CATEGORII DE AUTORITATI CENTRALE

CATEGORII DE AUTORITATI CENTRALE DE SPECIALITATE

&5. Administratia publica de stat centrala de specialitate se compune din administratia ministeriala si administratia extraministeriala, care la randul ei este formata din alte autoritati centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor si autoritati centrale autonome.[1] In limbajul traditional de drept public, acel organ din sfera puterii executive care are o competenta materiala determinata intr-un anumit domeniu, poarta denumirea de minister, iar titularul acestuia ministru . Constitutia Romaniei confera o acceptiune stricta acestui concept, el evocand unul din organele de specialitate subordonate Guvernului, dar nu singurul. Practic, in subordinea Guvernului se pot regasi, pe langa ministere, si alte organe centrale de specialitate, care poarta alta denumire decat cea de minister si ai carui conducatori nu sunt membri de drept ai Guvernului. Administratia centrala de specialitate este realizata, in prezent, de administratia statala, iar structura ei include autoritati guvernamentale si autoritati autonome.

&6. Articolul 116, prin cele doua alineate ale sale, prevede categoriile de organe din care este compusa administratia centrala de specialitate. Prima categorie este reprezentata de ministere, iar cea de-a doua categorie de alte organe centrale de specialitate. Din analiza acestui text intelegem in primul rand faptul ca ministerele sunt si ele o categorie de organe centrale de specialitate ale administratiei publice, a caror trasatura definitiorie este ca se pot organiza numai in subordinea Guvernului. Aceasta dispozitie ar putea parea, la un moment dat, nesemnificativa, dat fiind faptul ca, potrivit art. 102 alin. (3), ministrii sunt membrii ai Guvernului. In realitate, lucrurile nu stau astfel, precizarea era necesara pentru ca, in lipsa ei, s-ar fi putut interpreta ca ministerele se pot organiza si in mod autonom, ceea ce este de neconceput din punct de vedere logico-juridic. In afara ministerelor, pot exista insa si alte organe centrale de specialitate, care se pot organiza, in subordinea Guvernului, a ministerelor sau ca autoritati centrale autonome. Misiunea, atat a ministerelor, cat si a celorlalte organe centrale ale administratiei publice este de a executa legile in domeniile lor de activitate.

&7. Continutul acestui articol ne permite sa identificam faptul ca in sistemul constitutional romanesc administratia centrala de specialitate este formata din doua mari feluri de organe, din punct de vedere al statutului lor si al raporturilor cu alte autoritati publice: organe centrale de specialitate subordonate, in care se includ, pe langa ministere si alte organe centrale, a caror subordonare poate sa fie atat fata de Guvern (altele decat ministerele), cat si fata de ministere, acestea din urma purtand diferite denumiri cum ar fi agentii, autoritati, oficii, comisii, departamente, etc; organe centrale de specialitate autonome, care nu se afla in raporturi de subordonare fata de alte autoritati publice. Supraordonarea si subordonarea desemneaza acele raporturi care se stabilesc intre doua organe, in temeiul carora unul dintre ele, aflat pe o pozitie superioara intr-un sistem, are anumite drepturi decurgand din aceasta fata de organul aflat pe o treapta inferioara si care are numite obligatii fata de organul superior tocmai datorita pozitiei pe care se afla. In literatura de specialitate se considera ca in continutul raportului de subordonare ierarhica sunt cuprinse urmatoarele drepturi: dreptul de a conduce, indruma si coordona autoriatile subordonate, dreptul de control general, din care rezulta si posibilitatea luarii unor masuri pentru eliminarea deficientelor constatate, inclusiv cu caracter sanctionator si dreptul de a infiinta si organiza autoritati sau organe in subordine, care este expresia cea mai deplica a raporturilor de subordonare.

Sintetizand informatii prezentate, identificam urmatoarele categorii de organe centrale de specialitate

a) ministerele, care se organizeaza numai in subordinea Guvernului;

b) alte organe de specialitate care se pot organiza :

- in subordinea Guvernului;

- in subordinea ministerelor;

- ca autoritati centrale autonome.

Rezulta ca, din punctul de vedere al statutului lor, al raporturilor cu alte autoritati administrative, administratia centrala de specialitate cuprinde doua categorii de organe[8]:

1) organe subordonate, fiind vorba despre o subordonare fata de Guvern sau fata de ministere;

2) organe autonome centrale, care nu se afla in subordinea nici unei alte autoritati administrative.

Art.117 consacra urmatoarele moduri de infiintare a organelor centrale de specialitate:

a) infiintarea, potrivit legii, a ministerelor;

Art.117 alin.1 prevede ca ministerele se infiinteaza, se organizeaza si functioneaza potrivit legii.

Statutul ministerelor este cel consacrat de art.34 din Legea nr. 90/2001, si anume acela de organe de specialitate ale administratiei publice centrale, care realizeaza politica guvernamentala in domeniile de activitate ale acestora.

Legea nr. 90/2001, in art.36, arata ca ministerele si ministrii se aproba de catre Parlament, prin acordarea votului de incredere asupra Programului de guvernare si asupra intregii liste a Guvernului, la investitura.

Art.37 din aceeasi lege recunoaste primului-ministru dreptul de a solicita Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin infiintarea, desfiintarea sau, dupa caz, divizarea ori comasarea unor ministere.

b) infiintarea prin lege organica a autoritatilor centrale autonome;

Art.117 alin.(3) dispune ca "autoritatile centrale autonome se pot infiinta prin lege organica".

c) prin acte ale Guvernului si ministerelor, carora le este recunoscuta competenta de a infiinta organe de specialitate in subordinea lor, in urmatoarele conditii:

- o asemenea competenta sa le fie recunoscuta expres de lege;

- sa se obtina avizul Curtii de Conturi .

