| CATEGORII DOCUMENTE |
| Administratie | Drept |
UNIVERSITATEA "PETRE ANDREI" DIN IASI
FACULTATEA DE DREPT
LEGISLATIA MEDIULUI
Suport de curs
Legislatia protectiei mediului
Cap. 1 Notiuni introductive
1.1. Scopul si importanta protectiei mediului
Mediul reprezinta "ansamblul elementelor fizice, chimice sau biologice, naturale si artificiale, care conditioneaza viata umana, animala sau vegetala, sau o specie" (Le Petit Larousse, 2003). Mai pe scurt, mediul reprezinta ansamblul elementelor obiective si subiective, care constituie cadrul de viata al unui individ.
Potrivit lui Sabuko Okita, "mediul reprezinta factorul esential pentru continuitatea supravietuirii speciei umane, iar prosperitatea omenirii pe termen lung este de neconceput daca nu se poate asigura generatiilor viitoare posibilitatea de a se bucura de binefacerile naturii".
Odata cu aparitia si amplificarea problemelor ecologice mediul devine obiectul interesului si actiunii publice.
Asa cum afirma Michel Prieur, mediul constituie astazi o "notiune cameleon", cu semnificatii si dimensiuni specifice, iar enuntarea unei definitii unitare pentru aceasta notiune este un deziderat pentru juristii care activeaza in domeniul dreptului mediului.
Legea protectiei mediului nr. 137/1995 defineste "mediul" drept "ansamblul de conditii si elemente naturale ale Terrei: aerul, apa, solul si subsolul, aspectele caracteristice ale peisajului, toate straturile atmosferice, toate materiile organice si anorganice, precum si fiintele vii, sistemele naturale in interactiune, cuprinzand elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale si spirituale, calitatea vietii si conditiile care pot influenta bunastarea si sanatatea omului".
Definitia mediului are importante implicatii asupra dreptului mediului, prin elementele concrete pe care le ofera pentru juristii implicati in actul juridico-administrativ.
Notiunile de poluare si deteriorare a mediului ocupa un loc central in cadrul vocabularului juridico-ecologic.
Poluarea este definita ca un "complex de fenomene care au modificat sau tind sa modifice mediul in detrimentul echilibrului ecologic natural si care afecteaza atmosfera, apele de suprafata ori subterane, marile si oceanele, solul, vegetatia, lumea animala si colectivitatile umane" (Dictionarul Enciclopedic, vol. V, 2004).
In legislatia romaneasca actuala, poluarea este definita ca fiind "introducerea directa sau indirecta, ca rezultat al unei activitati desfasurate de om, de substante, vibratii, caldura si/sau zgomot in aer, apa ori in sol, care pot aduce prejudicii sanatatii umane sau calitatii mediului, care pot dauna bunurilor materiale ori pot cauza o deteriorare sau o impiedicare a utilizarii mediului in scop recreativ sau in alte scopuri legitime (Legea nr. 137/1995).
Poluantul reprezinta "orice substanta solida, lichida, gazoasa, sub forma de vapori sau sub forma de energie, care, introdusa in mediu, modifica echilibrul constituentilor acestuia sau al organismelor vii si aduce daune bunurilor materiale".
Legea apelor nr. 107/1996 considera poluarea "ca fiind orice alterare fizica, chimica, biologica sau depasirea nivelului natural de radioactivitate, produsa direct sau indirect de activitati umane, care o fac improprie folosirii normale in scopurile in care aceasta folosire era posibila inainte de a interveni poluarea".
In Legea protectiei mediului nr. 137/1995 se foloseste si o notiune mai larga decat cea de poluare, care o inglobeaza, si anume cea de "deteriorare a mediului", care reprezinta "alterarea caracteristicilor fizico-chimice si structurale ale componentelor naturale ale mediului, reducerea diversitatii sau productivitatii biologice a ecosistemelor naturale sau antropizate, afectarea mediului natural cu efecte asupra calitatii vietii, cauzate in principal de poluarea apei, atmosferei si solului, supraexploatarea resurselor, gospodarirea si valorificarea lor deficitara, ca si prin amenajarea necorespunzatoare a teritoriului".
Principalele surse de poluare sunt: industria (extractiva, energetica, prelucratoare), transporturile, agricultura si marile complexe zootehnice, aglomerarile urbane, experimentele nucleare, accidentele ecologice.
Protectia mediului are drept scop pastrarea echilibrului ecologic prin combaterea poluarii, in vederea mentinerii si conservarii patrimoniului natural, si asigurarea conditiilor de viata generatiilor actuale si viitoare. Din punct de vedere juridic ea se realizeaza prin instituirea anumitor obligatii, stabilirea unor conditii speciale si stipularea unor interdictii in cazul utilizarii resurselor naturale si desfasurarii activitatilor cu impact asupra mediului.
1.2. Globalizarea si mediul
Globalizarea este un element definitoriu pentru acest inceput de mileniu. Din punct de vedere economic, reprezinta "tendinta societatilor multinationale de a desfasura strategii la scara planetara, ce conduc la crearea unei piete mondiale unice" (Le Petit Larousse, 2003).
Globalizarea sau mondializarea este un proces de integrare la nivel planetar, cu patru dimensiuni: economica (comert, investitii si fluxuri de capital), politica, informationala si culturala. Ea contribuie la accelerarea cresterii economice prin angajarea unor schimbari structurale la nivel industrial, ce antreneaza modificarea gradului de utilizare a resurselor naturale si a nivelului de poluare.
Globalizarea difuzeaza capitalurile si tehnologiile pe largi arii geografice, cu efecte directe asupra mediului. Prin aceasta, contribuie la intarirea companiilor multinationale dar si marginalizarea unor economii si populatii, cu antrenarea saraciei prin epuizarea resurselor naturale.
Este de notorietate faptul ca acest proces impune noi standarde ecologice pentru produse, ce conduc la cresterea competitivitatii lor si la efecte benefice pentru mediu.
Fenomenele ce afecteaza calitatea mediului au dobandit in ultima perioada caracter global, fiind in centrul atentiei institutiilor internationale de mediu.
Efectul de sera cu antrenarea schimbarilor climatice, diminuarea grosimii stratului de ozon, reducerea biodiversitatii la scara planetara, defrisarea masiva a padurilor (in special in zonele ecuatoriale), aridizarea terenurilor agricole sunt elemente definitorii ale crizei ambientale actuale.
Suprapopularea si concentrarea populatiei preponderent in zonele urbane, cu aparitia "mega-oraselor" (orase cu peste 8 milioane de locuitori), au condus la cresterea nivelului poluarii, datorita noxelor emise (gaze toxice, ape reziduale, deseuri), dar si "presiunii" constructiilor care conduce la micsorarea spatiilor verzi, atat de necesare pentru un "mediu sanatos". In acelasi timp, aceste metropole (cca. 20 in anul 2000) sunt mari consumatoare de resurse, de la energie si apa la alimente.
Poluarea a devenit in ultimele decenii o reala sursa de preocupare pentru autoritatile guvernamentale, dar si pentru opinia publica, cautandu-se solutii locale si regionale la problemele globale.
1.3. Protectia mediului si strategia dezvoltarii durabile
In general, limitele cresterii economice sunt in concordanta cu capacitatea de suportabilitate a mediului, daca se are in vedere cantitatea limitata de resurse naturale si gradul de asimilare a poluantilor emisi in urma activitatilor antropice.
"Criza ecologica" de la inceputul deceniului al saptelea al secolului trecut si posibilitatea declansarii unui proces de autodistrugere a civilizatiei umane au adus in atentia opiniei publice "limitele" cresterii economice, in legatura cu protejarea mediului natural de care suntem dependenti tot mai mult.
In contextul preocuparii generale, in anul 1987, Gro Harlem Brundtland, raportor ONU, utilizeaza pentru prima data sintagma de "dezvoltare durabila", definita ca fiind "acel model de dezvoltare socio-economic ce corespunde necesitatilor prezentului, fara a compromite sansa generatiilor viitoare de a-si satisface propriile cerinte". Conceptul a fost dezvoltat si adoptat ca strategie de dezvoltare a statelor lumii la Conferinta mondiala pentru mediu si dezvoltare de la Rio de Janeiro (Brazilia) din 1992. Unul dintre documentele definitorii ale conferintei, Agenda 21 defineste strategia de dezvoltare durabila ca "un proces ciclic si participativ, destinat realizarii obiectivelor economice, sociale si ecologice intr-un mod integrat si echilibrat".
Majoritatea statelor lumii sunt constiente de faptul ca o continuare a dezvoltarii economice, fara luarea in consideratie a ocrotirii mediului si conservarii resurselor naturale, este putin probabil sa fie durabila.
In decursul ultimilor ani, obiectivul declarat al politicilor de protectie a mediului a fost acela de realizare practica a unei dezvoltari durabile.
Strategia dezvoltarii durabile, adoptata de majoritatea statelor lumii (inclusiv Romania) ca strategie nationala, implica:
controlul poluarii si gestiunea rationala a resurselor;
crearea unui cadru institutional eficient pentru formularea si punerea in aplicare a politicilor de mediu;
promovarea "reinnoirii tehnologice" in favoarea "tehnologiilor curate" (ce afecteaza minimal mediul);
o utilizare eficace a instrumentelor economice, in scopul furnizarii semnalelor de piata privind protectia mediului;
modificarea tendintelor de productie si consum, in scopul conservarii resurselor si diminuarii poluarii;
folosirea unor instrumente si tehnici de reglementare mai eficiente si cu costuri mai reduse;
introducerea strategiilor anticipative si de evaluare a riscului in formularea si aplicarea strategiilor de protectie a mediului.
Agenda 21 statueaza faptul ca mediul si economia sunt strans legate intre ele, iar integrarea consideratiilor ecologice in planificarea dezvoltarii socio-economice este esentiala pentru realizarea unei dezvoltari durabile.
Strategia dezvoltarii durabile, definita conceptual la Summit-ul Pamantului de la Rio, devine operationala prin politici nationale adecvate, care sa asigure un echilibru intre cresterea economica si conservarea mediului.
Prin documentele si hotararile adoptate, Conferinta de la Rio a declansat un proces de afirmare a conceptului de dezvoltare durabila, care implica si anumite evolutii la nivelul reglementarilor juridice:
a) recunoasterea importantei protectiei mediului;
b) influenta directa a legislatiei de mediu;
c) dezvoltarea reglementarilor internationale in sectoarele specifice protectiei mediului;
d) cresterea rolului organizatiilor neguvernamentale si a societatii civile.
Un rol important pentru afirmarea dezvoltarii durabile l-a avut Summit-ul mondial pentru dezvoltare durabila din 2002 de la Johannesburg, organizat sub egida ONU.
Obiectivul principal al Reuniunii "Rio + 10" de la Johannesburg a fost amplificarea eforturilor internationale de implementare a AGENDEI - 21. In acest sens, conferinta a adoptat doua documente declarative: Declaratia de la Johannesburg privind dezvoltarea durabila si Planul de implementare.
Summit-ul "Rio + 10" a confirmat faptul ca dezvoltarea durabila reprezinta un element central al preocuparii statelor, relevandu-se legatura dintre saracie, mediu si utilizarea resurselor naturale.
Declaratia de la Johannesburg privind dezvoltarea durabila cuprinde sase capitole:
Cap. 1 - "De la originile noastre spre viitor" - cuprinde un complex de angajamente in favoarea dezvoltarii durabile.
Cap. 2 - "De la Stockholm la Rio de Janeiro si Johannesburg" - rememo-reaza "drumul comun catre o lume care respecta si implementeaza conceptul dezvoltarii durabile", parcurs de cele trei conferinte mondiale pentru mediu si dezvoltare organizate sub egida ONU.
Cap. 3 - "Provocarile pe care le infruntam" - recunoaste marile sfidari ale perioadei actuale: necesitatea eradicarii saraciei, a inlocuirii modelelor nedurabile de consum si productie, a diminuarii suferintelor agrare ale mediului global.
Cap. 4 - "Angajamentul pentru dezvoltarea durabila" - cuprinde ansamblul masurilor proclamate in vederea continuarii procesului declansat la Rio de Janeiro: stabilirea de parteneriate constructive, promovarea dialogului si cooperarii intre state, asigurarea accesului fiecarui locuitor al planetei la cerintele de baza: apa, locuinte, igiena etc.
Cap. 5 - "Multilateralitatea este viitorul" - declara institutiile internationale din sistemul ONU drept instrumente de promovare la nivel international a dezvoltarii durabile.
Cap. 6 - "Sa facem ca lucrurile sa se intample" - cuprinde angajamentul participantilor de a infaptui obiectivele dezvoltarii durabile.
Planul de implementare cuprinde un ansamblu de masuri - administrative, juridice, politice - vizand continuarea procesului de implementare a principiilor si obiectivelor dezvoltarii durabile stabilite prin Agenda 21, adoptata la Rio (1992).
El completeaza acest document international cu principiile cuprinse in "Declaratia mileniului (2000)" si in alte conventii si acorduri internationale, incheiate sub egida ONU. Planul de implementare promoveaza integrarea dimensiunilor economica, sociala si de mediu in strategiile nationale privind dezvoltarea durabila.
Globalizarea problemelor ecologice si acutizarea fenomenelor de poluare au facut ca protectia mediului sa devina un obiectiv prioritar al strategiilor nationale de dezvoltare si al cooperarii internationale.
1.4. Integrarea Romaniei in Uniunea Europeana si protectia mediului
Strategia generala de pre-aderare a tarilor din Europa Centrala si de Est la UE a fost stabilita prin "Carta Alba privind pregatirea tarilor asociate din Europa Centrala si de Est pentru integrarea in Piata interna a Uniunii Europene". Ca regula de principiu, fiecare tara asociata isi va defini propriile prioritati si isi va redacta propriul sau calendar, in functie de situatia sa economica, sociala si politica si in raport cu progresele deja realizate.
Textul propriu-zis al Cartii Albe a integrarii este insotit de anexe voluminoase, care detaliaza strategia generala in fiecare sector al activitatii comunitare. Documentul porneste de la ideea ca strategia privind mediul este o componenta esentiala a crearii Pietei interne. Aceasta relatie speciala a fost, de altfel, recunoscuta si prin Actul Unic European si intarita de prevederile Tratatului privind Uniunea Europeana, unde se stipuleaza imperativul ca Piata Interna "trebuie sa urmareasca o crestere durabila respectand mediul".
Pornind de la considerarea armonizarii legislatiilor nationale cu reglementa-rile comunitare drept obiectiv prioritar, Carta Alba stabileste reperele generale ale dreptului comunitar al mediului la care trebuie sa se raporteze statele pretendente la aderare.
In acest sens, problematica celor peste 200 de documente comunitare in materie, acoperind sectoare foarte diverse, de la poluarea apei si aerului, biotehnologii, managementul deseurilor si pana la securitatea nucleara si protectia mediului, este structurata pe cinci capitole definitorii:
Productia racordata la standardele de mediu - produse toxice, organisme modificate genetic, surse de radiatii etc.
Legislatia referitoare la poluarea datorata surselor stationare - controlul instalatiilor industriale.
Reglementarile privind poluarea aerului si apei.
Protectia naturii.
Reglementari cu caracter orizontal evaluarea incidentei asupra mediului a proiectelor publice sau private, accesul publicului la informatia de mediu.
Romania a fost prima tara din Europa Centrala si de Est care a stabilit raporturi comerciale cu Comunitatea Economica Europeana, prin semnarea in 1974 a Acordului privind sistemul generalizat de preferinte comerciale si in 1980 a Acordului privind produsele industriale. Ulterior s-au stabilit si relatii diplomatice intre Romania si Comunitatea Europeana. In anul 1991 a fost semnat Acordul privind comertul si cooperarea comerciala, care a fost inlocuit ulterior de Acordul European semnat in 1993, cu intrare in vigoare din 1995. Prin semnarea acestuia s-a creat un cadru favorabil pentru dialogul politic, pentru dezvoltarea schimburilor comerciale si a relatiilor economice, pentru asistenta tehnica si financiara acordata Romaniei in vederea facilitarii integrarii treptate a acesteia in Uniune.
In vederea accelerarii integrarii Romaniei in UE, a fost creat Departamentul pentru Integrare Europeana, transformat ulterior in Ministerul Integrarii Europene. In paralel, a fost elaborata "Strategia Nationala de Pregatire a Aderarii Romaniei la Uniunea Europeana", document strategic fundamental al procesului de integrare europeana. Strategia propune folosirea cadrului oferit de Acordul European de Asociere in vederea restructurarii tuturor domeniilor: economice, comerciale, financiare, sociale, politice, culturale, inclusiv cele referitoare la drepturile omului, in vederea ridicarii si armonizarii lor cu parametrii existenti in Uniunea Europeana.
In structura Strategiei de Preaderare, unul dintre elementele de baza abordate la solicitarea Uniunii Europeane este protectia mediului.
Crearea, implementarea si monitorizarea sistemelor de management al mediului in Romania este necesara in vederea aplicarii legislatiei si standardelor de calitate a mediului ale Uniunii Europeane, inclusiv armonizarea cu Acquis-ul comunitar.
