DIMENSIUNEA FUNCTIEI PUBLICE IN TARILE EUROPENE.

TENDINTE SI PROGRESE

1.INTRODUCERE:

Pentru a descrie dimensiunea functiilor publice trebuie sa ne referim la bazele legale ale constructiei functiei publice. In acest sens, ne putem concentra pe definitiile legale ale dimensiunii functiei publice, si pe observarea tendintelor din tarile europene privind limitele pe care acestea le impun functiilor publice.

In Europa exista doua grupuri de tari in care situatiile sunt diferite. Primul grup este constituit din tari cu traditii stabile de functii publice profesioniste, care sunt independente relativ de politic. Aceste tari sunt unele state membre ale UE si altele situate in asa numita zona economica europeana. Al doilea grup de tari sunt cele fost comuniste, unde nu exista distinctii aparente intre aparatul partidelor politice, administratia publica si ideea de stat ca realitate independenta. Tarile din a doua categorie face eforturi de a crea sisteme de functie publica pentru a se apropia de primul grup de state.

Exista insa si puncte comune intre cele doua grupuri sus mentionate. Problema cheie consta in definirea responsabilitatilor statului intr-o lume in schimbare, in care legitimitatea traditionala a statului este pusa la indoiala. Aceasta necesitate este legata de dorinta de a reduce costurile operationale ale administratiilor publice, care sunt considerate oneroase si neeficiente.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

Chestiuni privind rolul statului abunda in tarile europene. Notiunea de guvernare, provenind de la tarile vorbitoare de limba engleza, s-a dovedit destul de limitata. Nu exista o notiune comuna de guvernare. In tarile non-engleze, prevaleaza alte notiuni, cum ar fi cea de "buna administratie".

Putem sa convenim insa ca rolul principal al statului in societatile democratice, cu economii de piata, are doua aspecte majore. Primul este de a furniza conditii si garantii egale pentru drepturile personale ale indivizilor, care se bazeaza pe o serie de drepturi fundamentale universal acceptate. Al doilea, statul trebuie sa creeze un mediu de incredere si predictibil pentru activitatile economice ale indivizilor si entitatilor legale. Acesta este unul din motivele pentru care domnia legii a devenit cheia unei bune guvernari. Nimeni nu pune la indoiala aceste doua aspecte; ceea ce e pus la indoiala in ultimul timp este al treilea rol al statului, cel de producator de servicii care sa genereze bunastare. Criticii statului-bunastare pledeaza mai degraba pentru stat ca forta mediatoare decat pentru un stat vazut ca forta providentiala.

Voi prezenta acum o serie de ipoteze si apoi vom vedea daca acestea se confirma in cadrul discutiei noastre.

2. IPOTEZE DE LUCRU :

Dimensiunea functiilor publice in statele membre UE a ramas neschimbata de la al doilea razboi mondial, cu exceptia Italiei si Danemarcei, care au redus dimensiunea functiilor publice in 1993 si 1969, respectiv, si Suedia, care a sporit numarul functionarilor in 1970.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

Noile definitii ale sectorului public din anii 80 si 90 nu au avut un impact semnificativ asupra redefinirii functiei publice in aceste tari. Totusi, aceste definitii au apropiat sarcinile isi functiile atribuite statului.

Incercarile stiintifice si politice de redefinire a responsabilitatilor statului nu au determinat schimbari in dimensiunea functiilor publice, pentru ca scopul principal al acestor eforturi a fost nu a fost de a redefini rolul functiei publice, ci de a reduce dimensiunea si costurile sale, pentru ca sindicatele functionarilor publici s-au opus unor asemenea schimbari.

Abordarile formale pentru a delimita dimensiunea functiei publice, pe baza definitiilor juridice, sunt puse la indoiala de introducerea in administratiile publice a unor concepte privind personalul imprumutate din dreptul muncii. Aceasta poate sa erodeze valorile traditional atribuite functiei publice.

In Europa de Est, eforturile de identificare a responsabilitatilor statului s-au transformat in eforturi de construire a functiilor publice, avand ca urmare crearea unor functii publice de dimensiuni reduse, in incercarea de a combina stabilitatea cu o administratie publica putin costisitoare. Aceasta combinatie este considerata importanta in procesul de tranzitie care are loc in cadrul imprejurarilor economice dificile din aceste state.

In Europa de Est, trei criterii de baza sunt combinate pentru a delimita functiile publice: a)detinerea puterilor de stat, b) calificarile necesare si c) separarea intre politica si administratie. Aceste criterii definesc functiile publice si le disting de cele ne-publice.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

In Europa de Est, sunt puse bazele pentru construirea unei elite administrative, formata in stilul birocratiei weberiene, sub autoritatea politicienilor alesi. Trebuie luati in considerare doi factori: a) dimensiunea functiei publice redusa la administratia centrala, b) o combinatie de elemente de cariera (salarizare, promovare, instruire, stabilitate) si sisteme de functii publice bazate pe posturi specifice (recrutarea pentru posturile specifice si posibilitatea incheierii serviciului prin motive legale altele decat cele disciplinare).

