CERCETAREA STIINTIFICA A ADMINISTRATIEI PUBLICE

CERCETAREA STIINTIFICA A ADMINISTRATIEI PUBLICE

1. Dreptul administrativ

Este neindoielnic faptul ca dreptul administrativ a fost primul instrument stiintific de investigare si modelare a administratiei. Unii doctrinari afirma pe buna dreptate ca exista doua tipuri de drept administrativ . In sens larg, dreptul administrativ constituie dreptul administratiei si cuprinde totalitatea normelor juridice care se afla in activitatea autoritatilor si institutiilor administratiei publice de stat sau locale. In sens restrans, dreptul administrativ cuprinde numai normele juridice care difera de regulile dreptului privat (comun) aplicabile, in principiu, relatiilor intre particulari (dreptul civil, dreptul comercial, dreptul muncii etc.).

In opinia noastra este intrutotul justificata si perfect intemeiata logic aceasta teza care atrage atentia asupra faptului ca in mod obisnuit se utilizeaza doar sensul restrans, ingust al dreptului administrativ ca ramura autonoma de drept desi el constituie doar o parte din normele juridice care guverneaza administratia.

In literatura noastra juridica dreptul administrativ este definit din perspectiva restrictiva, si anume ca o ramura distincta a sistemului unitar al dreptului roman, care reglementeaza o grupare specifica de raporturi sociale si anume cele care formeaza obiectul activitatii administrative a autoritatilor statului si a colectivitatilor locale.

Se poate aprecia totusi ca si la noi la fel ca in alte tari europene o parte a normelor ce reglementeaza activitatea administrativa a statului si a colectivitatilor locale isi are sorgintea in jurisprudenta cu toate ca in ansamblu dreptul administrativ este compus din texte legale numeroase si detaliate atat de mult incat una din problemele practice cele mai importante ale administratiei o constituie codificarea dreptului sau.

Nu insistam asupra altor aspecte care formeaza obiectul propriu-zis al unui curs de drept administrativ si ne limitam sa precizam in acest paragraf importanta deosebita a dreptului administrativ in reglementarea organizarii si functionarii autoritatilor administrative. Stiinta dreptului administrativ are in opinia nostra o importanta menire in procesul de creeare a unor norme de drept administrativ capabile sa raspunda nevoilor societatii la un momemnt dat constituind in acelasi timp poate cel mai important mijloc de cercetare stiintifica a fenomenului administrativ.

Teoria administratiei, stiinta sau stiintele administrative

Prezentarea sintetica a principalelor conceptii privind stiinta administratiei are drept scop mai buna intelegere a obiectului si importantei acestei stiinte, in conditiile amplificarii rolului pe care administratia publica il are ca principal instrument de edificare a statului de drept.

Inca din secolul al XVII-lea intalnim, in cadrul invatamantului universitar german si austriac, discipline privind stiintele camerale sau cameraliste

Reprezentantul cel mai de seama a fost Lorenz von Stein, autorul uneia din primele lucrari in acest domeniu, "Teoria administratiei". Prima lucrare reprezentativa apare insa in Franta, la 1845, autor fiind Alexandre-Franois Vivien, care, alaturi de Charles-Jean Bonin, sunt intemeietorii stiintei administratiei in Franta.

Asa dupa cum vom vedea, diversele conceptii privind stiinta administratiei incearca si reusesc sa explice probleme sau grupari de probleme specifice fenomenologiei administrative, nereusind insa sa acopere intregul domeniu al acestei stiinte.

Intr-o prima viziune, stiinta administratiei este calificata drept o stiinta a principiilor rationale ale administratiei. Formulata pentru intaia oara de doctrinarii francezi, a fost preluata si dezvoltata in tara noastra de profesorul Constantin Dissescu de la Facultatea de drept din Bucuresti

Apartinand unor specialisti in dreptul administrativ, aceasta conceptie separa totusi dreptul administrativ de stiinta administratiei care, avand un caracter pluridisciplinar, cerceteaza administratia in dinamica ei, urmarind stabilirea unor reguli, a unor principii rationale, potrivit carora ar urma sa se desfasoare procesul de administratie, de gestionare a intereselor publice.

Intr-o alta conceptie, stiinta administratiei este considerata o stiinta politica. In lucrarea sa "Teoria administratiei", Lorenz von Stein, considerand stiinta administratiei ca o stiinta politica, apreciaza ca dreptul administrativ reprezinta doar o sectiune din teoria administratiei, care are o esenta politica si care determina in mod necesar abordarea problematicii administrative prin intermediul unor criterii complete politicojuridice.

Considerand stiinta administratiei drept "pandectele stiintelor politice", acest autor este de parere ca teoria administratiei isi propune explicarea tuturor fortelor, tendintelor si legitatilor ce guverneaza realitatile vietii statului sub toate aspectele sale. In aceeasi optica, alti autori sunt de parere ca teoria administratiei ar fi o ramura a stiintei politice Iar altii defineau stiinta politica drept o stiinta a activitatii statului, compusa din doua parti: stiinta legislatiei si stiinta administratiei

O conceptie asemanatoare a avut-o si profesorul Paul Negulescu, care sustinea ca stiinta administratiei, fiind o stiinta politica, nu are caracter juridic, ci urmareste analiza critica a administratiei din punct de vedere al resurselor, mijloacelor si rezultatelor, formuland, pe baza descoperirilor facute in mecanismul administrativ, reguli care, aplicate in activitatea administrativa, sa conduca la cresterea eficientei acesteia. In cursul de politica administrativa Paul Negulescu aprecia ca stiinta administratiei are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic si organizatoric.