Constatam ca prin Constitutie nu se precizeaza numarul de ministere, ceea ce se explica prin faptul ca "cerintele dezvoltarii economice, sociale, pot determina, la un moment dat, fie contopirea unor ministere, fie separarea lor in cadrul unor ministere distincte sau a unor secretariate de stat, avand atributii proprii"[9]

&8. Definitii

Pentru a intelege semnificatia administratiei centrale de specialitate, este necesar sa delimitam intre organele administratiei publice cu competenta generala si organele administratiei publice cu competenta speciala. Astfel, suntem in prezenta unui organ cu competenta generala in situatia in care atributiile lui, indiferent ca se exercita la nivelul intregii tari sau la nivelul unei unitati administrativ teritoriale, acopera intreg spectrul de activitati de natura executiva. In schimb, suntem in prezenta unui organ de specialitate al administratiei publice in situatia in care atributiile care ii sunt conferite prin lege se limiteaza la o singura ramura sau un singur domeniu de activitate. In doctrina se face de asemenea distinctia intre organele de ramura si organele de domeniu. Astfel, sunt organe de ramura cele care isi desfasoara activitatea intr-un singur sector de activitate, cum ar fi, spre exemplu, Ministerul Justitiei sau cel al Educatiei si Cercetarii. Organele de domeniu sunt cele a caror competenta se extinde asupra mai multor sectoare de activitate, asupra carora desfasoara activitati de indrumare, coordonare si control, cum ar fi, spre pilda, Institutul National de Statistica. O asemenea deosebire nu este intotdeauna usor de facut in practica, dat fiind faptul ca unele organe de specialitate, pe langa activitatea pe care o desfasoara intr-o anumita ramura, exercita atributii de control, de coordonare si cu privire la alte organe de specialitate, cum ar fi Ministerul Comertului si al Finantelor, Ministerul Mediului sau cel al Comunicatiilor si Tehnologiei Informatiei. Notiunea de administratie centrala de specialitate poate fi definita, in sens organic, ca fiind acel tip de administratie care se organizeaza si functioneaza la nivel central, prin care se duce la indeplinire legea sau, in limitele legii, se presteaza anumite servicii publice, intr-un domeniu de activitate si in conditiile determinate de lege. In sens material-functional, administratia centrala de specialitate cuprinde ansamblul autoritatilor publice care au o competenta teritoriala la nivel national, care se pot constitui ca autoritati subordonate sau ca autoritati autonome pentru a realiza atributii intr-o ramura determinata de activitate administrativa.

&9. In ansamblul administratiei centrale de specialitate, ministerele reprezinta o categorie distincta de organe, care au rolul de a realiza politica guvernamentala in domeniile de activitate specifica. Din punct de vedere al competentei lor teritoriale (ratioane loci) ministerele isi desfasoara activitatea pe intreg teritoriul tarii, dispunand astfel de o competenta teritoriala generala (nationala). In ceea ce priveste notiunea de minister, fructificand definitiile care s-au formulat in literatura de specialitate, precum si in legea cadru in materie, (art. 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor) consideram ca ministerele, in sistemul actual de drept in Romania pot fi definite ca fiind acele organe centrale de specialitate care se infiinteaza, se organizeaza si functioneaza numai in subordinea Guvernului, pentru a realiza competenta intr-un domeniu determinat de activitate, al caror conducator poarta denumirea de ministru si este de drept membru al Guvernului. La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene se considera ca o dimensiune esentiala a statutului ministerelor este autonomia ministeriala, prin care se intelege faptul ca fiecare ministru este singurul responsabil de organizarea si de gestiunea interna a autoritatii pe care o conduce, sub rezerva, subinteleasa a aplicarii regulilor generale in materie de functie publica si de contabilitate publica. O alta caracteristica recunoscuta ministerelor este faptul ca, din punct de vedere al conducerii, sunt organe unipersonale, avand in fruntea lor un ministru care este numit de presedinte, alaturi de ceilalti membri ai Guvernului, in baza votului de incredere acordat de Parlament, potrivit articolului 85 din Constitutie, sau in cadrul procedurii de remaniere guvernamentala.[13] Rolul lor este de a asigura organizarea executarii si executarea in concret a legilor in domenii specifice de activitate.

&10. Clasificari

Numarul, denumirea si chiar competenta ministerelor, au oscilat de la o guvernare la alta, si chiar in cadrul aceleiasi guvernari. Diferentele existente se datoreaza complexitatii sarcinilor care revin administratiei publice la un moment dat. In literatura de specialitate, ministerele sunt clasificate, in general, dupa natura activitatii pe care o realizeaza. In functie de acest criteriu, pot fi identitficate urmatoarele categorii de ministere: ministere cu activitate economica si financiara (Ministerul Economiei si Finantelor, Ministerul pentru Intreprinderi Mici si Mijlocii, Comert, Turism si Profesii Liberale, Ministerul Dezvoltarii, Lucrarilor Publice si Locuintelor, Ministerul Mediului si Dezvoltarii Durabile, Ministerul Comunicatiilor si Tehnologiei Informatiei); ministere cu activitate social culturala si stiintifica (Ministerul Muncii, Familiei si Egalitatii de Sanse, Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului, Ministerul Sanatatii Publice); ministere cu activitate politico-administrativa (Ministerul Internelor si al Reformei Administrative, Ministerul Justitiei, Ministerul Apararii, Ministerul Afacerilor Externe).