Pentru a testa aceste ipoteze, voi rezuma dimensiunea functiilor publice in statele UE luand in considerare redefinitiile sectorului public si rolul statului, pentru a verifica daca limitele functiei publice au fost afectate de a astfel de redefinire. Apoi voi continua cu descrierea unor definitii juridice formale ale functiei publice in anumite tari din Europa de Est, unde rolul traditional al statului s-a modificat dramatic in ultimii 10 ani. Analizand situatia statelor este-europene, este posibil sa identificam criteriile pa care acestea le folosesc pentru delimitarea functiilor publice, . Aceasta reflectie poate sa ne ajute in intelegerea ipotezelor privind definirea dimensiunii functiilor publice in democratiile occidentale.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

3. PRIVIRE DE ANSAMBLU ASUPRA DIMENSIUNII FUNCTIILOR PUBLICE IN STATELE UE SI REFORMELE SALE:

SITUATIA CURENTA:

In majoritatea statelor UE, majoritatea angajatilor publici au statut de functionari publici. Aceasta inseamna ca sunt guvernati de o lege a functiei publice, care este o lege publica, si nu de legislatia muncii, care consta in legi private sau civile aplicabile relatiilor dintre angajatii si angajatorii sectorului privat. Totusi, importanta sindicatelor trebuie remarcata prin angajamentele colective incheiate cu guvernul in cadrul raporturilor publice. Acesta este cazul in Franta, Spania, Portugalia, Grecia, Irlanda, Olanda, Belgia si Suedia. In Suedia, Legea functiei publice este minimalista, pentru ca reglementeaza drepturile si indatoririle specifice, precum si masurile disciplinare, in timp ce legislatia muncii si intelegerile colective reglementeaza alte conditii de angajare. Marea Britanie este un caz aparte: functionari publici au reglementari specifice conferindu-le statutul de functionari public, dar nu exista o lege generala a functiei publice. In tarile UE, regula este ca un angajat public sa fie functionar, iar exceptia este sa detina un contract de munca cu statul. Situatia este valabila si angajatilor din administratia locala (cu exceptia Marii Britanii, unde functionarii locali se supun legislatiei muncii).

Intr-un numar limitat de state, doar o parte din angajatii guvernamentali au statutul de functionari publici. In Germania, exista o distinctie tipica intre functionarii publici, care sunt acei angajati detinand autoritate publica sau puteri de stat (in jur de 40% din angajatii publici) si restul, care sunt supusi legislatiei muncii si conventiilor colective specifice. Legea germana ofera criterii pe baza carora se face distinctia intre Beamte (functionari publici) si Angestellte (angajati de stat) si anume capacitatea de a exercita functii de autoritate publica. Functionarii publici sunt priviti ca bratele executante ale

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

statului, agenti ai puterii publice, desi au capacitatea de a sluji orice guvern, independent de orientare (principiul neutralitatii politice) si sunt responsabili in fata legii. Conceptul de "exercitiu al autoritatii publice" este legat de problemele referitoare la interesul national, lege si ordine, suveranitatea statului, aplicarea legii etc. Totusi, profesori universitari si profesori de la toate nivelele, inclusiv cei din scoala primara, si aproape toti angajatii din administratia locala sunt functionari publici. Cei care nu sunt functionari publici sunt priviti ca indeplinind doar o profesie in sectorul public sau in economie sau in serviciile publice finantate din bugetul de stat. Austria si Luxemburg se aproprie de modelul german. Reformele din Danemarca din 1969 si din Italia din 1993 au urmat modelul german. In Italia doar cateva mii de functionari de rang inalt sunt subordonati legii functiei publice, ceilalti supunandu-se legislatiei muncii.

Astfel se poate spune ca doar Danemarca(de la legea din 1969) si Italia (de la legea din februarie 1993) au realizat o redefinire a functiei publice prin redimensionarea sa in ultimii 50 de ani. In Suedia, o asemenea redefinire a dus la extinderea dimensiunii functiei publice, prin includerea majoritatii angajatilor publici, din cauza reformei legislatiei muncii si a presiunilor sindicale.

Desi Elvetia nu este membra UE, progresele recente sunt remarcabile. Legea asupra personalului Confederatiei adoptata initial in 1927 este in curs de revizuire pentru a modifica schemele salariale ale functionarilor publici si a se introduce contracte de drept public si conventii colective in relatia dintre functionarii publici si stat. Faptul este perceput ca o abolire a statutului functionarilor publici. Potrivit observatorilor, sindicatele au acceptat reforma sub amenintarea unui referendum pe care l-ar fi pierdut. Reforma intrat in vigoare la 1 ianuarie 2001.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

4. PROBLEMA RESPONSABILITATILOR STATULUI:

Dezbaterea in jurul legitimitatii statului-providenta a condus la incercari de identificare a responsabilitatilor statului si de redimensionare a sa. Am putea defini principalele responsabilitati ale statului ca acele responsabilitati capabile de a fi transformate in functii pe care doar statul ar avea legitimitatea sa le indeplineasca in societatile democratice.

In aceasta definitie simpla merita dezbatuta. Raspandirea statului-providenta, a condus la extinderea notiunii de exercitii al puterii publice, traditional inteleasa ca aparare nationala, lege si ordine, catre o conceptie mai larga a unui stat care intervine    in fiecare aspect al vietii, social sau privat. Se recunoaste astazi in Europa ca statul are dreptul de a conduce politici de egalizare sociala prin promovarea echitatii sociale, de dezvoltare economica prin stabilirea unor reguli in diverse domenii etc. Aceasta extindere a notiunii de putere publica se afla la baza criticilor privind legitimitatea statului in Europa. Altii totusi, considera ca este o mostenire pretioasa, care trebuie insa adaptata noilor conditii. Nici un politician european nu indrazneste sa atinga prea mult notiunea de stat-providenta.