Intr-o alta viziune se considera ca stiinta administratiei este "o stiinta sociala si economica, constituind o stiinta a actiunii sociale a statului". Altii sunt de parere ca ar fi o parte a sociologiei sau, cu alte cuvinte, o sociologie a administratiei , iar unii ca ar fi o economie politica aplicata . Fara a ne mai opri si asupra altor conceptii pe larg prezentate de diversi autori in lucrarile citate, dorim sa mentionam si conceptiile negativiste ale unor autori, care contesta existenta stiintei administratiei, - ca stiinta autonoma - si care sustin ca nu se pot separa in doua discipline distincte dreptul administrativ si stiinta administratiei

Precizarea obiectului de cercetare al stiintei administratiei ne obliga sa reamintim ca notiunea de administratie are mai multe sensuri, dintre care in preocuparea noastra sta administratia publica, expresie a exercitarii puterii executive, care consta in principal in organizarea si - asigurarea executarii, dar si in executarea nemijlocita a prevederilor Constitutiei, ale tuturor actelor normative si ale celorlalte acte juridice emise de autoritatile statului de drept, activitate realizata de catre autoritatile administratiei publice. Asadar, obiectul de cercetare al acestei stiinte este tocmai studierea administratiei publice, in ansamblul sau, cu toate implicatiile, relatiile si corelatiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social . Particularitatile si specificitatea acestei activitati, rezulta din particularitatile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizarii ei. Descifrarea acestor particularitati ne conduce la conturarea notiunii de fapt administrativ ca fapt social distinct in raport cu celelalte fapte sociale; notiunea faptului administrativ constituie punctul de plecare al cercetarilor asupra administratiei publice.

Avand permanent in vedere trasaturile activitatii administrative a statului si a colectivitatilor locale, se pot formula unele caracteristici ale faptului administrativ.

Astfel:

faptul administrativ este un fapt social, el constituind o actiune ce nu se realizeaza decat in cadrul unei colectivitati umane organizate. De aici, un sir de caracteristici ale faptului administrativ, in functie de dimensiunile colectivitatii umane in care se produce, de natura relatiilor de productie, regimul politic si forma de guvernamant in care se realizeaza administratia respectiva;

faptul administrativ este o activitate subordonata unor valori superioare si exterioare. Asa dupa cum am vazut, sarcinile administratiei, scopurile sale, sunt stabilite in sfera politicului, in exteriorul administratiei si constituie valori politice care se supraordoneaza administratiei;

faptul administrativ se situeaza intre valoarea pe care trebuie s-o infaptuiasca si executarea propriu-zisa a acestei valori, intre faptele sociale prin care se stabilesc valori politice si faptele sociale care realizeaza direct aceste valori;

faptul administrativ implica in mod necesar organizarea, activitatii administrative a statului sau a colectivitatilor locale constand in principal in organizarea realizarii valorilor politice.

Aceste caracteristici ale faptului administrativ ne permit sa observam ca studierea acestor fapte sociale prezinta o importanta deosebita pentru buna organizare si functionare a societatii; de aceea au existat si exista preocupari stiintifice pentru descifrarea modalitatilor prin care se poate ajunge la o administrare eficienta.

Aceste fapte administrative, activitatea administrativa ca expresie a exercitarii puterii executive, constituie obiectul stiintei administratiei.

In ceea ce priveste metoda de studiere a faptului administrativ, teoria si practica au conturat doua modalitati de abordare a activitatii administratiei publice. Una propune cunoasterea faptului administrativ, a administratiei de stat si a administratiei colectivitatilor locale prin studierea cu ajutorul analizei juridice a normelor juridice care le reglementeaza; acest mod de abordare tinde sa limiteze cunoasterea la aspectele juridice. O alta modalitate este abordarea global-concreta a faptului administrativ, care se realizeaza nu numai din punct de vedere juridic, ci urmareste surprinderea si explicarea atat a aspectelor juridice, cat si nejuridice.

Aceasta modalitate de abordare presupune utilizarea unui complex de metode de investigare foarte variate, specifice si altor stiinte cu care stiinta administratiei se interfereaza, in special cele de tip sociologic, cum ar fi: metoda statistica, a anchetelor, interviurilor etc., care permit in final, prin metoda inductiva, sa se formuleze concluzii care pot fi general-utilizabile, uneori in urma unei experimentari sociale partiale, ca mijloc de verificare a valabilitatii solutiilor propuse de cercetare.

In ceea ce priveste posibilitatea de a se formula principii proprii stiintei administratiei, se poate aprecia ca studiile efectuate pana in prezent permit descifrarea unor principii care constituie in acelasi timp instrumente specifice de cercetare in acest domeniu si care, alaturi de obiectul si metodele amintite, sunt in masura sa determine particularizarea, autonomia stiintei administratiei in raport cu celelalte stiinte sociale.

Astfel, doctrina de specialitate desprinde doua mari categorii de principii: principii generale si principii speciale.

Principiile generale sau fundamentale, sunt: principiul suveranitatii nationale, separatia puterilor statului, principiul suprematiei Constitutiei sau al legalitatii, publicitatea actelor normative. La acestea se mai pot adauga:

administratia publica este in serviciul omului, ceea ce inseamna ca si finalitatea stiintei administratiei consta in mai buna organizare si functionare a autoritatilor administratiei publice in vederea mai bunei serviri a omului;

conturarea exigentelor reale si posibile, actuale si in perspectiva, in vederea adaptarii organizarii si functionarii administratiei publice potrivit acestor exigente.

Principii speciale, specifice administratiei publice, implicit stiintei administratiei:

organizarea si conducerea unitara, atrage atentia asupra necesitatii evitarii tendintelor divergente ce se pot manifesta in ceea ce priveste organizarea si conducerea administratiei publice;

autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale, se armonizeaza cu organizarea unitara, permitand, in acelasi timp, o autonomie relativa a elementelor componente ale sistemului autoritatilor administratiei publice;

adaptabilitatea organizarii si functionarii administratiei publice constituie un principiu special, care trebuie avut in vedere la studierea acestui domeniu. Adaptabilitatea in conditiile unei stabilitati relative, permite administratiei publice sa raspunda prompt si eficient comenzilor sociale permanent dinamice. Adaptabilitatea, flexibilitatea administratiei permite realizarea in bune conditiuni a functiilor acesteia;

simplificarea si rationalizarea structurilor organizatorice si functionale ale administratiei publice constituie un principiu care sta la baza efectuarii unor studii ce urmaresc ameliorarea raportului intre cheltuielile ce se fac si rezultatul activitatilor administrative ale statului, sau ale colectivitatilor locale. Cu alte cuvinte, necesitatea cresterii permanente a eficacitatii administratiei publice. In lumina acestui principiu, se urmareste construirea unor structuri administrative suple, cu un numar cat mai redus de posturi si niveluri ierarhice, care sa raspunda operativ si de buna calitate sarcinilor pe care le au. Simplificarea si rationalizarea nu trebuie sa constituie un scop in sine si nu este de dorit a se realiza decat in limita asigurarii unei calitati corespunzatoare a serviciilor prestate de administratia publica;

perfectionarea stilului, a metodelor si tehnicilor, atat la nivel de comanda, cat si de executie. Acest imperativ al societatii moderne constituie un principiu important al administratiei publice, al stiintei administratiei, chemata sa gaseasca, in acest sens, solutiile corespunzatoare.