Astfel, intreaga problematica a protectiei mediului trebuie abordata diferit, cele doua planuri de lucru fiind realitatea imediata a protectiei mediului in Romania vazuta din perspectiva Strategiei nationale in domeniu (primul plan) si politicile de mediu la nivelul Uniunii Europeane (planul secund).
Prin noile reglementari juridice adoptate mai ales in ultimii ani, legislatia romaneasca de mediu a facut pasi importanti in directia armonizarii sale cu normele Uniunii Europeane, spre un sistem juridic modern, bine articulat si eficient pentru combaterea poluarii.
Insasi abordarea legislatiei de mediu ca un tot unitar, avand in centru legea-cadru - Legea protectiei mediului nr. 137/1995 - pe baza principiilor si elementelor strategice ce conduc la dezvoltarea durabila a societatii denota intentia Romaniei pentru realizarea unei reforme legislative radicale.
Tot in procesul de "europenizare" a legislatiei ecologice romanesti se inscrie si promovarea unor instrumente economice si fiscale pentru protectia mediului prin instituirea "Fondului mediului" sau a unor complexe mecanisme economice (in cazul poluarii apelor).
De altfel, in privinta transpunerii legislatiei comunitare s-au avut in vedere doua deziderate fundamentale: completarea si raportarea cat mai fidela a reglemen-tarilor interne la cerintele de principiu ale legislatiei comunitare si aplicarea si impunerea acesteia in toate sectoarele cu o mostenire ecologica dezastruoasa.
La 15 februarie 2000 Consiliul Uniunii Europeane a deschis negocierile de aderare cu Romania. Inceperea negocierilor a insemnat o noua perspectiva de abordare a problematicii protectiei mediului. In acest context, in luna martie 2001 a fost elaborat Documentul de pozitie pentru Capitolul 22 - Protectia mediului, care cuprinde angajamentele Romaniei fata de cerintele Uniunii Europeane. Indeplinirea lor are in vedere atat imbunatatirea cadrului legislativ, cat si asigurarea necesarului de resurse financiare pentru punerea in aplicare a actelor normative comunitare.
Actiunile prevazute in Documentul de pozitie pentru Capitolul 22 - Protectia mediului se vor finanta din surse proprii ale agentilor economici, surse externe rambursabile si nerambursabile si in completare surse de la bugetul de stat in limita sumelor aprobate anual cu aceasta destinatie.
Avand in vedere importanta unei perspective unitare si coerente asupra prioritatilor privind protectia mediului, pentru finalizarea aderarii la UE in 2007, a fost realizat un program de masuri prioritare:
continuarea transpunerii acquis-ului comunitar, in domenii precum: controlul poluarii industriale si managementul riscului, protectie civila etc.;
elaborarea strategiilor de implementare in sectoarele: managementul deseurilor, substante chimice, securitate nucleara si radioprotectie, organisme modificate genetic;
intarirea capacitatii institutionale necesara implementarii legislatiei armonizate si a politicii de mediu, atat la nivel central, cat si local;
elaborarea strategiilor sectoriale financiare si a planurilor de investitii;
operationalizarea Fondului de Mediu.
La capitolul "Mediu", Romania a negociat cu Uniunea Europeana perioade de tranzitie la 11 directive europene. Perioadele obtinute sunt mult mai mari decat cele ale altor state candidate, chiar maxime in unele domenii. Astfel, pentru Directiva nr. 94/62/EEC privind ambalajele si deseurile de ambalaje, Romania a obtinut o perioada de tranzitie de 3 ani (pana in anul 2010), cea maxima fiind de cinci ani. Tot in comparatie cu restul statelor candidate, Romania este singura tara care a obtinut perioada de tranzitie pentru depozitarea deseurilor de electronice. S-a negociat si cea mai lunga perioada de tranzitie pentru descarcarea substantelor periculoase (Directiva 76/464/EEC) si pentru cele 7 directive-fiice si anume trei ani pentru opt substante.
In ceea ce priveste Directiva 91/271/EEC privind epurarea apelor uzate orasenesti, Romania a obtinut o perioada de tranzitie record de 12 ani (pana in 2019). Noua ani (perioada record in UE la acest sub-capitol) s-au negociat pentru Directiva 96/61/EC privind prevenirea si controlul integrat al poluarii (IPPC). In plus, firmele romanesti au primit perioade de tranzitie pentru un numar de 195 instalatii industriale.
Potrivit Tratatului de aderare a Romaniei si Bulgariei la Uniunea Europeana semnat in aprilie a.c. la Luxembourg, cerintele UE privind calitatea aerului vor fi aplicate treptat, existand trei termene de indeplinire: 31 decembrie 2007, 31 dec. 2008 si 31 dec. 2009. De asemenea, Romania este obligata sa atinga obiectivul global de recuperare sau incinerare a majoritatii categoriilor de deseuri pana la 31 decembrie 2011. Astfel, pana la 1 ianuarie 2007 trebuie sa se ajunga la o capacitate de reciclare de 32% din volumul total de deseuri reciclabile, in 2008 de 34%, 45% in 2009 si 48% in 2010. Exceptie de la aceasta regula fac cateva categorii de deseuri, printre care si cele din sticla, care vor ajunge sa fie reciclate in proportie de 100% la finele anului 2013.
Tot in legatura cu depozitele de deseuri solide, conditiile privind controlul calitatii apei freatice si gestionarea infiltratiilor, controlul gazelor de depozit nu sunt aplicabile in Romania unui numar de peste o suta de depozite municipale de deseuri (Directiva nr. 99/31/EC privind depozitarea deseurilor) pana in 2017 (perioada de tranzitie de 10 ani).
La un an de la aderare, Romania va trebui sa modernizeze sau sa renunte la 52 de incineratoare pentru deseuri medicale, alte sase urmand sa fie desfiintate un an mai tarziu.
Tratatul de aderare prevede in mod concret termenele la care fiecare societate comerciala sau regie care se ocupa de furnizarea apei potabile trebuie sa se conformeze Directivei nr. 98/83/EC privind calitatea apei potabile, Romania obtinand cea mai mare perioada de tranzitie dintre tarile candidate de 10 ani (pana in 2017).
Pentru ca toate aceste aranjamente tranzitorii sa poata fi respectate, Romania are nevoie de investitii, care se ridica la cca. 30 miliarde euro, suma care reprezinta mai mult de jumatate din Produsul Intern Brut (PIB) al Romaniei pentru anul 2003, adica 50 mld. de euro.
Cheltuielile vor fi suportate in principal din fonduri ale UE (ISPA, Fondul de Coeziune) in cuantum de 9,9 mld. de euro, reprezentand 34% din total, bugetul de stat va aloca 5,4 mld. euro (18%), iar restul din bugetele locale si din bugetul companiilor.
Obiectivul principal al proiectelor de mediu este sprijinirea Romaniei in evaluarea costurilor optime pentru conformare, dar si in stabilirea prioritatilor de investitii pentru directionarea fondurilor cu maxima eficienta. Prioritatile vor fi: imbunatatirea calitatii apelor uzate din mediul urban si rural, managementul deseurilor si prevenirea si combaterea poluarii industriale. Aceste trei componente ale politicii investitionale sunt de altfel si cele mai costisitoare in vederea conformarii cu standardele UE de mediu.
Romania a mostenit de la fostul regim comunist o situatie a mediului dezastruoasa. Pentru remedierea situatiei, tarii noastre i s-a acordat o perioada de tranzitie generoasa, in urma negocierilor cu UE - pana la 18 ani - pentru a indeplini conditiile din capitolul "Mediu". Insa multi specialisti considera ca nici atat nu va fi suficient.
Cap. 2 Legislatia protectiei mediului - instrument al ocrotirii
pe cale juridica a mediului
2.1. Definirea dreptului mediului
Amploarea fenomenului de poluare si al epuizarii treptate a resurselor naturale, inregistrate dupa 1970, au condus la constituirea unui corpus specific de reglementari juridice, mai intai internationale si apoi nationale, ce au ca obiect protectia, conservarea si dezvoltarea mediului.
Cerintele imperative de ordin tehnic, social, economic, politic etc., reglementarile juridice adoptate in acest sens, precum si necesitatea imbunatatirii eficacitatii actiunii socio-umane in solutionarea problemelor ecologice au condus la aparitia unei noi ramuri de drept, dreptul mediului.
a) Obiectul reglementarii juridice constituie criteriul de baza care serveste la gruparea normelor si institutiilor de drept in diferite ramuri in sistemul juridic dat. Prin obiectul reglementarii juridice se intelege un grup de relatii sociale distincte, cu particularitati proprii. In cazul dreptului mediului, aceasta trasatura specifica a relatiilor sociale, care constituie obiectul reglementarii juridice, consta in stransa lor legatura cu prevenirea si combaterea poluarii mediului, pastrarea unui cadru natural favorabil vietii, precum si cu sanctionarea faptelor ce pun in pericol calitatea mediului.
b) Metoda de reglementare reprezinta acel criteriu de formare si delimitare a ramurilor de drept pe care statul o alege pentru normarea diferitelor categorii de relatii sociale si care face ca normele juridice sa se separe intr-o ramura de drept aparte. In cazul dreptului mediului, acest criteriu se concretizeaza in faptul ca statul intervine in mod direct, conferind un caracter de autoritate, imperativ, reglementarii juridice a raporturilor sociale din acest domeniu. Normele imperative ale dreptului mediului stabilesc pentru subiectele raportului juridic drepturi si obligatii care se nasc numai prin efectul legii.
O alta caracteristica a normelor acestei ramuri de drept este aceea ca in marea lor majoritate sunt norme tehnice, sanctionate pe cale juridica. In acest sens, normele de mediu pot fi:
norme de calitate a mediului, care stabilesc nivelul maxim de poluanti in mediile receptoare: aer, apa, sol, subsol;
norme de emisie, ce reglementeaza cantitatea sau concentratia de substante poluante emise de o anumita sursa fixa sau mobila;
norme de procedeu (tehnologice), ce stabilesc tehnologiile de epurare sau purificare cele mai adecvate depoluarii;
norme de produs, ce definesc caracteristicile obligatorii ale unui anumit produs, dar si conditiile de ambalare, transport sau prezentare.
Ca atare, dreptul mediului se distinge prin stransa interdependenta cu stiintele naturii (chimia, fizica, biologia), dar si cu tehnologia. Intelegerea normelor sale implica un minimum de cunostinte ecologice si o abordare multidisciplinara. De altfel, in cazul actiunilor in justitie referitoare la incalcarea acestor norme judecatorul trebuie sa apeleze la un expert tehnic, care participa la determinarea semnificatiilor normei de drept.
"Tehnicizarea" normelor de drept al mediului favorizeaza unificarea si uniformizarea reglementarilor juridice in materie, pe baza unor standarde internationale sau documente ale organizatiilor mondiale in materie.
c) Raportul juridic de dreptul mediului este relatia sociala, reglementata de normele juridice specifice care iau nastere in procesul de protectie, conservare si dezvoltare a mediului, continand un sisteme de interactiune reciproca intre participanti determinati si care este susceptibila de a fi aparata pe calea coercitiunii statale.
Acest raport are caracter social, volitional (ia nastere prin vointa statului exprimata prin lege), de subordonare sau supraordonare a partilor.
d) Subiectele raportului juridic de dreptul mediului sunt persoanele fizice si juridice, statul, organele si institutiile de stat, precum si organizatii si asociatii cu caracter ecologist (ONG-uri).
Statul este garantul si aparatorul intereselor generale ale societatii, inclusiv ale celor ce privesc ocrotirea mediului, care este o problema de interes general. De altfel, Legea protectiei mediului nr. 137/1995 stipuleaza in art. 6 ca "protectia mediului constituie o obligatie a autoritatilor administratiei publice centrale si locale, precum si a tuturor persoanelor fizice si juridice". De asemenea, in cap. al IV-lea "Atributii si raspunderi" al legii sunt prevazute "obligatiile persoanelor fizice si juridice".
e) Continutul raportului juridic de dreptul mediului este constituit din drepturile si obligatiile participantilor determinati in procesul de protectie, conservare si dezvoltare durabila a mediului. Drepturile si obligatiile specifice sunt stabilite in Constitutie, art. 35 incluzand printre drepturile fundamentale ale omului si "dreptul la un mediu sanatos". In acest sens, statul recunoaste dreptul oricarei persoane la un mediu sanatos si echilibrat din punct de vedere ecologic, asigurand cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept. Persoanele fizice si juridice au indatorirea de a proteja si ameliora mediul.
Drepturi si obligatii specifice mai sunt prevazute in Legea-cadru a protectiei mediului nr. 137/1995, in capitolul IV "Atributii si raspunderi", dar si in legile sectoriale (Legea apelor nr. 107/1996, Codul silvic - Legea nr. 26/1996, Legea privind desfasurarea in siguranta a activitatilor nucleare - Legea nr. 111/1996, Legea protectiei atmosferei - Legea nr. 655/2001 etc.).
f) Obiectul raportului juridic il constituie conduita partilor, adica actiunile pe care titularul dreptului subiectiv le intreprinde sau solicita in procesul de protectie, conservare si dezvoltare a mediului.
Avand in vedere elementele enumerate, rezulta ca dreptul mediului reprezinta "ansamblul complex al reglementarilor si institutiilor juridice care guverneaza relatiile sociale ce se stabilesc intre participantii la procesul de protectie, conservare si dezvoltare a mediului, in vederea asigurarii dezvoltarii durabile a societatii".
2.2. Locul si rolul dreptului mediului in ansamblul ramurilor de drept
In tara noastra dreptul mediului nu a fost recunoscut mult timp ca o ramura distincta a sistemului de drept. Desi au existat un obiect concret al reglementarilor juridice (relatii sociale cu trasaturi specifice) si o metoda de reglementare specifica (care s-a conturat prin norme tehnice, sanctionate pe cale juridica, cu un pronuntat caracter imperativ), dreptul mediului nu a capatat independenta necesara decat dupa anul 1989.
Nerecunoasterea autonomiei dreptului mediului in perioada comunista s-a datorat lipsei interesului societatii pentru existenta unui cadru juridic, care sa reglementeze activitatile economico-sociale din punct de vedere al protectiei mediului.
Dupa decembrie 1989 a devenit evident faptul ca legislatia referitoare la protectia mediului poate fi adoptata, dezvoltata si aplicata cu mai multa eficienta daca toate regulile de conduita specifice sunt inmanunchiate intr-o noua ramura de drept si guvernate de principii specifice. Astfel, dreptul mediului si-a ocupat locul cuvenit, ca ramura distincta, in ansamblul complex al ramurilor dreptului public.
Ca si ecologia, dreptul mediului are caracter interdisciplinar, normele sale utilizand o serie de principii din alte ramuri de drept (administrativ, international, public, civil, penal etc.), in scopul realizarii finalitatii lor si anume protectia mediului si conservarea resurselor naturale.
Dreptul mediului este un drept de finalitate ce-si propune sa limiteze deteriorarea calitatii mediului, patrunzand in toate ramurile dreptului si imprimandu-le dimensiunea ecologica.
El este chemat sa creeze cadrul legal, stiintific fundamentat, necesar si indispensabil activitatilor de ocrotire a calitatii mediului. In acest sens, el imprumuta si dezvolta tehnici, metode si institutii atat din dreptul public cat si din cel privat, pe care le include in sistemul propriu. Statutul de drept de sinteza se reflecta atat la nivelul reglementarilor sectoriale, cat si transversale.
Ocrotirea mediului, ca obiectiv public major, determina interdependenta accentuata dintre aceasta ramura si celelalte ramuri de drept. Dar, in afara conexiunilor apar si diferente specifice in raport cu acestea. Din acest punct de vedere, dreptul mediului are elemente comune cu: dreptul constitutional, dreptul administrativ, dreptul civil, dreptul agrar, dreptul urbanismului, dreptul amenajarii teritoriului, dreptul energiei etc.
a) In ceea ce priveste dreptul constitutional, care are ca obiect reglementarea organizarii si functionarii organelor statului si drepturile si obligatiile cetatenilor, legatura se manifesta pe mai multe planuri.
Astfel, Constitutia cuprinde norme ce consacra principii ale dreptului mediului, cum este principiul potrivit caruia exploatarea si folosirea resurselor naturale sa se faca in concordanta cu interesul national sau principiul asigurarii existentei unui mediu nepoluat, necesar cresterii calitatii vietii.
Printre drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale ale cetatenilor consacrate de Constitutie se afla si "dreptul la un mediu curat". De asemenea, dreptul de proprietate impune si respectarea obligatiilor de ocrotire a mediului.
Organele si institutiile fundamentale ale statului au competente si in domeniul protectiei mediului, Constitutia consacrand principiul autonomiei locale si descentralizarii serviciilor publice.
De asemenea, garantiile juridice ale dreptului la un mediu sanatos si ale altor drepturi fundamentale anexe sunt consacrate in Constitutie si completate prin legile speciale.
Dincolo de aceste lucruri comune cu dreptul constitutional exista si diferente ce tin de natura obiectului supus reglementarii si de finalitatea normelor juridice specifice.
b) Interferenta cu dreptul civil este in legatura cu exercitarea dreptului de proprietate, caz in care dreptul mediului impune cerinte juridice complementare. De asemenea, Legea protectiei mediului consacra o serie de reguli specifice pentru prejudiciul ecologic, ce difera de fundamentele raspunderii civile delictuale, consacrate de Codul civil.