Cum rezulta si din titlul acestei categorii de organe, si anume "organe centrale de specialitate ale administratiei de stat" rezulta ca "administratia publica centrala se realizeaza numai ca administratie statala"[17].

a. Am stabilit ca prim criteriu de clasificare statutul organului central respectiv, ceea ce a atras identificarea a doua astfel de categorii de organe centrale de specialitate, respectiv organe subordonate (Guvernului sau ministerelor) si organe centrale autonome.

b. Din punctul de vedere al modului de infiintare, am identificat trei categorii de organe centrale de specialitate:

- prin lege organica - pentru autoritatile centrale autonome;

- prin lege sau prin procedura de acordare a votului de incredere - pentru ministere;

- prin acte ale Guvernului si ministerelor - pentru alte organe de specialitate infiintate in subordinea ministerelor si a Guvernului.

c. Din punctul de vedere al denumirii lor, identificam o varietate de denumiri, si anume:

- ministerele, notiune prin care se evoca autoritatile centrale de specialitate subordonate exclusiv Guvernului;

- alte organe centrale de specialitate, care poarta denumiri diferite si anume comisii, consilii, agentii, secretariate de stat , oficii etc[18].

Acestea, la randul lor, pot fi in subordinea Guvernului, a ministerelor sau autonome[19].

&11. Infiintarea, organizarea si functionarea ministerelor

Aceasta materie o regasim reglementata in articolul 117 din Constitutie, care vine in continuarea, fireasca, a celui anterior. Dupa ce a fost determinata, prin articolul 117, din ce este constituita administratia centrala de specialitate, in mod firesc in acest articol se reglementeaza modul in care se infiinteaza, se organizeaza si functioneaza categoriile de organe centrale de specialitate identificate conform articolului anterior, intre cele doua articole existand astfel o legatura logica, evidentiata si in cadrul dezbaterilor parlamentare prin care s-a sustinut respingerea unui amendament care fusese formulat.

&12. Din punct de vedere al istoricului reglementarii, si acest articol, ca si cel anterior, este, cum se apreciaza in literatura de specialitate, "fara istorie", in sensul ca el pastreaza aceeasi forma din proiectul Constitutiei si nu a suferit nici un amendament sau modificare ulterioara. Continutul lui a fost vizat de un singur amendament, care a fost insa retras.[20]

&13.Prin alineatul (1) al articolului 117 se trimite la o lege pentru infiintarea, organizarea si functionarea ministerelor. In acest fel constatam ca s-a optat pentru competenta exclusiva a Parlamentului in a reglementa modul de infiintare, de organizare si de functionare a ministerelor. Prevedea constitutionala care trimite la o lege pentru a reglementa aceasta materie trebuie interpretata prin raportare la doua imperative care asigura functionalitatea regimului politic. Pe de o parte, s-a considerat necesar ca numarul si rolul ministerelor sa corespunda programului de guvernare pe care si-l asuma fiecare guvern, iar pe de alta parte, administratia ministeriala trebuie sa fie flexibila, sa se poata adapta la misiunile care ii revin si care sunt in continua transformare. De altfel, in doctrina occidentala se recunoaste ca una din trasaturile care caracterizeaza serviciul public este adaptabilitatea, adica necesitatea de a se adapta nevoilor sociale pe care trebuie sa le satisfaca serviciul public si care sunt mereu in schimbare, in transformare. Faptul ca textul constitutional nu precizezaa numarul de ministere este astfel prilejuit de imprejurarea ca cerintele de dezvoltare economica, sociala, pot determina la un moment dat fie contopirea unor ministere, fie separarea lor in cadrul unor ministere distincte sau a unor secretariate de stat avand atributii distincte. Acestea sunt ratiunile pentru care nici Constitutia Romaniei, ca majoritatea Constitutiilor lumii, nu stabileste numarul de ministere sau organizarea si functionarea fiecarui minister in parte.

&14. Dupa ce a fost clarificat acest aspect, urmatoare problema este la ce fel de lege se refera Constitutia Unei asemenea intrebari i s-a raspuns in sensul ca poate fi vorba atat despre o lege speciala, cat si o lege generala, o reglementare cadru pentru organizarea si functionarea ministerelor. Ulterior, acelasi autor revine asupra acestei dualitati de solutii, apreciind ca din expresia "potrivit legii" cuprinsa la alineatul (1) in legatura cu ministerele se deduce ca va trebui sa existe o lege generala a ministerelor. Aceasta solutie a fost insa numai partial confirmata de practica, in sensul ca s-a preferat solutia unei legi generale, a unei legi cadru, dar nu numai pentru ministere ci si pentru Guvern, actuala Lege nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului. Din aceasta perspectiva, Legea nr. 90/2001 a instituit pentru prima data un cadru normativ unic referitor la natura juridica, rolul, organizarea si conducerea ministerelor, precum si atributiile generale ale ministrilor.