Fata de succintele observatii de mai sus in legatura cu obiectul, metodele si principiile, consideram ca putem defini stiinta administratiei drept o stiinta socialpolitica, care are drept obiect studierea globala a activitatii administrative a statului si a colectivitatilor locale, cu toate implicatiile, relatiile si corelatiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, in vederea eficientizarii ei, cu scopul realizarii in conditii optime a functiilor ce le are in cadrul sistemului social-global.

Referindu-ne la relatiile dintre stiinta administratiei si celelalte discipline stiintifice, ne propunem sa prezentam in primul rand legatura ce exista intre stiinta administratiei si dreptul administrativ, pe de o parte, precum si intre stiinta administratiei si management.

Relatiile dintre stiinta administratiei si dreptul administrativ se bazeaza atat pe autonomia acestor doua discipline stiintifice, cat si pe imperativul utilizarii ambelor in studiul fenomenului administrativ.

Avand un obiect comun - activitatea administrativa a statului si a colectivitatilor locale - dar metode si principii sensibil diferite, ambele trebuie sa colaboreze in studierea completa, globala, a fenomenologiei administrative. Daca juridicizarea activitatii administrative ar fi o frana in buna organizare si functionare a autoritatilor administratiei publice, deoarece ar reduce activitatea administrativa la aspectul normativ, formal - eludandu-se astfel continutul, relatiile interne ale mecanismului administrativ - negarea rolului dreptului administrativ, normei juridice in general, poate sa duca la concluzii teoretice si atitudini practice de genul celor care considera ca legalitatea constituie o piedica in cresterea eficientei administratiei

Consideram ca un asemenea punct de vedere este nefundamentat stiintific; legalitatea nu se contrapune actiunii eficiente ci, dimpotriva, respectarea legii este o conditie a obtinerii eficientei economice si sociale. Studiile efectuate pana in prezent, practica politico-administrativa demonstreaza nu numai ca legalitatea si eficienta nu sunt incompatibile ci, mai mult, ca ele se interconditioneaza reciproc.

Relatiile dintre stiinta administratiei si management sunt de tipul relatiilor parteintreg sau specie-gen. Daca managementul general se contureaza a fi stiinta care se ocupa cu studierea si descifrarea regulilor generale de conducere eficienta a unui sistem social, stiinta administratiei ne apare ca o ramura a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social (bineinteles in stransa legatura cu celelalte), si anume administratia publica. Aceasta observatie determina sa remarcam existenta unor asemanari, dar si a unor diferente intre cele doua discipline, ceea ce ne argumenteaza in plus afirmatia ca stiinta administratiei poate fi considerata o stiinta autonoma.

Se apreciaza ca stiinta administratiei integrandu-se in sistemul stiintelor politice - avand caracter teoretico-explicativ - poate fi considerata si o disciplina praxiologica, deoarece ea urmareste actiunea umana eficienta

O legatura stransa exista intre politologie si stiinta administratiei. Aceste legaturi, practice si teoretice, sunt determinate de pozitia de subordonare pe care o are administratia publica fata de puterea politica. In acelasi timp, trebuie subliniata si deosebirea dintre ele, deoarece intre politologie, care studiaza fortele politice, institutiile politice propriu-zise si stiinta administratiei, care studiaza structurile organizatorice si functionale ale administratiei, exista o delimitare care, chiar daca nu poate fi realizata riguros, justifica autonomia celor doua stiinte, permitand fiecareia un larg camp de cercetare

Intre stiinta administratiei si sociologie exista, de asemenea, o legatura foarte stransa, determinata de imposibilitatea existentei administratiei in afara mediului social. Asa dupa cum am mai aratat, mediul social exercita o influenta hotaratoare asupra administratiei.

Pornind tocmai de la aceasta legatura, se pune problema necesitatii crearii unei sociologii si a unei psihologii a administratiei, asa cum exista o sociologie urbana, o sociologie rurala sau o sociologie juridica. Pentru stiinta administratiei legaturile cu sociologia sunt determinante, deoarece, pentru a putea cunoaste fenomenul administrativ in profunzime, este necesar a vedea cum mediul social reactioneaza in raport cu acesta.

De aceea, stiinta administratiei nu se poate lipsi de rezultatele cercetarilor ce se fac de sociologia politica, sociologia economica sau sociologia muncii.

Nu putem incheia acest capitol fara a preciza ca stiinta administratiei are stranse relatii si cu celelalte stiinte sociale care studiaza segmente ale mecanismului administrativ prin unghiul de vedere specific lor. Astfel, amintim legaturile stiintei administratiei cu psihologia (psihologia muncii, resurse umane, ergonomie), demografia, etnologia, economia, istoria, geografia etc.

3. Managementul public

Cuvantul "management" ocupa, si din punct de vedere semantic, un loc important. Din perspectiva unor practicieni, dar, din pacate, si pretinsi doctrinari, managementul public nu poate fi altceva decat managementul privat aplicat institutiilor din sectorul public, care ar trebui conduse ca si cand ar fi niste intreprinderi.

Dintr-o alta perspectiva (la care achiesam), notiunea de management public trebuie inteleasa in termeni de obiective, de proceduri si de instrumente de administrare (gestiune), de modalitati de evaluare si control, adaptate specificitatii ireductibile a functiunii administrative.