Apar o serie de diferente in ceea ce priveste obiectul si metoda de reglementare ale celor doua ramuri de drept. Astfel, daca in cazul raporturilor juridice civile partile se afla pe pozitii de egalitate juridica, in cele de drept al mediului se gasesc intr-o forma de subordonare speciala. Mai mult decat atat, daca in stabilirea continutului raportului juridic civil vointa partilor are un rol insemnat, in raportul de drept al mediului acesta este determinat de lege.
De asemenea, in raporturile de drept civil titularul dreptului ca subiect activ este determinat, iar subiectul pasiv este nedeterminat, obligatia de a nu intreprinde nimic de natura sa stanjeneasca exercitarea dreptului revenind tuturor persoanelor. In cazul raportului de drept al mediului subiectul pasiv este determinat prin stabilirea obligatiei de a face sau a nu face ceva privind protectia mediului.
c) Dintre ramurile sistemului juridic, dreptul mediului se apropie cel mai mult de dreptul administrativ, datorita rolului actelor emise de organele administratiei publice centrale si locale in cadrul legislatiei mediului si al implicarii directe a statului ca subiect de drept.
In cazul raportului juridic de drept administrativ si de drept al mediului, subiectii se afla in pozitie de subordonare, adesea unul dintre acestia fiind un organ al administratiei de stat. Dar, in timp ce dreptul administrativ reglementeaza relatiile sociale nascute in cadrul si pentru realizarea activitatii executive, dreptul mediului are ca obiect al raportului juridic protectia mediului, ca obiectiv de interes public major si problema de interes general.
Problemele de mediu au un impact direct asupra evolutiei dreptului administrativ prin faptul ca au determinat instituirea unei administratii specifice, care s-a concretizat in institutii precum serviciul public de protectia mediului sau tehnici juridice speciale, ca de exemplu consultarea publicului si mai ales contractualizarea activitatilor din domeniul mediului.
d) Deoarece protectia mediului vizeaza si solul, ca suport al vietii terestre, conexiuni importante apar si cu dreptul agrar, care se ocupa de raporturile de proprietate asupra pamantului, de folosirea rationala, potrivit destinatiei, a terenurilor agricole, incorporand si elemente de protectie a solului.
e) De asemenea sunt elemente comune si cu dreptul urbanismului, spatiul urban fiind agresat continuu de poluare. De altfel, asezarile umane, reglementate din punct de vedere al constructiilor si amenajarilor urbane de dreptul urbanismului, constituie un factor de mediu antropic, cu un loc bine definit in dreptul mediului. Intrepatrunderea normelor dreptului urbanismului cu cele ale dreptului mediului a condus la aparitia unui urbanism preocupat de optimizarea cadrului de viata, prin implicarea directa a elementelor naturale (spatii verzi, lucii de apa etc.).
f) In cazul apropierii de dreptul energiei, este evidenta necesitatea exploatarii resurselor energetice in mod durabil si folosirea unor forme de energie neconventionale (solara, eoliana, geotermala etc.) "prietenoase" fata de mediu. Dreptul energiei cuprinde norme referitoare la producerea, distributia si consumul de energie, ingloband insa si elementele ce tin de protectia factorilor de mediu, industria energetica fiind unul dintre factorii majori de poluare a mediului.
Aparitia si afirmarea dreptului mediului ca ramura de sine statatoare a dreptului a determinat un proces de accentuare a solidaritatii si interdependentei dintre diferite ramuri de drept, stergandu-se multe dintre delimitarile traditionale dintre dreptul public si cel privat in acest caz.
2.3. Functiile dreptului mediului
Pe langa functiile generale ale dreptului, dreptul mediului indeplineste o serie de functii specifice:
a) Functia de protectie, conservare si dezvoltare a mediului
Legislatia mediului contine norme juridice si dispozitii prin a caror respectare se asigura protectia factorilor de mediu si combaterea faptelor ce aduc atingere acestora.
b) Functia de organizare si institutionalizare a actiunii sociale in favoarea ocrotirii mediului
Prin normele juridice se creaza cadrul organizatoric si institutional necesar gestionarii ecologice a resurselor naturale si ocrotirii mediului, adica a institutiilor indrituite sa aplice politica statului in domeniu.
c) Functia de promovare a obiectivelor dezvoltarii durabile
Avand in vedere ca dezvoltarea durabila este obiectivul strategic al politicii tuturor statelor, legislatia de mediu contribuie la aplicarea acestui concept ce sta la baza procesului de dezvoltare economico-sociala in etapa actuala.
d) Functia de promovare a cooperarii internationale in domeniul protectiei mediului
Se are in vedere armonizarea si coordonarea activitatilor intreprinse la nivel national cu cele desfasurate pe plan regional (european) si international.
2.4. Izvoarele dreptului mediului
Izvorul principal al dreptului mediului este legea, ca regula juridica scrisa, adoptata de catre o autoritate competenta.
In sens larg, notiunea de lege include: Constitutia, codul, legea propriu-zisa, ordonantele si hotararile de guvern, hotarari ale autoritatilor publice locale, tratate si conventii internationale in materie etc.
In afara de acestea, ca izvoare de drept mai functioneaza (ca mijloace auxiliare): jurisprudenta, doctrina si dreptul comparat.
1. Constitutia este primul izvor de drept ca importanta juridica, ingloband dupa 1970 si dispozitii referitoare la mediu, cum sunt cele ce privesc: recunoasterea si garantarea dreptului fundamental al omului la un mediu sanatos, statutul si rolul unor institutii ale mediului s.a.
Constitutia Romaniei, adoptata in 1991, nu consacra in mod expres dreptul la un mediu sanatos, acesta rezultand implicit din consfintirea si garantarea altor drepturi fundamentale (dreptul la viata, la asigurarea sanatatii, dreptul de asociere etc.). Odata cu modificarea Constitutiei prin Referendumul national din 18 - 19 octombrie 2003, aprobata prin Legea nr. 429/2003 si confirmata prin Hotararea Curtii Constitutionale nr. 3 din 22 octombrie 2003, se consacra si recunoaste, in art. 35 alin. 1, "dreptul oricarei persoane la un mediu sanatos si echilibrat ecologic", iar in alin. 2 se prevede ca "statul asigura cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept". De asemenea, se stipuleaza ca "persoanele fizice si juridice au indatorirea de a proteja si ameliora mediul" (alin. 3).
Constitutia cuprinde dispozitii ce fac referire directa la protectia mediului si care pot fi grupate in doua categorii:
a) cele care, in virtutea caracterului de "interes public major" al protectiei mediului, limiteaza din aceasta perspectiva exercitarea celorlalte drepturi si libertati fundamentale;
b) cele care stabilesc obligatii ale statului in materie si, in mod corelativ, recunosc indirect un drept fundamental corespunzator al cetatenilor.
In privinta primelor, Constitutia din 2003 stabileste cel putin trei conditionari ale exercitiului unui drept fundamental din perspectiva imperativului protectiei mediului: reglementarile internationale in materie acceptate de Romania, ordinea publica ecologica si sarcinile privind protectia mediului, art. 44(7) prevazand ca "dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului si asigurarea bunei vecinatati".
A doua categorie de prevederi constitutionale privind protectia mediului cuprinde referiri directe la domeniu, pe calea stipularii unor obligatii in sarcina statului. Astfel, conform art. 135 alin. 2, statul trebuie sa asigure, printre altele: exploatarea resurselor naturale in concordanta cu interesul national (art. 135 alin. 2 lit. d), refacerea si ocrotirea mediului, precum si mentinerea echilibrului ecologic (art. 135 alin. 2 lit. e), precum si crearea conditiilor necesare pentru cresterea calitatii vietii (art. 135 alin. 2 lit. f). Considerand aceste "sarcini" drept indatoriri ale statului, rezulta ca, in mod corelativ, cetatenilor romani le revin indrituiri corespunzatoare, iar prin continutul lor acestea nu se pot subsuma decat continutului si semnificatiilor dreptului fundamental la un mediu sanatos si echilibrat din punct de vedere ecologic.
2. Ca reglementare de ansamblu al unui anumit domeniu, codul raspunde cel mai bine nevoii de abordare globala si interdependenta a problemelor de mediu. Totusi, in legislatia romaneasca nu exista un "cod ecologic", care ar stimula procesul general de reglementare in materie si ar marca "maturizarea" dreptului mediului.
Totusi, exista Codul silvic (Legea nr. 26/1996), care trateaza si elemente ce tin de protectia mediului, iar Legea-cadru a protectiei mediului nr. 137/1995 poate fi considerata ca un "cod ecologic", tinand seama ca reglementeaza ansamblul problematicii de mediu.
3. Cel mai frecvent izvor al dreptului mediului este legea propriu-zisa. Legea-cadru a protectiei mediului nr. 137/1995 stabileste "principiile si elementele strategice", elementele cadrului juridic orizontal (garantiile dreptului la un mediu sanatos, procedura de autorizare a activitatilor economice si sociale cu impact asupra mediului, normele de reglementare sectoriala (regimul juridic al protectiei apelor, atmosferei, solului, biodiversitatii etc.), atributiile si raspunderile autoritatilor publice, obligatiile persoanelor fizice si juridice, sanctiunile specifice. Legea-cadru prevede in art. domeniile pentru care sunt necesare legi sectoriale, speciale.
4. Decretele-legi au caracter exceptional, fiind destul de rare in domeniul ecologic: Decretul CFSN nr. 11/28 dec. 1989 privind infiintarea Ministerului Mediului, Decretul CPUN nr. 221/11 mai 1990 privind functionarea si atributiile Comisiei Nationale pentru Controlul Activitatilor Nucleare (CNCAN) s.a.
5. Hotararile si ordonantele de Guvern, precum si ordinele ministeriale in materie sunt un izvor important al dreptului mediului. De exemplu: HG nr. 168/1997 privind regimul produselor si serviciilor care pun in pericol viata, sanatatea, securitatea muncii si protectia mediului inconjurator, HG nr. 472/2000 privind unele masuri de protectie a calitatii resurselor de apa, OG nr. 78/2000 privind regimul deseurilor, OG nr. 243/2000 privind protectia atmosferei, OMAPM nr. 860/2002 pentru aprobarea Procedurii de evaluare a impactului asupra mediului si de emitere a acordului de mediu s.a.
Curtea de Justitie a Uniunii Europeane nu a acceptat ca aceste acte ale guvernului sa fie utilizate pentru transpunerea directivelor comunitare, considerand ca numai "legea" respecta plenar exigentele de certitudine juridica.
6. Tratatele si conventiile internationale relative la mediu pe care Romania le-a ratificat sau la care a aderat fac parte din dreptul intern si constituie izvoare pentru dreptul mediului. De exemplu, Conventia asupra zonelor umede de importanta internationala, in special ca habitat al pasarilor acvatice, incheiata la Ramsar in 1971 si ratificata de Romania prin Legea nr. 5/1991; Conventia de la Basel privind controlul transportului peste frontiere al deseurilor periculoase si eliminarea acestora, ratificata de Romania prin Legea nr. 6/1991; Conventia privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu, semnata la Aarhus in 1998 si ratificata de Romania prin Legea nr. 86/2000 s.a.
7. Actele autoritatilor publice locale in exercitarea atributiilor ce le revin in domeniul protectiei mediului si dezvoltarii urbanistice constituie izvoare ale dreptului mediului.
Alte izvoare ale dreptului mediului sunt: cutuma, uzurile internationale, jurisprudenta, doctrina si dreptul comparat.
In cazul jurisprudentei, aceasta nu este considerata un izvor de drept propriu-zis, avand rolul de a contribui la fixarea si dezvoltarea legislatiei existente sau la stimularea legiuitorului in adoptarea altora noi.
2.5. Principiile dreptului mediului
Principiile de drept - acele idei conducatoare ale continutului tuturor normelor juridice - reprezinta rezultatul unei experiente sociale si o reflectare a unor cerinte obiective ale evolutiei societatii, convietuirii sociale si asigurarii acelui echilibru necesar intre drepturile unora si obligatiile altora.
Principiile dreptului mediului sunt acele reguli esentiale de drept pozitiv, care le confera statutul de norme de conduita de maxima generalitate si aplicabilitate, ce stau la baza acestei ramuri de drept.
In cazul dreptului mediului principiile prezinta o mare importanta deoarece:
a) Normele dreptului mediului se gasesc in general intr-o multitudine de izvoare, principiile fiind acelea care asigura coeziunea interna a acestei ramuri a dreptului;
b) Dreptul mediului fiind o ramura noua, dinamica si evolutiva, trebuie sa acopere rapid problematica diversa a poluarii si, in cazul cand inca nu au fost adoptate normele juridice, se aplica principiile;
c) Principiile dreptului mediului joaca un rol important in cazul interpretarii normelor tehnice specifice materiei ecologice, care pot ridica dificultati de interpretare pentru practicienii dreptului;
d) Principiile au caracter juridic, economic si decizional foarte complex, in concordanta cu natura complexa a ramurii de drept;
e) Principiile acestei ramuri de drept sunt specifice, reprezentand argumente in favoarea autonomiei dreptului mediului.
In capitolul I intitulat: "Principii si dispozitii generale", Legea protectiei mediului nr. 137/1995 enunta urmatoarele principii fundamentale, intelese ca reguli generale ce guverneaza reglementarile juridice privind protectia mediului si le directioneaza spre asigurarea unei dezvoltari durabile:
Principiul precautiei in luarea deciziei (art. 3 lit. a);
Principiul prevenirii riscurilor ecologice si al producerii daunelor (art. 3 lit. b);
Principiul conservarii biodiversitatii si a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural (art. 3 lit. c);
Principiul "poluatorul plateste" (art. 3 lit. d).
Aceste principii fundamentale sunt comune, fiind consacrate la nivel national, comunitar (regional) si international, conferind dreptului mediului unitate, coerenta, stabilitate si unicitate.
Alte principii sunt cele generale, specifice celor trei ipostaze principale ale dreptului mediului:
dreptul national;
dreptul comunitar (european);
dreptul international.
De exemplu, la nivel national, Legea nr. 137/1995 consacra principiul general, potrivit caruia "protectia mediului constituie un obiectiv de interes public major" (art. 1). O asemenea dispozitie generala releva valoarea social-juridica deosebita conferita ocrotirii mediului si conservarii resurselor naturale, imprimand un caracter imperativ normelor de drept pertinente. Protectia mediului, conform acestui principiu, este o responsabilitate publica, o obligatie a statului, ceea ce implica controlul public asupra activitatilor de reglementare si control in materie ecologica. Ca atare, exigentele protectiei mediului greveaza desfasurarea tuturor activitatilor si constituie o obligatie a tuturor persoanelor fizice si juridice.
Acest principiu general este reflectat si de o serie de reglementari sectoriale ca: Legea apelor nr. 107/1996 ("protectia, punerea in valoare si dezvoltarea durabila a resurselor de apa sunt actiuni de interes general"), Legea fondului cinegetic si al protectiei vanatului nr. 103/1996 ("fondul cinegetic al Romaniei reprezinta o resursa naturala de interes national"), Codul silvic - Legea nr. 26/1996 ("fondul forestier este un bun de interes national").
Principalele consecinte de ordin practic ale acestui principiu se refera la controlul legalitatii activitatilor cu impact asupra mediului, instituirea unui serviciu public pentru protectia mediului si existenta unei ordini publice ecologice.
La nivel comunitar, in afara principiilor fundamentale, functioneaza ca principii generale: principiul integrarii considerentelor ecologice in toate politicile comunitare, principiul subsidiaritatii, principiul participarii.
La nivel international, sunt statuate ca principii generale ale dreptului international al mediului: principiul informarii si cooperarii intre state, principiul "sic utere tuo", principiul bunei vecinatati, principiul responsabilitatii comune dar diferentiate a statelor etc.
2.5.1. Principiul precautiei in luarea deciziei
Consacrat prin art. 3a din Legea protectiei mediului, principiul precautiei in luarea deciziei a fost enuntat pentru prima data cu prilejul Celei de-a II-a Conferinte internationale asupra protectiei Marii Nordului, Londra, 1987. Ulterior, la nivel comunitar Tratatul de la Maastricht (1993) consacra principiul precautiei in art. 130 R, ce permite statelor europene sa actioneze in justitie fara a astepta ca toate probele ce privesc existenta pericolului pentru mediu sa fie dovedite stiintific. Precautia reclama deci ca masurile de ocrotire a mediului sa fie adoptate, chiar daca nici o paguba nu se prefigureaza in viitorul apropiat. Sub aspectul probei, sarcina efectuarii acesteia revine celui ce sustine ca activitatea pe care o va desfasura nu va avea nici un impact semnificativ asupra mediului. In acest sens, principiul precautiei a aparut ca o recunoastere a incertitudinii ce afecteaza studiile de impact asupra mediului.
La noi in tara acest principiu este in faza incipienta de recunoastere, fiind completat cu un alt principiu fundamental, cel al prevenirii riscurilor ecologice si producerii daunelor, prevenirea implicand precautia, dar nereducandu-se la aceasta.
In esenta, acest principiu specific legislatiei comunitare de mediu inseamna ca "absenta de certitudine nu trebuie sa intarzie adoptarea de masuri ce au ca scop prevenirea producerii de pagube ecologice grave si ireversibile".