In anumite state ale UE exista tendinta de a muta anumite responsabilitati secundare ale statului catre sectorul privat prin privatizare sau sub-contractarea administratiilor locale prin procesul de descentralizare. Poate introducerea principiului subsidiaritatii in tratatul de la Maastricht a avut o oarecare influenta asupra acestui proces sau poate ca este invers. Oricum, asemenea tendinte se pot remarca in Suedia, Olanda, Danemarca, Italia, Spania, Marea Britanie, Irlanda si Franta. Fenomenul este prezent si in anumite state est-europene in tranzitie in care privatizarea si descentralizarea au constituit puncte principale pe agenda, mai ales Polonia, Cehia si Slovacia.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

In orice caz, incercarea de a identifica responsabilitatile principale ale statului a avut un impact redus privind diminuarea functiilor publice in statele Europei occidentale. Aceasta incercare are un impact mai consistent in reducerea dimensiunilor functiei publice in tarile Europei de Est, pentru ca acestea sunt pe cale de a-si crea sisteme de functie publica si au nevoie de criterii pentru a justifica politicile pentru care opteaza.

5. NOI DEFINITII ALE SECTORULUI PUBLIC SI ALE ADMINISTRATIEI PUBLICE IN ACCEPTIA CURTII EUROPENE DE JUSTITIE:

a)         Sectorul public:

In statele membre UE Curtea europeana de justitie a stabilit criterii pentru definirea sectorului public si indirect a notiunii de administratie publica. Aceasta s-a intamplat cand Curtea a interpretat prevederile Tratatului privind libera concurenta si libera circulatie a persoanelor in cadrul Uniunii.

Efectiv, desi tratatele nu pun in discutie proprietatea privata sau publica asupra intreprinderilor, din cauza prevederilor Curtii majoritatea serviciilor publice din statele membre au trecut de la regimul de monopol la regimul de competitie libera. Organizatiile si activitatile care au fost odata publice si carora li s-au acordat tratament preferential au fost acum privatizate sau cel putin si-au pierdut privilegiile. Curtea a stipulat ca dreptul comunitar nu impiedica crearea intreprinderilor publice sau mentinerea celor existente. Aceste intreprinderi trebuie totusi sa respecte legile Tratatului mai ales in privinta concurentei.

In consecinta jurisprudenta Curtii a elaborat solutii ducand la reorganizari substantiale a interventiei statului in economia tarilor membre si limitarea productiei de bunuri si servicii. Regia Renault in Franta, Caile ferate britanice si cele din Germania,

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

precum si Deutsche Telecom in Germania printre altele sunt exemple in acest sens. Drepturi speciale sau exclusive pentru intreprinderile de stat pot fi justificate doar in masura in care dreptul comunitar o permite(transport, gaz, electricitate, apa etc).O cerinta suplimentara stabilita de Curtea europeana de justitie este, ca nevoile publice nu pot sa fie indeplinite de catre operatori privati aflati in regim concurential, adica prin interactiunea cererii si a ofertei. O ultima cerinta stabilita de Curte este ca orice reflectie la concurenta sa nu mearga dincolo de ceea ce este necesar pentru atingerea scopului de interes public.

Totusi, desi impactul Curtii in redefinirea dimensiunii sectorului public este semnificativ, nu exista impact vizibil pana prezent in redefinirea dimensiunii functiilor publice ale statelor membre UE. De fapt, privatizarea si corporatizarea au afectat companiile publice mai de graba decat administratia publica centrala.   

b)         Administratie publica:

Curtea a inaugurat o noua linie de jurisprudenta prin punerea in discutie a acceptiuni anterioare ale administratiei publice. In interpretarea prevederilor Tratatului despre libera circulatie a persoanelor, Curtea a redefinit functiile administratie centrale. Pentru a stabili limite la tendinta anumitor state membre de a restrictiona accesul strainilor la posturile din sectorul public, Curtea a trebuit sa decida criteriile acceptabile si neacceptabile din punct de vedre al Tratatului. Posturile administratiei publice trebuie sa ramana deschise tuturor cetatenilor din statele membre UE, cu un tratament egal ca si cel acordat propriilor cetateni. Singura exceptie justificata se refera la posturile de executie al autoritatii publice sau acele legate de salvgardarea interesului national sau a suveranitatii statului.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

In acest fel Curtea a dat o aplicare larga in Uniunea Europeana traditiei germane in care exista o distinctie intre functiile de autoritate si functiile de serviciu public. Furnizarea de servicii publice nu presupune exercitarea autoritatii publice si de aceea poate fi efectuata de cetatenii oricarui stat membru UE, in timp ce exercitiul puterilor publice este rezervat doar cetatenilor statului respectiv. Cu alte cuvinte, exercitiul puterilor publice este monopolul statului. Totusi, depinde de fiecare stat sa decida care din functii sunt functii de autoritate. In general, se estimeaza ca 60-90 % din functiile de serviciu public din statele membre UE sunt deschise cetatenilor tuturor statelor membre, ceea ce inseamna ca doar 10-40% din totalul functiilor din serviciile publice sunt rezervate cetatenilor statului respectiv. Cu alte cuvinte, doar 10-40% din functiile publice au legatura cu "exercitiul puterii publice si salvgardarea interesului general al statului", pentru a folosi expresia Curtii europene de justitie(cazul 149/1979, Comisia versus Belgia).