Sub cuvantul management se regasesc, de fapt, preocupari mai vechi (a se vedea operele lui Taylor, Fayol, Weber, materie tratata in mai toate lucrarile in domeniu), iar in insistenta si chiar suprafrecventa evocare actuala a managementului nu putem vedea decat o noua versiune a acelei miscari de fond, pe care P. Legendre o numea "revolutia randamentului" si prin care se intelege o transformare a sistemului administrativ clasic , in functie de criterii economice care au fost definite si verificate prin randamentul industrial. Revolutia randamentului isi afla sorgintea in practica tehnologiilor si cunostintelor provenite din S.U.A., dupa primul razboi mondial si care au produs un impact deosebit asupra structurilor birocratice europene care au fost nevoite sa se reformeze insusindu-si valorile pe care le regasim in centrul doctrinei randamentului.Continuarea s-a produs prin implicarea managementului public in activitatea curenta a administratiei, prin protocoale si proceduri prin care s-a sperat sa se schimbe mentalitati si comportamente. In acest scop, au fost mobilizati si responsabilizati cetatenii; vor trebui sa fie evaluate performantele si rasplatite bunele rezultate, vor trebui deconcentrate procesele decizionale, vor trebui administrate ceva mai liber activitatile, personalul si creditele si, bineinteles, vor trebui descentralizate serviciile publice.

Inainte de a incerca sa definim notiunea de management public, apreciem ca necesara evocarea unor idei binecunoscute despre management, idei larg raspandite in lumea administrativa.

In primul rand, ar fi bine sa clarificam falsa disputa lingvistica aupra cuvintelor "gestiune" si "management". Pentru unii managementul ar exprima o idee mai ampla, mai moderna si chiar mai nobila decat gestiunea, care ar fi inferioara, subalterna.

Dar, in mod paradoxal, vorbim de "gestiunea guvernamentala" pentru a califica ansamblul deciziilor publice la cel mai inalt nivel si nu de management guvernamental.

Pentru altii, cuvantul management nu ar exprima decat o moda trecatoare; cea care ramane este permanenta gestiunii. Personal, apreciem si vom utiliza in continuare cele doua cuvinte ca sinonime, cu o exceptie: atunci cand contextul impune o interpretare particulara.

A doua idee falsa este aceea de a crede ca este o cucerire a gandirii contemporane noua, proiectul de a transfera in sectorul public metodele de gestiune experimentate cu bune rezultate in intreprinderi. In realitate, inca de la inceputul secolului, fondatorii managementului modern (Fayol, Taylor, Weber) au enuntat principiul descifrarii unor reguli aplicabile atat la intreprinderi cat si in administratia publica. Spre exemplu, Fayol este autorul unei analize a gestiunii Ministerului Postelor, analiza care va fi utilizata dupa primul razboi mondial la adoptarea unui buget anexa la acest minister. De altfel, din punct de veder istoric, transferurile de metoda se fac in cele doua sensuri (intre domeniul public si cel privat), in proportii variabile dupa tari si epoci. Astfel, daca initial in Franta societatile de cai ferate au imprumutat de la administratia publica sistemele lor de gestiune, in S.U.A. societatile de cai ferate nu au putut copia un model care nu exista si transferul a avut loc invers, si anume administratia federala, constituita ulterior, a copiat din plin sistemele proprii societatilor private. In prezent, insa, datorita dinamicii superioare a sectorului privat, putem aprecia ca suntem martorii unui transfer accentuat al sistemelor de gestiune din sectorul privat in cel public.

A treia idee falsa despre gestiune (management) este imaginea pur instrumentala care se prezinta adesea. Ori, dimensiunea teoretica si conceptuala este esentiala in management. Ceea ce caracterizeaza gestiunea in sensul modern al termenului de management, este vointa de a articula practicile in conduita organizarii, cu o reprezentare a realitatii care se vrea stiintifica. Taylor visa la "managementul stiintific", Fayol concepe    "doctrina", iar in viziunea lui Weber ceea ce caracterizeaza birocratia este "dominatia cunoasterii". In ceea ce priveste definirea managementului public, exista multiple puncte de vedere. Astfel, o prima definitie corespunde a ceea ce P.Legendre numeste "une pense cl en mains" (o gandire cheie in propriile maini") . Este vorba despre un ansamblu de metode si reguli ce se recomanda a fi aplicate in procesul decizional in domeniul public (analiza sistemelor, metoda costuri-avantaje si costuri-eficacitate, contabilitate analitica etc.).

Intr-o alta viziune, managementul public este definit ca management al organizatiilor publice, asadar acel management care tine cont de particularitatile acestor organizatii.

Dar care sunt aceste paticularitati?

Particularitatile pot fi deduse fie dintr-o analiza institutionala clasica (avand in vedere subordonarea administratiei publice fata de puterea politica, sistemul juridic specific, functionarea dupa un principiu de rationalitate proprie: serviciul public caracterizat prin permanenta, egalitate, universalitate, finantarea plecand de la resursele bugetare preluate si nu obtinute din acte de comert), fie din analiza organizationala, din care particularitatile se contureaza functie de dimensiunea in general apreciabila a organizatiilor, motivul activitatii fiind pronuntat "de serviciu" mai degraba decat productiv etc.

Asadar, o definire a managementului public printr-un demers tipic managerial, care urmareste sa adapteze metodele de gestiune diversitatii situatiilor

Acest rationament fiind facut in plan general, poate fi apoi detaliat si rafinat in procesul de aplicare a sa la functiile mari ale intreprinderii: marketing , controlul de gestiune , gestiune de personal, finante, achizitii etc.

Mai coerenta decat sistemismul omniprezent al primei definitii, sprijinindu-se pe instrumentarul marilor discipline de gestiune si utilizand anumite segmente ale analizei institutionale, aceasta definitie a managementului public pare a fi satisfacatoare. Ea pune totusi numeroase probleme. Unele dintre acestea ii sunt proprii pentru ca, orice s-ar spune, ea se bazeaza pe un principiu de transpunere a metodelor intreprinderilor in administratia publica. Dar, si mai in general, limitele sale sunt acelea ale problematicii organizationale in care aceasta incercare de definire se inscrie.