2.5.2. Principiul prevenirii
Practica in domeniul ecologic a demonstrat ca cea mai buna strategie de mediu consta in a preveni producerea daunelor ecologice, mai degraba decat de a se proceda la repararea lor,dupa ce s-au produs. Sub forma masurilor de gestiune a riscului cunoscut, principiul este prezent in dreptul international, fiind evocat si in jurisprudenta Curtii internationale de justitie, care a statuat ca "in domeniul protectiei mediului, preventia si vigilenta se impun mai ales ca urmare a caracterului adesea ireversibil al prejudiciilor cauzate mediului si a limitelor inerente ale actiunilor de reparare a acestora".
Legislatia romaneasca consacra principiul prevenirii ca principiu fundamental al dreptului mediului in art. 3 lit. b, ca "principiul prevenirii riscurilor ecologice si a producerii daunelor".
Aplicarea acestui principiu reclama, pe de o parte, reglementarea unor obligatii cu caracter preventiv, iar pe de alta parte, promovarea unor activitati care sa conduca la evitarea producerii unor modificari negative privind calitatea mediului. In acest scop se folosesc proceduri administrative, precum: studiul de impact sau autorizatia de mediu, menite sa previna si sa impiedice desfasurarea unor activitati antropice, ce pot afecta calitatea mediului, sau instituirea unui regim special pentru activitati periculoase (deseuri toxice, substante radioactive etc.).
2.5.3. Principiul conservarii
Obiectiv fundamental al protectiei mediului, conservarea urmareste gestiunea durabila a patrimoniului natural, care sa-i asigure perenitatea.
Conform Strategiei mondiale de conservare a naturii, elaborata de Uniunea Internationala pentru Conservarea Naturii (UICN) in 1980, conservarea presupune:
mentinerea proceselor ecologice esentiale si a ecosistemelor ce reprezinta suportul vietii;
prezervarea diversitatii genetice, specifice unui anumit areal;
utilizarea durabila a speciilor, cu o atentie speciala acordata speciilor pe cale de disparitie sau amenintate cu disparitia.
Consiliul Europei a publicat in 1990 Strategia europeana de conservare, ce are in vedere promovarea pastrarii integritatii structurale si functionale a "capitalului natural", impreuna cu intregul ansamblu de factori ce ii asigura si conditioneaza perenitatea. In cadrul politicilor de mediu trebuie sa se acorde intaietate strategiilor preventive, in defavoarea celor corective.
Consacrat prin art. 3c din Legea protectiei mediului, acest principiu este formulat ca "principiul conservarii biodiversitatii si a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural". Potrivit art. 134(2) lit. e din Constitutie, statul trebuie sa asigure, printre altele, "refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, precum si mentinerea echilibrului ecologic". In viziunea legiuitorului, conservarea semnifica protectia ecosistemelor naturale, conservarea biodiversitatii (diversitatii genetice) si gospodarirea durabila a patrimoniului natural. Ea implica, printre altele, instituirea de arii protejate si declararea de monumente ale naturii, in scopul prezervarii biodiversitatii specifice tarii noastre.
2.5.4. Principiul "poluatorul plateste"
Acest principiu a fost formulat pentru prima oara de Organizatia pentru Cooperare si Dezvoltare Economica (OCDE) in 1972, avand ca semnificatie "cerinta imputarii poluatorului a costurilor de mediu, considerate ca externalitati". Aceste "costuri externe" de obicei nu sunt suportate de cel ce polueaza, ci de intreaga societate. Pentru a se corecta aceasta inechitate, costurile legate de poluare se "internalizeaza" la producator, pe calea recunoasterii juridice a principiului "poluatorul plateste". In acest fel, poluatorul plateste masurile luate pentru satisfacerea cerintelor standardelor de mediu in vigoare.
Evaluarea monetara a costurilor externe legate de mediu se dovedeste a nu fi totdeauna facila, datorita metodologiei complicate, ceea ce face ca acest principiu sa nu se aplice cu strictete.
Legea protectiei mediului nr. 137/1995 vizeaza principiul "poluatorul plateste" atunci cand stabileste ca modalitate de implementare a principiilor generale "introducerea parghiilor economice stimulative sau coercitive". In acest sens, legea prevede scutirea de impozit si compensarea detinatorilor de terenuri supuse unui regim de protectie (prin declararea de "arii protejate") (art. 34 alin. 4) sau acordarea de reduceri sau scutiri de impozite si taxe titularilor de activitati ce inlocuiesc substantele periculoase in procesele tehnologice sau care investesc in "tehnologii curate" (ce afecteaza mediul mai putin).
Pentru a se internaliza costurile externe (externalitati) legate de protectia mediului, adica suportarea de catre cel ce polueaza a costurilor de mediu, autoritatile competente apeleaza la: taxe de poluare, mecanisme de compensare economica sau crearea "fondului de mediu". Acesta este un instrument economico-financiar, destinat finantarii obiectivelor prioritare, de interes public major, din Planul national de actiune pentru protectia mediului. Fondul de mediu este extrabugetar, avand ca surse de constituire:
a) sumele incasate cu titlul de taxe, de catre autoritatile de mediu pentru emiterea acordurilor si autorizatiilor de mediu;
b) taxele percepute pentru exploatarea unor resurse naturale (nisip, balast, argila etc.);
c) taxa de poluare a atmosferei, a apelor, a solului etc., precum:
taxa pentru utilizarea in instalatii de ardere a combustibililor cu un continut bogat de sulf;
taxa pentru comercializarea pe piata interna a produselor cu potential toxic (pesticide etc.);
taxa pentru nerecuperarea ambalajelor;
taxa pentru nerecuperarea bateriilor de acumulatoare uzate;
taxa pentru nerecuperarea anvelopelor uzate;
taxa pentru nerecuperarea uleiurilor minerale uzate;
taxa pentru ocuparea terenurilor cu deseuri;
taxa pentru poluarea sonora etc.
d) donatii si sponsorizari pentru ocrotirea mediului.
Din pacate, acest principiu fundamental este un instrument juridic ce determina finantarea politicilor de mediu la nivel national si mai putin obligarea celor responsabili sa-si asume consecintele actiunii lor in defavoarea mediului.
2.5.5. Principii aditionale
In lamurirea si detalierea semnificatiilor generale ale principiilor fundamentale enumerate un rol important il au o serie de reguli tehnice de implementare, numite si "principii aditionale", precum:
aplicarea celei mai bune tehnologii disponibile ("best available technology - BAT");
aplicarea celei mai bune tehnologii disponibile care nu implica costuri exagerate ("best available technology not entailing excessive cost - BATNEC");
cele mai bune practici de mediu ("best environmental practices - BEP");
cea mai buna optiune practica in interesul mediului ("best practicable environmental option - BPEO").
Acestea vizeaza realizarea in practica a unor principii fundamentale ca: cel al prevenirii, precautiei sau "poluatorul plateste" si urmaresc, atunci cand nu se poate evita poluarea mediului, limitarea si reducerea intensitatii consecintelor nefaste, precum si evitarea efectelor secundare. Aceste reguli si-ai gasit o larga recunoastere internationala, atat in Europa, cat si in SUA, prin texte juridice nationale.
2.5.6. Modalitati de implementare a principiilor fundamentale
Art. 4 a-h al Legii protectiei mediului nr. 137/1995 stipuleaza care sunt modalitatile de implementare a principiilor fundamentale:
adoptarea politicilor de mediu, armonizate cu strategia dezvoltarii durabile;
obligativitatea evaluarii impactului asupra mediului (prin "studiul de impact") in faza initiala a investitiilor cu impact semnificativ asupra mediului;
obligativitatea efectuarii unei evaluari de mediu pentru programele de dezvoltare;
corelarea planificarii de mediu cu cea de amenajare a teritoriului si de urbanism;
introducerea parghiilor economice stimulative si coercitive;
elaborarea de acte normative armonizate cu legislatia UE;
s.a.
Cap. 3 Dreptul fundamental al omului la un mediu sanatos si echilibrat din punct de vedere ecologic
In evolutia drepturilor fundamentale ale omului exista mai multe etape de dezvoltare istorica succesiva, in literatura de specialitate vorbindu-se de mai multe generatii ale drepturilor omului.
a) Prima generatie - drepturile civile si politice - este in legatura cu pregatirea intelectuala a revolutiilor burgheze din Europa. Ele au aparut ca o masura de protectie a individului impotriva violentei si arbitrariului guvernantilor, cu revendicari ale unei pozitii juridice egale in fata legii.
b) A doua generatie - drepturile sociale, economice si culturale - s-a impus dupa adoptarea Declaratiei Universale a Drepturilor Omului de catre ONU la 10 decembrie 1948. Ele se pot realiza numai prin interventia statului, ce presupune: actiuni, masuri, garantii.
c) A treia generatie (asociate cu notiunile de "solidaritate" si "responsabilitatea comuna) - dreptul la pace, la dezvoltare, la comunicare, la existenta unui patrimoniu comun, dreptul la un mediu sanatos - au avut ca punct de plecare ideea promovarii personalitatii umane, prin reevaluarea raportului individ - colectivitate in concordanta cu realitatea contemporana. Aceste drepturi presupun cooperarea statelor.
3.1. Recunoasterea si garantarea dreptului fundamental al omului la un mediu sanatos si echilibrat din punct de vedere ecologic
Protectia mediului are in centrul atentiei sale conservarea si ameliorarea conditiilor de viata ale omului, mentinerea ecosistemelor naturale. Drept consecinta juridica a acestei realitati si in acelasi timp una dintre caile de implicare activa a dreptului in ocrotirea si conservarea mediului este recunoasterea si garantarea dreptului fundamental al omului la un mediu sanatos si echilibrat.
Doctrina juridica actuala evidentiaza conturarea si consacrarea - la nivel national si international - a dreptului fundamental al omului la un mediu sanatos si echilibrat, fie in mod expres (sub formulari diferite), fie in mod indirect, prin consacrarea unei obligatii in sarcina statului de a asigura calitatea factorilor naturali si echilibrul ecologic. Se admite ca este vorba despre un drept procedural, ce poate fi asemanat cu dreptul la viata sau la sanatate. Din punct de vedere al continutului sau, acest drept semnifica dreptul la conservarea sau ameliorarea calitatii mediului, ca o dimensiune a asigurarii calitatii vietii individului. In ultimul timp acest drept fundamental a dobandit si semnificatia ca orice crestere economica trebuie sa respecte dreptul generatiilor viitoare la un mediu nepoluat, in conformitate cu conceptul dezvoltarii durabile.
Conform lui Al. Kiss: "daca dreptul mediului decurge din interesul comun al umanitatii se poate considera ca acest interes se reflecta in drepturile recunoscute ale individului". De altfel, respectarea universala a drepturilor omului a fost proclamata ca facand parte din interesul comun al intregii umanitati.
In doctrina se recunoaste ca consecintele recunoasterii unui drept constitu-tional la un mediu de calitate sunt, in mod cert, importante pentru legislatia si reglementarile privind mediul si in general pentru politica de protectie a mediului.
Au existat totusi si opinii care considera ca este prematura inscrierea acestui drept intre drepturile fundamentale ale omului, dovada ca in Constitutia Romaniei din 1991 dreptul la un mediu sanatos nu era stipulat in mod expres.
3.2. Consacrarea la nivel national si international
3.2.1. Consacrarea si garantarea in legislatia romaneasca
Anterior anului 1989, problema recunoasterii unui drept fundamental la un mediu sanatos nu s-a pus nici macar teoretic, cu toate ca in 1973 este elaborata Legea-cadru a protectiei mediului.
Constitutia Romaniei din 1991 nu consacra in mod expres un drept fundamental la un mediu protejat, ci numai o serie de drepturi legate de acesta, in privinta semnificatiilor ca: dreptul la viata si la integritate fizica si psihica (art. 22), dreptul la ocrotirea sanatatii (art. 33), dreptul la un nivel de trai decent (art. 43), dreptul la informatie (art. 31).
A doua categorie de prevederi constitutionale privind protectia mediului include referiri directe la domeniu, pe calea consacrarii anumitor obligatii in sarcina statului. Astfel, sunt stipulate conform art. 134 alin. 2 lit. e "refacerea si ocrotirea mediului, precum si mentinerea echilibrului ecologic" si conform art. 134 alin. 2 lit. f "crearea conditiilor necesare pentru cresterea calitatii vietii".
Odata cu modificarea Constitutiei in anul 2003, aprobata prin referendumul national din 18 - 19 octombrie 2003, in art. 35 alin. 1 se recunoaste in mod explicit "dreptul oricarei persoane la un mediu sanatos si echilibrat ecologic", iar in alin. 2 se prevede ca "statul asigura cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept". De asemenea, potrivit noii Constitutii, "persoanele fizice si juridice au indatorirea de a proteja si ameliora mediul" (alin. 3).
Constitutia stabileste cel putin trei conditionari ale exercitarii dreptului fundamental la un mediu sanatos:
a) reglementarile internationale in materie acceptate de Romania;
b) ordinea publica ecologica, protectia mediului fiind, potrivit art. 1 din Legea protectiei mediului nr. 137/1995, un "obiectiv de interes public major";
c) obligatiile in materie (art. 41(6) prevede in acest sens ca "dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului si asigurarea bunei vecinatati"). Referitor la aceasta ultima categorie de conditionari, trebuie mentionat ca, in acest mod, dreptul de proprietate este afectat de o "servitude" legala de protectie a mediului, cu o serie de particularitati:
"detinatorii de terenuri agricole cu orice titlu sunt obligati sa asigure cultivarea acestora si protectia solului" (art. 53 din Legea fondului funciar nr. 18/1991);
"detinatorii terenurilor degradate din perimetrele de ameliorare sunt obligati sa le puna la dispozitie in vederea aplicarii masurilor si lucrarilor prevazute in proiectul de ameliorare" (art. 70 din Legea nr. 18/1991);
"raporturile de vecinatate a terenurilor care genereaza pentru detinatori obligatia de a efectua impreuna lucrarile pentru protectia si ameliorarea solului prin impaduriri, corectarea reactiei solului sau alte lucrari de ameliorare" (art. 63 - 66 din Legea nr. 18/1991).
3.2.2. Titularii dreptului la un mediu sanatos
In conformitate cu art. 5 al Legii nr. 137/1995 rezulta ca dreptul fundamental la un mediu sanatos este recunoscut "tuturor persoanelor". Ca atare, titularul acestui drept poate fi orice persoana aflata pe teritoriul Romaniei, permanent sau temporar, incluzand aici cetatenii straini sau apatrizii. Este o dimensiune inedita, ce demonstreaza universalitatea dreptului la un mediu sanatos.
In literatura de specialitate s-a exprimat opinia ca "nu numai persoana fizica ci si cea juridica este titulara a dreptului la un mediu sanatos". Totusi persoane juridice, in ipostaza de organizatie neguvernamentala, constituie doar o forma juridico-constitutionala de exercitare a dreptului la asociere.
De altfel, Legea-cadru nr. 137/1995, in privinta garantiilor oferite pentru exercitarea acestui drept fundamental, recunoaste dreptul de asociere in organizatii neguvernamentale ecologiste si dreptul de a se adresa prin intermediul acestor asociatii autoritatilor administrative sau judecatoresti in vederea prevenirii sau repararii unui prejudiciu ecologic. In acest sens, aceste asociatii, in calitate de persoane juridice, apar ca instrumente de exercitare a dreptului, si nu ca titulari ai acestuia.
Tot la nivelul doctrinei, s-a conturat ideea existentei a trei categorii de "destinatari" ai dreptului la un mediu sanatos: indivizii, specia umana in ansamblul sau si generatiile viitoare. In cazul indivizilor, ca titulari ai acestui drept, situatia este similara cu cea a celorlalte drepturi fundamentale ale omului. Un caz inedit este ipostaza speciei umane ca subiect al acestei indrituiri fundamentale la un mediu sanatos. In general, protectia mediului raspunde unei indatoriri fundamentale, comune tuturor oamenilor, aceea de a se asigura perenitatea speciei umane. Recunoasterea unui drept fundamental la un mediu echilibrat din punct de vedere ecologic reprezinta o contrapondere la amenintarile actuale ce planeaza asupra calitatii mediului de viata al oamenilor, cu consecinte imprevizibile asupra perpetuarii speciei umane, ca parte a biodiversitatii. Asadar, dreptul la un mediu nepoluat, din perspectiva speciei umane, apare ca o conditie "sine qua non" a dreptului natural al acesteia la existenta si supravietuire.
Faptul ca dreptul la un mediu sanatos face parte din categoria "drepturilor de solidaritate" (generatia a treia de drepturi ale omului) demonstreaza "solidaritatea sincronica" cu contemporanii nostri si "solidaritatea diacronica" cu generatiile viitoare, ce impun obligatia generala de a proteja mediul ca patrimoniu comun al umanitatii, asa cum a fost mostenit de la generatiile anterioare in scopul transmiterii sale generatiilor ce vor veni.
Este o constructie juridica noua, care presupune recunoasterea unor drepturi in favoarea unor fiinte nenascute inca, prin instituirea unor obligatii corelative in sarcina generatiilor actuale.