Totusi, jurisprudenta Curtii nu a avut pana acum un impas direct in modificarea dimensiunii n functiei publice in statele membre UE. Functiile publice din Belgia, Franta, Grecia, Irlanda, Olanda, Portugalia, Suedia si Spania numara majoritatea angajatilor publici. Functiile publice din Austria, Luxemburg, Italia, Germania si Danemarca se limiteaza in principiu la posturi de autoritate publica.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

PERSONALUL CONTRACTUAL POATE SA COEXISTE CU FUNCTIONARII PUBLICI IN AMBELE CAZURI:

ABORDAREA FORMALA JURIDICA:

Profesorul J.Ziller propune doua elemente juridice formale care definesc functia publica. Primul este ca functionarii publici sunt numiti unilateral de stat pe baza dreptului public(statutul functionarilor publici) care defineste termenii de baza ai relatiei dintre functionarul public si stat. Nici un contract nu este negociat sau stabilit intre functionarul public si stat, dar legea defineste efectivele obligatii si drepturi generate de o astfel de relatie. Acest fapt poate fi pus la indoiala in Marea Britanie, unde exista un contract, desi, acesta este un contract de aderare in care nu este loc de negociere. Al doilea element este ca functionarii public sunt in general numiti in functie pana la varsta pensionarii, desi functionari publici temporari pot fi numiti iar in anumite tari este posibila eliberarea din functie si restructurarea acestora. De exemplu in Gemania exista "functionari publici alesi" pentru posturile de conducere de rang inalt, cum ar fi de exemplu, primarii. In Suedia functionarii publici pot fi eliberati din functie in orice moment din cauza reducerilor bugetare. In Spania, asa numitii "functionari publici angajati" sunt numiti politic si eliberati din functie cand autoritatea care ii numeste isi incheie mandatul.

Criteriile propuse de Ziller sunt bine inradacinate in traditia juridica europeana. Ele reprezinta solutii legale adoptate de tarile europene pentru a asigura crearea puternicelor state-nationale. Statul democratic modern era de neconceput fara o birocratie extensiva si puternica, capabila sa confere stabilitate si continuitate, chiar rationalitate, sferei publice, dupa cum au aratat Tocqueville si Weber. Statul modern avea nevoie de o elita administrativa stabila, capabila sa salvgardeze statul insusi ca expresie suprema a rationalizarii vietii sociale. O birocratie bine conturata profesional era esentiala pentru crearea statului modern.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

Totusi, aceste ipoteze sunt contrazise de fapte in multe tari europene de astazi din cauza a doua tendinte. Una este introducerea abordarilor manageriale si a valorilor (eficienta) in administratiile publice. Asemenea abordari manageriale nu se potrivesc cu termenii ne-negociati privind obiectivele de atins si recompensele pentru care personalul trebuie sa se straduiasca si acestea nu se potrivesc cu stabilitatea postului. Cealalta tendinta se refera la introducerea pe scara larga a angajatilor publici temporari sau contractuali de dragul flexibilitatii si al reducerii costurilor administrative.

Ambele miscari pleaca de la traditia functiilor publice bazate pe stabilitate, permanenta, guvernate de lege mai degraba decat de contracte. De exemplu:

Exemplul 1:

In Germania, contracte specifice ("contracte de drept public") au fost introduse pe parcursul privatizarii serviciilor publice. Noua categorie juridica a avut ca intentie sporirea flexibilitatii recrutarii, pentru contracte negociate individual si pentru mentinerea functionarilor de conducere deasupra scalelor de salarizare pentru functionarii publici. Functionarii publici cu vechime din ministere pot fi pensionati temporar in orice moment, din lipsa de afinitate politica cu ministerul fara alta justificare, desi acestia continua sa detina statutul de functionari publici. Fenomene similare au loc in Franta, Grecia, Italia, Spania si Portugalia.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

Exemplul 2:

In Franta, statutul distinge intre posturi permanente full time, rezervate functionarilor publici titularizati si alti angajati (contractuali, auxiliari, temporari) reglementati de "contractele administrative" pe care le aplica dreptul public si jurisdictia tribunalelor administrative. Persoanele care nu au statutul de functionari publici sunt angajati in principal in sectoarele de educatie si sanatate publica(dar si cadrele de politie auxiliare) si sunt in general mai putin protejati fata de functionarii publici. Presiunile din serviciul public francez determina sistemul sa reduca numarul angajarilor in afara statutului de functionar public pentru a reduce angajarea nesigura in administratia publica.

Exemplul 3:

Angajatii temporari in administratiile publice din Spania(Centrala, regionala si locala) reprezinta astazi 20% din totalul angajatilor publici existenti, in timp ce in 1996 erau 17%. Daca cineva ia in considerare doar angajatii publici din perioada 1996-200, procentajul posturilor temporare este de 61.5% din totalul functiilor publice create in aceasta perioada.

La un recent simpozion organizat cu scopul de a reflecta impactul introducerii unei functii publice care nu are la baza cariera, nepermanenta, angajatilor contractuali in administratia publica, s-a observat ca in tarile OECD aceste componente au crescut in timpul ultimilor 15 ani. Unii au vazut acest lucru ca o amenintare la functia publica permanenta si la valorile profesionalismului, obiectivitatii, impartialitatii politice si consecventei legate de aceasta, in timp ce altii au considerat ca este un pas pozitiv spre o administratie mai adaptabila, competenta, eficienta si mai ieftina. In cursul acelui simpozion s-a ajuns la concluzia ca principale motive pentru angajarea unui personal temporar au fost acelasi: cautarea flexibilitatii pentru a economisii banii bugetarii si

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

evitarea reglementarilor administrative considerate prea rigide. S-a observat de ase menea ca aceasta practica conduce la nerespectarea principiului meritului, reprezinta o intoarcere la nepotism, reintroducand probleme referitoare la echitatea si meritului egal al accesului la birourile publice si produce o pierdere a cunostintelor, experientei ti loialitatii fata de interesul general. In cele din urma si in consecinta, o predictibilitate si o siguranta de legalitate probabil mai putin garantate ale deciziilor administrative , iar actiunile putand fi rezultate ale unei asemenea practici.