Nu putem incheia aceste comentarii cu privire la cuvantul "management" fara a semnala mult prea frecventa utilizare a acestui cuvant care s-a transformat intr-un adevarat delir managerial, fiind intrebuintat in tot felul de formulari si anexat mai tuturor activitatilor economice si sociale. Din pacate, aceasta moda a fost promovata chiar de catre universitari, in special economisti si ingineri, si realizata prin demultiplicarea abuziva a disciplinelor stiintifice de baza: management general, managementul intreprinderii si managementul public, in tot felul de ramuri si subramuri, astfel incat am ajuns sa avem intr-un prim program de perfectionare (ulterior refacut) al unui Institut de administratie adresat functionarilor publici, la modulul reforma administratiei publice, nici mai mult nici mai putin decat 20 (douazeci) de tipuri de management, printre care atrag atentia: "managementul social", "managementul asociativ", "managementul conflictelor", dar si "managementul situatiilor de criza" si ca un corolar al acestora, atentie, "managementul deseurilor solide". Analizand tematica ce urma a fi abordata in cadrul acestor "discipline stiintifice" nu gasim altceva decat legislatia specifica domeniului, respectiv cadrul normativ al "sistemului de protectie sociala in Romania", "cadrul juridic privind constituirea, organizarea si functionarea structurilor asociative", "legislatia romaneasca si europeana in domeniu" s.a.m.d. Asemenea practici sunt promovate si in unele institutii de invatamant superior, ca sa nu mai vorbim de intrebuintarea deplasata a cuvantului in limbajul curent al unor politicieni sau oameni din administratie. Acest fenomen dezvaluie, de fapt, un adevar jenant, si anume, nu prea se stie ce semnifica vocabula "management", dar este la moda, deci trebuie folosita. Asadar, nu mai exista gestiune, administrare, conducere, gospodarire, totul este management.     Pericolul este acela ca, prin suprasolicitarea si eronata folosire a acestui cuvant sa dezgolim de continut un tip de activitate extrem de important in procesul de reformare si de modernizare a administratiei. Asupra acestui lucru a atras atentia si consilierul Primului Ministru pe probleme de reforma administrativa, explicand pe larg ce inseamna management si ca nu trebuie confundata activitatea curenta cu managementul, calificand aceasta eroare prin sintagma "deficienta de intelegere".

Pentru mai buna intelegere a celor mai sus mentionate vom trece succint in revista principalele idei cu privire la organizarea si conducerea administratiei, a celor trei mari fondatori ai managementului stiintific si anume Max Weber, Frederick W. Taylor si Henry Fayol.

Max Weber (1864-1920)

Weber considera ca istoria evolueaza in progresie geometrica spre rationalismul tehnologic (termenul insemnand ca pe masura evolutiei, ideile castiga in coerenta sistematica si consistenta naturalista). El considera ca birocratia este un element major in acest proces si conceptia sa asupra tipului ideal de constructie a birocratiei este concentrate in sase percepte:

1. Exista zone de jurisdictie statice si clar definite si ele sunt determinate de legi sau reguli administrative.

Organizarea si distributia activitatilor se bazeaza pe diviziunea muncii.

3. Autoritatea care comanda eliberarea de sarcini intr-o organizare nu este arbitrara, ci stabila si prestabilita.

4. Managementul birocratic se bazeaza pe documente scrise, cunoscute ca "dosare" si care sunt pastrate in formele lor originale.

5. Organizarea functionarilor este bazata pe ierarhie, fiecare functionar este supus controlului si coordonarii unui functionar de rang superior, care la randul sau raspunde in fata altui superior de actiunile sale si ale subordonatilor sai; seful are dreptul sa stabileasca sarcini iar subordonatii au datoria sa asculte; natura sarcinilor si directivelor este stabilita prin lege, dar sistemul permite functionarilor de ranguri inferioare sa reclame deciziile la un for superior.

6. Functionarilor li se ofera posturi pe baza de contracte liber consimtite si mutual legiferate. Personalul este selectionat pe criterii de calificare profesionala si pentru pozitiile manageriale se cere si o perfectionare de expert in domeniu; la modul ideal, recrutarea se bazeaza pe examinare sau certificate sau diplome de absolvire a scolilor care pregatesc cadre pentru postul respectiv.

In opinia lui Weber, munca de functionar constituie o cariera sau o vocatie, care consuma capacitatea individuala de munca pe o perioada indelungata. Ca o consecinta, functionarul este protejat de demiterea arbitrara si detine functia pe viata; el are asigurate:

salariul, pensia si alte mijloace stimulative; privilegiile si compensatiile se bazeaza pe pozitia individului in ierarhie.

In concluzie, sistemul lui Weber are in vedere o structura a carierelor personalului care asigura avansarea in interiorul ierarhiei pe baza varstei sau a testarii.

Weber considera ca birocratia este superioara tuturor celorlalte forme de organizare si ca se poate compara cu inlocuirea muncii omului cu masini pentru munci nemecanice, care au dus la o mare crestere a capacitatii productive a omului.

Precizie, viteza, claritate, informatii asupra dosarelor, continuitate, discretie, unitate, subordonare stricta, reducerea neintelegerilor si a costurilor materiale si de personal, toate acestea sunt consecinte ale unei administratii strict birocratice.

Cercetatorii in domeniul stiintelor sociale au criticat teoria lui Weber pentru ca aceasta nu a tinut seama de elementele disfunctionale induse de realitatea organizarii, nu a tratat problema responsabilitatii birocratice, nu a facut distinctia intre autoritatea ierarhica si cea profesionala si a ignorat aspectele de informatie ale organizarii. In plus, analiza lui Weber trateaza numai aspectele formale ale birocratiei si considera ca indepartarea de acest model nu poate fi acceptata. In ciuda criticilor, modelul lui Weber ramane un punct de referinta in evolutia studiului si practicii administratiei publice.

Frederick W.Taylor (1856-1915)

Taylor a aratat ca birocratia poate influenta si manipula angajatul. Taylor a trait intr-o perioada in care ineficienta, coruptia, imoralitatea politica si jefuirea resurselor naturale ale Americii devenisera scandaluri nationale. Pornind de la observatia lui Theodore Roosevelt, potrivit careia conservarea resurselor naturale ale Americii era doar faza premergatoare problemei mai largi a eficientei nationale, Taylor a publicat Principiile managementului stiintific in 1911, carte care urmareste trei aspecte: sa demonstreze marile pierderi suferite de Statele Unite datorita ineficientei zilnice in activitatea oamenilor, sa sugereze ca solutia acestei probleme este angajarea unor oameni cu calitati organizatorice si capabili sa aplice managementul sistematic si sa demonstreze ca managementul sistematic era bazat pe reguli, legi si principii.