&15. In ceea ce priveste infiintarea ministerelor, aceasta se reglementeaza prin lege. Constitutia, prin articolul 73 alin. (3) nu a rezervat domeniului de reglementare al unei legi organice organizarea si infiintarea ministerelor, ceea ce ne permite sa sustinem, alaturi de alti autori, ideea ca poate fi vorba, pe langa lege, si de ordonanta de guvern.[26] Actualul cabinet, care cuprinde douasprezece ministere, isi are reglementarea in Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr- 24/11 04 2007 privind stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul administratiei publice centrale , in baza careia: se infiinteaza Ministerul Economiei si Finantelor prin reorganizarea Ministerului Finantelor Publice si prin preluarea activitatii in domeniul economiei de la Ministerul Economiei si Comertului, care isi inceteaza activitatea; se infiinteaza Ministerul Internelor si al Reformei Administrative prin reorganizarea Ministerului Administratiei si Internelor, care isi inceteaza activitatea; se infiinteaza Ministerul Transporturilor prin reorganizarea Ministerului Transporturilor, Constructiilor si Turismului, care isi inceteaza activitatea; se infiinteaza Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului, prin reorganizarea Ministerului Educatiei si Cercetarii, care isi inceteaza activitatea; se infiinteaza Ministerul Muncii, Familiei si Egalitatii de Sanse prin reorganizarea Ministerului Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei, care isi inceteaza activitatea; se infiinteaza Ministerul pentru Intreprinderi Mici si Mijlocii, Comert, Turism si Profesii Liberale prin reorganizarea Agentiei Nationale pentru Intreprinderi Mici si Mijlocii si Cooperatiei si Autoritatii Nationale pentru Turism, care isi inceteaza activitatea, prin preluarea activitatii in domeniul comertului de la Ministerul Economiei si Comertului, prin preluarea activitatii privind mediul de afaceri din cadrul aparatului de lucru al ministrului de stat pentru coordonarea activitatilor din domeniile mediului de afaceri si intreprinderilor mici si mijlocii, precum si prin preluarea activitatii in domeniul turismului de la Ministerul Transporturilor, Constructiilor si Turismului, care isi inceteaza activitatea; se infiinteaza Ministerul Dezvoltarii, Lucrarilor Publice si Locuintelor, prin reorganizarea Ministerului Integrarii Europene si prin preluarea activitatii in domeniul lucrarilor publice, amenajarii teritoriului, constructiilor si locuintelor de la ministerul Transporturilor, Constructiilor si Turismului, care isi inceteaza activitatea; se infiinteaza Ministerul Mediului si Dezvoltarii Durabile, prin reorganizarea Ministerului Mediului si Gospodaririi Apelor, care isi inceteaza asctivitatea.

&16. Daca analizam modul de infiintare a acestor ministere, constatam ca este vorba despre infiintarea prin reorganizarea unuia sau mai multor ministere, care isi inceteaza activitatea; infiintarea prin reorganizarea altor autoritati centrale de specilitate subordonate (Agentii), care isi inceteaza activitatea; infiintarea prin reorganizarea unor ministere sau altor organe centrale de specialitate subordonate si preluarea unor activitati de la alte ministere sau alte organe centrale de specialitate, care isi inceteaza activitatea.

Referitor la reglementarea organizarii si functionarii activitatii ministerelor, nici aici situatia nu este unitara. Intilnim, o prima situatie, a ministerelor a caror organizare si functionare este reglementata prin Hotarari de Guvern, cum ar fi: Ministerul Mediului si Dezvoltarii Durabile, reglementat prin H.G. nr. 368/25 04 2007 ; Ministerul Muncii, Familiei si Egalitatii de Sanse, prin H.G. nr. 381/25 04 2007 ; Ministerul Economiei si Finantelor, prin H.G. nr. 386/25 04 2007 ; Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului, prin H.G. nr. 366/18 04 2007 ; Ministerul Afacerilor Externe, prin H.G. nr. 100/29 /01 /2004 ; Ministerul Justitiei, prin H.G. nr. 83/03 02 2005; ; Ministerul Comunicatiilor si Tehnologiei Informatiei, prin H.G. nr. 744/03 07 2003 ; Ministerul Culturii si Cultelor, prin HG nr. 78/ 27 01 2005 ; Ministerul Sanatatii Publice, prin HG nr. 862/ 28 06 2006. O a doua situatie, o reprezinta reglementarea organizarii si functionarii prin lege, si este vorba despre Ministerul Apararii, reglementat prin Legea nr. 346 din 21/07/2006 . Si, in sfarsit, o a treia situatie este reprezentata de reglementarea organizarii si functionarii prin Ordonanta de Urgenta, cum este cazul Ministerului Internelor si Reformei Administrative, reglementat prin O.U.G. nr. 30 din 25/ 04/ 2007. De altfel, necesitatea adoptarii unei legi (ordonante) pentru aceste ministere este ceruta chiar de art. 59 din Legea nr. 90/2001, care prevede ca organizarea si functionarea ministerelor privind apararea nationala si ordinea publica sunt reglementate prin legi speciale.

&17. Din analiza actelor normative care reglementeaza organizarea si functionarea acestora, desprindem concluzia ca fiecare minister in parte are misiunea de a aplica strategia de dezvoltare si politica Guvernului in domeniul in care a fost creat. Ministerele ne apar astfel ca fiind autoritati administrative infiintate si organizate in subordinea Guvernului, cu scopul de a transpune in practica programul acestuia intr-un domeniu determinat al serviciilor publice. Ele sunt structurate in departamente, directii generale, directii, servicii, birouri. Aceste compartimente nu sunt subiecte de drept public si nu pot emite acte juridice, neavand personalitate juridica. Precizam ca, in functie de natura atributiilor, unele ministere pot avea in domeniul lor de activitate compartimente in strainatate, stabilite prin hotarare de Guvern. Este cazul Ministerului Afacerilor Externe, care are in subordine ambasadele si oficiile consulare.[40] Structurile (compartimentele) din care se compune un minister sunt de doua categorii: functionale, pe care le regasim in orice minister, indiferent de obiectul de activitate al acestuia (exemplu secretariat, administrativ, resurse umane) si de specialitate, pe care le regasim la anumite ministere, corespunzator competentei fiecaruia. Prin Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, s-au prevazut anumite cerinte pe care trebuie sa le respecte structura organizatorica a autoritatilor si institutiilor publice. Astfel, pentru constituirea unui birou este necesar un numar minim de 5 posturi de executie; pentru constituirea unui serviciu este necesar un numar minim de 7 posturi de executie; pentru constituirea unei directii este necesar un numar minim de 15 posturi de executie; pentru constituirea unei directii generale este necesar un numar minim de 25 posturi de executie. Totodata, s-a instituit regula conform careia in cadrul autoritatilor si institutiilor publice din administratia centrala, numarul functiilor publice din clasa I ( care cuprinde functiile pentru care se impun studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta- subl. ns.-V.V.) este de minim 70% din numarul total al functiilor publice.