In general, se poate spune ca eforturile realizate in 1980 si 1990 de multe guverne din Uniunea europena in definirea responsabilitatilor principale ale Statului nu au avut in general legatura cu o noua definire a dimensiunii functiilor lor publice. Totusi introducerea componentelor de personal "de munca" a adus o anumita inconsistenta in ceea ce priveste conceptele legale traditionale referitoare la intelegerea valorilor functiei publice.

6. TENDINTE DE REDUCERE A PERSONALULUI, DAR NU DE REDEFINIRE A DIMENSIUNII FUNCTIEI PUBLICE, IN TARILE MEMBRE ALE UNIUNII EUROPENE:

Multe din tarile membre ale UE au intalnit necesitatea reducerii angajarii in sectorul public pentru a reduce cheltuielile publice si a respecta presiunile financiare. Modalitatile de a face acest lucru au fost diferite, depinzand de fiecare tara. Intr-un sondaj realizat de OECD in 1996-1997, au aparut semnificative diferentele in elaborarea, implementarea si prioritatile modificarii functiei publice in ceea ce priveste sistemul carierei fata de pozitia tarilor bazata pe sistemul functiei publice. In sistemele bazate pe cariera multe categorii de personal sunt protejate impotriva redundantelor generate de

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

programe ce au ca scop identificarea surplusului de personal. Destituirea este adesea utilizata si este o masura disciplinara primara. Se poate spune ca in tarile cu o functie publica bazata in principal pe cariera, abordarea a dus la limitarea cheltuielilor publice mai ales prin neangajarea de personal si inghetari de salarii. Aceasta este cazul Austriei, Belgiei, Germaniei, Frantei, Spaniei, Portugaliei si Greciei unde reducerile de personal au venit din procese de uzura naturale(de ex: pensionarea si demisia). In aceste tari, principala tendinta a fost de a utiliza schemele de reorganizare a personalului pentru reducerea personalului si inghetarea salariilor si recrutarea pentru reducerea costurilor.

In tarile unde prevaleaza ca tendinta generala functia publica ce are la baza postul, a fost promovata o functie publica orientata spre rezultate si spre management cu scopuri specifice. In sistemele bazate pe functii au fost reduceri de personal prin redundanta, de obicei cu compensatii sau cu alte beneficii. Acesta este cazul Marii britanii, olandei, suediei si danemarcei. Totusi, chiar si in sistemele bazate pe functii a fost o tendinta de a pastra functiile prin folosirea schemelor de reorganizare sau de a cauta solutii alternative la destituire cand aveau de a face pe o scara larga cu redundante, cum ar fi de exemplu schemele de pensionare timpurie.

In rezumat, presiunea de a defini principalele functii ale administratiei publice a fost in general directionate catre reducerea costurilor. Principalul scop al acelui efort nu a fost sa se identifice un nou rol pentru Stat sau sa redefineasca dimensiunea functiei publice in consecinta, ci de a reduce marimea si costul acesteia. Aceasta poate de asemenea sa explice de ce definitiile legale ale dimensiunii functiei publice au ramas neschimbate in general de asemenea miscari in majoritatea tarilor membre UE.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

7. Tarile din Europa centrala si de est. Dimensiunea functiei publice nou create:

Multe din tarile Europei de est si centrale au adoptat legi referitoare la functia publica iar altele pregatesc proiecte de legi- este recunoscut pe scara larga ca o functie publica permanenta si stabila este necesara pentru indeplinirea functiilor statului. Putini din cei care se bazeaza pe culturile europene considera o provocare aceasta supozitie. In acelasi timp o serie de probleme complexe apar cand se incearca transpunerea acestei presupunerii in prevederi legale referitoare la functia publica. Aceasta este de o importanta deosebita in aceste tari unde legislatia muncii reglementeaza intregul sistem de angajare si nici o distinctie nu a fost operationala intre pati, administratie si stat. Astfel in aceste tari, principalul efort consta in construirea unei noi functii publice, prin distrugerea vechilor concepte.

Intrebarea despre cat de departe trebuie sa ajunga functia publica permanenta, este cea mai relevanta si este frecvent ridicata.

In Europa de est este acum pe larg acceptata ideea ca fiecare guvern sa aiba o administratie publica permanenta pentru implementarea politicilor sale. Administratia publica trebuie sa fie permanenta pentru a promova si a pastra cunostintele institutionale si profesionalismul necesare pentru indeplinirea politicilor complexe si aplicarea legii in societatile moderne. Ca principala componenta a administratiei publice este personalul, definirea marimii functiei publice devenind punctul dureros al problemei. O importanta provocare este deci de a decide asupra dimensiunii functiei publice necesare executarii politicilor guvernului, exercitarii autoritatii publice si administrarii fondurilor publice fara a promova o administratie publica costisitoare.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

Asa cum s-a aratat, tarile membre UE au adoptat diferite solutii, inradacinate de obicei in istoria respectivelor state. Exista state unde functia publica defineste angajatul public ca parte a unei masinarii de executie a statutului(un concept larg al functiei publice), in timp ce alte state au limitat conceptul de functie publica la asa numita "administratie publica centrala"(concept restrans al functiei publice).

