POLITICUL, PUTEREA SI ADMINISTRATIA

POLITICUL, PUTEREA SI ADMINISTRATIA

In modelul liberal, aceasta a doua relatie fundamentala este construita, de asemenea, in asa fel incat sa protejeze libertatea individului, dar a individului in calitate de cetatean. Relatie echilibrata, ea este ca relatia dintre adminitratie si economie, fondata pe cuplul subordonare- separare a autoritatilor administrative si politice.

a) Subordonarea este de aceasta data aceea a administratiei fata de politica. Autoritatile administrative nu dispun de fapt de nici o legitimitate proprie. 'Corpul legislativ-afirma Carre de Malberg-in calitate de emitator al alesilor tarii, este autoritate superioara care poseda singura o putere de vointa si de decizie initiale'. Autoritatile politice plasate in fruntea administratiei sunt emanatia acestui corp legislativ si autoritatile administrative trebuie, deci, sa li se supuna neconditionat.

|Astfel, 'orice activitate subordonata autoritatilor administrative, chiar si inclusiv seful executivului (depinde) de cerintele prealabil enuntate prin legislator'. Aceste idei exprima cu cea mai mare corectitudine teoria constitutionala britanica spre exemplu, enuntand principiul responsabilitatii ministeriale. |Acest principiu implica faptul ca ministrul trebuie sa aprobe sa sa-si asume toate actiunile agentilor din ministerul sau: 'Ministrii trebuie sa raspunda de tot ceea ce se face in departamentul lor, si in afara de cazurile de nesupunere sau eroare, ei sunt obligati sa-si asigure responsabilitatea actelor functionarilor care sunt sub ordinele lor'. Din punct de vedere istoric acest principiu al teoriei constitutionale apartinand secolului al |XIX-lea isi are originea in epoca in care Camera Comunelor exercita un controldirect si minutios sub toate aspectele asupra activitatii guvernamentale. Oricw decizie luata de un functionar trebuia sa fie luata in numele ministrului sau, acesta fiind singurul responsabil in fata Parlamentului. Avantajul unei astfel de solutii era ca, controlul parlamentar devenind mai eficace in masura in care deputatii puteau intotdeauna sa puna in cauza fara a avea nevoie sa caute mai departe responsabilitatea unei administratii prin ministrul care o avea ca sarcina. |Astazi principiul responsabilitatii ministeriale a luat o noua dimensiune. Servind, in linia teoriei constitutionale liberale cea mai clasica, pentru a facilita controlul parlamentar asupra ministrului si administratiei sale, justifica de asemenea subordonarea cea mai stricta a functionarilor fata de ministrul lor. |Deoarece ministrul este singurul responsabil de actiunile serviciilor si functionarilo din minister in fata Parlamentului, este evident ca functionarii ministerului nu sunt convocati de Parlament pentru a-si apara opiniile si araspunde de activitatile lor. Ministrul raspunde singur de obligatiile sale fata de |Parlament, principiul responsabilitatii ministeriale mentine deci functionarii in anonimat si accentueaza caracterulierarhic al relatiei dintre functionari si ministrul lor.

|Acelasi principiu constitutional prevazut in Germania Federala, unde articolul 65 al Legii fundamentale arata ca 'fiecare ministru federal dirijeaza afacerile departamentului sau intr-un mod independent si sub propria sa responsabilitate'. |La fel, in |Franta, Constitutia celei de-a V-a |Republici este foarte explicita in aceasta privinta, al carui articol 20 afirma ca Guvernul este responsabil in fata Parlamentului si ca el dispune de administratie. Subordonarea administratiei puterii politice rezulta, deci, foarte clar din diferite tari liberale, in acelasi timp din teoria si textele constitutionale.

b) |Separarea autoritatilor administrative de cele politice constituie celalalt aspect al relatiei analizate. Nu este o separatie absoluta: exista locuri de intalnire care oermit relatie administratie-politica sa se impleteasca. Organe colegiale sau individuale, ele furnizeaza locul de intalnire al celor doua tipuri de autoritati si asigura subordonarea institutional a administratiei fata de puterea politica, permitand vointei politice sa se manifeste si sa se impuna administratiei.

Asa dupa cum am mai aratat in Capitolul II/3.1 din partea a treia a acestei lucrari, in Marea Britanie, cu precadere, organele colegiale joaca acest rol de legatura. Este vorba despre |serviciile |Primului-|Ministru sau cele ale Cabinetului, care se caracterizeaza toate prin faptul ca recrutarea este fie administrativa, fie politica si ca functiile lor constau in a asigura, dupa caz, prezenta administratiei in deliberarile politice sau cea a puterii politice in reuniunile functionarilor. |Printre organele administrative, |Oficiul privat-secretariatul particula al Primului-Ministru-organ compus numai din functionari de cariera, joaca un rol important de transmitere intre Primul-Ministru si ansamblul de administratii. |De asemenea, Cabinetul |Oficiu, in serviciul intregului Guvern, si nu numai al |Primului-Ministru, asigura, in afara de secretariatul Cabinetului, un rol de coordonare inreministeriala eficace. In |Franta, |Secretariatul General al |Guvernului joaca un rol destul de asemanator celui al Cabinetului |Oficiu, la fel ca in Germania federala, |Bundeskanzleramt.