&18. Infiintarea, organizarea si functionarea celorlalte organe centrale de specialitate subordonate

Dupa cum a rezultat si din interpretarea articolului 116, ministerele nu sunt singurele organe centrale de specialitate subordonate existente in sistemul administrative romanesc. In afara ministerelor, pot exista si alte organe centrale de specialitate care se pot organiza si functiona fie in subordinea Guvernului, fie in subordinea ministerelor. Aceste organe de specialitate pot avea un caracter permanent sau temporar, pot fi inzestrate cu atributii de decizie sau cu caracter consultativ, ori pot avea caracter interministerial, pentru solutionarea unor probleme in care competenta mai multor ministere se intersecteaza sau este complementara. Aceste alte organe de specialitate au misiunea de a realiza conducerea la nivel central a unor ramuri sau domenii de activitate care nu necesita infiintarea unui minister, ca organ de specialitate al administratiei publice centrale, si care pot functiona ca agentii, secretariate, autoritati nationale, institute, oficii.[43]

Atat Guvernul, cat si ministerele pot infiinta in subordinea lor autoritati centrale de specialitate, daca sunt indeplinite doua conditii. Prima conditie este ca legea sa le recunoasca o asemenea competenta. Analizand prevederile Legii 90/2001, vom constata ca printre atributiile Guvernului prevazute de articolul 11 litera o) se regaseste si aceea ca infiinteaza, cu avizul Curtii de Conturi, organe de specialitate in subordinea sa. Constatam astfel ca legea recunoaste Guvernului competenta de a infiinta organe de specialitate in subordinea sa. O asemenea competenta este recunoscuta si pentru ministere in articolul 42 care prevede ca ministerele pot infiinta in subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curtii de Conturi.

Cea de-a doua conditie a fost deja anticipata prin cele enuntate anterior, si anume avizul Curtii de Conturi. Se pune problema ce natura juridica are avizul Curtii de Conturi. In literatura de specialitate s-a exprimat opinia ca am fi in prezenta unui aviz conform, al carui regim juridic presupune obligativitatea atat in a-l obtine, cat si in a-i respecta continutul. Un asemenea caracter, pe care, de altfel il impartasim, rezulta din misiunea Curtii de Conturi, aceea de a controla modul de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. Faptul ca prin Constitutie s-a conditionat atributia conferita Guvernului si ministerelor de a infiinta organe de specialitate in subordinea lor de avizul Curtii de Conturi si de o imputernicire data expres de legiuitor trebuie inteles in sensul ca s-a urmarit sa se puna piedici in calea tendintei de proliferare excesiva a unor asemenea organe. Cu toate acestea, numarul unor asemenea autoritati centrale de specialitate este mare si este in continua crestere, manifestandu-se o tendinta din partea Guvernului, pe care nu o putem impartasi, de a infiinta astfel de organe.

&19. O problema care se impune a fi clarificata este aceea a statutului conducatorilor organelor centrale de specialitate subordonate Guvernului, si prin extrapolare, si al celor subordonate ministerelor. Indiferent ca sunt sau nu membri ai Guvernului, statutul acestora este acela de demnitari politici, care au responsabilitatea politica, alaturi de Guvern in fata Parlamentului asupra activitatii desfasurate, ceea ce inseamna ca atunci cand a incetat mandatul Guvernului, in principiu inceteaza si mandatul lor. O alta interpretare este considerata a fi incompatibila cu spiritul Constitutiei, cu atat mai mult cu cat prin activitatea acestor organe centrale de specialitate, cum este cazul spre exemplu, al Agentiei Nationale de Privatizare, se pune in aplicare programul politic de guvernare. Personalul care isi desfasoara activitatea in administratia centrala de specialitate are statut de functionari publici sau, dupa caz, personal contractual. Dupa cum se remarca insa in literatura de specialitate, continuam sa asistam la o politizare excesiva a acestui personal si a functiei publice, in ansamblul sau, cu consecinte negative in ceea ce priveste modernizarea administratiei si a tarii in ansamblul ei. Aceasta deoarece pentru a avea o democratie autentica, trebuie sa dispunem de o adminsitratie care sa fie capabila sa genereze democratie.

&20. Prin actele normative care reglementeaza organizarea si functionarea ministerelor, sunt deja prevazute, in corpul lor sau in anexa, organele centrale de specialitate care functioneaza in subordinea lor. Astfel, in subordinea Ministerului Mediului si Dezvoltarii Durabile functioneaza Agentia Nationala pentru Protectia Mediului, Administratia Rezervatiei Biosferei "Delta Dunarii" si Garda de Mediu (anexa nr. 2 din H.G. nr. 368/25 04 2007); in subordinea Ministerului Muncii, Familiei si Egalitatii de Sanse functioneaza Autoritatea Nationala pentru Persoanele cu Handicap, Autoritatea Nationala pentru Protectia Drepturilor Copilului, Agentia Nationala pentru Protectia Familiei, Agentia Nationala pentru Egalitatea de Sanse intre Femei si Barbati (anexa nr. 2 din H.G. nr. 381/25 04 2007); in subordinea Ministerului Economiei si Finantelor functioneaza Agentia Nationala de Administrare Fiscala, Comisia Nationala de Prognoza, Autoritatea Nationala pentru Restituirea proprietatilor, Agentia Nucleara, Comisia Centrala pentru Stabilirea Despagubirilor, Agentia Nationala pentru Dezvoltarea Zonelor Miniere, Inspectia de Stat pentru Controlului Cazanelor, Recipientelor sub Presiune si Instalatiilor de Ridicat, Biroul Roman de Metrologie Legala, Agentia Romana pentru Conservarea energiei (anexa nr. 2 din H.G. nr. 386/25 04 2007); in subordinea Ministerului Educatiei, Cercetarii si Tineretului functioneaza Agentia Nationala pentru Calificarile din Invatamantul Superior si Parteneriat cu Mediul Economic si Social, Agentia Nationala pentru Programe Comunitare in Domeniul Educatiei si Formarii Profesionale, Agentia Romana de Asigurare a Calitatii in Invatamantul Preuniversitar (anexa nr. 3 din H.G. nr. 366/18 04 2007); in subordinea Ministerului Afacerilor Externe functioneaza Agentia Nationala de Control al Exporturilor, Comisia Fulbright, Institutul Roman de Studii Internationale "Nicolae Titulescu" si Academia Diplomatica (anexa nr. 2 din H.G. nr. 100/29 01 2004); in subordinea Ministerului Justitiei functioneaza Institutul National de Expertize Criminalistice, Administratia Nationala a Penitenciarelor, (anexa nr. 3 din H.G. nr. 83/03 02 2005). Acestora se adauga diferite structuri fara personalitate juridica, servicii publice deconcentrate din judete si alte structuri subordonate.