Metoda lui Taylor de a atinge eficienta se numeste management stiintific.

Aceasta inseamna aplicarea deliberata, constienta a rationalismului in munca industriala; el porneste de la ideea ca "activitatea umana poate fi masurata, analizata si controlata prin tehnici analoage celor folosite cu succes pentru obiectele fizice".

Taylor considera ca pentru orice activitate exista o metoda de lucru optima, care poate fi gasita prin analiza postului si studii de "timp si miscare".

Taylor sustinea ca muncitorul trebuie selectionat cu atentie, perfectionat prin cele mai avansate metode si ca trebuie sa i se ofere inlesniri financiare pentru a lucra mai eficient. Considerand ca trebuie sa platesti pentru a avea o eficienta sporita, el totusi credea ca managementul ar trebui sa pregateasca si sa intareasca standardele cooperarii.

Cei care dupa ce au fost pregatiti in conformitate cu aceste noi principii tot nu pot sau nu doresc sa adere la aceste standarde, trebuie sa fie eliberati din posturi. Taylor a acordat o atentie deosebita departamentelor functionale ale activitatii si planificarii, considerand ca firma trebuie condusa nu de manager, director general, sefi de departamente, ci de departamentul de planificare. Rutina zilnica de functionare a intregii firme poate fi realizata de diferite elemente functionale din acest departament, asa incat, in teorie cel putin, firma ar trebui sa functioneze normal, chiar daca toti conducatorii si asistentii lor din alte departamente decat cel al planificarii ar lipsi simultan o luna de zile.

Departamentul de planificare ar trebui sa se ocupe de organizare, pregatirea cartilor de instructori, evidentelor folosirii timpului si costurilor si de disciplina.

Conceptiile lui Taylor au fost insa criticate de sindicate, manageri si de cei care respingeau punctul sau de vedere mecanicist asupra lucratorului. Conform schemei lui Taylor, veniturile, orele de munca si conditiile de lucru se determinau pe baza managementului stiintific si nu prin negociere colectiva. Intr-o perioada in care sindicatele se luptau pentru supravietuire, apropierea munca-managemenet era respinsa, iar managementul stiintific era privit ca un instrument al patronatului.

Multi manageri reprosau lui Taylor opinia sa ca ei nu pot conduce daca nu au studii universitare sau asistenta din partea unor experti cu inalta calificare. Conceptia lui Taylor asupra muncitorilor era rece si calculata si de aceea schema sa nu dadea mare importanta exercitarii personalitatii. Or, in prezent, in domeniul managementului, se admite ca o axioma ca oamenii nu sunt motivati numai de bani.

Taylorismul a demonstrat modul in care organizatiile isi pot folosi in mod deliberat proprii membri. Acest curent a evidentiat nevoia de control si contabilitate si a ajutat la cresterea interventiei statului si sindicatelor pentru a satisface aceste nevoi.

Henry Fayol (1841-1925)

Inainte de a deveni un manager de succes si un influent teoretician al administratiei, francezul Fayol a fost un bun inginer, care a reusit sa reduca riscurile de incendiu in minele de carbuni.

Abordarea lui Fayol in administratie se bazeaza pe cinci elemente: planificare previzionala, organizare, comunicare, coordonare si control, cu accent pe schema organizarii (organigrama) - o schema grafica a organizatiei, continand linii ale autoritatii si responsabilitatii si modul in care ele se conecteaza - pe care el a vazut-o ca principalul instrument al managementului. Imbratisand conceptul unitatii de comanda, conform caruia fiecare angajat primeste ordine numai de la superiorul sau ierarhic, Fayol considera ca oricine, in orice tip de organizatie, ar trebui sa-si cunoasca pozitia in organigrama, ca managerii cu puterea lor de a da ordine si cu obligatia de a fi ascultati, trebuie sa accepte responsabilitatea actiunilor lor si ca este extrem de important sa existe un personal de ajutor pentru corespondenta si planificare, ca si pentru control si imbunatatiri. Vederile lui Fayol, apropiate de ale lui Taylor, erau totusi mai concentrate pe probleme ale psihologiei umane, ca nevoia spiritului de corp comun al unei organizatii.

Aceste vederi nu erau bazate pe observatie stiintifica, ci pe experienta sa reusita de administrator si el este apreciat mai ales pentru abordarea formal-rationala a administratiei.

4. Principalele metode de cercetare stiintifica a administratiei

De peste un secol, stiinta administratiei reprezinta o varianta stiintifica pozitiva a unei analize asupra administratiei, analiza a carei parte dominanta a constituit-o dreptul administrativ, asadar un discurs normativ prin natura sa.

Aceasta stare de lucruri a fost oarecum zguduita in ultimele decenii de proliferarea noilor demersuri - mai mult sau mai putin intelese, interpretate si asimilate de stiinta administratiei traditionala.

Dat fiind obiectul analizei noastre, apreciem ca utila conturarea, interpretarea schematica a evolutiei principalelor tipuri de analiza a fenomenului administrativ (a administratiei), precum si a raporturilor si influentelor reciproce intre aceste tipuri de analiza, inainte de a prezenta detaliat aceasta problema.

Mai exact, ne propunem, in primul rand, sa examinam natura "revolutiei organizationale", deoarece apreciem ca managementul public este o consecinta sau poate chiar o componenta a acesteia, in raport cu traditia institutionala a stiintei administratiei.

In al doilea rand, examinarea limitelor acestei asa-zise "revolutii organizationale" ne va conduce la examinarea analizei politicilor publice, ca o a treia cale de analiza a fenomenului administrativ si chiar o cale de actiune asupra administratiei.

Expresia "revolutie organizationala" exprima limpede constientizarea importantei deosebite a rolului structurilor formale de coordonare in toate domeniile activitatii umane.

Dezbaterile stiintifice din anii '70 asupra obiectului si metodelor stiintei administratiei au permis descifrarea naturii demersului (analizei) organizational in raport cu perspectiva (analiza) institutionala

Potrivit definitiilor date in diverse dictionare , institutiile reprezinta "ansamblul formelor sau structurilor sociale, asa cum sunt ele stabilite prin lege sau prin cutuma".