Ideea solidaritatii intra- si intergeneratii este exprimata de Legea nr. 137/1995, atunci cand si-a fixat drept obiectiv definitoriu reglementarea protectiei mediului "pe baza principiilor si elementelor strategice care duc la dezvoltarea durabila a societatii" (art. 1). Iar dezvoltarea durabila reprezinta "dezvoltarea care corespunde necesitatilor prezentului, fara a compromite posibilitatea generatiilor viitoare de a si le satisface pe ale lor". De asemenea, legea-cadru stipuleaza in art. 58 obligatia de a respecta statutul ariilor protejate si al monumentelor naturii in scopul transmiterii lor generatiilor viitoare.
Legea apelor nr. 107/1996 formuleaza ideea solidaritatii ,atunci cand prevede ca gospodarirea resurselor de apa se bazeaza pe "principiul solidaritatii umane si interesului comun".
3.2.3. Drepturile - garantii ale dreptului la un mediu sanatos
Legea protectiei mediului nr. 137/1995 stabileste cinci drepturi - garantii ale acestuia, care reprezinta drepturi special recunoscute si dezvoltate in contextul protectiei mediului.
In spiritul reglementarilor constitutionale, Legea-cadru a protectiei mediului nr. 137/1995 prevede in art. 5 cinci drepturi-garantii ale dreptului la un mediu sanatos, care, in esenta, constituie concretizari ale altor drepturi fundamentale.
a) Accesul la informatii privind mediul, cu respectarea conditiilor de confidentialitate prevazute de legislatia in vigoare (art. 5 lit. a), constituie o concre-tizare a dreptului fundamental la informatie, consacrat de Constitutie ca "dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public nu poate fi ingradit" (art. 31 alin. 1).
Cum, potrivit art. 1 din Legea nr. 137/1995, protectia mediului reprezinta un "obiectiv de interes public major", informatiile referitoare la aceasta problema sunt evident de interes public si, in consecinta, este necesar asigurarea accesului oricarei persoane la ele. In plus, autoritatile publice de mediu sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor in legatura cu fenomenele de poluare.
Aceste prevederi constitutionale au fost preluate si dezvoltate in legatura cu protectia mediului de catre Legea-cadru nr. 137/1995, care stipuleaza:
- "Autoritatea centrala pentru protectia mediului are urmatoarele atributii si raspunderi c) creeaza sistemul de informare propriu si stabileste conditiile si termenii care sa permita accesul liber la informatii privind mediul; o) pune la dispozitia publicului datele centralizate privind starea mediului, programele si politica de protectie a mediului " (art. 65). Prin Legea nr. 544/2001 privind accesul liber la informatiile de interes public si prin Hotararea Guvernului nr. 1115/2002 privind accesul liber la informatia de mediu s-au stabilit conditiile in care aceste informatii sunt puse la dispozitia opiniei publice de catre autoritatile in domeniu, cu scopul asigurarii liberului acces si propagarii lor. In intelesul reglementarii juridice, "informatia privind mediul" reprezinta orice informatie scrisa, vizuala, audio sau in format electronic privind starea factorilor de mediu, starea sanatatii in legatura cu poluarea mediului, proiecte si masuri de redresare a calitatii mediului etc.
Autoritatile publice pun la dispozitie informatiile pe care le detin din oficiu sau la cererea solicitantului, fara a fi necesara justificarea scopului pentru care au fost cerute. Refuzul accesului la informatia de mediu apare atunci cand furnizarea acesteia afecteaza:
a) confidentialitatea procedurilor administrative, prevazute de legislatia in vigoare;
b) relatiile internationale ale Romaniei;
c) apararea, ordinea publica si siguranta nationala;
d) subiecte ce fac ori au facut obiectul unei actiuni judecatoresti;
e) activitati industriale sau comerciale care au prevazute clauze de confidentialitate;
f) confidentialitatea unor date personale;
g) interesele unei terte parti care a oferit informatia avuta, fara ca acea parte sa aiba obligatia legala de a furniza informatia;
h) informatiile clasificate ca secrete de serviciu.
Clauza de confidentialitate nu poate fi invocata pentru a se refuza furnizarea de informatii ce se refera la emisii de poluanti.
Autoritatea publica de mediu are obligatia de a raspunde in scris in termen de zece zile de la inregistrarea cererii de furnizarea a informatiei privind mediul. Acest termen este de 30 de zile atunci cand volumul si complexitatea informatiei necesita o perioada indelungata de pregatire. Respingerea cererii se motiveaza si se comunica solicitantului in termen de cinci zile de la inregistrarea sa.
Solicitantul care considera ca cererea sa pentru furnizarea unor informatii privind mediul a fost respinsa in mod nejustificat, a fost nerezolvata sau rezolvata cu un raspuns necorespunzator din partea unei autoritati publice se poate adresa cu reclamatie administrativa conducatorului respectivei autoritati publice. Daca in urma raspunsului se considera lezat in drepturile sale prevazute de lege sau nu a primit raspuns in termenul legal, poate depune o plangere la sectia de contencios administrativ a tribunalului, conform procedurii prevazute de Legea nr. 29/1990.
b) Dreptul de a se asocia in organizatii de aparare a calitatii mediului (art. 5 lit. b)
Constituie o concretizare a dreptului fundamental la asociere, consacrat de Constitutie: "cetatenii se pot asocia liber in partide politice, in sindicate si in alte forme de asociere" (art. 37 alin. 1).
Legea-cadru nr. 137/1995 a consacrat expres dreptul cetatenilor de a se asocia in organizatii neguvernamentale cu caracter ecologist.
In prezent, acestea se pot constitui, organiza si functiona in conditiile stipulate de Ordonanta Guvernului nr. 26/2000 privind asociatiile si fundatiile. Organizatiile neguvernamentale (ONG) joaca un rol important in promovarea protectiei mediului la nivel national si international.
c) Dreptul de consultare in vederea luarii deciziilor privind mediul (art. 5 lit. c)
Legea protectiei mediului nr. 137/1995 consacra acest drept ca: "dreptul de consultare in vederea luarii deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislatiei si a normelor de mediu, eliberarea acordurilor si autorizatiilor de mediu, inclusiv pentru planurile de amenajare a teritoriului si de urbanism".
Autoritatea centrala pentru protectia mediului are obligatia de a crea "cadrul organizatoric care sa permita participarea publicului la deciziile privind mediul (art. 65 lit. c).
Referitor la participarea acestuia la eliberarea acordurilor si autorizatiilor de mediu, inclusiv pentru planurile de urbanism si de amenajare a teritoriului, procedura studiului de impact are ca etapa aducerea la cunostinta si dezbaterea publica a raportului studiului de impact, decizia finala a autoritatii publice de mediu fiind motivata si pe baza concluziilor dezbaterii.
d) Dreptul de a se adresa (direct sau prin intermediul unor asociatii autoritatilor administrative sau judecatoresti) (art. 5 lit. d)
Acest drept reprezinta o concretizare a dreptului fundamental la petitionare (art. 47 alin. 1 si 2) si a accesului liber la justitie (art. 21 alin. 1), prevazute ambele in Constitutie. Aceste prevederi constitutionale se completeaza cu art. 87 din Legea-cadru a protectiei mediului nr. 137/1995, care confera organizatiilor neguvernamentale dreptul la actiune in justitie in vederea ocrotirii mediului, indiferent de cine a suferit prejudiciul. In virtutea acestor dispozitii legale, orice organizatie neguvernamentala ecologista are calitatea procesuala activa, putand reclama in justitie repararea unui prejudiciu ecologic.
Dreptul la actiune in fata instantelor judecatoresti si administrative in favoarea prezervarii mediului a aparut mai ales ca o reactie la indiferenta si ineficienta activitatii autoritatilor publice fata de solutionarea problemelor de mediu.
e) Dreptul la despagubiri pentru prejudiciul folosit (art. 5 lit. e) reprezinta o concretizare a principiului "poluatorul plateste" consacrat in art. 3 lit. d din Legea protectiei mediului nr. 137/1995. In plus, legea prevede "asigurarea pentru daune ecologice este obligatorie, in cazul activitatilor generatoare de risc major" (art. 81 alin. 2).
f) Voluntariatul de mediu reprezinta o forma noua de participare a cetatenilor, in spiritul solidaritatii civice, la procesul de aplicare a legislatiei de mediu, fiind organizat in baza Legii nr. 195/2001 si Ordinul ministrului apelor si protectiei mediului nr. 439/2002. Voluntariatul presupune recrutarea de agenti voluntari de mediu, in temeiul unui contract incheiat intre persoanele doritoare si agentiile de protectia mediului sau Administratia rezervatiei biosferei "Delta Dunarii".
Actiunea agentilor voluntari de mediu consta, conform legii, "in observarea si informarea operativa asupra unor incalcari ale legislatiei privind protectia mediului".
3.2.4. Apararea dreptului fundamental la un mediu sanatos prin institutia Avocatului Poporului
Instituita prin Constitutie (art. 55 - 57) si organizata prin Legea nr. 35/1997, institutia Avocatul Poporului are drept scop declarat "apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor in raporturile acestora cu autoritatile publice" si deci si a dreptului la un mediu nepoluat, recunoscut si garantat in art. 35 din Constitutie.
Acele persoane care se considera ca au fost lezate prin incalcarea acestui drept de catre autoritatile publice se pot adresa in scris Avocatului Poporului, in termen de cel mult un an de la data la care persoana in cauza a luat cunostinta despre faptele care fac obiectul plangerii (art. 15 alin. 2). Petitionarul trebuie sa dovedeasca intarzierea sau refuzul autoritatii publice de a solutiona legal cererea.
Protejarea dreptului la un mediu sanatos prin institutia Avocatului Poporului intereseaza mai ales din perspectiva a trei drepturi-garantii ale sale: accesul la informatiile privind calitatea mediului, detinute de autoritatea publica de mediu, dreptul persoanelor de a se adresa direct sau prin intermediul unor asociatii ecologiste autoritatilor administrative in cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect in legatura cu mediul si dreptul la consultare in vederea luarii deciziilor ce privesc strategiile de dezvoltare, inclusiv planurile de urbanism si amenajarea teritoriului si elaborarea legislatiei de mediu.
Daca plangerea petitionarului este considerata intemeiata, Avocatul Poporului cere in scris organului administratiei publice care a savarsit incalcarea drepturilor reclamate sa revoce actul administrativ, sa repare pagubele produse si sa repuna persoana in situatia anterioara (art. 22 din Legea nr. 35/1997).
3.2.5. Consacrarea dreptului fundamental la un mediu sanatos la nivel international si comunitar
Primul document international, care a proclamat expres dreptul fundamental al omului la un mediu sanatos, a fost Declaratia Conferintei ONU asupra mediului uman de la Stockholm (1972), care a formulat ca prim principiu: "Omul are dreptul fundamental la libertate, egalitate si conditii de viata satisfacatoare, intr-un mediu a carui calitate ii permite sa traiasca in mod demn si in prosperitate. El are datoria sacra de a proteja si imbunatati mediul inconjurator pentru generatiile prezente si viitoare ". Acest text international releva legatura dintre drepturile omului si protectia mediului, ca un mijloc important de a realiza "conditii adecvate" pentru o viata prospera, care sunt garantate. Asadar existenta si sanatatea umana, protejate juridic sub forma dreptului la viata si ocrotirea sanatatii, sunt dependente de existenta unui mediu curat.
Cu ocazia Conferintei mondiale pentru mediu si dezvoltare de la Rio de Janeiro (1992), Declaratia asupra mediului si dezvoltarii proclama ca prim principiu: "fiintele umane au dreptul la o viata sanatoasa si productiva in armonie cu natura".
La randul sau, Conferinta mondiala pentru mediu si dezvoltare "Rio + 10" de la Johannesburg (2002), in documentul intitulat "Declaratia de la Johannesburg privind dezvoltarea durabila", face referire la angajamentul statelor participante de a construi o societate globala eliberata de saracie si afectata minimal de poluare.
Prima formulare concreta si explicita a acestui drept fundamental intr-un tratat international s-a produs in 1981 la Nairobi, odata cu semnarea, in context regional, a Cartei africane a drepturilor omului si popoarelor. In art. 24 al acestei carte se proclama faptul ca "toate popoarele au dreptul la un mediu de viata satisfacator, favorabil dezvoltarii lor". Conventia americana privind drepturile omului, adoptata in 1998 la San Salvador, stipuleaza: "Dreptul la un mediu salubru: 1. orice persoana are dreptul de a trai intr-un mediu salubru si de a beneficia de instalatii tehnico-edilitare esentiale; 2. statele-parti vor incuraja protectia, prezervarea si ameliorarea mediului".
Dincolo de recunoasterea sa ca atare in texte internationale cu valoare juridica, dreptul la un mediu sanatos presupune si asigurarea unor mijloace procedurale si de alta natura care sa faca efectiva respectarea sa. Astfel, Declaratia de la Rio (1992), in principiul 10, formuleaza ca "cea mai buna maniera de a trata problemele mediului este aceea de a asigura participarea tuturor cetatenilor, la nivelul lor de interes. Astfel, la nivel national, fiecare individ trebuie sa aiba acces la informatiile referitoare la mediu, pe care le detin autoritatile publice si sa aiba posibilitatea de a participa la procesul de luare a deciziilor. De asemenea, trebuie asigurat accesul efectiv la actiuni judecatoresti de reparatie a prejudiciilor produse de poluare.
Un rol extrem de important in afirmarea pe plan international a dreptului la un mediu sanatos l-a avut Conventia privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in problemele de mediu, semnata la Aarhus in 1998.
Preambulul acestui document recunoaste ca "orice persoana are dreptul sa traiasca intr-un mediu adecvat sanatatii si bunastarii sale si sarcina sa protejeze si sa imbunatateasca mediul in beneficiul generatiilor prezente si viitoare".
Conventia stabileste trei poli principali in promovarea obiectivelor sale: autoritatile publice, organismele internationale si publicul (cetatenii).
"Public", in intelesul conventiei, inseamna una sau mai multe persoane fizice sau juridice, respectiv asociatiile si organizatiile ecologiste. "Publicul interesat" este acela care este afectat sau are un interes in legatura cu deciziile de mediu. Organizatiile neguvernamentale ecologiste, care promoveaza ocrotirea naturii, sunt considerate ca un exemplu in acest sens.
In legatura cu "informatia de mediu", fata de care se promoveaza accesul, ea reprezinta orice tip de informatie ce priveste:
a) starea factorilor de mediu (aer, apa, sol etc.);
b) politicile, legislatia, programele, masurile administrative si autorizatiile de mediu;
c) analizele cost - beneficiu sau alte analize si prognoze economice, folosite in luarea deciziei de mediu;
d) starea de sanatate in legatura cu fenomenul de poluare etc.
In ceea ce priveste accesul la informatia de mediu, autoritatile publice trebuie sa puna la dispozitia publicului informatiile ce le sunt solicitate, intr-o maniera transparenta, accesibila. Accesul poate fi refuzat daca:
autoritatea publica nu detine informatia respectiva;
cererea este nerezonabila sau formulata intr-o maniera prea generala;
cererea se refera la documente in curs de elaborare sau priveste sistemul de comunicare interna al autoritatii publice.
De asemenea, accesul la informatie poate fi refuzat daca acesta ar afecta:
confidentialitatea procedurilor specifice autoritatilor publice, in cazul cand aceasta este prevazuta de legislatia nationala;
siguranta nationala si relatiile externe ale Romaniei;
cursul procedurii judiciare;
confidentialitatea activitatilor industriale sau comerciale, prevazuta de lege;
drepturile de proprietate intelectuala;
confidentialitatea unor date personale;
interesele unei terte parti, care a oferit informatia ceruta, fara sa existe obligatia legala de a face acest lucru;
mediul la care se refera informatia, cum ar fi de exemplu locurile de cuibarit ale speciilor de pasari amenintate cu disparitia.
Accesul trebuie sa fie asigurat numai cu privire la informatiile detinute deja de catre autoritatile publice.
In contextul furnizarii informatiilor, conventia instituie obligatia statelor de a publica la intervale regulate rapoarte nationale privind starea mediului si alte texte importante privitoare la mediu: legislatie, strategii, programe, tratate internationale etc.
In cazul in care s-a declansat un proces decizional care afecteaza mediul, publicul vizat prin decizia luata in materie de mediu trebuie sa fie informat. Continutul informatiei trebuie sa cuprinda descrierea activitatilor propuse, impactul asupra mediului estimat, autoritatea publica care trebuie sa ia decizia, precum si procedura preconizata.
Participarea publicului vizat consta in observatii, comentarii, opinii in legatura cu impactul asupra mediului si sanatatii a activitatii propuse, care se inainteaza in scris autoritatii publice de mediu.
In Anexa 1 a conventiei sunt mentionate activitatile ce implica consultarea obligatorie a publicului. In momentul adoptarii deciziei trebuiesc luate in considerare rezultatele consultarii publicului. Accesul la justitie trebuie asigurat in cadrul prevazut de catre legislatiile nationale, in cazul in care o persoana considera ca:
a) cererea sa de solicitare de informatii a fost ignorata sau respinsa abuziv;
b) contesta legalitatea unei decizii sau a unui act in legatura cu impactul activitatii asupra mediului sau de viata;
c) actele autoritatilor publice sunt contrare dispozitiilor legale in vigoare.