&21. Infiintarea, organizarea si functionarea organelor centrale de specialitate autonome

Asa cum am putut deja constata, la nivel central, pe langa autoritatile centrale care se afla in raporturi de subordonare fata de Guvern sau fata de ministere, exista si autoritati centrale autonome. Acestea au ca si caracteristica principala a statutului lor faptul ca nu se afla in subordinea Guvernului sau altei autoritati publice, autonomia excluzand orice forma de subordonare. Aceste autoritati sunt organizate si isi desfasoara activitatea ca si celelalte organe ale administratiei publice centrale, cu deosebirea ca ele functioneaza (independent) autonom si nu au organe ierarhic superioare. Conducerea acestor autoritati centrale autonome, o parte din cei care le compun sau toti cei care le compun, dupa caz, sunt desemnati de Parlament. De regula, aceste autoritati depun anual sau la solicitarea Parlamentului rapoarte cu privire la activitatea pe care o desfasoara. Dependenta acestor autoritati fata de Parlament are un caracter direct, spre deosebire de ministere, care raspund in fata Parlamentului prin intermediul Guvernului.[50] Conducerea acestor autoritati administrative autonome este colegiala (exemplu in cazul Societatilor Nationale de Radiodifuziune si Televiziune) sau unipersonala (exemplu in cazul Consiliului National al Audiovizualului, Consiliului National pentru Studierea Arhivelor Securitatii). Autoritatile centrale autonome sunt organe de domeniu care pot fi clasificate in mai multe categorii, in functie de obiectul lor de activitate si finalitatea acestei activitati, asfel: organe de sinteza, cum ar fi, de exemplu Autoritatea Nationala de Supraveghere a Prelucrarii Datelor cu Caracter Personal; organe de coordonare, cum este Consiliul Suprem de Aparare a Tarii; organe de control cum este, spre exemplu, Curtea de Conturi, Agentia Nationala de Integritate.

&22. Autoritatile administrative autonome au un statut specific, care le deosebeste de ministere si de celelalte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor. O prima deosebire consta in modul de infiintare, care impune o lege organica, spre deosebire de organele centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor, pe care Guvernul si ministerele au libertatea de a le infiinta, daca aceasta atributie le este recunoscuta prin lege si daca exista avizul Curtii de Conturi. In ceea ce priveste modul de infiintare a autoritatilor autonome, consideram ca este recomandabil ca fiecare autoritate autonoma sa aiba propria sa lege organica, desi textul constitutional admite si alta posibilitate. Avem in vedere diferenta, care nu este pur terminologica, intre formula nearticulata, prin lege organica, folosita de art. 117 alin. (3) si formula articulata prin legea organica, folosita de alte texte constitutionale. O a doua deosebire vizeaza modul de desemnare a conducatorilor. In cazul ministerelor, ministrii sunt numiti de presedinte, in baza votului de incredere al Parlamentului pe cand numirea organelor de conducere ale autoritatilor administrative autonome se face de catre ambele Camere ale Parlamentului sau de una din Camere, pe baza unor propuneri venite din interiorul sau din exteriorul acestuia. Exemplu, potrivit articolului 18 din Legea nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, presedintele si vicepresedintele Agentiei Nationale de Integritate sunt numiti de Senat, pentru un mandat de 4 ani, care nu poate fi reinnoit, in urma concursului organizat potrivit acestei legi. Conducerea Bancii Nationale a Romaniei are caracter colegial, fiind reprezentata de consiliul de administratie, iar conducerea executiva este asigurata de guvernator, prim-viceguvernator si doi viceguvernatori, conform articolului 32 din Legea nr. 312/ 28 06 2004. Potrivit articolului 33 alin. (3) din acelasi act normativ, consiliul de administratie, cu nominalizarea conducerii executive, este numit de Parlament, la propunerea comisiilor de specialitate ale celor doua Camere ale Parlamentului. Cele doua Camere ale Parlamentului numesc, potrivit articolului 65 lit. h), la propunerea Presedintelui, pe directorii serviciilor de informatii. Consiliul National pentru Studierea Arhivelor Securitatii este format din 11 membri, care sunt numiti de Parlament, la propunerea Presedintelui Romaniei, a primului ministru, iar restul de 9 sunt propusi de grupurile parlamentare, potrivit configuratiei politice a celor doua Camere (art. 8 din Legea nr. 187 din 07 12 1999, cu modificarile si completarile ulterioare Numirea presedintelui si a vicepresedintelui Autoritatii Nationale de Supraveghere a Prelucrarii Datelor cu Caracter Personal se face cu votul majoritatii senatorilor, conform articolului 7 alin. (3) din Legea nr. 102/2005 privind infiintarea, organizarea si functionarea Autoritatii Nationale de Supraveghere a Prelucrarii Datelor cu Caracter Personal. O a treia caracteristica a autoritatilor administrative autonome este faptul ca ele nu sunt dependente de Guvern sau de vreun minister, ele cunoscand o anumita dependenta numai fata de Parlament. Aceasta dependenta fata de Parlament se manifesta, dupa cum am aratat deja, prin numirea organelor unipersoanale sau colegiale de conducere. In al doilea rand, este vorba despre faptul ca sunt supuse controlului parlamentar, care se concretizeaza prin prezentarea de rapoarte anuale sau ori de cate ori este nevoie