Din aceasta perspectiva, stiinta administratiei este studiul administratiei in ceea ce are ea specific in raport cu celelalte formatiuni sociale. Aceasta specificitate isi are radacinile in teoria liberala a statului-arbitru, reprezentand interesul general. Mijloacele materiale si umane insemnand administratia, intr-un stat liberal, trebuie sa difere in modul lor de functionare de restul corpului social caracterizat prin opozitia intereselor particulare.

Ca intermediar intre stat si societatea civila, administratia este distincta si de puterea politica, al carei instrument este, si de sfera vietii private, careia ii asigura, gratie prerogativelor sale si regimului sau special, mentinerea ordinii, aplicarea legilor, functionarea serviciilor publice.

Problematica institutionala cultiva deci diferenta. Originalitatea ireductibila a administratiei justifica o stiinta specifica, care se sprijina pe reguli speciale, care ii caracterizeaza obiectul.

Pornind de la aceste premise, se contureaza binecunoscutele trasaturi ale stiintei administratiei traditionale: rolul primordial acordat dreptului; demers intelectual cu precadere de tip deductiv; insuficienta abordare a concretului, a faptului administrativ si inlocuirea analizelor concrete prin comentariul textelor si discursurilor oficiale; lucrari - in majoritatea cazurilor - de tip normativ, descriptive si rareori explicative. Aceasta maniera de abordare a studiului administratiei a regresat mult in tarile anglo-saxone, dar a ramas destul de puternica in tari ca Franta, Italia, Spania, Germania etc., din mai multe motive: ponderea traditiei juridice, preeminenta invatamantului juridic in formarea administratorilor publici, izolarea invatamantului administrativ de activitatea de cercetare in general si debilitatea cercetarilor concrete asupra administratiei publice.

Max Weber a fost acela care "a introdus viermele organizational in fructul institutional", dupa cum plastic se exprima prof.Jean-Pierre Nioche, reputat analist al administratiei publice, cu ocazia unei relativ recente dezbateri cu tema "Le management public", dezbatere gazduita de "Revue franaise d'administration publique".

Considerand administratia ca instrument de exercitare a dominatiei legitime, iar modelul birocratic ca forma cea mai rationala a administratiei, Max Weber defineste administratia in acelasi timp ca institutie si ca organizare.

Pe langa aceasta, afirmand ca modelul ideal al birocratiei este valabil atat pentru administratia publica cat si pentru intreprinderile de orice natura, el exprima una dintre ideile centrale ale problematicii organizationale, care este aceea de a face efortul de a defini conceptele si cadrul general de analiza, permitand comparatia si intelegerea tuturor formelor de cooperare in cadrul grupelor sociale organizate. Aceasta idee extrem de importanta sta la originea dezvoltarii simultane si interdependente a sociologiei organizatiilor si managementului.

Asa dupa cum se cunoaste, sociologia organizatiilor a cunoscut o dezvoltare rapida in anii '50, ea gasindu-si expresia in numeroase lucrari si publicatii stiintifice, printre care amintim succesul deosebit al lucrarilor lui Michele Crozier, Parsons si H.A.Simon.

Aceste lucrari se caracterizeaza printr-o atitudine inductiva, in care observatia si ancheta concreta au un rol esential, iar efortul de conceptualizare si de modelare, urmarind explicarea fenomenelor, se combina cu eforturi de generalizare, conducandu-i pe autorii cercetatori sa utilizeze aceleasi demersuri in administratie, serviciile publice industriale si marile intreprinderi private. In mare, pe aceleasi baze conceptuale se formeaza si se dezvolta managementul public, incepand cu mijlocul anilor '60.

Analiza administratiei publice din perspectiva organizationala s-a edificat in mod progresiv, paralel si uneori in concurenta cu traditionala analiza institutionala care s-a mentinut. Experientele de insertie a managementului in administratia publica in ultimii 15-20 de ani si dezbaterile de idei pe care aceste experiente le-au provocat, ca si primele evaluari, dovedind un accentuat recul, permit sa se contureze un diagnostic si anume ca, in ciuda aporturilor demne de apreciat, ne apare foarte clar faptul ca nici independent de demersul institutional, nici conjugat cu acesta, perspectiva organizationala nu epuizeaza realitatea administrativa.

Repunand in discutie anumite ipoteze ale celor doua demersuri dominante, se poate descifra o a treia problematica, analiza politicilor publice.

Constienti de limitele unei problematici a organizarii stricto senso, unii cercetatori au propus si experimentat reformulari mai ample, dar care nu ne pot permite sa trecem dincolo de ceea ce configureaza ipotezele fundamentale ale demersului.

Intelegerea administratiilor publice ca organizatii a schimbat profound reprezentarile existente si a condus la utilizarea unor noi instrumente teoretice. G.Timsit rezuma contributiile analizei organizationale in trei puncte

In raport cu imaginea unei administratii instrumentale, total supusa puterii politice, organizatiile administrative apar ca niste actori, bucurandu-se de o anumita autonomie.

Separarea intre administratie si societatea civila este, de asemenea, repusa in discutie. Relatiile dintre organizatie si mediul care o inconjoara constituie chiar un element fundamental al configuratiei si echilibrului sau.

Caracterul unitar si piramidal al administratiei, in fine, explodeaza pentru a lasa sa apara o multitudine de organizatii, ele insele diferentiate in subansambluri, ghidate de logici si mobiluri diverse.

Astfel, se raspandeste imaginea unei administratii "impartita intre ratiuni contrarii"

Managementul public astfel definit se ofera sa furnizeze instrumentele adaptate acestei viziuni mai realiste asupra administratiei. Dar si aceasta perspectiva are limitele sale, determinate in special de caracterul reductionist al definitiei managementului public in termeni functionali. Atat analiza cat si experienta arata ca transpunerea functie pentru functie a logicii intreprinderii private la administratiile publice este posibila (cu unele adaptari) doar la administratiile publice productive de tipul Postei , dar isi pierde sensul in cazul Educatiei sau Sanatatii si dispare cu totul in cazul administratiilor care realizeaza misiunile de autoritate ale Statului.

Crozier si Friedberg au formulat depasirea limitelor punctului de vedere operat de sociologia organizationala prin trecererea la sintagma "organizarea sistemului".