Actiunile in justitie sunt inaintate catre o instanta judiciara, procedura trebuind sa fie obiectiva, echitabila si rapida, fara a implica costuri excesive.
La prima reuniune a partilor semnatare a conventiei ce a avut loc la Lucca (Italia) in octombrie 2002, s-a adoptat Declaratia de la Lucca, in care, printre altele, s-a exprimat necesitatea adoptarii unui sistem de raportare adecvat si a unui mecanism de control in privinta respectarii documentului.
Conventia de la Aarhus reprezinta un pas inainte in recunoasterea si garantarea dreptului fundamental la un mediu sanatos, prin contributiile de ordin procedural pe care le aduce.
La nivel european, Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (Roma, 1950) nu consacra, in mod expres, dreptul la un mediu sanatos si echilibrat din punct de vedere ecologic. Aceasta lacuna se explica mai ales prin notiuni de ordin istoric: la data adoptarii documentului, pericolele care amenintau mediul erau ca si inexistente, fiind ignorate.
Totusi, odata cu acutizarea fenomenului de poluare, in cadrul jurisprudentei legate de drepturile omului, s-a ajuns la recunoasterea indirecta a dreptului la un mediu sanatos. Astfel, pe calea practicii judiciare a fost luata in consideratie dimensiunea mediului, ca parte inseparabila a protectiei juridice a drepturilor fundamentale ale omului. De regula, aspectele legate de mediu sunt avute in vedere atunci cand "prin ricoseu" are loc violarea unui drept fundamental recunoscut si garantat prin conventie sau protocoalele sale aditionale. Acest lucru se produce atunci cand:
a) o actiune ce afecteaza calitatea mediului conduce la incalcarea unui drept garantat de conventie (dreptul la sanatate, la viata etc.);
b) aceeasi actiune duce la limitarea unor drepturi garantate.
In acest context, drepturile fundamentale in privinta carora reclamantii pot invoca o violare ce poate aduce o atingere in mod direct acestora sunt: dreptul la viata (art. 2 din conventie), dreptul la integritate fizica (art. 3), dreptul la ocrotirea bunurilor si proprietatii (art. 1 al Protocolului nr. 1 aditional la conventie, adoptat la 20 nov. 1952).
Tratatul de la Maastricht (1993) stipuleaza in art. F(2), printre altele, ca "Uniunea Europeana respecta drepturile fundamentale ale omului, asa cum sunt ele garantate de Conventia europeana semnata la Roma in 1950 si dupa cum rezulta din traditiile constitutionale comune ale statelor membre, precum si din principiile generale ale dreptului comunitar". Asadar, in lipsa unei consacrari exprese si directe a dreptului fundamental la un mediu sanatos, temeiul existentei acestuia trebuie cautat in cele trei domenii indicate de tratat. In plus, incepand din 1969, jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului a consacrat obligatia de a respecta drepturile fundamentale. In acelasi timp, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europeane (2000) prevede in art. 37, intitulat "Protectia mediului", ca: "un nivel ridicat al protectiei mediului si ameliorarea calitatii sale trebuie sa fie obiective ale politicii Uniunii Europene si asigurate in concordanta cu principiul dezvoltarii durabile".
3.2.6. Consacrarea dreptului la un mediu sanatos in Constitutiile statelor europene
Declaratia de la Stockholm (1972) a avut un impact important asupra Constitutiilor statelor europene, prin consacrarea explicita a dreptului la un mediu sanatos (Spania, Portugalia, Turcia, Bulgaria, Ungaria, Rusia, Republica Moldova etc.) sau pe cale indirecta, pe cale de consecinta (Grecia, Suedia etc.).
In statele in care legea fundamentala este anterioara anului 1970, dispozitiile privitoare a acestui drept fundamental sunt prezente in legislatia ordinara in materie (Danemarca, Olanda) sau rezulta din practica judiciara, cum este cazul Frantei si Belgiei, unde tribunalele acorda o larga protectie intereselor cetatenilor in domeniul protectiei mediului, printr-o jurisprudenta extensiva referitoare la protectia dreptului de vecinatate contra exceselor de folosinta sau cazul Italiei, unde tribunalele sanctioneaza sever abaterile de la obligatia de ocrotire a mediului.
Reticenta statelor de a recunoaste expres dreptul la un mediu curat se explica mai ales prin dificultatile obiective de realizare concreta a exigentelor sale.
Dreptul la un mediu sanatos in Directivele comunitare
Textele comunitare referitoare la protectia mediului, chiar daca nu consacra expres dreptul la un mediu sanatos, reglementeaza trei drepturi anexe, care contribuie la precizarea si afirmarea semnificatiilor acestuia: dreptul la informatia privitoare la mediu, dreptul publicului de a participa la luarea deciziei, precum si dreptul de a solicita in instanta de judecata remedierea pagubei ecologice sau a contesta o decizie administrativa in materie.
Libertatea de acces la informatia in materie de mediu a fost recunoscuta prin Directiva Consiliului Europei nr. 90/313 din 1990 privind acest subiect. In baza acesteia, orice informatie referitoare la mediu detinuta de autoritatile publice trebuie sa fie accesibila oricarei persoane fizice sau juridice care o solicita, fara ca aceasta sa fie obligata sa justifice vreun interes in acest sens.
Directiva de mai sus se aplica numai autoritatilor nationale, nu si institutiilor comunitare, cum sunt Comisia Europeana sau Consiliul European. Totusi, sub presiunea publicului, Comisia a luat masura de a furniza informatii de mediu in mod gratuit (Decizia nr. 94/90/CEE).
Ideea generala promovata la nivel comunitar este aceea ca informatia este fundamentala pentru a crea si controla sistemele moderne de gestiune a mediului.
Uniunea Europeana dispune de trei mijloace pentru a informa si constientiza opinia publica:
a) a cere statelor membre de a furniza in mod regulat Comisiei Europene rapoarte privind aplicarea si implementarea Directivelor Uniunii si a altor reglementari;
b) a cere Comisiei sa raporteze Consiliului European si Parlamentului asupra aplicarii acestora in statele membre;
c) a cere publicului sa solicite anumite informatii si sa-si exprime opinia in cadrul procedurii legislative.
O serie de directive ce privesc controlul riscurilor unor produse chimice impun producatorului obligatia de a furniza publicului informatii privind efectul acestora asupra sanatatii si mediului.
In 1982, Directiva Sereso, ce are ca obiect controlul riscurilor de accidente grave in instalatiile industriale, a formulat reguli privind informarea si consultarea publicului in legatura cu riscurile si comportamentul in cazul producerii unor poluari accidentale de tip industrial.
Cap. 4 Principalele repere ale aparitiei
si dezvoltarii legislatiei mediului in Romania
Aparitia si dezvoltarea legislatiei romanesti ce are ca obiect mediul a cunoscut mai multe etape de dezvoltare.
Intr-o prima etapa (sec. XIV - 1828) existau reglementari ce priveau ocroti-rea proprietatii si implicit a vegetatiei forestiere si a animalelor salbatice ce populau respectivul areal. "Institutia branistei" desemna un fel de rezervatie naturala, unde erau interzise taierea arborilor, vanatoarea si pescuitul, pasunatul animalelor domestice, fara acordul expres al proprietarului. Cei ce incalcau "legea branistei" erau pedepsiti, aplicandu-li-se pedeapsa corporala si confiscarea bunurilor pe care le detineau in momentul savarsirii faptei. O serie de "hrisoave domnesti", precum cele din timpul domniei lui Vlad Vintila (1533), Stefan Tomsa (1621) sau Matei Basarab (1646) se refera direct la braniste sau la "oprelistele de stricare a naturii".
Scopul instituirii acestor rezervatii naturale era in primul rand conservarea acestor elemente naturale din perspectiva interesului economic al proprietarului, dar ele au contribuit si la ocrotirea naturii.
Tot in aceasta etapa au aparut primele reglementari ce vizau gestionarea padurilor, in Transilvania, in 1781. Apoi in 1786 a aparut "Oranduiala de padure pentru Bucovina", considerata ca primul Cod silvic romanesc. Cele 12 articole ale acestui cod cuprind idei moderne in legatura cu amenajamentele silvice si ocrotirea padurii. Reglementari asemanatoare apar in 1792 in Moldova si 1793 in Tara Romaneasca.
O caracteristica comuna a acestor prime reglementari silvice este aceea ca ele legiferau dreptul de proprietate si de folosinta asupra padurilor, inclusiv fauna lor, facand totodata anumite recomandari in legatura cu regimul silvic.
A doua etapa (1829 - 1863) se caracterizeaza printr-un avant economic ce implica si dezvoltarea agriculturii, ceea ce determina defrisarea masiva a padurilor si o accelerata degradare a solurilor. Pentru a se opri acest proces nociv pentru mediu, in 1843 in Moldova si 1848 in Tara Romaneasca se introduc unele reglementari, care au incercat sa puna in exploatarea padurilor ce apartineau bisericii si au pregatit aparitia legislatiei moderne de mai tarziu. Dupa abrogarea Regulamentului organic in cele doua state romanesti, Moldova si Tara Romaneasca, se revine la libera exercitare a vanatorii, cu consecinte importante pentru fondul cinegetic, ce avea sa dureze pana in 1972, odata cu aparitia primei legi a vanatorii.
A treia etapa este "perioada moderna" (1864 - 1900) si se caracterizeaza printr-o intensificare a preocuparilor legiuitorului pentru ocrotirea naturii.
Marea reforma juridica a domnitorului A.I. Cuza a adus elemente noi. Codul penal roman, promulgat in 1864, prevedea restrictii privind vanatoarea pe domenii inchise si pedepsea otravirea pestilor in helestee; sanctiona incendierea padurilor si fanetelor. Legea pentru politia rurala (1868) a introdus perioade de prohibitie pentru vanatoare, precum si interzicerea distrugerii cuiburilor si oualor pasarilor de interes cinegetic, precum si unele masuri de combatere a daunatorilor si bolilor la plante si animale.
Sub raportul dreptului se afirma o serie de reglementari traditionale, referitoare la unii factori naturali (paduri, ape, vanat, fond piscicol) sau la poluare (reguli privind poluarea fonica), fara a se putea vorbi despre legislatie propriu-zisa de mediu.
Astfel, in 1872 apare prima lege a vanatorii, in 1874 este adoptata Legea privind serviciul sanitar, iar in 1896 Legea asupra pescuitului.
In 1881 este promulgat primul Cod silvic al Romaniei, care oferea o reglementare de ansamblu a regimului silvic, in scopul conservarii padurilor. O serie de masuri antipoluante apar in noua Lege sanitara (1885), in baza careia s-a elaborat in 1894 Regulamentul pentru industriile insalubre.
In 1891 este elaborata Legea asupra politiei vanatului, care a adus elemente noi in legatura cu "dreptul vanatorii", iar in 1896 apare Legea asupra pescuitului.
La sfarsitul secolului al XIX-lea ia nastere o ampla miscare pentru ocrotirea naturii, ce a antrenat biologi, medici, artisti.
A patra etapa (1900 - 1950) este caracterizata de o intensificare a preocuparilor legiuitorului pentru ocrotirea naturii. Astfel, in 1919 se introduce in Legea pentru reforma agrara un articol ce permitea exproprieri pentru crearea de rezervatii naturale sau alte utilizari in scop stiintific. Aceasta este considerata drept prima masura legislativa romaneasca pentru protectia naturii.
In 1930 se elaboreaza prima Lege pentru protectia monumentelor naturii, completata in 1932 cu noi articole. In baza acestei legi s-a infiintat Comisia monumentelor naturii, pe langa Ministerul Agriculturii si Domeniilor, ce avea o serie de comisii regionale pentru Ardeal, Oltenia si Moldova. Activitatea acestor structuri a avut ca obiectiv principal cercetarea stiintifica, concretizata prin publicarea de studii, care au stat la baza declararii a 36 de rezervatii naturale, cu o suprafata totala de cca. 15.000 ha si au fost trecute sub protectia legii 15 specii de plante si 16 specii de animale.
In anul 1933 s-a infiintat Parcul national Retezat si alte rezervatii cunoscute: Codrul secular Slatioara, Padurea Letea (Delta Dunarii) s.a.
A cincea etapa (1950 - 1989) s-a desfasurat in conditiile dezvoltarii economico-sociale planificate si ale regimului politic totalitar.
Primul act normativ in domeniul protectiei mediului a fost Decretul Consiliului M.A.N. nr. 237/1950 privind ocrotirea naturii, care devine o problema de stat. In acelasi timp, Comisia monumentelor naturii s-a reorganizat si a fost plasata sub autoritatea Academiei Romane. In locul fostelor comisii regionale au fost create subcomisii pe langa filialele Academiei de la Cluj (1955), Iasi (1956) si Timisoara (1959).
Prin Hotararea Consiliului de Ministri nr. 518/1954 se imputerniceau comitetele executive ale Consiliilor populare judetene sa adopte, la propunerea Comisiei monumentelor naturii, masuri provizorii pentru ocrotirea florei, faunei, depozitelor fosilifere etc. de pe teritoriul judetului, prin declararea unor rezervatii naturale.
Ca urmare a intensificarii actiunilor de ocrotire a naturii, numarul rezervatiilor naturale a crescut in 1965 la 130, cu o suprafata totala de 75.000 ha.
Sub raport legislativ, in anul 1973 s-a adoptat Legea privind protectia mediului nr. 9/1973 ca o reglementare-cadru, care a consacrat regimul juridic general al ocrotirii mediului, inclusiv crearea unor institutii adecvate. Ulterior s-au elaborat mai multe legi sectoriale, cum sunt: Legea apelor nr. 8/1974, Legea privind fondul funciar nr. 58/1974 etc. De asemenea, au fost instituite o serie de reglementari speciale referitoare la substantele toxice, activitatile nucleare etc.
S-au elaborat si investit cu putere de lege o serie de programe privind gestiunea unor importanti factori de mediu, precum: "Programul national de perspectiva pentru amenajarea bazinelor hidrografice" (Legea nr. 1/1976) si "Programul national pentru conservarea si dezvoltarea fondului forestier in perioada 1976 - 2010" (Legea nr. 2/1976) etc.
Sub raport institutional, in 1974 s-a creat Consiliul national pentru protectia mediului, ca organ central al administratiei de stat.
Caracterul prea general al acestor reglementari, nealiniate la conventiile internationale in domeniu si absenta unor masuri adecvate de implementare de natura institutional-administrativa si economica au facut ca eficienta lor pentru ocrotirea mediului sa fie diminuata.
De asemenea, reglementarile juridice in materie de mediu nu si-au gasit reflectarea corespunzatoare in celelalte ramuri ale dreptului (civil, administrativ, penal etc.), ceea ce a facut ca impactul lor social sa fie scazut. Slaba preocupare a autoritatilor privind aplicarea legislatiei de mediu si preeminenta absoluta a factorilor economici a condus la neglijarea dimensiunii ecologice in procesul de dezvoltare economico-sociala.
A sasea etapa (1990 - prezent) a fost marcata de trecerea la economia de piata si proprietatea privata, ceea ce a influentat modul de abordare a problematicii mediului. Dupa 1989 s-a declansat procesul de tranzitie legislativa, cu caracter corectiv, cu abrogarea multor acte normative si armonizarea noii legislatii cu prevederile conventiilor si tratatelor internationale in materie ecologica. Procesul de legiferare s-a dovedit deosebit de anevoios si contradictoriu. Astfel, pentru modificarea vechii legislatii in sensul noilor realitati ale tranzitiei s-au emis o serie de hotarari de guvern cu caracter sectorial (importul unor categorii de deseuri periculoase, protectia apelor de suprafata etc.), care s-au dovedit a fi insuficiente, in lipsa unei legi-cadru in materie.
Constitutia din 1991 a consacrat obligatia statului de a asigura "refacerea si ocrotirea mediului, precum si mentinerea echilibrului ecologic", ceea ce a statuat faptul ca protectia mediului constituie o responsabilitate publica. Totusi, pana la modificarea ei in 2003, Constitutia nu a prevazut in mod expres dreptul fundamental al omului la un mediu sanatos si echilibrat din punct de vedere ecologic, asa dupa cum era el statuat in constitutiile altor state europene.
Dupa o gestatie parlamentara de cca. patru ani, la 30 decembrie 1995 s-a adoptat o noua Lege a protectiei mediului nr. 137/1995 ca lege-cadru in materie. Ea a prevazut expres adoptarea a 17 legi speciale, sectoriale. Astfel, au fost promovate noi reglementari: in domeniul silvic (Codul silvic - Legea nr. 26/1996), al protectiei si gospodaririi apelor (Legea apelor nr. 107/1996), al regimului de desfasurare al activitatilor nucleare (Legea nr. 111/1996), al protectiei atmosferei (OG nr. 243/2000), al regimului ariilor protejate (OG nr. 625/2000), al gestionarii ecologice a deseurilor (OG nr. 78/2000), al controlului poluarii (OG nr. 34/2002 pentru prevenirea, reducerea si controlul integrat al poluarii) s.a.
Noua legislatie consacra conceptia europeana conform careia protectia mediului este "un obiectiv de interes public major" si este element fundamental al Strategiei nationale pentru dezvoltare durabila.