&23. In doctrina de specialitate[58] s-a identificat un numar de 24 de autoritati publice centrale de specialitate autonome, din care 11 sunt infiintate chiar prin Constitutie. Este vorba despre Consiliul Suprem de Aparare a Tarii (art. 119), Consiliul Legislativ (art. 79), Avocatul Poporului (art. 58-60), Curtea de Conturi (art. 140) ori Consiliul Economic si Social, creat prin Legea de revizuire a Constitutiei nr. 429/2003 si reglementat prin articolul 141 din Constitutie ca organ consultativ al Parlamentului si al Guvernului in domeniile de specialitate stabilite prin legea sa de infiintare, organizare si functionare. Organizarea si functionarea acestora face obiectul unor legi organice. Faptul ca aceste autoritati centrale de specialitate autonome sunt opera legiuitorului constituant, inseamna ca desfiintarea lor nu se poate face decat printr-o lege constitutionala, prin care sa se modifice legea fundamentala, in sensul abrogarii articolelor care le consacra. In afara autoritatilor centrale autonome consacrate de Constitutie, pot fi infiintate si alte astfel de autoritati. Spre deosebire de infiintarea ministerelor, despre care Constitutia prevede ca se face potrivit legii, autoritatile centrale autonome se infiinteaza prin lege organica, formulare care determina interpretarea ca nu se pune problema unei legi organice generale pentru toate autoritatile, ci a cate unei legi pentru fiecare autoritate administrativa autonoma. Diferenta dintre autoritatile centrale de specialitate autonome cu statut constitutional si cele cu statut legal nu se rezuma numai la actul normativ prin care au fost create, in primul caz, legea fundamentala, in cel de-al doilea caz, o lege organica. Deosebiri esentiale exista din punct de vedere al gradului de dependenta. Astfel, autoritatile centrale de specialitate autonome de rang constitutional se supun Guvernului numai in masura in care acesta adopta ordonante sau hotarari normative care le sunt obligatorii si opozabile ca oricarui alt subiect de drept (exemplu cele care privesc numarul minim de functionari de executie care trebuie sa existe intr-o structura-birou, serviciu, directie, directie generala- a unei autoritati sau institutii publice). In schimb, pentru autoritatile centrale de specialitate autonome create prin lege organica, regula instituita prin articolul 102 alin. (1) potrivit careia Guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice are un grad mai mare de extensie si de aplicabilitate. Aceste autoritati publice nu pot, in activitatea lor, sa faca abstractie de programul de guvernare acceptat de Parlament in baza caruia Guvernul isi exercita rolul de conducere generala a administratiei publice. Ele exercita o competenta formata din atributii de complementaritate cu Guvernul, astfel incat nici nu se pot substitui atributiilor Guvernului si nici nu pot decide ignorand ceea ce Guvernul a stabilit pentru domeniul respectiv. Fara a se afla sub tutela Guvernului, autoritatile centrale autonome cu statut legal nu pot sa actioneze in afara cadrului creat de Guvern prin ordonantele si hotararile cu caracter normativ pe care acesta le adopta

&24. Rezulta ca in prezent in Romania sunt doua categorii de autoritati centrale autonome: unele de rang constitutional, create de legiuitorul constituant, a caror organizare si functionare face obiectul unor legi organice adoptate ulterior, si autoritati centrale autonome create prin lege orgnica. Cele din prima categorie le-am mentioant deja. Din cea de-a doua categorie, exemplificam: Consiliul Concurentei, infiintat prin Legea nr. 21/1996, cu modificarile si completarile ulterioare; Consiliul National al Audiovizualului, infiintat prin Legea nr. 504/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, calificat prin articolul 10 din lege autoritate publica autonoma sub control parlamentar, garant al interesului public in domeniul comunicarii audiovizuale; Consiliul National pentru Studierea Arhivelor Securitatii, creat prin Legea nr. 187/1999, cu modificarile si completarile ulterioare Societatea Romana de Radiodifuziune si Societatea Romana de Televiziune, infiintate prin Legea nr. 41/1994, cu modificarile si completarile ulterioare; Agentia Romana de Presa, a carei organizare si functionare e reglementata prin Legea nr. 19/2003 calificata prin art. 1 al acestei legi ca fiind institutie publica autonoma, de interes national, cu personalitate juridica, independenta editorial, sub controlul Parlamentului; Autoritatea Nationala de Supraveghere a Prelucrarii Datelor cu Caracter Personal, infiintata prin Legea nr. 102/2005, autoritate publica autonoma si independenta fata de orice alta autoritate a administratiei publice, ca si fata de orice persoana fizica sau juridica din domeniul privat, cu personalitate juridica (art. 1 din Legea nr. 192/2005); Banca Nationala a Romaniei, reglementata prin Legea nr. 312/2004; Comisia de Supraveghere a Asigurarilor, infiintata prin Legea nr. 32/2000 cu modificarile si completarile ulterioare, autoritate administrativa autonoma de specialitate, autofinanatata, cu personalitate juridica (art. 4 din lege); Agentia Nationala de Integritate, infiintata prin Legea nr. 144 din 21 05 2007, calificata prin articolul 12 din lege autoritate administrativa autonoma, cu personalitate juridica, ce functioneaza la nivel national ca structura unica, cu sediul in municipiul Bucuresti.