In tarile Europei centrale si de est se observa o tendinta dominanta. Multe tari opteaza pentru conceptul restrans al functiei publice, unde functionari publici sunt numai aceia care detin autoritate publica sau sunt directi implicati in realizarea politicilor, elaborarea legislatiei sau implementarea legislatiei. Principalul motiv politic ce se ascunde in spatele acestei alegeri pare sa fie procesele de privatizare si restructurare a sectoarelor lor publice. Este stiut ca multe activitati formal indeplinite de stat si administratiile locale vor fi indeplinite in viitor de sectorul privat.

Micsorarea sau privatizarea componentelor mentionate din sectorul public sunt mai usoare daca angajatii in activitatile administratiei publice locale sunt cu contract de munca conform legislatiei muncii.

In Ungaria, putini angajati publici sunt considerati functionari publici conform legii din 1992. functionari publici sunt acei oficiali care exercita functii manageriale, de luare a deciziilor, legislative sau de implementare sau sunt investiti cu atributii importante in institutiile administratiei publice.

Acestia reprezinta 12% din toti angajatii publici. In afara de functionarii publici mai sunt alte categorii speciale de functionari reglementate de o lege speciala(profesorii, doctorii si personalul din serviciul public).

In Estonia, criteriul adoptat de legea Functiei Publice din 1995 este acela al exercitiului autoritatii publice. Numai oficialii cu rang inalt sunt consideratii ca detin

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

autoritate publica si astfel considerati functionari publici. Personalul administrativ si functionarii temporari se supun legislatiei muncii. Anumite categorii de angajati publici care de obicei sunt considerati functionari publici in alta parte(politistii, gardienii publici, administratorii de inchisori) se supun unor legi speciale.

In Letonia, legea privind "Functia publica de stat" a fost adoptata in septembrie 2001 si intrata in vigoare la 1 ianuarie 2001, contine conceptul restrans al notiunii de functie publica. Functia publica este impartita in doua categorii: functia publica generala si functia publica specializata. Functia publica generala cuprinde acele functii localizate in cadrul Cancelariei de stat, ministerelor si institutiilor publice subordonate ministerelor sau in cadrul administratiei care dezvolta strategii sau politicii, coordoneaza activitati sectoriale, aloca sau controleaza resurse financiare, elaboreaza proiecte de legi, controleaza implementarea legislatiei, emite acte administrative, elaboreaza sau adopta

decizii referitoare la drepturile indivizilor. Aceasta notiune combina criteriul exercitarii functiei cu acela al locului exercitarii functiei. Functia publica specializata include acele functii care exercita aceleasi functii mentionate mai sus in cadrul serviciilor Diplomatice si Consulare, Politiei, de paza publica, penitenciare, din unitatilor de pompieri sau salvare.

In Lituania, legea Serviciului Public, adoptata in iulie 1999 distinge intre functionari publici, functionari publici cu statute speciale si angajati publici. Functionarii publici sunt aceia care in cadrul institutiilor sau agentiile administratie publice centrale si locale exercita functii ale administratiei publice conform legislatiei. Aceste functii se refera la activitatii de executie de implementare a actelor administrative si de administrare a serviciilor publice.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

Functionarii publici cu statute speciale sunt aceia cu un statut special(functionarii vamali, politistii, controlorii, diplomatii si angajatii civili din serviciu de aparare nationala). Angajatii publici sunt aceia angajati institutiile sau agentiile centrale sau locale si ofera servicii publicului si exercita functii auxiliare.

In Polonia, Legea functiei Publice din decembrie 1998(in vigoare din iulie 1999) distinge intre functionarii publici si functionari. Functionarii publici sunt aceia numiti intr-o functie publica prin urmarea procedurilor prevazute de lege. Functionarii sunt aceia angajati printr-un contract de munca pe baza principiilor stabilite de legea functiei publice. Functiile publice sunt in cadrul cancelariei Primului ministru, birourilor ministrilor si presedintilor de comitete care sunt membrii Consiliului de ministrii si birouri ale agentiilor centrale ale administratiei guvernamentale; birourile prefectilor si alte birouri care constituie structuri ale agentiilor locale ale administratiei guvernamentale subordonate ministrilor sau administratiei centrale guvernamentale; centrul guvernamental de studii strategice, sediile centrale si birourile de inspectie si alte unitati organizationale care compun structuri in sprijinul sefilor serviciilor generale din prefecturi, unitati de paza si inspectie si in sprijinul sefilor serviciilor regionale, de paza sau inspectie, daca nu exista alte prevederi. Serviciul extern este reglementat de o alta lege.

In Bulgaria, Legea functiei Publice din 1999 defineste functionarul public ca persoana care are o functie publica platita in cadrul administratiei si careia o lege speciala ii acorda un statut special de functionar publici obligat sa respecte prevederile acestei legii. Consiliul de ministrii are responsabilitatea adoptarii Registrului National al functiilor publice. Legea exclude din functia publica acele functii care sunt numite politic la cabinetele demnitarilor si acele functii de natura tehnica (personalul auxiliar).

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

In Romania, legea privind functia publica din 1999 acorda o dimensiune larga functiei publice parin denumirea de functionari publici pe aceia care sunt numiti intr-o functie publica permanenta la nivel central, judetean, municipal sau comunal. Functiile publice sunt acelea care exercita atributii publice .

In Albania legea privind functia publica din 1999(art.2.1) considera ca functionari publici pe acei angajati ai institutiilor din administratia publica centrala si locala care exercita autoritatea publica in functii de natura manageriala, organizationala, de supraveghere si de implementare asa cum conform art.1 din aceasta lege. Acest articol clasifica functiile publice in urmatoarele categorii: functionar public de conducere de nivel inalt, functionar public de conducere de nivel mediu, functionar public de nivel inferior si functionar publkic de implementare(specialist).

