mai vechi dileme a politicilor regionale: ajutorul acordat de stat trebuie dirijat cu prioritate catre regiunile mai dezvoltate, in ideea ca ele se vor transforma in 'regiuni locomotiva' (I. Ianos) in privinta cresterii economice, sau spre regiunile slab dezvoltate, desi in acest caz efectul ajutoarelor acordate nu va fi vizibil decat pe termen lung?

Optiunea pentru prima varianta, in cazul Romaniei ar insemna, pe de o parte, o adancire semnificativa a disparitatilor pe termen scurt si mediu (cu riscul ca ea sa se reproduca si pe termen lung), iar pe de alta parte, ar garanta probabil un efect imediat in ce priveste atragerea de investitii straine si implicit dezvoltarea economica. Modalitatea de definire a celor opt regiuni de dezvoltare pe baza criteriului de integrare functionala, propusa in Carta Verde, scoate in evidenta o a treia alternativa, care pune accent pe alocarea preferentiala a fondurilor catre centrele de dezvoltare din regiunile sarace, centre care sa functioneze ca poli de crestere pentru respectiva zona (D. Sandu).

Dincolo de optiunea pentru una sau alta dintre aceste alternative, procesul de alocare a fondurilor ridica o alta problema, deosebit de importanta, si anume pe cea a competitiei. Desi nu apare explicit nici in Carta Verde, nici in Legea privind dezvoltarea regionala, acest aspect decurge firesc din modalitatea de elaborare a cadrului institutional, prin care principalul instrument financiar al Agentiilor de Dezvoltare Regionala (respectiv Fondul de Dezvoltare Regionala) are ca principala sursa de constituire Fondul National de Dezvoltare Regionala care, in cele din urma este o resursa limitata. Consecinta fireasca a acestui fapt nu poate fi decat competitia intre agentii (respectiv proiectele si programele propuse de acestea) pentru a atrage o cat mai mare finantare din acest fond .

Problema competitiei in ce priveste obtinerea granturilor este unul din 'punctele fierbinti' ale oricarei strategii care implica un astfel de aspect, datorita puternicei legaturi intre competitie si performanta institutionala.

In general, competitia produce stimulente si impune o disciplina care are ca rezultat un nivel mai inalt de performanta. Daca in domeniul economicului lucrurile sunt relativ clare, relatia dintre competitie si performanta fiind in cele mai multe cazuri una de determinare directa si pozitiva, in domeniile sociale relatia dintre competitie si performanta institutionala este conditionata de gradul de specificitate al activitatilor institutiilor ( gradul in care e posibila specificarea obiectivelor unei activitati particulare, a metodelor pentru atingerea acestor obiective si a cailor de a controla atingerea obiectivelor) (A. Israel).

In cazul actorilor institutionali relevanti pentru politica de dezvoltare regionala (in speta ADR) se poate vorbi in general de un grad de specificitate mai degraba redus, dezavantaj care poate fi compensat:

a) la nivelul agentiilor prin accent pus pe formarea si profesionalizarea personalului,

b) printr-o cat mai mare transparenta in ceea ce priveste criteriile de alocare a resurselor de la nivel central

c) de o coerenta ridicata a 'filozofiei'/principiilor care fundamenteaza strategia nationala si bineinteles de o cat mai clara explicitare a acesteia /acestora.