Completand lacunele Constitutiei din 1991, Legea nr. 137/1995 recunoaste in mod expres dreptul tuturor persoanelor la un mediu sanatos (art. 5). De asemenea, printre altele, ea consacra un regim special de raspundere juridica pentru prejudiciul ecologic, bazat pe doua trasaturi: caracter obiectiv, independent de culpa si raspunderea solidara in cazul pluralitatii autorilor. Instituie, in plus, obligativitatea asigurarii pentru daune ecologice in cadrul activitatilor generatoare de risc major si recunoaste dreptul la actiune in justitie organizatiilor neguvernamentale ecologiste.
S-a produs o evolutie rapida si la nivel institutional, unde s-a optat pentru o structura dezvoltata pe trei ramuri: protectia mediului, ape, paduri, mentinuta indiferent de denumirea folosita.
Perspectiva aderarii Romaniei la Uniunea Europeana a declansat un proces amplu de armonizare a legislatiei de mediu cu acquis-ul comunitar, cu efecte benefice in planul reglementarilor juridice in materie ecologica.
Aderarea efectiva va impune implementarea si aplicarea legislatiei de mediu armonizate in concordanta cu strategiile si programele Uniunii Europene.
Cap. 5 Elementele definitorii ale raspunderii juridice pentru faptele ce aduc prejudicii mediului
5.1. Notiunea de raspundere in dreptul mediului
Libertatea (de cunoastere, de decizie, de actiune) reprezinta o conditie fundamentala a responsabilitatii, care exprima un act de angajare a individului in procesul integrarii sociale, o asumare a raspunderii fata de rezultatele propriei conduite, care constituie chiar cadrul nemijlocit de manifestare a responsabilitatii.
Raspunderea, componenta esentiala a oricarei forme de organizare sociala, reprezinta reactia post-factum a societatii fata de conduita neconforma prevederilor normelor juridice, prin care se aduce atingere ordinii de drept, tulburandu-se echilibrul social. Sensul frecvent al notiunii de raspundere, indiferent de forma sub care se manifesta (contraventionala, penala, civila), este acela de obligatie de a suporta consecintele nerespectarii unor reguli de conduita, ce incumba autorului faptei (conduitei) sanctionate si care poarta intotdeauna amprenta dezaprobarii sociale.
In doctrina, raspunderea juridica se defineste ca fiind "complexul de drepturi si obligatii conexe, care potrivit legii se nasc ca urmare a savarsirii unei fapte ilicite si care constituie cadrul de realizare a constrangerii statale, prin aplicarea sanctiunilor juridice in scopul asigurarii stabilitatii raporturilor sociale si a indrumarii membrilor societatii in spiritul respectarii ordinii de drept".
Raspunderea sub formele sale traditionale: contraventionala (administrativa), civila sau penala, la care se adauga sanctiunile specifice de drept al mediului joaca un rol important in realizarea prescriptiilor reglementarilor juridice in materie ecologica. Ea a fost si este supusa unui efort continuu de adaptare la particularitatile actiunii de protectie a mediului, prin dezvoltarea unor forme specifice (raspunderea civila pentru prejudiciu ecologic, infractiuni si contraventii la regimul protectiei mediului, contencios administrativ legat de autorizatiile de mediu) si prin constructia treptata a unei forme specifice de raspundere, cea ecologica.
In domeniul protectiei mediului, raspunderea juridica intervine atat in cazul in care s-a produs un prejudiciu prin deteriorarea calitatii mediului, cat si atunci cand desi mediul nu a fost poluat, au fost totusi savarsite fapte ilicite, care contravin normelor dreptului mediului. Se poate spune ca in dreptul mediului notiunea de raspundere juridica are un sens mult mai larg, mai cuprinzator, vizand nu numai sanctionarea celor vinovati de producerea poluarii mediului, dar si luarea tuturor masurilor ce conduc la un risc minim de poluare.
Deci, normele dreptului mediului trebuie sa aiba pe langa caracterul reparator si nepresiv si un caracter preventiv. Prevenirea apeleaza mai ales la aplicarea de reglementari si instituirea de proceduri de control pentru activitatile cu risc major pentru mediu.
Responsabilitatea privind protectia mediului revine statului reprezentat prin organele sale specializate. Statul recunoaste tuturor persoanelor dreptul la un mediu sanatos, in care scop asigura unele garantii, intre care si dreptul la despagubire pentru prejudiciul suferit (art. 5 din Legea protectiei mediului nr. 137/1995).
Legea protectiei mediului nr. 137/1995 - art. 82 instituie ca forme ale raspunderii juridice, raspunderea civila, contraventionala si penala. Dar exista si acte normative care reglementeaza relatii sociale din domeniul mediului, aparute ulterior legii-cadru, care prevad ca forme ale raspunderii juridice pentru daune ecologice si raspunderea disciplinara si materiala. Acestea nu intervin nemijlocit in cadrul raportului juridic de dreptul mediului, ci in cadrul raportului de dreptul muncii. Raspunderea disciplinara sau materiala a angajatului este atrasa de multe ori de savarsirea sau omisiunea de a savarsi anumite fapte care sunt reglementate de normele dreptului mediului si care au cauzat producerea unei daune ecologice.
Deci fapta savarsita de angajat nu are caracterul unei simple abateri, ci constituie contraventie sau infractiune, iar angajatul va raspunde contraventional sau penal, dar in acelasi timp va putea fi tras si la raspundere disciplinara sau materiala, tocmai fiindca a savarsit o fapta prin care a adus prejudicii mediului. Sau chiar daca raspunde numai material sau disciplinar, deci in temeiul raportului de dreptul muncii, raspunderea are ca fundament savarsirea unei fapte prin care s-a cauzat un prejudiciu ecologic, prevazuta si sanctionata de normele dreptului mediului.
5.2. Raspunderea contraventionala
5.2.1. Generalitati
Ilicitul contraventional a fost consacrat in legislatia penala, in cadrul traditionalei impartiri tripartite a ilicitului penal in crime, delicte si contraventii, consacrata de Codul penal francez de la 1971 si mentinuta si ulterior in cel din 1810.
Aceasta structura tripartita a fost preluata si de Codul penal roman din 1865 si mentinuta ca atare si in cel din 1936. Conform acestuia din urma, "contraventia este fapta pe care o declara ca atare legea, regulamentul sau ordonanta autoritatii administrative sau politienesti".
Prin Decretul Prezidiului Marii Adunari Nationale a R.P.R. au fost abrogate dispozitiile din Codul penal privind sanctionarea faptelor ce constituie contraventii, acestea fiind trecute in sfera dreptului administrativ.
Raspunderea contraventionala, ca forma a raspunderii administrative, reprezinta consecinta nerespectarii dispozitiilor normelor juridice, care prevad si sanctioneaza contraventiile. Ea joaca un rol deosebit de important din punct de vedere economic, avand un pronuntat rol preventiv, inclusiv din perspectiva protectiei mediului.
In materie ecologica, aceasta forma a raspunderii juridice prezinta o incidenta ridicata (fiind forma cea mai des intalnita in legislatia de mediu) deoarece procedura de constatare si aplicare a sanctiunilor contraventionale este destul de rapida, masurile dispuse sunt executorii, fara vreo alta formalitate, permitandu-se o interventie rapida pentru prevenirea si combaterea acelor fapte ce afecteaza calitatea mediului.
Fapta ilicita care sta la baza raspunderii contraventionale este contraventia. Conform O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, art. 1, "contraventia constituie fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata ca atare de catre lege, hotarare de guvern sau hotarare a consiliilor locale sau judetene".
Contraventia este fapta care prezinta pericol social mai redus decat infractiunea. Pericolul social generic al unei asemenea fapte este apreciat de legiuitor in momentul stipularii contraventiei intr-un act normativ, iar pericolul social concret este apreciat de agentul constatator, sanctiunea stabilita fiind proportionala cu gradul de pericol social al faptei savarsite.
A doua trasatura a contraventiei - sa fie savarsita cu vinovatie - este doar enuntata in definitia contraventiei, pentru angajarea raspunderii contraventionale neavand importanta forma (intentionata sau neintentionata) sub care se manifesta vinovatia, ci doar existenta acesteia.
A treia trasatura - legalitatea incriminarii sa fie stabilita si sanctionata prin acte normative - este reglementata in art. 3(1) din O.G. nr. 2/2001: "Actele normative prin care se stabilesc contraventii vor cuprinde descrierea faptelor care constituie contraventii si sanctiunea ce urmeaza sa se aplice pentru fiecare in parte din acestea. In cazul sanctiunii cu amenda se vor stabili limita minima si maxima a acesteia sau, dupa caz, cote procentuale din anumite valori. Se pot stabili tarife de determinare a despagubirilor pentru pagube pricinuite prin savarsirea contraventiilor".
Prin legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului se pot stabili si sanctiona contraventii in toate domeniile de activitate (O.G. nr. 2/2001, art. 2(1)). Prin hotarari ale autoritatilor administratiei publice locale sau judetene se stabilesc si se sanctioneaza contraventiile in toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atributii prin lege, in masura in care domeniile respective nu sunt stabilite contraventii prin legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului (art. 2(2)).
De exemplu, consiliile locale pot stabili si sanctiona contraventii in urmatoarele domenii: salubritate, activitatea din piete, curatenia si igienizarea acestora; intretinerea parcurilor si spatiilor verzi, a spatiilor si locurilor de joaca pentru copii; amenajarea si curatenia spatiilor din jurul blocurilor de locuinte; intretinerea bazelor sportive, a strazilor si trotuarelor; intretinerea scolilor si a altor institutii de cultura; intretinerea cladirilor; depozitarea si colectarea gunoaielor.
Continutul contraventiei este reprezentat de totalitatea conditiilor prevazute in norma de incriminare pentru caracterizarea unei fapte ca fiind contraventie.
Subiect activ al contraventiei poate fi atat persoana fizica, cat si persoana juridica. In acest sens, persoana fizica pentru a raspunde contraventional trebuie sa indeplineasca, pe langa conditiile de responsabilitate si libertate de vointa si actiune si urmatoarele conditii de varsta:
sa fi implinit 14 ani, deoarece "minorul sub 14 ani nu raspunde contraventional", conform art. 11(2) din O.G. nr. 2/2001; de asemenea, "pentru contraventiile savarsite de minorii care au implinit 14 ani minimul si maximul amenzii stabilite in actul normativ pentru fapta savarsita se reduc la jumatate" (art. 11(3) din O.G. nr. 2/2001).
sa fi implinit 16 ani pentru a fi sanctionat cu inchisoare contraventionala (in dreptul penal minimul care are varsta cuprinsa intre 14 si 16 ani poate fi condamnat la pedeapsa cu inchisoare daca se dovedeste ca a actionat cu discernamant) sau cu obligarea la prestarea unei activitati in folosul comunitatii.
Persoana juridica raspunde contraventional in cazurile si in conditiile prevazute de actele normative prin care se stabilesc si se sanctioneaza contraventii (art. 3(2) din O.G. nr. 2/2001). Ca exemplu, art. 7 din Legea nr. 31/2000 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor silvice prevede ca: "sanctiunea amenzii contraventionale poate fi aplicata si persoanelor juridice, limitele minime si maxime ale amenzilor majorandu-se de 5 ori".
Conduita interzisa se materializeaza si in cazul contraventiilor prin:
a) actiune - manifestarea obiectiva comisiva incriminata - in sensul ca "o persoana face ceva ce norma juridica o obliga sa nu faca". Ca exemplu, aceeasi Lege nr. 31/2000, stipuleaza in art. 1(1): "Constituie contraventii silvice si se sanctioneaza cu inchisoarea sau cu amenda penala urmatoarele fapte: . k) provocarea de incendii in paduri prin diverse mijloace".
b) inactiune - manifestarea obiectiva omisiva - in sensul ca "o persoana nu face ceva ce norma juridica o obliga sa faca". De exemplu, Legea-cadru a protectiei mediului nr. 137/1995, in art. 83(1) prevede ca: "Constituie contraventii incalcarea urmatoarelor prevederi din lege: . g) obligatiile detinatorilor, cu orice titlu, ai padurilor, ai vegetatiei forestiere din afara fondului forestier national si ai pajistilor, referitoare la exploatarea resurselor padurii, fondului cinegetic si piscicol in limitele potentialului de regenerare".
Caracterul de interes general al protectiei mediului face ca subiectul pasiv al raspunderii contraventionale in materie sa fie intreaga comunitate, reprezentata formal - juridic de catre stat.
Sanctiunile contraventionale sunt principale:
a) avertismentul;
b) amenda contraventionala;
c) obligarea contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii;
d) inchisoarea contraventionala (daca nu exista consimtamantul contrave-nientului pentru aplicarea sanctiunii de la pct. c).
Sanctiunile contraventionale complementare sunt:
a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii;
b) suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau autorizatiei de exercitare a unei activitati;
c) inchiderea unitatii;
d) blocarea contului bancar;
e) suspendarea activitatii agentului economic;
f) retragerea licentei pentru activitati de comert exterior, temporar sau definitiv;
g) desfiintarea lucrarilor de constructie si aducerea terenului in starea initiala.
5.2.2. Cauzele care inlatura caracterul contraventional al faptei
Si in cazul raspunderii contraventionale pot interveni anumite stari, situatii, imprejurari (prevazute de legea contraventionala), existente in momentul savarsirii faptei, care conduc la inlaturarea caracterului contraventional prin nerealizarea unei conditii prevazute in norma incriminatoare pentru calificarea acelei fapte ca fiind contraventie.
Potrivit art. 11(1) din O.G. nr. 2/2001, caracterul contraventional al faptei este inlaturat in cazul:
legitimei aparari;
starii de necesitate;
constrangerii fizice si morale;
cazului fortuit;
iresponsabilitatii;
betiei involuntare complete;
erorii de fapt;
infirmitatii, daca are legatura cu fapta savarsita;
starea de minoritate (copilul sub 14 ani);
abrogarea incriminarii.
Cauzele care inlatura caracterul contraventional al faptei se constata numai de catre instantele de judecata.
La o prima analiza se constata concordanta intre cauzele care inlatura caracterul contraventional si cele care inlatura caracterul penal al faptei.
Astfel, legitima aparare este prevazuta (sub aceeasi denumire) in art. 45 Cod penal:
constrangerea fizica sau constrangerea morala este prevazuta in art. 46 Cod penal;
cazul fortuit in art. 47 Cod penal;
iresponsabilitatea in art. 48 Cod penal;
betia involuntara completa este prevazuta sub denumirea "betia" in art. 49 Cod penal;
eroarea de fapt in art. 51 Cod penal;
minoritatea in art. 50 Cod penal ("Minorul sub 14 ani nu raspunde contraventional iar minorul care nu a implinit varsta de 16 ani nu poate fi sanctionat cu inchisoare contraventionala sau cu obligarea la prestarea unei activitati in folosul comunitatii");
abrogarea incriminarii in art. 12(1) Cod penal ("Daca printr-un act normativ fapta nu mai este considerata contraventie, ea nu se mai sanctioneaza, chiar daca a fost savarsita inainte de intrarea in vigoare a noului act normativ").
Singura cauza de impunitate care nu este prevazuta de Codul penal este "infirmitatea" daca are legatura cu fapta, stipulata expres in art. 11(1) din O.G. nr. 2/2001. Justificarea invocarii acestei cauze de exonerare de raspundere de catre actul normativ rezida, pe de o parte, in pericolul social mai redus al contraventiei, comparativ cu infractiunea si, pe de alta parte, lezarea grava a propriei sanatati (infirmitatea) prin savarsirea faptei este o pedeapsa destul de grava pentru a mai fi necesara aplicarea unei sanctiuni contraventionale.
La aceste cauze exoneratorii se adauga si prescriptia in dubla sa ipostaza:
a) Prescriptia aplicarii sanctiunii contraventionale
Termenul general de prescriptie este de trei luni de la data savarsirii faptei, iar cand aceasta a fost urmarita ca infractiune si ulterior s-a stabilit ca ea constituie contraventie, termenul de prescriere este de un an.
In acest context, este importanta stabilirea momentului inceperii cursului termenului de prescriptie. Acest lucru se face usor, atunci cand contraventia consta dintr-o fapta simpla, ce se consuma printr-un act al unei persoane care o savarseste instantaneu si devine mai dificil in cazul contraventiilor care se perpetueaza in timp (contraventii continui).
b) Prescriptia executarii sanctiunii contraventionale
Executarea sanctiunilor contraventionale se prescrie daca procesul-verbal de constatare a contraventiei sau, dupa caz, instiintarea de plata a amenzii nu a fost comunicata celui sanctionat in termen de o luna de la data aplicarii sanctiunii.
De asemenea, executarea sanctiunii se prescrie in termen de un an de la data aplicarii ei, chiar daca contravenientul nu a exercitat calea de atac a plangerii.
Prescriptia executarii sanctiunii nu curge pe tot timpul cat, la cererea contravenientului, executarea ei a fost amanata sau esalonata.
5.2.3. Procedura contraventionala
Procedura contraventionala presupune ca etape:
a) constatarea contraventiei;
b) aplicarea sanctiunii;
c) caile de atac impotriva actelor de sanctionare a contraventiilor;
d) executarea sanctiunilor contraventionale.
5.2.3.1 Constatarea contraventiei
Se realizeaza printr-un proces-verbal incheiat de agentul constatator, adica de persoanele care sunt abilitate sa constate contraventiile si sa aplice amenzile.