Legea functiei publice din fosta Republica Iugoslava Macedonia, adopotata in iulie 2000, combina criteriile de exercitiu al autoritatii, de calificare profesionala si de institutia angajatoare pentru a defini functionarul public. Functionarii publici vor fi aceia care exercita autoritatea manageriala, " functionarii publici profesionisti" si "functionarii publici administrativi profesionisti". Functionarii publici manageriali si profesionisti trebuie sa aiba studii superioare. Functionarii publici administrativi trebuie sa aiba studii medii. Functionarii publici sunt numai acei functionari publici manageriali profesionisti sau administrativ profesionisti, angajati in cadrul parlamentului, cabinetului presedintelui, cabinetului primului ministru, ministerelor, tribunalelor, consiliului legislativ, procuraturi, Curtii constitutionale si penitenciarelor.

Proiectul de lege al functiei publice in curs de elaborare de catre Bosnia si Hetegovina definesc functionarul public ca o persoana numita in functia publica printr-un act administrativ conform legii functiei publice.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

Legea defineste care sunt functiile publice: directorii executivi superiori, ministri asistenti, directorii executivi, consultantii superiori, oficialii superiori si specialistii. Toate aceste functii sunt in cadrul dimensiunii functiei publice daca sunt localizate la consiliul de ministri sau ministere.

In Slovenia un proiect de lege al functiei publice este in curs de elaborare pentru o lunga perioada de timp. Unul dintre obstacolele ca proiectul sa fie aprobat de guvern era acela ca acesta propunea o dimensiune prea larga a functiei publice. Se continua acum activitatea la un nou proiect cu o dimensiune mai restransa a functiei publice.

Criterii folosite la delimitarea functiei publice din Europa de Est

Asa cum se poate observa tarile din Europa Centrala si de Est au facut un efort considerabil(si inca mai fac) in definirea notiunii de administrare publica centrala si a functiilor acesteia. Motivul este acela ca in general, acestia au cautat un concept restrans al functiei publice, ce este considerata mai pertinent in parcurgerea procesului de tranzitie, care coexista cu o restructurare economica profunda si larga. Este de asemenea adevarat ca pana acum sindicatele nu au avut nici o influenta in definirea functiilor publice. Sindicatele in aceste tari au fost in general in dizgratie de cand au fost asimilate cu institutii identificate prea mult cu vechile regimuri politice si de cand noile sindicate sunt inca slabe. Sindicatele ce se vor infiinta ar putea provoca o schimbare a siutatiei in viitor.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

Pentru a defini sarcinile principale ale administratiei publice si mai departe a conceptului restrans al functiei publice sunt utilizate cateva criterii:

Primul criteriu, folosit de asemenea si de Curtea europeana de justitie este aceea al detinerii puterilor de stat sau a autoritatii publice de pastrare a suveranitatii de stat sau ce afecteaza drepturile fundamentale ale cetatenilor. Aceasta idee de exercitare a autoritatii publice a devenit criteriul de baza pentru stabilirea diferentei intre functionarii public si restul angajatilor publici in cele mai multe feluri.

Cel de al doilea criteriu se refera la calificarile necesare exercitarii unei asemenea autoritati publice. Cu alte cuvinte, exercitiul autoritatii publice pe baze profesionale si permanente trebuie sa fie facuta de persoane suficient pregatite si calificate in concordanta cu cerintele postului. Mai mul, persoanele care ocupa pozitii inalte in ierarhia administrativa trebuie sa aiba o suficienta pregatire academica pentru a fi capabil sa garanteze un standard aprioric minimal de performanta si responsabilitate. Aceste calificari pe de alta parte creeaza bazele sistemului de merit care este o baza legitima a unei administratii publice profesioniste.

Cel de-al treilea criteriu se refera la faptul ca administratia publica de varf intr-o democratie este ocupata de politicieni, de exemplu persoane numite in urma alegerilor politice libere pentru a realiza procesul de elaborare a politicilor si a oferi o directie administratiei. Aceasta inseamna de asemenea, ca trbuie sa se realizeze o diferenta intre politicieni si administratie, legitimitatea constitutionala pentru politicieni fiind diferita de cea a functionarilor publici. Aceasta diferenta intre politicieni si administratie este necesara deoarece daca apare un grad prea mare de incalcare reciproca, legitimitatea din ambele parti este afecxtata in cele din urma.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

Combinand aceste criterii se ajunge la un concept restrans al functiei publice de administratie publica centrala si de asemenea serveste ca baza a elaborarii dimensiunii verticale dar si orizontale a functiei publice. Astfel, administratia publica centrala este definita ca domeniul ariilor administratiei publice    cu functii legate de exercitiul autoritatii publice si ocupate pe criterii de permanenta si profesionalism de persoane suficient calificate si recrutate intr-un sistem de merit ce include competitia. Persoanele ce detin asemenea functii vor fi membrii functiei publice. Odata ce aceasta definitie a administratiei publice centrala este acceptata apoi urmatorul pas este de a identifica ce functii vor fi ocupate de functionarii publici. Tarile din Europa de Est au cautat surse de inspiratie si preluat din experienta statelor membre din UE unde asa cum s-a mentionat, ca dimensiunea restransa a functiei publice influenteaza de la 10 la 40 % din totalul angajatilor publici.