La cealalta extermitate se situeaza organele 'politice': |Consiliul personal al Primului-Ministru britanic, insarcinat cu examinarea, sub unghiul politicii de partid, a tuturor problemelor pe care ||Primul-Ministru trebuie sa le trateze. Membrii acestui Consiliu personal asista, la cererea sa, la comitetele si reuniunile interministeriale si asigura asfel o prezenta 'politica' in reuniunile care, fara aceasta, ar fi pur 'administrative'. In acelasi fel, 'Policy Unit' (celula politica), creata in 1974 alaturi de |Primul-Ministru, nu are nici un functionar. Rolul sau este de a asigura ca obiectivele politice definite ca prioritati prin programul electoral si platforma partidului sa se regaseasca efectiv in proiectele ministeriale. Dirijata de un |Senior |Policy |Adviser, ea nu intervine pe langa administratie decat in doua moduri: fie direct, alaturi de un minister, respectand principiul ierarhic si cerand Secretarului Permanent-un fel de Secretar General al Ministerului-ca un manbru al Celulei Politice sa se poata intretine cu unul din functionarii Ministerului, sau sa ia parte la o reuniune interna (comitetul departamental), fie participand la reuniuni interministeriale chiar daca nu dispune de nici o autoritate directa asupra serviciilor administrative, in scopul de a asigura prezenta unui reprezentant al puterii politice in comitetele sau reuniunile care, fara el, ar fi formate exclusiv numai din functionari importanti. Rolurile sunt deci atent distribuite si subordonarea administratiei puterii politice rezulta din existenta acestor pozitii-mai putin numeroase dar obligatorii-prin care trece institutional comunicarea intre instantele politice si administrative.

Exista, in sfarsit, pentru a asigura aceasta comunicare, acesti functionari car in Germania federala se numesc 'functionari politici' (politische |Beamte) si care, in |Franta, ocupa functii superioare numite 'la decizia Guvernului'. Ei constituie, de asemenea, puncte de contact intre instantele administrative si politice.

Separarea intre instantele politice si administrative nu este deci absoluta, dar este o realitate. |Max Weber, dandu-si seama de evolutia constitutionala britanica si de dezvoltarea in Anglia a puterii |Parlamentului, o justifica prin 'evolutia care transforma politica intr-o 'intreprindere' (si) cerea o formare speciala a celor ce participa la lupta pentru putere si aplica 'metodele' ce urmareau principiul partidului modern. Se ajunge, adauga Max Weber, la o diviziune a functionarilor in doua categorii: pe de o parte functionarii de cariera, pe de alta parte, functionarii 'politici'. |In acelasi timp, este de remarcat necesitatea separarii dintre autoritatile politice si cele administrative, in legatura cu care se gasesc atatea referiri in reglementarile constitutionale din statele liberale. Aceasta separare este impusa de specializarea competentelor si, mai ales, de grija protectiei cetatenilor impotriva abuzurilor, care ar putea da nastere unei eventuale confuzii a rolurilor. 'Daca n-ar mai exista un suveran-scria Montesquieu-si puterea executiva ar fi incredintata unui anumit numar de persoane alese din corpul legislativ, n-ar mai fi libertate, pentru ca cele doua puteri ar fi unite, aceleasi persoane avand uneori si putand intotdeauna sa ia parte la una si cealalta'. Astfel ca se dovedeste legitima aceasta separare intre administratie si politica, intre functionari si reprezentanticare trebuie sa fie distinsi cu grija, cai in timp ce reprezentantul aduce o vointa esentiala in folosirea pe care o face in limitele competentei sale de putere in stat, simplul functionar dimpotriva, cu toate ca exercita de asemenea o parte din puterea nationala, si cu toate ca si el poseda o anumita putere de vointa sub propria apreciere, nu ajunge la acelasi grad de initiativa, de libera vointa personala si de independenta'.

Este o distinctie de acelasi tip pe care a facut-o Raymond Aron intre omul politic si functionar. Omul politic, alesul, 'ii reprezinta pe cei care l-au ales, o fractie din ansamblu. Este deci inevitabil partizan' ; functionarul, 'guverneaza dupa rationalitate si pretinde a prezenta universalitatea colectivitatii. Aceasta distinctie este, dupa Raymond Aron, 'inradacinata in natura profunda a societatilor democratice moderne'. Separarea existenta intre ei, fondata de particularitatea unuia in opozitie cu universalitatea celuilalt, este conditia libertatii indivizilor: ea este semnul pluralismului societatilor. |Oamenii politici accepta sa fie partizanii acestui lucru si, ca urmare, adopta aceasta idee ca, nereprezentand direct decat o fractie a colectivitatii, ei vor fi, eventual, inlocuiti cu alti alesi, alti reprezentanti ale altor fractiuni ale colectivitatii. Distinctia, deci, nu are sens dact in cazul societatilo pluraliste: separarea intre autoritatile politice si administrative manifesta aici conceptia 'universalista' a functionarului si 'particularismul' alesului; pe cale de consecinta, imposibilitatea, intr-o astfel de societate, pentru oamenii politici partizani, de a pune mana pe instrument de gestiune 'universal'. Este clar, in schimb, ca 'din momentul in care seful politic devine reprezentantul intregii colectivitati, distinctia nu mai are nici un sens'. Este cazul societatilor cu regim autoritar, unde conducatorii de masa, luand puterea, au devenit sefii politici si intruchipeaza Statul. |In aceste societati nu mai exista separare intre autoritatile politice si administrative

Primul semn de separare a institutiilor politice de cele administrative il reprezinta Art.21/Legea 160/2003 care prevede ca incepand cu anul 2006 prefectul va fi functionar public, conditiile de eligibilitate fiind stabilite de Statutul functionarului public. Iata ca s-a reusit ca o institutie in mod nefiresc politica din Romania sa se transforme intr-una administrativa.