Cele mai multe autoritati administrative autonome au organe de conducere cu caracter colegial[69], dar sunt si autoritati administrative unipersonale. In literatura de specialitate se retin mai multe trasaturi ale autoritatilor administratiei centrale de specialitate, si anume: apartenenta acestor autoritati la administratia publica centrala de specialitate; autonomia sau independenta lor; faptul ca majoritatea au organe colegiale de conducere, fiind si unele cu caracter unipersonal; faptul ca emit atat acte normative sau de reglementare (exemplu hotararile C.S.A.T, obligatorii pentru autoritatile administratiei publice si institutile publcie la acre se refera; hotararile C.S.P., prin care se adopta Codul deontologic al magistratilor, Regulamentul de ordine interioara al instantelor judecatoresti, etc, care sunt obligatorii pentru toti magistratii si toate instantele judecatoresti etc.), cat si acte individuale (avizeke Consiliului legislativ, avizele conforme ale Consiliului Concurentei etc; o alta trasatura este aceea ca membrii autoritatilor administrative autonome sau ale organelor de conducere ale acestora sunt numiti de Parlament; autoritatile administrative autonome sunt sub control parlamentar ; ele se infiinteaza exclusiv prin lege organica; catzegoria autoritatilor administrative autonome este intr-un continuu proces de dezvolatre; majoritatea au fost infiintate pentru o perioada nedeterminata de timp.

&25. Actele autoritatilor centrale de specialitate

Constitutia nu face nici un fel de precizari cu privire la actele administratiei centrale de specialitate. Exista insa unele dispozitii, din a caror interpretare deducem ca prin Constitutie se recunoaste implicit competenta ministrilor de a emite acte juridice[72].

Astfel, art.107, care reglementeaza "statutul Primului-ministru", prevede ca acesta coordoneaza activitatea membrilor Guvernului, respectand insa atributiile ce revin fiecaruia.

Cum membrii Guvernului exercita unele atributii, rezulta implicit ca ei indeplinesc si acte si fapte juridice prin intermediul carora duc la indeplinire atributiile respective.

Nici in Legea nr. 90/2001 nu regasim reglementari speciale in ceea ce priveste actele emise sau adoptate de organele centrale de specialitate, denumirile lor sau regimul juridic.

In schimb, majoritatea actelor normative care reglementeaza activitatea ministerelor prevad ca, in indeplinirea sarcinilor care le revin, acestea emit ordine si instructiuni.

Diferenta dintre ordine si instructiuni consta in caracterul, normativ sau individual, pe care il au acestea.

Astfel, ordinele pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual [73], pe cand instructiunile pot avea numai caracter normativ.

In afara celor doua denumiri consacrate, in practica se mai regasesc si multe altele, cum ar fi: Ministerul Finantelor emite precizari, norme tehnice, conventii; Banca Nationala care este autoritate centrala autonoma emite ordine, circulare, principii, norme, norme metodologice, norme obligatorii etc. Ministrii, la randul lor, emit si ei acte care poarta diferite denumiri, cum ar fi: circulare, decizii, precizari, rezolutii, ordine, norme metodologice etc.

Constatam astfel ca in exercitarea atributiilor de specialitate care le revin, autoritatile centrale de specialitate adopta sau emit diferite acte administrative, care pot avea diferite denumiri, cum ar fi ordine, instructiuni, norme, circulare, si care pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual. Diferenta dintre diferite categorii de acte nu este pur terminologica, ea prezinta elemente de fond. Astfel, prin intermediul instructiunilor se stabilesc reguli generale in ramura care intra in competenta organului central de specialitate pentru structurile subordonate acestuia. Ordinele sunt acte administrative prin intermediul carora conducatorii organelor centrale de specialitate rezolva probleme curente si concrete, care pot avea caracter normativ sau individual. In doctrina a fost abordata, cu caracter critic, situatia in care printr-un ordin al unui ministru sau al altui conducator al unui organ central de specialitate se aproba instructiuni, norme metodologice si altele asemenea. Principala critica adusa este aceea ca ministrii respectivi, ca si alti conducatori, de altfel, pot emite direct instructiuni sau norme metodologice, fara sa mai fie nevoie sa le adopte printr-un ordin. Circularele, dupa cum rezulta si din denumirea lor, sunt acte cu caracter exemplificativ, de informare intre autoritatile centrale de specialitate si structurile subordonate lor. Elemente ale regimului juridic ale actelor autoritatilor centrale de specialitate regasim in Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative. Astfel, aceasta prevede: obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial pentru actele adoptate de Parlament, de Guvern, precum si a ordinelor, instructiunilor si a altor acte normative emise de organele administratiei publice centrale de specialitate; ordinele cu caracter normativ, instructiunile si alte acte ale conducatorilor ministerelor si celorlalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate sau ale autoritatilor administrative autonome se emit numai pe baza si in executarea legilor, a hotararilor si ordonantelor de Guvern, iar in preambulul lor trebuie sa se prevada in mod expres actul normativ in executarea caruia au fost emise; prin cuprinsul lor, ordinele, instructiunile si celelalte acte ale autoritatilor administratiei centrale de specialitate trebuie sa se limiteze strict la actele normative pe baza si in executarea carora au fost emise.

Ca natura juridica, actele emise sau adoptate de autoritatile centrale de specialitate sunt acte administrative astfel ca ele sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instantele judecatoresti de contencios administrativ in baza articolelor 52 si 126 alin. (6) din Constitutie si Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.