Prin combinarea criteriilor mai sus mentionate tarile din Europa de Est si Centrala realizeaza alternative politice pentru a defini dimensiunea functiilor publice, care este a defini liniile superioare si inferioare ce delimiteaza functia publica si de a considera alti functionari ca functionari publici cu statute speciale.

Mai intai, linia superioara este aceea de a decide unde sa se stabileasca limita intre politica si administratie. In mod clar, politicienii sunt membrii ai parlamentului, guvernului si ai consiliilor locale. Totusi, acele functii care ar putea fi ori in sfera politicului, ori in sfera administratiei abunda. Criteriul pe baza caruia se decide includerea lor fie in dimensiunea permanenta a functiei publice fie in sfera politicului tinde sa se bazeze pe o evaluare a necesitatii actuale si nu ca functionarii de pe aceste functii sa fie numiti sau destituiti pe motive politice, mai ales dupa alegerile politice. Aplicarea concreta a acestor criterii depinde foarte mult de consensul politic ca actorii politicii intr-o anumita tara pot construi aceasta problema. Experienta in tarile Europei de vest invata tarile estice ca regimurile politice datorita necesitatii de construire a coalitiilor guvernamentale(regimurile consortiu) tind sa extinda sfera politicului.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

Dimpotriva, regimurile legislative, tind sa restranga sfera politicului. Multe din regimurile politice din tarile din europa de est sunt de tip consortiu.

In al doilea rand, linia inferioara.    Cu alte cuvinte, a realiza o lista cu functiile din ministere sau alte institutii(ex tribunale, procuratura, parlamentul, s.a) ce detin puteri de stat si li se atribuie statutul de functii publice. Aceste functii necesita pregatire academica si vor fi in ierarhia administrativa inalta, ca directori generali, directori, sefi de departamente, specialisti superiori sau debutanti. Aceste functii pot fi considerate administratia publica centrala, indeplinind atributii pe care nici o alta institutie nu poate sa le indeplineasca, reprezentand nivelul minim de administratie necesar pentru a indeplinirea responsabilitatilor statului la un nivel de stabilitate si profesionalism. Restul functiilor din ministere si alte institutii pot fi ocupate de angajatii publici cu contract de munca conform legislatiei muncii, aceste functii nesolicitand acelasi grad de stabilitate ca celelalte de nivel inalt.

O atentie speciala este acordata fortelor de politie, gardienilor publici, functionarilor din penitenciare, functionarilor ce percep taxele, s.a. Nivelele inferioare din aceste institutii nu necesita studii superioare. Dar detin puteri de stat. O solutie utilizata este acordarea acestora statutul special de functionar public ce are la baza principiile functiei publice comune din legea generala a functiei publice. Aceleasi reguli se aplica si corpului diplomatic.

Puterea judecatoreasca este in general considerata ca parte a functiei publice, dar reglementata de legi sau statute speciale sau nefacand deloc parte din functia publica. In general numai principiile de baza ale legii generale a functiei publice se aplica puterii judecatoresti.

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

In general, referitor la dimensiunea orizontala a functiei publice, tarile din Europa de est tind sa excluda din dimensiunea functiei publice, institutii care ofera servicii publice de educatie si sanatate, desi in anumite cazuri, functii manageriale din aceste institutii sunt considerate functii publice.

Desi in majoritatea tarilor din Europa estica acorda atentie acestor criterii, dimensiunea functiilor lor publice nu este uniforma. In anumite tari din europa de est, functia publica pe plan vertical, ierarhia administrativa din ministere pleaca de la secretari de stat la sefi de departamente si specialisti superiori si debutanti. Alte tari plaseaza secretarii de stat in sfera politicului, fiind numiti politic si cu aceeasi perioada de detinere a functiei ca superiorii lor politici si sunt in afara sistemului de merit. Alte tari sunt create anumite corpuri de manageri publici profesionisti cu un statut de functionar public dar cu cerinte specifice referitoare la recrutarea si terminarea relatiilor de serviciu in cadrul functiei publice. Majoritatea tarilor plaseaza personalul de nivel superior si in functii auxiliare in afara functiei publice si in domeniul legislatiei muncii.

8. Concluzii

In acceptiunea faptelor analizate mai sus, concluzia la care se poate ajunge este aceea ca in general dimensiunea functiilor publice din Europa de vest au ramas mai degraba neschimbate cu exceptia pe de o parte a Italiei, Danemarcei si Elvetiei, care si-au redus dimensiunea functiei publice. Pe de alta parte, Suedia, a marit a ceasta dimensiune, in timp ce in acelasi timp armonizand conditiile de munca cu cele din sectorul privat. Tendintele tarilor din Uniunea Europeana spre stabilitate in ceea ce priveste functiile publice a fost rezultatul presiunilor sindicatelor functionarilor publice. Guvernele au raspuns la aceasta presiune prin introducerea temporalitatii si a precautiei in administratia publica .

"Capitolul III - dimensiunea functiei publice in tarile europene."

In tarile din uniunea europeana, reducerile dimensiunii orizontale ale functiei publice se observa. Acesta este o consecinta a redefinirii sectorului public. In tari unde in institutiile publice au fost angajati functionari publici, privatizarea a dus la transformarea acestora in angajati cu contract de munca si au fost introdusi in scheme de tranzitie pana la varsta de pensionare.

In europa de est, tendinta este de a stabili functii publice cu dimensiunii reduse referitor la functiile ce detin autoritate publica intr-un sens larg. Impactul sindicatelor asupra definirii dimensiunii functiilor publice a fost nesemnificativ pana acum.