"Noi putem deci defini un sistem de actiune concret ca un ansamblu uman structurat, care coordoneaza actiunile participantilor sai prin mecanisme de joc relativ stabile si care isi mentine structura, adica stabilitatea jocurilor si raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri"

Aceasta problematica a sistemelor de actiune este o generalizare in termenii sistemului deschis si deasupra organizarilor formale ale problematicii organizationale:

"se poate sustine ca organizatiile se plaseaza la capatul unui continuum de sisteme de actiuni concrete, al caror grad de formalizare, de structurare a constiintei participantilor si de responsabilitate umana asumata deschis in modul de reglare, poate varia de la reglarea inconstienta a sistemului de actiune care produce, de exemplu, moda vestimentara, la reglarea constienta a unei organizatii perfect rationaliste"

In ceea ce priveste administratia publica, depasirea limitelor problematicii organizationale si largirea demersului vor permite sa fie explicate mecanismele de diferentiere si de autonomie relativa, prin fractionarea acestor organizatii intre multiplele sisteme de actiune, care se constituie in raportul lor cu mediu.

O alta incercare de depasire a limitelor punctului de vedere operat de "revolutia organizationala" apartine lui Laufer si Burlaud, care propun definirea managementului public in termenii relatiilor dintre organizatie si mediul sau ambiental . Din punctul lor de vedere, se poate vorbi de management public cand aceasta relatie face obiectul unei cercetari de legitimitate efectuata de organizatie.

Pentru administratia publica, managementul public apare astfel ca un limbaj nou, permitandu-i inlocuirea unei legitimitati, aparuta altadata din notiunea de autoritate publica, apoi de serviciu public, printr-o legitimitate bazata pe eficacitatea metodelor sale.

Aceasta rapida trecere in revista permite sa sesizam faptul ca atat in analiza institutionala, cat si analiza orgnizationala, nu reusesc sa raspunda complet la marile intrebari ce se pun in legatura cu fenomenul administratiei.

Stiinta administratiei traditionala a contribuit la mentinerea sau la intarirea caracterului sacru al statului, sociologia organizatiilor si mai ales managementul public valorizeaza temele: eficacitate, rationalitate, consens etc., in detrimentul altor valori sau reflectii.

Toate aceste limite explica aparitia noii problematici a politicilor publice, care face eforturi sa ia in considerare fenomenele pe care analizele clasice le marginalizau.

Demersurile clasice apar ca insuficiente in lamurirea si intelegerea completa a numeroaselor probleme puse de necesitatea interventiei crescande a statului in toate aspectele vietii economice si sociale. Probleme cum ar fi: aplicarea legii in cazul ajutoarelor statului in industrie, lupta impotriva poluarii, releva simultan analize institutionale si oganizationale, dar cu utilizarea rationamentelor stiintei politice. Separarea sferelor politica si administrativa in planul cercetarii stiintifice apare ca fiind din ce in ce mai nerealista. Astfel ca aspiratia de a intelege in intreaga sa complexitate, dar si in unitate, actiunea colectiva, se traduce prin constituirea progresiva a problematicii "politicilor publice"

Apreciind ca analiza politicilor publice se constituie dintr-o problematica a actiunii in continua miscare, putem observa ca in acest tip de analiza administratia si mediul sau politic si social sunt privite cu scopul de a intelege actiunea autoritatilor politicoadministrative nationale sau locale.

Acest tip de demers poate fi caracterizat prin cateva caracteristici generale si anume:

1. Dupa cum rezulta si din denumirea sa, analiza politicilor publice considera politicile ca unitati ale analizei. Incercand o definitie s-ar putea spune ca o politica publica este o secventa de actiuni comportand producerea unui raspuns mai mult sau mai putin institutionalizat, dat unei situatii problematice

Cea de-a doua caracteristica a acestui demers este aceea de a face sa dispara barierele intre sistemul politic, sistemul administrativ si societatea civila, procedand la o sectionare transversal de-a lungul celor trei componente.

3. Analiza de acest tip face apel, de cele mai multe ori, la un demers diacronic, dar care nu trebuie confundat cu o simpla cronologie a faptelor.

4. Analiza are un scop explicativ, nu numai descriptiv, presupunand deci o conceptualizare a procesului in cauza si definirea unei metodologii permitand sa fie generate si testate ipotezele.

Concluzionand, putem observa ca in miezul fiecarui tip de analiza a administratiei publice putem distinge contributiile normative sau utilitare ale abordarilor pozitive, explicative sau neutre.

Stiinta administratiei este astfel prezentata ca un vast panteon, in care toate tipurile de analiza a administratiei publice prezente si viitoare isi afla intotdeauna locul. In acelasi timp, aceasta stiinta este tratata de anumiti politologi ca o modesta provincie a stiintei politice.

Specialistii in gesiune au adoptat o strategie mai simpla, si anume au pus cuvantul "management" in fata oricarui lucru. S-ar putea deci vorbi de managementul dreptului (sau juridic), ca si de managementul politicilor. Aceste dispute sunt insa lipsite de interes. Contributia unei stiinte nu se judeca dupa eficacitatea apararii teritoriului sau, ci dupa     bogatia si pertinenta interpretarilor pe care ea le permite. Nu credem ca noile tipuri de abordare si analiza a administratiilor publice trebuie sa se substituie celor vechi. Fiecare este necesara si se imbogateste din dezvoltarea celorlalte. O permanenta reinnoire si reechilibrare sunt de dorit.

Analiza din perspectiva institutionala trebuie sa-si reinnoiasca metodele si sa recunoasca rolul central al metodei sociologice, cu scopul de a constitui un cadru de analiza critica a dreptului administrativ, ceea ce in tara noastra lipseste.

Problematicile organizationala si manageriala trebuie aprofundate si imbogatite cu comparatii internationale, dar, mai ales, trebuie ca acest tip de analiza (organizationalamanageriala) sa-si gaseasca un loc mai important in sfera administratiei publice si, cu precadere, in ceea ce priveste formarea administratorilor. Analiza politicilor publice trebuie sa-si gaseasca locul, inainte de toate, printr-un puternic efort de cercetare a acestei metode de analiza in plina constructie.