Conform art. 84 din Legea protectiei mediului nr. 137/1995 acestea reprezinta: "personalul imputernicit din cadrul autoritatilor publice centrale si teritoriale pentru protectia mediului, precum si din cadrul autoritatilor administratiei publice locale, ofiterii de politie si personalul Ministerului Apararii Nationale, imputernicit in domeniile de activitate, conform atributiilor stabilite prin lege".
Procesul-verbal de constatare a contraventiei va cuprinde in mod obligatoriu: data si locul unde este incheiat; numele, prenumele, calitatea si institutia din care face parte agentul constatator; date personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal; ocupatia si locul de munca al contravenientului; descrierea faptei contraventionale cu indicarea datei, orei si locului in care a fost savarsita, precum si indicarea tuturor imprejurarilor ce pot servi la aprecierea gravitatii faptei si la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileste si se sanctioneaza contraventia; posibilitatea achitarii in termen de 48 de ore a jumatate din minimul amenzii prevazute de actul normativ, daca acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a caii de atac si organul la care se poate depune plangerea (de obicei institutia publica de care apartine agentul constatator).
La intrarea in Romania a cetatenilor straini sau a celor romani cu domiciliul in strainatate, organele politiei de frontiera vor elibera acestora tichete de inscriere a contraventiilor. La iesirea din tara, aceste tichete vor fi inapoiate organelor politiei de frontiera, impreuna, daca este cazul, cu dovada platii amenzii contraventionale.
In cazul in care contravenientul este o persoana juridica, in procesul-verbal se vor face mentiuni cu privire la: denumirea, sediul, numarul de inmatriculare in Registrul comertului si codul fiscal al acesteia, precum si datele de identificare a persoanei care o reprezinta.
In momentul incheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat sa aduca la cunostinta contravenientului dreptul de a face obiectiuni cu privire la conti-nutul actului de constatare. Obiectiunile sunt consemnate distinct in procesul-verbal la rubrica "Alte mentiuni", sub sanctiunea nulitatii procesului-verbal.
Procesul verbal se semneaza pe fiecare pagina de agentul constatator si de contravenient. In cazul in care contravenientul nu se afla de fata, refuza sau nu poate sa semneze, agentul constatator va face mentiune despre aceste imprejurari, care trebuie confirmate de cel putin un martor. Nu poate avea calitatea de martor alt agent constatator. In lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la incheierea procesului-verbal in acest mod.
Pentru aceeasi fapta nu se pot aplica doua sau mai multe sanctiuni principale, repetate.
5.2.3.2. Aplicarea sanctiunilor contraventionale
In cazul in care prin actul normativ de stabilire si sanctionare a contraventiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplica si sanctiunea.
Sanctiunea se aplica in limitele prevazute de actul normativ si trebuie sa fie proportionala cu gradul de pericol social al faptei savarsite, tinandu-se seama de imprejurarile in care a fost savarsita fapta, de modul si mijloacele de savarsire a acesteia, de scopul urmarit, de consecintele ei si de circumstantele personale ale contravenientului.
In cazul contraventiilor pentru care legea prevede sanctiunea inchisorii contraventionale alternativ cu amenda, daca agentul constatator apreciaza ca sanctiunea amenzii nu este suficienta, incheie procesul-verbal de constatare si il inainteaza in cel mult 48 de ore judecatoriei in a carei raza teritoriala a fost savarsita contraventia, pentru aplicarea sanctiunii corespunzatoare. In cazul in care se apreciaza ca se impune aplicarea inchisorii contraventionale, instanta va dispune inlocuirea inchisorii cu sanctiunea obligarii la prestarea unei activitati in folosul comunitatii, daca persoana care a savarsit contraventia este de acord.
In cazul in care prin savarsirea contraventiei s-a cauzat o paguba si exista tarife de evaluare a acesteia, persoana imputernicita sa aplice sanctiunea stabileste si despagubirea, cu acordul expres al persoanei vatamate, facand mentiunea corespun-zatoare in procesul-verbal.
Daca nu exista tarif de evaluare a pagubei, persoana vatamata isi va putea valorifica pretentiile potrivit dreptului comun.
Persoana imputernicita sa aplice sanctiunea contraventionala este in drept sa dispuna si confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii. In aceste situatii, agentul constatator va descrie in procesul-verbal bunurile supuse confiscarii si va lua in privinta lor masurile de conservare sau de valorificare prevazute de lege, facand mentiunile corespunzatoare in procesul-verbal.
Procesul-verbal de constatare se inmaneaza sau, dupa caz, se comunica in copie contravenientului si, daca este cazul, partii vatamate si proprietarului bunurilor confiscate.
Comunicarea se face de catre organul care a aplicat sanctiunea, in termen de cel mult o luna de la data aplicarii acesteia.
In situatia in care contravenientul a fost sanctionat cu amenda si daca a fost obligat si la despagubiri, odata cu procesul-verbal i se va comunica si instiintarea de plata, in care se va face mentiunea cu privire la obligativitatea achitarii amenzii si a despagubirilor, in termen de 15 zile de la comunicare, in caz contrar urmand sa se procedeze la executarea silita. Daca agentul constatator aplica si sanctiunea, iar contravenientul este prezent la incheierea procesului-verbal, acestuia i se inmaneaza copia procesului-verbal si instiintarea de plata, care va semna de primire. In cazul in care contravenientul nu este prezent sau desi este prezent refuza sa semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia si a instiintarii de plata se face de catre agentul constatator in termen de cel mult o luna de la data incheierii, prin posta (cu aviz de primire) sau prin afisare la domiciliul sau sediul contravenientului. Contravenientul poate achita pe loc sau in termen de cel mult 48 de ore de la data incheierii procesului-verbal jumatate din minimul amenzii prevazute in actul normativ, agentul constatator facand mentiune despre aceasta posibilitate in procesul-verbal. Pentru a putea fi pusa in aplicare, aceasta facilitate trebuie mentionata in mod expres in actul normativ.
Plata amenzii se face la Trezoreria Finantelor Publice locale, iar o copie de pe chitanta se preda de catre contravenient agentului constatator sau se trimite prin posta organului din care acesta face parte, in termen de 48 de ore.
In cazul in care contravenientul a achitat jumatate din minimul amenzii prevazut de actul normativ pentru fapta savarsita, orice urmarire inceteaza.
Daca persoana imputernicita sa aplice sanctiunea apreciaza ca fapta a fost savarsita in astfel de conditii incat, potrivit legii penale, constituie infractiune, sesizeaza organul de urmarire penala competent.
In cazul in care fapta a fost urmarita ca infractiune si ulterior s-a stabilit de catre procuror sau de catre instanta ca ea ar putea constitui contraventie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, impreuna cu o copie de pe rezolutie, ordonanta sau, dupa caz, de pe hotararea judecatoreasca, se trimite de indata organului in drept sa constate contraventia, pentru a lua masurile care se impun conform legii.
5.2.3.3. Caile de atac
Impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii se poate face plangere in termen de 15 zile de la data inmanarii sau comunicarii acestuia.
Partea vatamata poate face plangere numai in ceea ce priveste despagubirea, iar cel caruia ii apartin bunurile confiscate, altul decat contravenientul, numai in ceea ce priveste masura confiscarii.
Plangerea insotita de copia de pe procesul-verbal de constatare a contraven-tiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat sa o primeasca si sa inmaneze depunatorului o dovada in acest sens.
Plangerea impreuna cu dosarul cauzei se trimit de indata judecatoriei in a carei circumscriptie a fost savarsita contraventia.
Plangerea suspenda executarea sanctiunii contraventionale. Judecatoria va fixa termen de judecata, care nu va depasi 30 de zile, si va dispune citarea contravenientului sau, dupa caz, a persoanei care a facut plangerea, a organului care a aplicat sanctiunea, a martorilor indicati in procesul-verbal sau in plangere, precum si a oricaror altor persoane in masura sa contribuie la rezolvarea cauzei.
Instanta competenta sa solutioneze plangerile, dupa ce verifica daca aceasta a fost introdusa in termen, asculta pe cel care a facut-o si pe celelalte persoane citate daca s-au prezentat, administreaza orice alte probe prevazute de lege, necesare in vederea verificarii legalitatii si temeiniciei procesului-verbal si hotaraste asupra sanctiunii, despagubirii stabilite, precum si asupra masurii confiscarii.
Hotararea judecatoreasca prin care s-a solutionat plangerea poate fi atacata cu recurs in termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Recursul suspenda executarea hotararii.
Plangerile impotriva proceselor-verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor se solutioneaza cu precadere.
Plangerea impotriva procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, recursul formulat impotriva hotararii judecatoresti prin care s-a solutionat plangerea, precum si orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciara de timbru.
5.2.3.4. Executarea sanctiunilor contraventionale
Procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, neatacat in termen de 15 zile, precum si hotararea judecatoreasca irevocabila, prin care s-a solutionat plangerea, constituie titlu executoriu, fara vreo alta formalitate.
Avertismentul se adreseaza oral, atunci cand contravenientul este prezent la constatarea contraventiei si sanctiunea este aplicata de agentul constatator. In cele-lalte cazuri avertismentul se socoteste executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraventiei, cu rezolutia corespunzatoare. Daca sanctiunea a fost aplicata de instanta, prin inlocuirea amenzii contraventionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin instiintare scrisa.
Punerea in executare a sanctiunii amenzii contraventionale se face:
a) de catre organul din care face parte agentul constatator, ori de cate ori nu se exercita calea de atac impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei in termenul prevazut de lege;
b) de catre instanta judecatoreasca, in celelalte cazuri.
In vederea executarii amenzii, organele prevazute mai sus vor comunica din oficiu directiilor generale ale finantelor publice in a caror raza teritoriala domiciliaza sau isi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei sau, dupa caz, dispozitivul hotararii judecatoresti prin care s-a solutionat plangerea.
Executarea se face in conditiile prevazute de dispozitiile legale privind executarea silita a creantelor bugetare. Impotriva actelor de executare se poate face contestatie la executare, in conditiile legii.
Executarea sanctiunilor contraventionale complementare se face potrivit dispozitiilor legale.
5.2.4. Contraventii prevazute in Legea privind protectia mediului (Legea nr. 137/1995)
In Legea-cadru (art. 83(1) a-u) sunt stipulate "prevederile din lege" a caror incalcare constituie contraventii; sistematizarea acestora (contraventiilor) s-a realizat (ca si in cazul infractiunilor) nu in functie de factorul de mediu protejat ci, in functie de pericolul social al respectivelor incalcari - in art. 83(2) precizandu-se "Contraventiile mentionate la alin. 1 se sanctioneaza dupa cum urmeaza:
a) cu amenda de la 5.000.000 lei la 15.000.000 lei pentru persoane fizice si de la 25.000.000 lei la 75.000.000 lei pentru persoane juridice, cele de la lit. a) - h);
b) cu amenda de la 10.000.000 lei la 30.000.000 lei pentru persoane fizice si de la 50.000.000 lei la 150.000.000 lei pentru persoane juridice, cele de la lit. i) - q);
c) cu amenda de la 15.000.000 lei la 45.000.000 lei pentru persoane fizice si de la 75.000.000 lei la 225.000.000 lei pentru persoane juridice, cele de la lit. r) - u).
Astfel, constituie contraventii incalcarea urmatoarelor prevederi din lege:
"obligatia persoanelor fizice si juridice de solicitare si obtinere a avizului, acordului si autorizatiei de mediu, mentionate la art. 8 alin. 2, 3, 5, 7, art. 17, art. 21 alin. 1 lit. a), art. 29 lit. a), art. 34 lit. a) si b), art. 54 lit. a) si la art. 80 lit. a)" - (art. 83(1) a);
"obligatia efectuarii evaluarii impactului asupra mediului, conform prevederilor art. 8 alin. 4" - (art. 83(1) b);
"obligatia efectuarii bilantului de mediu, conform prevederilor art. 8 alin. 6, art. 10 alin. 3 si ale art. 15 alin. 1" - (art. 83(1) c);
"obligatia persoanelor fizice si juridice referitoare la mediatizarea proiectelor si activitatilor pentru care se solicita aviz, acord sau autorizatie mentionate la art. 12 alin. 3" - (art. 83(1) d);
"obligatiile persoanelor fizice si juridice de realizare a sistemelor proprii de supraveghere si de raportare, la care fac referire art. 11 alin. 2, art. 21 lit. b) si d), art. 34 lit. c) si d), art. 47 lit. b) si art. 80 lit. e)" - (art. 83(1) e);
"obligatiile proprietarilor si detinatorilor legali de teren, mentionate la art. 45 si la art. 52 lit. a) - d)" - (art. 83(1) f);
"obligatiile detinatorilor, cu orice titlu, ai padurilor, ai vegetatiei forestiere si ai pajistilor, referitoare la exploatarea resurselor padurii, fondului cinegetic si piscicol, in limitele potentialului de regenerare, a pajistilor, in limitele bonitatii, precum si de protectie a patrimoniului forestier, cinegetic, piscicol si al pajistilor din cadrul ariilor naturale protejate, prevazute la art. 53 lit. a), c), d), h), h1), h2) si i)" - (art. 83(1) g);
"obligatiile autoritatilor administratiei publice locale, precum si ale persoanelor fizice si juridice, dupa caz, prevazute la art. 61 lit. g) si la art. 63" - art. 83(1) h);
"obligatiile autoritatilor administratiei publice locale privind: suprave-gherea aplicarii prevederilor din planurile de urbanism si amenajarea teritoriului; supravegherea agentilor economici din subordine pentru prevenirea eliminarii accidentale de poluanti sau depozitarii necontrolate de deseuri si dezvoltarea sistemelor de colectare a deseurilor refolosibile; asigurarea serviciilor cu specialisti in ecologie urbana si protectia mediului, mentionate la art. 61 lit. a), c), e) si f), art. 63 alin. 1 si la art. 77 lit. a), b), d) si f)" - (art. 83(1) i);
"obligatiile autoritatilor publice centrale si locale, mentionate la art. 9 alin. 2, art. 46, art. 69 pct. 2, art. 701, 71, 72, 73, 731, 732, 75, 751, 76, 78 si 79" - (art. 83(1) j);
"obligatia agentilor economici care desfasoara activitati generatoare de risc major, prevazuta la art. 81 alin. 2" - (art. 83(1) k);
"obligatiile autoritatilor administratiei publice locale privind respectarea prevederilor din planurile de urbanism cu privire la amplasarea obiectivelor industriale, a cailor si mijloacelor de transport, a retelelor de canalizare, a statiilor de epurare, a depozitelor de deseuri menajere, stradale si industriale si a altor obiective si activitati, fara a prejudicia salubritatea, ambientul, spatiile de odihna, tratament si recreare, starea de sanatate si de confort a populatiei, mentionate la art. 61 lit. b) si h)" - (art. 83(1) l);
"obligatiile autoritatilor administratiei publice locale, mentionate la art. 62" - (art. 83(1) m);
"obligatiile persoanelor fizice si juridice de a furniza si utiliza informatii corecte pentru elaborarea evaluarilor impactului asupra mediului si a bilanturilor de mediu, prevazute la art. 12 alin. 6" - (art. 83(1) n);
"obligatia persoanelor juridice de a asigura masuri si dotari speciale pentru izolarea si protectia fonica a surselor generatoare de zgomot si vibratii, prevazute la art. 47 lit. e)" - (art. 83(1) o);
"obligatiile persoanelor fizice si juridice, prevazute la art. 15 alin. 3, art. 29 alin. 1 lit. c) si alin. 2, art. 35 alin. 2, 3, 5, 7 si 8 si la art. 54 lit. b)" - (art. 83(1) p);
"obligatiile persoanelor juridice, prevazute la art. 40 lit. a), b) si c)" - (art. 83(1) q);
"obligatiile persoanelor fizice si juridice de a se conforma dispozitiilor autoritatilor pentru protectia mediului, prevazute la art. 47 lit. d), art. 80 lit. b) si b1)" - (art. 83(1) r);
"obligatiile persoanelor fizice si juridice de respectare a normelor si performantelor tehnologice, mentionate la art. 26 alin. 1, art. 34 lit. b) si la art. 47 lit. c)" - art. 83(1) s);
"obligatiile persoanelor fizice si juridice privind respectarea reglementa-rilor privind ingrasamintele chimice, produsele de uz fitosanitar si orice alte substante chimice, utilizarea de surse de radiatii ionizante, privind protectia atmosferei si a apelor, exploatarea rationala a resurselor naturale, precum si nerespectarea regimurilor speciale de protectie, prevazute la art. 29 alin. 1 lit. b), d), f) si alin. 2, art. 34 lit. f), art. 47 lit. a) si la art. 53 lit. b)" - (art. 83(1) t);
"obligatiile persoanelor fizice si juridice privind refacerea cadrului natural si/sau conservarea naturii, conform celor prevazute la art. 53 lit. f) si g), art. 54 lit. b) si la art. 80 lit. d) si h)" - (art. 83(1) u).
|
Politica de confidentialitate | Termeni si conditii de utilizare |
Vizualizari: 3944
Importanta: 
Termeni si conditii de utilizare | Contact
© SCRIGROUP 2024 . All rights reserved
